当前土地管理制度的改革方向

第一篇：当前土地管理制度的改革方向

当前土地管理制度的改革方向

2012年11月23日 05:15 来源：东方早报

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原标题：当前土地管理制度的改革方向

十八大报告在严格耕地保护之外，对征地制度的改革有新的提法。作为土地管理制度改革的最关键点，征地制度能否推进，从而带动土地管理政策体系的全盘改革，值得期待。这些年来，土地管理领域出台过一系列的管理政策，力图构建一套尽可能完整的土地管理政策体系。但政策的有效性不仅需在其出台之前从其理论基础与逻辑角度进行反思，对于一个已经实施良久的政策体系，还需从其运行的绩效来进行考察，从而为接下来的政策调整方向提供借鉴。

这些年来的进展

从体系角度来观察，近年来的土地管理制度，大致有这样的进展：

一是在管理目标与思路方面，通过各种政策引导和宣传教育，树立起了以节约、集约利用土地为核心的管理目标，并在此目标上建立起“两个最严格制度”：最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

二是在管理范围上，建立起了覆盖城乡各类用地的节约、集约利用管理思路与政策体系。对于农用地管理，完善了以用途管制为核心，由耕地保护（基本农田保护）、年度指标控制、占补平衡制度以及征地制度构成的管理体系。对于集体建设用地管理，除了重申宅基地流转的严格限制外，不断试点放开集体建设用地的流转方式，其由实体的流转慢慢发展出权利（发展权）流转的新形式，通过增减挂钩以及重庆地票、成都的指标交易等制度安排，将包括宅基地在内的农村建设用地的发展权转移使用，在农村建设用地“人减地增”和城市快速扩张中寻找到了一种两全的解决之道。

城市土地管理在节约、集约目标指引下大致走出了这样的轨迹：对于经营性用地以“招拍挂”的公开竞争方式来供应，纳入此范围的用地类型逐步扩大；对公益性用地，为了体现节约，一方面出台更多领域的用地标准，另一方面提出除军事用地、社会保障住房用地和特殊用地外的其他公益性用地，都要逐步实现有偿出让，但在后一方面，由于存在从财政出的钱最终回到财政去的问题，并无实质进展。

除了考虑到土地的供应管理外，这些年还不断加强了用地的执法监督和供后监管，最近还提出了土地执法的共同责任机制。

三是在管理体制方面，有两个重大变化：一是国土资源行政管理部门实现省级以下垂直管理；二是建立土地督察制度。

四是在管理政策、法规体系建设方面，国家出台了《物权法》、《土地承包法》，连同国务院[2004]28号文、[2008]3号文以及十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》等，构成了土地管理的基本框架与变革方向。国土资源部颁布了《土地调查条例》、《土地复垦条例》以及《土地登记办法》、《土地储备管理办法》、《闲置土地处置办法》等法规以及众多管理文件，构成了土地管理政策体系的具体内容。五是在管理手段上，为更多地了解市场情况以及各种违规违法情况，高科技手段的应用在土地管理中越来越普遍，如通过互联网收集信息以对市场进行动态监测，使用卫星遥感技术监测执法，一些地方已开始通过摄像头来监控基本农田。

另外，在管理职能上拓展出了土地参与宏观调控的尝试，在土地管理政策的制定中强调更科学地结合地方实际情况，制定并实施差异化的土地管理政策。

评价与思考

政策是否可行，需要通过其实施的绩效来进行考评。最直接的评价指标就是最初设定的管理目标是否实现。

就土地集约管理的效果而言，各地土地平均产出数据都有了很大的提高，但是考虑到这些年产业自发升级与货币发行过量引发实际通胀较高的因素，最终归因于土地管理带来的产出效率的提高部分能有多少，目前缺乏系统的数据来衡量。

城市土地闲置现象的严重，则成为集约利用效果的一个反例。国家土地督察系统2011年的例行督察发现，43个城市的918个项目存在土地闲置问题，涉及面积8.84万亩。之前的2009年底，国土资源部公布全国闲置的房地产用地超过1万公顷。一方面是大量土地闲置，一方面是各地在通过各类方式违法用地。2012年第一季度，全国发现违法用地行为9462件，涉及土地面积4.8万亩，通过以租代征、小产权房建设等方式违法用地屡见不鲜。可以说，十年来在厉行土地节约、集约化管理方面，局面并没有根本性好转，形势依然严峻。

与严峻的违法用地形势对应的是民众的土地权益无法得到有效保障。违法用地案例中政府违法占绝大多数比例，国土部公布的数据是超过80%。

因此，单纯从绩效来考察，近年来不断加强的土地管理制度却并没有带来管理目标的实现，也没有控制住地方政府对民众土地权益的侵害，由此积累下的社会压力成为必须要考虑的重大社会问题。

这样，我们不得不反思，当前土地管理政策体系效果不彰，即使不断强调更严格，并无趋势也无把握说明，沿着过去的管理思路发展下去，整个管理的绩效会得到彻底改观。必须回到制度本身演进的逻辑和路径是否正确的问题上。

近年来土地管理制度改革的基本逻辑是，土地利用的责任在于地方政府，而地方政府用地不顾节约、集约原则，并凭借自身拥有的强制力，容易侵害到民众的土地权益，所以需要建立一套从上至下的监管机制。因此在制度的发展路径上采用的是制定新政策、设立新部门、应用新技术来实现给定标准、规范行为、加强监管、加大处罚的管理模式。

在这样的模式下，对土地真正富有责任感的变成了最上层的管理部门；地方政府以土地为工具，在意土地的综合产出或对政绩的贡献，而非土地的直接租金收益；除真正竞争获得的土地外，其他各类用地者获得土地的成本较低，无法形成用地成本的内在约束，来提高土地利用效率。而真正期待土地直接收益的土地原权利人，在土地利用过程中，往往由于政策没有给出以其为主体的利用模式，土地只能由政府获得并供应，自身无法参与到价格谈判中。

换一个思路，要想真正提高效率，必须建立起以地价作为一种真正内在制约因素促进用地者高效利用土地的机制。由地方政府来供应土地显然无法实现此目标，必须由只期待土地能按照市场价格获得回报的主体（也就是土地的现有权利人）来供应土地。由他们而非地方政府供应土地，才能从根本上避免土地作为政绩工具的现象，实现土地的市场价格，体现其财产权利的功能。

今后的侧重点

沿着这一思路，也就要求当前的土地管理制度做出一系列改变，即由政府作为用地主体，变为以土地现有权利人为利用主体。这就涉及到增量土地利用和存量土地利用两个方面。

在增量土地的利用方面，应改革征地制度，建立起农民与农村集体供应土地的模式。十八大提出征地制度改革的要求是“提高农民在土地增值收益中的分配比例”。如何提高比例，还有不同的路径，比如现有征地范围不变，提高征地标准或让农民参与收益分成，也可以缩小征地范围，让农民直接成为供地主体。

前一条路径不能算真正意义的改革，它既没有改变地方政府为供地主体的格局，更无法避免地方政府有意不作为，利用权力压制民众利益诉求的做法。第二条路径在十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中就已明确提出：“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”文中之意应该是认为经营性建设用地不再纳入征收范围，那么自然就应该由原来的土地权益人来决定土地供应的方式、对象、价格，会导致土地市场结构、价格形成机制、农村土地管理都必须进行全面调整。

可以说，缩小征地范围会带来土地管理制度的全面变革，是真正的土地管理制度改革的关键点。广东的“三旧（旧城镇、旧村庄、旧厂房）改造”与深圳的“城市更新”虽然都有集体土地国有化的过程，但也都体现了集体自主决定土地收益的内容。由于有了经营性建设用地形成的市场作为参照系，政府征地也要给予被征地农民更多收益。这样就能从成本上形成一种完整的内在制约，不论是企业还是政府用地，都必须考虑成本问题而自觉实现节约、集约使用土地。

在存量土地的利用方面，应放活存量建设用地的利用。当前城市存量建设用地的再利用，基本都以政府推动为主，原土地权利人缺乏灵活的渠道来自发实现再利用过程，典型如工业用地的二次开发。这既有规划与年期的调整问题，又有地方政府过于强势的原因。因此如何在规划条件许可的情况下，建立起土地使用者自行处置土地的机制，是放活存量建设用地的关键。政府可以通过规范的规划调整、征收税费、获得补缴出让金的方式来实现有序管理。这类做法在地方已有不少实践，包括武汉土地储备中的“交易许可”制与广东东莞处置闲置工业用地的托管方式等。

因此，希望未来的土地管理制度能改变由上而下严加管控的演进方向，建立起用地者以土地收益为直接目标、以用地成本为用地者内在约束的用地机制，以自发实现土地的节约、集约使用。在用途管制与规划的制约下，让农民成为新增土地供应的主体，配合全面放开存量建设用地的利用，并通过产权保护与司法保护，来约束地方政府的各类违法干预行为。

第二篇：土地管理制度改革展望

土地管理制度改革展望

陈怡芳

中国财经报网 2013-12-24 09:06:29

今后，政府不可能再像现在这样每年都获取大规模土地出让收入，或独享土地增值收益，政府土地出让收入规模将逐渐缩小，“土地财政”问题有望终结。

党的十八届三中全会决定部署全面深化各领域改革。其中，土地管理制度的改革，必将对我国未来社会发展和经济建设产生深远影响。

土地管理制度改革力度前所未有

三中全会决定涉及土地管理制度改革内容十分丰富，涉及多方利益调整，改革力度前所未有。

（一）打破城乡建设用地“二元”结构，建立城乡统一的建设用地市场。长期以来，我国政府垄断建设用地市场，农村集体经营性建设用地不能在市场交易，城乡建设用地出现“二元”结构。三中全会决定提出，农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提下，可以在城乡统一的建设用地市场上，通过出让、租赁、入股，实现与国有土地同等入市、同权同价。这项改革，建立了统一市场，打破了“二元”结构，有利于实现农村土地价值最大化。

（二）缩小政府征地范围，规范政府征地程序。按照三中全会决定，政府将缩小征地范围，今后城市建设用地不必全部由政府先征为国有再向社会供地。同时，无论是政府还是其他用地单位，都要注重保障农民利益，按照市场化原则补偿被征地农民，健全被征地农民社会保障制度，多渠道安置被征地农民，确保被征地农民长远生计。

（三）扩大国有土地有偿使用范围，提高工业用地价格。改变现行划拨用地范围过宽造成国土资源浪费和粗放利用现象，今后除公益性用地继续采取划拨方式供应以外，其他用地都将采取有偿方式供应，通过市场配置实现国土资源价值。同时，改变现行工业用地价格偏低状况，提高工业用地价格，促使工业企业更加

高效利用土地。

（四）完善土地二级市场，发挥土地权能效用。农村集体土地使用权确权后，允许用于租赁、转让、抵押；赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营；保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，促进农村集体土地使用权有序流转，放大土地权能效应。

土地管理制度改革影响深远

土地管理制度的改革，将极大激发农业生产活力和农业发展内生动力，改变国家、集体、农民在土地利益方面的分配格局，其影响广泛而深远。

（一）政府供地范围和土地出让收入规模都将大幅缩小。政府征地范围的缩小，将使政府土地储备和土地供应范围大幅缩水。今后，政府不可能再像现在这样每年都获取大规模土地出让收入，或独享土地增值收益，政府土地出让收入规模将逐渐缩小，“土地财政”问题有望终结。

（二）农村集体经济组织和农民来源于土地收入将大幅增加。农村集体经济组织和农民有望通过土地管理制度改革，从土地上获取更多、更稳定、更长期的财产性收入，公平分享改革发展带来的成果，城乡居民收入差距有望逐步缩小，农村居民消费能力将明显增强。

（三）农民和农业生产经营者融资渠道会变得更加便利。农村集体土地使用权、农村土地承包经营权、农民住宅可以抵押、担保，将改变现行农民和农业生产经营者融资难的状况，有利于他们从银行业金融机构和资本市场获得更加便利的融资，激发农业生产动力和活力，改善农业生产经营条件。

（四）新型农业经营体系有望得到快速培育和发展。土地管理制度改革后，农村土地承包经营权将向专业大户、家庭农场、农业合作社等聚集，有利于促进农业产业化、集约化，提高农业生产能力和生产效率，培育和发展新型农业经营体系，加快建立现代农业。

（五）城镇化建设用地供需矛盾将得到有效缓解。农村集体经营性建设用地允许入市交易，增加了城市建设用地的供应渠道，为城镇化发展创造了更加便利条件，将有效缓解城镇化建设过程中的用地供需矛盾。同时，农民住宅有序流转，有利于增强进城务工农民在城市的居住能力，助推农民工尽快转化为市民。

（六）经济建设和社会事业发展将更加注重集约节约用地。提高被征地农民补偿标准、提高工业用地价格以及非公益性用地实行有偿使用，将有利于优化土地利用结构，迫使今后在经济建设和社会事业发展用地方面更加精打细算，不再像过去那样粗放利用土地，而是更加注重集约节约用地。

改革落地需要相应配套措施

三中全会决定勾勒了土地管理制度改革的基本路径，但要真正实现这一路径，确保土地管理制度改革落地，则还需要做大量深入细致的工作。

（一）做好农村集体经营性建设用地和农村土地承包经营权等确权工作。必须抓紧做好农村集体土地经营性建设用地、农村承包经营权、农村宅基地、农民住宅等权属的登记和确权工作，做到相关权属清晰，为流转交易创造条件。

（二）尽快划定农村集体经营性建设用地交易符合规划和用途管制范围。在规划方面，应明确包括城市规划、土地利用规划、产业规划、环境保护规划等，确保用地科学性、协调性、可持续性。在用途管制方面，则要明确可用于哪些方面，不可用于哪些方面。只有范围明确了，才能操作实施。

（三）进一步明确农村集体经营性建设用地入市管理程序。农村集体经营性建设用地如何进入市场，需要制定具体的入市管理程序。可以考虑，由农村集体经济组织提出入市申请，经市县国土资源部门审查是否符合规划和用途管制条件，并经土地评估机构估价后，在市场上公开交易流转。

（四）研究制定农村集体经营性建设用地交易税收征管政策。农村集体经营性建设用地入市交易，将分别涉及耕地用占税、城镇土地使用税、营业税、所得税等多个税种。目前，上述税种基本不涉及农村集体经营性建设用地交易行为，因此，需要通过修订相关税收法规予以明确，制定相应的适用范围、税率和税收

政策。

（五）加强农村集体经营性建设用地收益分配使用管理。农村集体经营性建设用地收益依法纳税后，将分别归农村集体经济组织和农民所有。由于农村集体经济组织管理能力较差，如果收益分配和使用管理不当，可能直接损害农民利益。因此，有必要考虑委托乡镇财政部门代管收益，确保收益在农村集体经济成员之间公平合理分配。同时，建立收益分配使用管理公示制度，自觉接受农民监督。

（六）抓紧修订和制定土地管理相关法规和制度。目前，需要修订的法规制度，包括《土地管理法》及其实施条例、《农村土地承包经营权流转管理办法》《划拨用地目录》等；需要制定的法规制度，包括《农村集体土地上房屋征收与补偿条例》《农村集体经营性建设用地收益分配使用管理办法》等。

（作者系财政部综合司副司长）

第三篇：深圳市土地管理制度改革总体方案

深圳市土地管理制度改革总体方案

为全面贯彻落实胡锦涛总书记在深圳经济特区建立30周年庆祝大会上的重要讲话精神，率先转变经济发展方式，根据国务院批复的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》和《深圳市综合配套改革总体方案》，制定深圳市土地管理制度改革方案。

一、总体目标

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕十七届五中全会提出的深化改革开放、加快转变经济发展方式的战略部署，以产权明晰、市场配置、节约集约、科学调控为原则, 结合深圳高度城市化、土地全部国有、市场发育程度高、拥有经济特区立法权等特点，改革探索，先行先试，建立高度城市化地区土地利用和管理新模式，促进科学合理用地和经济社会全面协调可持续发展。

二、基本思路

（一）完善国有土地产权制度，夯实土地管理制度改革基础。按照完善社会主义市场经济体制的要求，健全土地权利体系，完善土地登记制度，依法保护土地权利人合法权益。

（二）深化土地资源市场化配置，完善土地市场运行机制。建立主体平等、产权清晰、规则一致、竞争有序的统一土地市场，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用,健全土地收益分配调节。

（三）创新土地资产资本运作机制,完善土地利用和管理模式。以土地资本化为重点，丰富完善土地资源、资产、资本“三 1

位一体”的理论体系，探索土地资产资本转化途径和方式，为创新土地调控和管理模式奠定基础。

（四）加强土地节约集约利用, 创新土地二次开发利用机制。落实节约优先战略，推进城市土地二次开发利用，深入探索土地节约集约利用新模式，建立节约集约用地长效机制。

（五）强化土地调控与监管，促进政府职能转变。适应政府职能转变的要求，加强宏观调控和监管，综合发挥法律、经济、行政和科技手段的作用，完善上下联动、部门协调的工作机制，实现各级政府对城市土地利用的调控和监管。

（六）推进区域合作，统筹协调区域土地利用。围绕国家对深圳作为国家经济特区、全国性经济中心城市和国际化城市的发展定位要求，强化区域合作，促进区域土地资源的统筹协调和合理利用，协调区域土地利益平衡。

（七）加强土地立法，完善土地管理法治环境。充分发挥深圳经济特区立法权优势，完善土地法制建设，保障土地管理制度改革，研究建立土地审裁制度，促进社会和谐与公平。

三、进度安排

按照严格审批、局部试点、封闭运行、结果可控的要求，总体设计、全面推进、分步实施、重点突破。改革工作区分近期（2011-2014年）和中远期（2015-2020年）两个阶段。近期重点破解城市发展用地瓶颈，对改革涉及的基础性配套制度进行全面研究和探索，并以光明新区、坪山新区、前海深港现代服务业合作区为重点试点地区，综合探索规划、土地、建设管理制度。中远期重点在深化研究的基础上，深入推进试点实践工作，认真总结实践过程中的成功经验，探索完善土地管理体

制机制，推进土地政策创新，充分发挥深圳经济特区立法权优势，通过立法保障改革创新成果，全面推进土地管理制度改革。

四、实施保障

（一）加强领导，稳步推进。深圳市人民政府成立土地管理制度改革领导小组，加强对改革工作的组织实施。对于土地管理制度改革的重大事项，及时报请国土资源部和广东省。抓紧制定土地管理制度改革的具体实施方案，统筹规划、全面推进、分步实施、重点突破。

（二）加强监管，定期评估。深圳市人民政府组织对改革方案实施成效进行定期评估，并上报国土资源部和广东省。国土资源部和广东省对深圳土地管理制度改革探索实践工作给予指导和监督检查。

（三）依法实施，规范管理。土地管理制度改革的有关内容超出国家有关规定且不属于经济特区立法权权限范围的，由深圳市人民政府依法定程序报请审批；超出国家有关规定且属于经济特区立法权权限范围的，由深圳市人民政府依程序提请深圳市人民代表大会及其常委会制定经济特区法规；不超出国家有关规定的，由深圳市人民政府制定规章或规范性文件予以规范。

第四篇：深圳市土地管理制度改革总体方案

深圳市土地管理制度改革总体方案

 为全面贯彻落实胡锦涛总书记在深圳经济特区建立30周年庆祝大会和中国共产党成立90周年庆祝大会上的重要讲话精神，率先转变经济发展方式和土地利用方式，提升发展质量和可持续性，努力当好推进科学发展、促进社会和谐的排头兵，根据国务院批复的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》和《深圳市综合配套改革总体方案》，特制定本方案。

一.总体目标

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持社会主义土地公有制，坚持中国特色社会主义市场经济的原则和要求，紧紧围绕党的十七届五中全会提出的深化改革开放、加快转变经济发展方式的战略部署，围绕城乡一体化、全面城市化和农业现代化发展目标，以产权明晰、市场配置、节约(集约)，科学调控为原则，结合深圳高度城市化、土地全部(国有)、市场发育程度高、拥有经济特区立法权等特点，改革探索，先行先试，建立高度城市化地区土地利用和管理新模式，推进土地资源配置市场化，土地利用高效化和土地管理法制化，促进科学合理用地和经济社会全面协调可持续发展。

二.改革重点

(一)完善国有土地产权制度，夯实土地管理制度改革基础。按照完善社会主义市场经济体制的要求，健全国有土地权利体系，完善土地登记制度，依法保护土地权力人合法权益。

(二)深化土地资源市场化配置，完善土地市场运行机制。建立主体平等、产权清晰、规则一致、竞争有序的统一土地市场，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，健全土地受益分配机制。

(三)创新土地资产资本运作机制，完善土地利用和管理模式。以土地资本化为重点，丰富完善土地资源资产、资本“三位一体”的理论体系，探索土地资产资本转化途径和方式，为创新土地调控和管理模式奠定基础。

(四)加强土地节约集约利用，创新土地二次开发利用机制。落实节约优先的要求，推进城市土地二次开发利用，深入探索土地节约集约利用新模式，建立节约集约用地的长效机制。

(五)严格耕地保护，建立补偿机制。坚持和完善最严格的耕地保护制度，逐步建立健全农用地特别是耕地保护补偿机制

(六)强化土地调控与监管，促进政府职能转变，适应政府职能转变的要求，综合运用法律、经济。行政和科技手段，完善上下联动、部门协调的工作机制，加强对土地利用的调控和监管。

(七)推进区域合作，统筹协调区域土地利用，结合国家对深圳作为经济特区、全国经济中心和国际化城市发展定位要求、深化区域合作，促进区域土地资源的统筹配置和合理利用

(八)加强土地立法，完善土地管理法治环境。充分发挥深圳经济特区立法权优势，完善土地法制建设，建立健全土地审裁制度，保障土地管理制度改革。

三、改革内容及进度

按照“严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控”的要求，分近期(2011—2015年)和中远期(2016—2020年)两个阶段推进改革。

(一)近期实施内容

近期重点对改革涉及的基础性配套制度进行全面研究和探索，以光明新区、坪山新区、前海深港现代服务业合作区为重点试验区，在土地用途管制，土地有偿使用，土地二次开发与节约集约利用、土地产权制度等方面开展试点工作。

1.健全土地权利体系。完善国有土地权利体系，细化地上、地表、地下土地使用权权利设定，探索三维地籍管理方法，明确各类土地使用权的取得与灭失条件、权利主体与客体、权益内容与限制以及分配规则等。开展土地使用权使用期满后续期相关权益研究。

2.完善土地有偿使用制度。除均使用低、保障性住房用地和特殊用地等可以划拨方式取得外，严格限定划拨用地范围，探索实行国家机关办公、基础设施、社会事业等用地的有偿使用。完善国有土地使用权出让制度，在招标拍卖挂牌出让的基础上，按照公开、公平、公正的原则，创新国有土地使用权公开出让方式及制度。

3.实行差别化土地供应和地价管理标准。实行适应城市发展转型和产业结构优化升级的差别化供地政策，完善体现差别化供地的地价控制标准，健全国有土地使用权供应体系，探索租赁、作价入股等土地有偿使用方式。对产业用地的供地方式和供地年限探索实行差别化管理，并建立操作规范。

4.健全土地节约集约利用机制。探索建立推进节约集约用地工作的综合评价体系，逐步开展对各行政辖区、各类功能区、建设项目用地以及各行业、不同用地主体的多层次土地节约集约利用评价。健全各类建设用地标准体系，完善节约集约用地考核指标体系。建立晚上节约集约用地的评价考核机制、激励约束机制、监管机制、责任机制。

5.创新土地二次开发利用机制。探索监理规划控制、收益共享、运作高效的土地二次开发利用机制。在广东省“三旧”改造政策基础上，建立符合深圳实际的城市更新政策体系，编制并审批城市更新计划，统筹安排城市更新改造。借鉴城市更新中盘或存量土地的思路，建立健全土地整理储备政策体系。

探索在城市重点发展区域建立以存量土地为主，以结构优化、功能提升、利益共享为目标的整体开发模式。

6.创新土地利用调查和规划体系。以国家土地分类标准为基础，探索制定适应城市发展和管理需求的高度城市化地区土地分类和调查标准。探索建立市域和功能片区双层土地利用规划管理体系。在各功能片区设置方案经广东省人民政府同意后，依据市级土地利用总体规划，编制功能片区土地利用总体规划，由深圳市人民政府审批和调整，报广东省国土资源厅备案后组织实施。进一步探索编制功能片区土地利用空间管制规划，明确城市用地、工业用地、农村居民点用地和耕地等管制的具体措施，作为用地管理的依据。

7.完善土地利用计划管理方式。探索建立建设用地新增指标与流量指标互补的土地利用计划总量指标体系。流量指标实习城市新增用地和存量用地清退挂钩。按照总量控制、远近统筹的方式，由深圳市人民政府依据土地利用总体规划自助安排土地利用计划总量指标，形成年初整体报广东省人民政府和国土资源部备案、年内自主配置使用、年末评估考核的计划指标体系管理模式。

8.改革建设用地审批方式。除国家和省级单独选址建设项目按国家和省相关规定报批外，在深圳市土地利用总体规划确定的中心城区范围内，国务院批审农用地转用方案后，按照广东省人民政府的授权，由深圳市人民政府审核农用地转用实施方案；在中心城区范围外，已由广东省人民政府授权深圳市人民政府审批功能片区土地利用总体规划的，由深圳市人民政府批准农用地和未利用地转用，统筹安排建设项目用地。研究围填海造地与用地管理相衔接的模式和机制，依照海洋功能区划和土地利用总体规划科学开展围填海造地，探索创新围填海用地政策和模式，在依法用海的前提下加强供地管理。

9.加强耕地和生态用地保护。按照数量、质量和生态三方面管护的要求，加大耕地特别是基本农田保护力度，建立耕地和基本农田保护补偿制度，确保耕地占补平衡和基本农田数量不减少、质量有提高。充分发挥各类农用地和未利用地的生态功能，完善并创新农用地生态补偿机制，健全生态用地保护的经济鼓励和制约机制。

(二)中远期实施内容

在近期工作基础上，着眼于既解决自身存在的突出问题，又为全国土地管理制度改革创造经验，深化中远期改革研究，不断总结试点经验，积极推进改革实践，适时通过立法巩固改革成效，形成科学合理、规范有序、符合实际的土地管理体制机制。

 1.完善土地登记制度，建立不动产统一登记制度，明确不动产统一登记的机构，规范登记内容和程序。

2.建立和完善土地权属争议调解和司法处理机制。探索在行政体制内配置土地权属争议调解机构、人员、经费的方式，以及不同行政层级调解机构的分工和运行机制间的衔接。

3.深化土地收购收回制度改革。引入市场机制，创新土地收购模式和多元化补偿方式，开展换地权益书等权益证书探索。健全土地使用权收回制度，明确收回条件、收回程序等。创新建设用地使用主体推出机制，探索实行优先购买权制度。

4.加强市场(实体)管理和服务体系建设。完善土地有形市场，拓宽交易平台服务范围和方式，创新交易品种，规范市场管理，形成公开、公平、有序的市场环境。加强土地市场服务体系建设，建立信息公开和公众咨询制度。建立土地市场信息、交易代理、土地登记信息查询等服务系统及相应的服务机构，扩大土地交易所、经纪人等服务网络。

5.加强土地收益分配调节。探索完善土地收益分配制度，创新分配机制，探索改革土地使用权转让增值收益分配办法，完善土地租(价)税费体系，开展不动产税和闲置税研究，探索提高新增建设用地取得成本和土地保有成本的方法和管理模式。完善土地资源占用的税费约束机制，探索建立促进土地节约集约利用的税费调节机制。

6.创新土地金融工具。开展土地金融政策研究，设计不同类型的土地金融产品，在条件成熟时推行土地资产证券化。研究制定土地资金资产经营政策、收入分配调节以及投融资等政策。

7.加强区域一体化土地利用和保护。探索与周边城市建立区域性土地利用调控机制，整合优化交通、能源、水利等基础设施用地，推进区域土地资源的合理配置。构建促进产业升级转型的区域土地政策体系，统筹协调区域产业用地配置，探索建立产业转移工业园土地管理新模式。建立健全区域生态补偿机制，共同维护区域生态安全。协调区域产业用地配置，探索建立产业转移工业园土地管理新模式。建立健全区域生态补偿机制，共同维护区域生态安全。

8.开展土地资本化理论和管理研究、探索不动产信贷基金、土地信托、土地基金等土地资本化运作与管理模式，进一步丰富和完善土地资本化的相关理论。

9.积极借鉴和创新土地管理经验。积极参与国土资源部具有先导性和战略性的重大课题研究。借鉴新加坡、香港等国家和地区的土地管理经验，在前海等深港合作重点地区积极探索具有中国特色并与国际惯例和通行规则衔接的土地管理制度。

10.完善土地管理法治环境。充分发挥经济特区的立法权优势，有序推进土地产权、市场配置、存量土地管理、不动产统一登记等方面的立法工作，推动土地管理制度改革步入法制化轨道。

11.探索建立土地审裁制度。借鉴香港和国外有益经验，会同地方司法部门研究建立土地审裁制度，丰富土地司法裁判形式，简化司法程序，有效解决征地拆迁、规划实施过程中的纠纷，提高裁决效率和公信力，促进社会和谐公平。

第五篇：深圳市土地管理制度改革总体方案》内容解读(一)

《深圳市土地管理制度改革总体方案》内容解读

（一）(一)加强土地产权制度改革，着力构建产权明晰的土地管理新局面

1、关于明晰土地权益

【面临问题】

一是农村城市化历史遗留问题涉及土地的权属状况纷繁复杂。我市经过1992年和2004年两次城市化土地统征(转)，实现全市域土地的全部国有化，但是在土地征(转)过程中存在许多历史遗留问题。征地历史遗留问题主要表现在：部分土地已经实施征地补偿，但政府尚未全部纳入储备和管理；部分政府已征土地尙没有完善征地补偿手续；仍存在一定数量的政府应予返还和安置，但尚未安排的用地；仍有一定数量的政府应予返还和安置，但尚未安排的用地；仍有一定数量的土地没有按照国有建设用地规范化管理，仍然停留在用地批文状态。转地历史遗留问题比较突出的有：仍有部分土地没有完善转地补偿手续，补偿工作不彻底；规定交由城管、水务、农业和储备中心管理的土地，仍没有清晰移交等。二是原农村土地的权益内涵不清晰。

【改革思路】

基于上述问题，《总体方案》中“近期实施内容”第1点“健全土地权利体系”中提出“明确各类土地使用权的取得与灭失条件、权利主体与客体、权益内容与限制以及分配规则”。指出了在产权管理方面的核心任务就是首先要明晰权益，并结合土地二次开发模式丰富土地确权方式，探索权益实现的多元化路径，最终明确土地权属，其中改革的难点和重点就是原农村土地权益的实现问题，改革的路径为：首先，在国家、广东省和深圳市相关政策规定基础上，加快建立健全国有土地产权管理政策体系，重点明晰原农村土地使用权归属、权益内容以及分配规则、实现方式等，推进并完善涉及非农建设用地、征地返还地、征(转)地历史遗留问题以及违法建筑处理相关政策的制定，加强对各类土地政策中涉及建筑处理相关政策的规定，加强对各类土地政策中涉及土地权益认定规范的统筹以及确权工作程序、规则的制定，开展农村城市化后土地权益重构政策研究，分类研究制定国有土地产权管理政策；其次，推进原农村土地产权制度创新、以实现城市发展为根本目标，以土地利益合理分配为核心，以政策统筹、整体核算为基础，创新土地产权管理制度，丰富原农村土地依现状、依改造等不同确权路径，探索涉及农村城市化历史遗留问题的各类用地不同权益市场化实现形式，在房地合一登记体系内探索房地权利分离条件下的管理制度，并积极构建用地、安置房、经济补偿、土地权益书、作价入股等相结合的安置与补偿模式，通过项目开发、土地储备、城市更新和城市发展单元规划等手段，综合运用规划、土地、经济等其他政策，统筹解决社区农村城市化遗留问题和社区转型发展问题，破解确权难题，综上所述，对不同权利主体的权益给予清晰界定，继而明确权属，实现规范的土地权属管理，这是原农村土地国有化后土地产权管理制度上的重大探索创新。、2、关于完善国有土地空间权利体系

【面临问题】

深圳面临土地、空间、资源、环境等难以继的局面，城市发展目标要求深圳必须转变经济发展模式，在空间上主要体现为土地利用逐步向地上、地下方向拓展。但是，从国家层面上而言，土地空间使用权尽在《物权法》中有原则性的规定，权力体系尚未细化，难以实现土地空间的精细化管理，近年来，我市积极开展三维地籍管理平台建设，但是也仅完善了土地立体化空间管理。

【改革思路】

《总体方案》“近期实施内容”中“健全土地权力体系”中提出“完善国有土地权利体系，细化地上、地标、地下土地使用权权利设定，探索三位地籍管理方法”，一方面探索全面构建土地空间使用权法律框架，结合城市规划管理和土地管理要求，在吸收借鉴国内外经验基础上，研究细化土地使用权空间权力体系，系统研究土地空间使用权的权利性质与便捷，主体与客体及权利义务，细化空间使用权权利、丰富空间使用权各项权能，界定空间使用权权益，为开展土地空间权确权登记试点提供指导，推进土地空间权确权登记试点实践，对空间使用权取得、登记、流转、抵押等环节予以规范，制定空间使用权实体性政策和程序性政策，急救提东土地空间使用权相关立法工作，另一方面，探索研究土地空间立体化硬功技术标准。依托土地空间立体化应用理论体系及技术方法，制定空间使用权技术规范，进一步完善土地空间使用权测绘，等级技术规范，制定三维视角下的土地空间使用规范。

3、关于完善土地登记制度

【面临问题】

一是国有未出让土地没有实行同一等级管理。根据城市化转地相关政策规定，转地完成后农业用地(含基本农田)、水库、水源保护区、河道及海堤范围内用地，城市公园(含城市公共绿地)、郊野公园用地和林业用地，储备土地分别一脚农业、水务、城管和市土地储备机构等部门实施划线移交管理，各类用地涉及多个职能部门，但各职能部门的管理范围没有清晰界定，存在交叉管理和职责不清现象，使用权、管理权等得不到有效落实，特别是国有储备土地的资产资本运作需要登记发证为条件，但是当前国有储备土地的登记状况不理想，直接影响了储备土地管理。

二是部分国有合法用地尚未完全纳入土地登记管理。根据有关数据，部分合法用地比如市政道路、公共设施和市政设施等，急于用地类型的特殊性，未完全按照权属管理的要求进行日常管理，均为完全纳入土地登记，这不仅不利于保障权利主体的权益，也无法引入社会管理方式，无法按照市场化运作模式进行管理，土地资本化属性未能实现，同时从技术上和政策管理上军给地籍数据管理和信息化建设带来了隐患，另外，原农村合法用地也由于缺乏政策引导和政策激励，未进行登记管理，而除合法意外的用地则大多因土地产权不清等问题，基本有利于产权登记管理之外。

【改革思路】

基于上述问题，《总体方案》“中观其实施内容”第一点“完善土地登记制度”中提出“建立不动产统一登记制度，明确不动产统一登记的机构，规范登记内容和程序”，通过土地总登记，实现产权明晰，保护权益，流转通常的土地产权管理制度，主要做法包括：一是推进土地总登记试点实践工作。充分学习和借鉴北京、天津等相关城市土地总登记经验，实践探索登记发证，登记造册等多层次土地登记制度，完善土地总登记的内容规则和程序，研究制定土地总登记工作规程。二是有序推进国有为出让土地总登记。探索土地统一等级制度，将农业用地(含基本农田)、水库、水源保护区、河道及海堤范围内用地、城市公园(含城市公共绿地)、郊野公园用地、林业用地等国有为出让用地均登记到政府名下实行造册备案管理，并实现动态更新，加快推进储备土地总登记工作，加快将全市应纳入而未纳入库的储备土地清理入库，理清储备土地上的权属和经济纠纷，处理违法用地行为，实施储备土地的全覆盖登记。三是完善促进不动产统计登记的政策体系。完善促进不动产统一登记的相关激励性和强制性政策，构建推动不动产统一登记的制度环境。

4、关于土地权属争议调解和司法处理机制

【面临问题】

我市全面推进土地确权登记会涉及大量土地权属争议调解案件的增多，土地争议调解机制的健全和完善是土地管理日常工作的一个重要内容，但是，目前土地权属争议调解工作缺乏专门机构，人员和经费支持，尚未形成常态化机制，没有进行规范化管理，发挥作用有限。难以满足需求，此外，土地权属争议的解决机制包括当事人协商、调解机构调解、象征机关裁决，人

民法院司法审判等多层次手段，但各机制之间相互独立，缺乏有效的协调与衔接，程序复杂、周期过长、效率较低、裁决结果公信力有待提高。

【改革思路】

基于上述问题，《总体方案》“中远期实施内容”第二点“建立和完善土地权属争议调解和司法处理机制”中提出“探索在行政体制内配置土地权属争议调解机构、人员、经费的方式，以及不同行政层级调解机构的分工和运动机制，建立土地使用权争议事项当事人下上、调解机构调解、人民法院司法审判等解决机制。