第一篇：关于一事不再罚原则的一事再思考讲解
关于一事不再罚原则的“一事”再思考
——以行政权目的为视野
刘中杰
[摘要] 学界长期对一事不再罚原则中的“一事”存在多种学说，但讨论多着墨于事实层面而未引入价值层面。笔者试借暑期实习心得及资料从行政权目的出发对相关学说提出反思，并提出“一事”合理的判断标准。
[关键词] 一事不再罚原则 行政权目的 行政违法行为
我国《行政处罚法》中确立的一事不再罚原则在成为保障相对人合法权益亮点的同时，也在实践认定中争议重重。在2007年暑假学院安排的集体实习中，我在重庆市安全生产监督管理局政策法规处接触到了大量对于行政处罚的行政复议案件，而在这些案件中，一事不再罚原则诸多概念的实务认定困难尤其突出。例如，近期重庆市开展的“安全生产大督查”中，渝中区某食品加工厂的生产车间便因食品生产问题，同时被渝中区卫生局、工商局以及区安全生产监督管理局行政处罚，争议就此发生。而这也引起了我的颇多思考。一、一事不再罚原则的理论梳理及评析
（一）一事不再罚原则的内容
《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。该原则的设立是为了规制在行政处罚实施过程中长期存在的重复罚款、多头执法的现象，防止滥罚对相对人合法权益的侵害，体现过罚相当精神。该原则的基本含义是，对同一个行政违法行为，任何行政机关不得给予两次以上罚款的行政处罚，该行为构成犯罪的，人民法院在判处罚金时，行政机关已经给予当事人的罚款应折抵罚金。该原则予以特别限制的是行政机关的罚款处罚行为，因此对同一行政违法行为行政机关在给予罚款的同时并处没收违法所得、吊销证照等其他处罚措施并不违背一事不再罚原则。上述原则内容的理解学界并无二致，争议焦点集中于如何对“同一个违法行为”即“一事”界定。
作者实习单位：重庆市安全生产检查监督局
（二）界定“一事”的现有学说
目前，学界相关学说基本如下：法规构成说认为一个违法行为违反了一类同一性质的法律法规即构成“一事”。对同一行为被不同性质法律法规规制的构成法条竞合，由最先处罚的机关行使罚款处罚权。[1]四要件构成说认为行政违法行为的构成应类同于刑法的犯罪行为构成。一个行政违法行为的构成应包括主体、主观方面、客体、客观方面。[2]三要件构成说认为一个违法行为的构成仅应包括主体、客体、客观方面。此外，还有认为其构成仅包括主体、客观方面的二要件构成说。[3] 不难发现，上述学说都有一定的合理性，但由于都只着眼于其起点而未明确其终点，因此在实践中都将遇到难以克服的障碍。以该领域经典案例——超载货车被交警查获为例。一超载货车在路口一被交警查获，该交警对其进行罚款但并未要求其卸载超载货物。货车行至路口二时又被交警查获，再对其进行罚款是否违反一事不再罚原则？依照上述理论都很难明确界定超载货车从路口一行至路段口时是否构成一个新的违法行为。
第四种观点似乎可以解决这种矛盾。该观点在确定行政违法行为的起点时赞同三要件构成说，同时认为应当以该违法行为受到行政机关的处罚为判断该行为终结的终点。[4]但事实上，这个观点从根本上违背了一事不再罚原则，以此为标准将导致以罚代管的弊端，并在实践中使一事不再罚原则名存实亡。同样以前例为证，依此观点则超载货车在某路口接受罚款后继续超载前行即构成另一违法行为，则下一路口交警对其罚款不违背一事不再罚原则。这个过程中货车的同一个违法状态持续存在，却人为地被划分成多个违法行为，不符合行政法的价值取向，对此笔者将在后文详细阐述
（三）“一事”在行政权目的论下的再思考
纵观诸学说，鲜有以行政目的论为角度进行的论证。笔者以为，在行政权目的论缺位的情况下进行的讨论都仅仅是就事论事，在抽象行为层面上进行的界定很难得出与立法本意相符合的标准。其他学科的界定标准固然可以提供有益借鉴，但若将其生搬硬套地拉入行政法领域，则等于放弃了行政法研究自身的指针。行政权目的论是指引行政行为运作的价值标杆，只有在它的指导下才有可能对行政行为的运作进行科学地规范，对行政法律规范予以合理地解释，使其符合民主、2 宪政的要求。
对行政权的内涵，学界有不同观点，存在着“控权论”、“管理论”、“平衡论”、“公共利益本位说”等多种学说。[5]但任何学说都未否认行政权的根本目的包括维护公共秩序、保障公共利益，增进社会福利。在此大前提下，行政处罚权的行使目的也应当以保障公共利益、维持社会秩序为归依，行政处罚行为“应被看作是政府在公众参与下所作的为社会提供安定秩序的服务行为”。[6]行政处罚权不是一种单纯的主权者对被管理对象进行管理、制裁的权力，而更多具有服务性质，它的根本目的之一尽快恢复被侵犯的社会秩序，同时警示潜在秩序违反者。马克思曾语：“我只是由于表现我自己，只是由于踏入现实的领域，我才收到立法者的支配的范围。对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象”。[7]如果接受“一个违法行为接受一次行政处罚即为行为终点”这样的标准，行政处罚权无疑将异化为一种纯粹的制裁权；换言之，行政处罚的重点就让位于如何有效地处罚相对人，而不是如何有效地终结违法状态、恢复社会秩序。
其次，从立法者制定《行政处罚法》时，在一事不再罚原则上的态度可以看出，立法者只对罚款处罚予以特别限制，目的就是要遏制行政机关以罚代管，促使其通过其他的处罚措施尽快恢复社会秩序。而以“一个违法行为接受一次行政处罚即为行为终点”作为执法标准，将根本上背离这样的立法精神，放任行政机关滥用罚款权，而对制止违法状态，保护相对人合法利益置之不理。
综上，笔者认为对一事不再罚原则中的“一事”有必要以行政目的论为视角予以重新界定。
二、“一事”的合理界定
（一）“一事”的可罚性
要科学、合理的界定一事不再罚原则中的“一事”，首先应当解决何种行为要纳入行政处罚对象的问题，即行为的可罚性问题。行为的可罚性包括行为主体具有责任能力，行为已经现实发生，行为违反行政法律法规，行为的实施不具有紧急避险等免责事由。对于这一问题学界论证颇为详尽，不再赘述。[8]
（二）“一事”的起始点
笔者赞成二要件构成说：以行为的主体，行为的客观方面为必要要件，以行 3 为人的主观状态，行为的结果为选择要件。若行为主体的活动符合法律规范规定的违法行为构成就成立一个违法行为，对一个行为符合数个不同性质的法律法规的构成要件的属于法条竞合，对其处理后文详述。
之所以把行为人主观状态只作为选择要件是基于如下考虑：从价值层面而言，行政权目的的有自身特点，是以维护社会秩序的安定，及时纠正违法状态为主要目标。在这种目标价值引导下，行政处罚权在实施时并不过多地考虑相对人的主观过错状态，它是以维持秩序为己任而非着重于惩罚相对人。因此在行政法领域盲目地照搬刑法上的主观要件不但不合时宜，甚至有害。另外，从实证层面上，有学者作过统计：截止1991年，现行有效的233件具体规定了行政处罚的法律、行政法规(不包括法规性文件)中80%以上的法律、法规只要公民、法人和其他组织实施了违反现行行政法律规范的行为，就应该受到行政处罚；4.4%的法律法规规定，公民、法人和其他组织实施了违法行为还应具有主观过错才受行政处罚；15.2%的法律法规规定，公民、法人和其他组织还应具备一定的情节和后果才受行政处罚。[10]综上，笔者认为行为人主观状态只应作为违法行为构成的选择要件。
（三）“一事”的终结点
笔者认为，原则上应以违法状态的终结为判断标准，即以性质同一的法律法规作为参照系，行为主体的活动不再具有违法性为其终结。终结有两种情况：一是自然终结，即行为人实施违法行为过程中未被发现，结束后被发现而受处罚。另一是非自然终结，即在实施过程中，违法行为因行政主体介入而终结。但《行政处罚法》第23条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的情况也可以一定的期限作为终结的判断标准。
三、“一事”特殊问题的处理
（一）法条竞合
在判断“一事”问题上往往还会碰到一些特殊情况，如本文开头所述案例，此时各部门的分别罚款是否违反一事不再罚原则？事实上此情况仅构成法条竞合，即同一个违法行为同时符合两个或两个以上的行政法律法规的违法构成要件。对该行为实施罚款处罚时应当遵循“从一重处”的原则。实践中可由先行发现的行政机关对违法行为予以先行处置，当现行处置机关发现其他法规对该行为 4 有更严厉的处罚，或经其他机关请求，可以将罚款处罚权移交给拥有最重处罚权的机关。建立起这样的处理原则一方面可以保障行政处罚遵守一事不再罚原则，另一方面也可以确保行政处罚权的平等适用。
（二）连续性违法行为
连续性违法行为是指行为人连续实施数种性质相同的违法行为，行为间隔时间很短，且数个行为均触犯同一类行政法律法规。对于连续性行为机械地按照法律法规界定，是可以不违反一事不再罚原则而对数个违法行为予以分别罚款的。但是笔者认为，以行政处罚权的目的为逻辑起点，为了实现更好的社会效果，对连续性违法行为也应当实行“从一重处”的原则。有些违法行为仅依靠一个罚款处罚不足以消除行为的危害后果及其危险性的，行政机关应当依照法律法规的规定并处其他种类的行政处罚，而不是继续追加罚款。
参考资料
[1] 冯军．行政处罚法新论[M]．中国检察出版社,2003．157 [2] 朱新力．论一事不再罚原则[J]．法学,2001．11 [3] 王毅，徐荣春，王壹惠．论行政处罚中的一事不再罚原则[J]．吉林师范大学学报．人文社会科学版,2003．12 [4] 简敏．行政处罚中“一事不再罚”原则的适用与例外[J]．重庆大学学报．社会科学版 ,2002．8 [5] 王学辉．行政法学[C]．中国检察出版社，2002．21 [6] 周佑勇．关于行政法的哲学思考[J]．现代法学．2000．3 [7] 夏中义．大学人文读本—人与国家,153 [8] 应松年．行政法学新论[M]．中国方正出版社,2004．1 [9] 同[3]
第二篇：一事不再罚原则
浅析一事不再罚
秦宇 ***7 摘要：“一事不再罚”是我国行政处罚中的一个重要原则，是近几年行政法学界讨论较多的一个问题。但是由于理论界对于这一原则的理解仍有分歧，‘行政处罚法的相关规定也过于简单，这直接导致了该原则在实际适用中存在着很多问题。本文将结合我国《行政处罚法)的规定以及目前理论界的相关争议，对“一事不再罚”的内涵、实施一事不再罚的意义和我国当前贯彻一事不再罚原则存在的问题进行探讨与解读。
关键词：行政处罚；一事不再罚；重复处罚；法规竞合
引言：近年来，围绕“一事不再罚“的具体涵义，理论界仁者见仁，智者见智，有多种观点。由于没有以立法的形式明确行政处罚中“一事不再罚’’的概念，导致在具体行政执法过程中的执法混乱、重复处罚，这严重损害了行政相对人的合法权益，引发了更多的问题。“一事不再罚”作为行政处罚适用的一个重要原则，自1996年3月《中华人民共和国行政处罚法》颁布以来，已有诸多著述对这一问题作了研究阐述。行政法学界对于“一事不再罚”原则的理解存在诸多不同的观点，主要分歧在于对同一个违法行为如何认定。而有一点是共同的，就是认为“一事不再罚”原则中所指“罚”应当是指行政处罚，也就是对违法行为人的同一违法行为，不得以同一事实和理由，给予两次以上行政处罚。对此，在我看来，“一事不再罚”只是行政主体在实施罚款这一处罚时所必须遵循的一个重要原则，它并不普遍适用于所有的行政处罚种类。一、一事不再罚的涵义
“一事不再罚”由古罗马共和国的“一事不再理”原则演变而来，在刑法上的适用并没有什么异议，但其在行政法上是否同样适用却有可商榷之处。该原则具有深厚的理论基础，根基于人权的保护，同时又涉及到人性尊严，法的安定性，等法的基本原则，因此法治发达国家如美国，德国，日本等已经将一事不再罚原则上升为具有宪法位阶的原则，它作为行政处罚法的一项重要原则，一是防止处罚机关滥用职权对相对人同一违法行为以同一事实理由处以多次行政处罚，以获得不当利益；二是可以避免使行为人遭受与其行为不相当的处罚。因此一事不再罚原则的目的在于防治重复处罚，体现过罚相当的法制理念。
“一事不再罚’’原则的内涵：一事不再罚原则，也可以称为一事不两罚原则或重复处罚之禁止原则，其意义是指国家对于公民的一个违法行为只能处以一次处罚，对于一次以上的处罚应该予以禁止。也就是说，一事不再罚原则就是指“不得重复处罚”。因为“处罚“是属于国家公权力，具有明显的制裁特征，通过对人民施加各种不利，以达到维持社会秩序的目的，但是由于处罚措施的行使将对公民的权利产生干涉或限制，所以，如何在行使处罚的同时，兼顾保障公民权利是现代民主国家重要课题。如果国家对于公民的处罚过于严苛，就违反了法治国家人权保障的宗旨，所以一事不再罚原则是现代法治国家在行使制裁性公权力时，应当遵守的最低标准。“一事不再罚原则”的概念在外国立法条例上一直以来是普遍接受的，并且定有明文规定。根据美国联邦宪法增修条例第五条的规定：“任何人不得因同一罪行，而使得生命或身体遭受两次危险。英美法上把它叫做“禁止双重危险”条款；“日本宪法第39条规定：“任何人实行合法的行为，或者已经被认定为无罪的行为，不得追究其刑事责任。对于同一犯罪，不得重复追究其刑事责任。”由此可知，现代国家都将这个概念视为法治国家人权保障的具体体现，我国《行政处罚法》第二十四条对此也有规定，即：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”一事不再罚原则要求国家不得以行政相对人的同一个违法行为作为依据而处以一次以上的处罚。
二、对一事和不再罚的理解
“一事的理解“：是指一个独立的违法行为；是指一个违法行为，而不是一次违法事件。一次违法事件可能只有一个违法行为，也可能包含几个违法行为，在这种情况下，对几个违法行为应分别做出处罚；是指“同一个”违法行为，而不是指“同样的”违法行为。
行为人因一违法行为被处罚，之后有做出了相同的违法行为，实质上是行为人 实施了新的违法行为，是与之前的被处罚行为“同样的”行为，是必须要受到再次处罚的，不能认定为“同一个"违法行为且同一个违法行为的实施主体是同一个违法行为人。不应认定为“同一违法行为”的情形：
1．不同行为人实施的同一违法行为。认定同一违法行为的前提是实施违法行为的主体是同一行为人，如果两个不同的主体实施了同一违法行为则应当认定为是有两个违法行为，即不存在“一事不再罚”的问题。
2．持续实施的违法行为被查处后，行为即告结束。该违法行为自实施到被行政机关查处是一个独立、完整的过程，应视为一个违法行为。但行为人如果再继续实施该违法行为，则应认定为一个新的违法行为，行政机关仍可以给予罚款的处罚。3.当事人的数个违法行为违反同一法律规范，但是由于在违法行为性质上不同或各自满足独立的违法行为构成要件，如果法律对这些违法行为均有行政处罚的规定，则应当作为数个违法行为给予处罚。
“不再罚”的理解。不再罚指对行为人的同一违法行为进行处罚后，不得给予第二次及以上的处罚。界定不再罚，有一下几点：⑴对行为人同一违法行为进行处罚后，没有法律规定，不得再对行为人作出第二次及以上的处罚；⑵对行为人同一违法行为处罚时，如没有法律规定和特殊情况，应在法律相应规定的诸处罚种类中选择一种处罚形式进行处罚，不得给两种以上的处罚；⑶不再罚指不得给予行为人两次以上的罚款，不包括在一次处罚中给予行为人两种以上的处罚。
罚款作为一种财产罚，其目的、作用是通过处罚使相对人经济上受到损失，引起切肤之痛，从而达到纠正违法，教育违法相对人和其他公民，法入或其他组织的功效。对于相对人的处罚如果过于严苛，将有违人权保障的宗旨，所以如何在处罚的同时兼顾公民权利的保障是现代法治国家的重要课题。一事不再罚原则是人权保障思想运作下的产物，在我国，有处罚权的行政主体基本上都能使用罚款这一手段，但其目的、作用、功效都是相同的，即纠正违法行为，教育违法相对人。且依据我国《行政处罚法》的规定，罚款不论由任何行政机关作出，最终都是收归国库。那么，只要行政机关对相对人的一个违法行为给予一次罚款的处罚就足以起到纠正违法，教育相对人的作用，而重复处罚只会使相对人对行政机关产生抵抗情绪，并不能达到其应有的功效，也违背了“过罚相当”的基本原则。实施行政处罚的根本目的是为了维护公共利益和社会秩序，所以，行政处罚的功效也体现在纠正违法行为上。
三、实施一事不再罚的意义：
1、可以切实保护当事人的合法权益。在行政处罚中适用一事不再罚原则，有助于保证行政处罚的公正、准确，避免当事人受到与其违法行为的事实、性质、情节以及社会危害性，不相适应的处罚。
2、可以促进行政机关及其工作人员做到廉洁奉公，尽职尽责，避免以权谋私，滥用权力，执法犯法等不良现象的发生。从而提高行政机关及其工作人员在人民群众心目中的形象，减少一些不必要的矛盾，维护良好的干群关系。
3、可以维护法律的严肃性和执法的统一性，避免放纵行政违法行为，使违法者逃脱应受的制裁。
四：当前我国贯彻一事不再罚原则还存在一定问题：
一、《行政处罚法》对“一事不再罚”处罚主体的表述欠缺唯一的确定性。对几个机关都有管辖权的违反行政管理法律；
二、《行政处罚法》的“一事不再罚”原则对适用法规时的冲突没有提供合适的冲突适用规则。相信随着行政法治的发展与完善，这些问题都会得到解决。
第三篇：论行政处罚中‘一事不再罚’原则
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论行政处罚中‘一事不再罚’原则
内容提要：一事不再罚原则作为行政处罚适用中的一项基本原则，已为我国法学界所公认，但，何为一事”、何为再罚”在理论和实践中还存在很大的分歧。本文从时空角度，具体的阐述了这两个问题，并对实践中存在的各种竞合问题一一进行了分析，并提出了先罚有效，后罚无效”、择一重罚从重处罚”等解决问题的方案。关键词：一事不再罚原则行政处罚行政执法
一事不再罚原则是近些年来行政法学界讨论较多、分歧也较大的一个问题。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）对这个问题也作了一些规定，但并没有弥合分歧，解决争论。一、一事不再罚”原则的渊源
（一）理论界的不同观点
理论界对一事不再罚原则的理解存在不同的观点。概括起来，主要有以下几种：（注：资料来源参见杨解君：《秩序•权力与法律控制——行政处罚法》，四川大学出版社1995年版，第201—211页。）
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赢了网s.yingle.com 第一种观点：认为一事不再罚系指对于个人或组织的某一违法行为，只能依法给予一次处罚，不能处罚两次或多次。对于违反行政法律规范已构成犯罪的，行政机关不再予以处罚。
第二种观点：认为一事不再罚系指同一行政机关（含共同行政机关），对同一违法行为只能实施一次处罚，不得重复处罚。即一事不再罚原则只禁止同一行政机关对同一违法行为进行两次以上的处罚，如果同一行政机关遇有行为人两个以上违法行为的，可以处罚两次或者两次以上；两个以上行政机关对同一违法行为触犯多种行政法律规范的，可以给予不同的处罚；某一违法行为触犯刑法而受刑罚处罚并不排除违法者还应承担行政处罚的法律责任。
第三种观点：认为一事不再罚系指对相对人的一个违法事实只作一次行政处罚，已作过行政处罚的，不应再实施处罚。一个违法事实分别触犯了几个行政法规范，构成了几种违法名称，可以分别由几个行政机关来处罚，其中一个行政机关先行处罚了，别的行政机关不应再处罚，即先罚有效，后罚无效。”
第四种观点：认为一事不再罚系指行政相对人的一个行为违反了一种行政法规范时，只能由一个行政机关作出一次处罚。它要求，已受处罚的某一违法行为不能以同样的事实和理由，依同样的法律规范再受处罚。
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赢了网s.yingle.com 综上所述，学者的争论主要在以下几个方面：（1）什么是同一违法行为；（2）对同一违法行为在什么样的情况下，可以实施两次以上的行政处罚，在什么样的情况下，不得实施两次以上行政处罚，或者都不得实施两次以上的行政处罚；（3）不再罚中的罚”的涵义和范围，其中主要是行政处罚和刑罚的关系问题。
（二）一事不再罚”原则在实践操作中的误区
首先，这里的事”非法言法语，准确说应该叫行为”。由此，判断是否属于重复处罚的关键是确认是不是一个行为。借鉴犯罪构成理论，一旦行为主体、主观方面、客体、客观方面同时具备，就可以认定一个行为成立。但必须注意：（1）根据行政处罚法第二条关于行政处罚的涵义界定，主观过错不是行政处罚的前提条件，这与国家赔偿法第二条关于国家赔偿归责原则采纳客观违法标准的立法精神是一致的。因此，主观过错不是行政违法行为当罚与否的条件，但可以作为从轻或者从重处罚的参考因素。（2）有连续或者继续状态的行为应该认定为一个行为，但这里仅指行为自身的状态，不包括行为结果的状态。（3）行为连续或者继续过程中，行政主体依法作出处罚并责令改正违法行为后，行为人继续违法的，应当构成一个新的违法行为，并可再次处罚。行政主体作出处罚时未依照行政处罚法第二十三条规定同时责令改正违法行为的，不影响行为人新的违法行为的成立，只不过增加了行政主体及其公务员的违法不作为或者渎职责任。但是，如果行为人在接受处罚的同时，并没有
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赢了网s.yingle.com 停止违法行为，且行政主体处罚的同时已依法责令改正违法行为的，行政主体应依法强制执行其责令改正的行政决定，而不应对行为人继续进行的违法行为实施新的处罚。如此处理不仅符合行为构成理论，而且有利于敦促行政主体执法到位。
其次，一行为不再罚原则应在四个层面上运作。（1）一行为不再理。行政主体对行为人的第一个处理尚未失去效力时，不能基于同一事实和理由给予第二次处理，除非第二个处理是对第一个处理的补充、更正或者补正。如果第一个处理违法不当，行政主体应当先撤销，再重新处理。如果第一个处理合法正确但未达行政目标，行政主体应充分考虑信赖保护原则，必须撤销的，应依法给受损失的相对人一定的补偿。一行为不再理原则与人民法院诉讼程序中的一事不再理之间存在理论上的内在关联性和法律规则上的共性。（2）一行为不再罚。除了法律有明确规定或者依基本法理和法律规则合理推定，如合并处罚、一事多层罚、一事罚多人、一事多行为等情形以外，行政主体应严格遵循一个行为一次处罚的原则。（3）一行为不再同种罚。对于行为人的同一个违法行为，行政主体不能给予两个以上相同种类的处罚。这主要指一个违法行为触犯几个法律条文的情形，即法理上所称法条竞合或者规范竞合。对于此种竞合的情形，刑法上采用吸收原则，按一个行为定罪量刑。然而，行政法上对于行政权的分配采用权力统一、分工负责的体制，行政事务的分工非常具体细密，经常出现同一事务由不同行政主体从不同环节以不同理由实施管理的情形，法律条文也相应地呈现缜密细致的特点。一旦出
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赢了网s.yingle.com 现规范竞合，尽管行为人的违法行为是同一的，但是，其造成的不同社会后果却是相互独立存在的，其所侵害的社会关系也是彼此不同的。如果确立由一个行政主体实施一次处罚，不仅有悖于行政分工，并导致未作出处罚的行政主体构成失职，而且在立法设计时会带来技术性困难。据此，当出现一个违法行为触犯几个不同法律条文时，应当允许各个法律条文对应的相关行政主体依据不同理由分别作出处罚。但为体现相对公平和公正，各行政主体不能对行为人采取相同种类的处罚。应该说，这里不排除为确保权力到位而牺牲权利的因素。（4）一行为不得两次以上罚款。对于行为人的同一个违法行为，无论触犯几个法律条文，构成几个处罚理由，以及由几个行政主体实施处罚，只能给予一次罚款。该规则的根本目的是为了防范因利益驱动而导致的滥罚款现象，但是，在具体操作过程中会带来技术性困难。第一，如果几个行政主体对涉案违法行为都有权罚款，由谁罚款？根据效力优先原则，应该是谁先罚款谁有效。但如此做法对违法行为人最为有利，因为根据行政处罚程序的法律规定，小额罚款可以通过简易程序作出，即当场罚，或者通过无听证的一般程序作出。小额罚款的事先存在，使得需要经过听证程序的大额罚款运作完毕后，已失去了对外作出的法定资格，导致行政浪费。应该说，这是一个立法当中难以周密设计、实践中又不好合理操作的问题。第二，如果某一行政主体对涉案违法行为依法只拥有罚款权，而当它准备实施罚款时，已有其他行政主体对同一违法行为作出了罚款处罚，如此只能将该行政主体置于两难境地：要么依法罚款，并构成违反一行为不得两次以上罚款原则的违法行政行为；要么不罚款，并构成不作为违
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避免一行为不再罚原则在第三、第四层面运作所带来的尴尬境地的最好办法是，行政法上对于法条竞合或者规范竞合的情形，同样采用刑法上的吸收原则。
再次，一行为不再罚不是一个恒定的法律原则，它有以下几个例外：（1）合并处罚。在法定并处的情况下，因可以并处的处罚种类极有可能在程序尤其是时限上不一致，故并处的几种处罚可以在时间上有先有后，并可以采用几个不同的处罚决定书。（2）一事多层罚。对于法人或者其他组织违法的，如果法律有明确规定，行政主体可以采用不同的处罚决定书，分别对法人或者其他组织、法定代表人或者主要负责人以及直接责任人进行处罚。（3）一事罚多人。几个违法行为人共同违法的，行政主体可以以不同处罚决定书，对各该违法行为人分别处罚。（4）一事多行为。某一个违法事件涵盖多个违法行为时，如果各该违法行为性质不同，在法律上应构成不同处罚理由，行政主体可以以违法行为为单位分别作出处罚；如果各该违法行为性质相同，则构成法律上的连续行为，行政主体只能以一个违法行为作出一个处罚。
二、简单分析与笔者观点
（一）同一个违法行为的含义
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对一事不再罚原则的理解首先是对一事”即同一个违法行为”的理解和认识。所谓违法行为”指当事人违反行政法规范的行为或者说违反行政管理秩序的行为，而非其他违法或违纪行为。同一个违法行为”是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为或者说一个违反行政管理秩序的行为，当事人在客观上仅有一个独立完整的违法事实。理解这一概念需要注意以下几点：第一，同一个违法行为是指一个独立的违法行为而非一类违法行为。第二，同一个违法行为在实施的主体上，是同一违法行为人。第三，同一个违法行为是指一个违法事实而非一次违法事件。第四，同一个违法行为，指的是该违法行为的全貌，如果违法行为人针对该行为向行政处罚主体作了重大欺瞒，且该欺瞒导致处罚主体对该违法行为的定性和施罚产生重大影响，则处罚主体在第一次处罚后可以根据新查明的事实情况对违法当事人追加处罚。
同一个违法行为对行政法规范的违反会出现以下三种情况（注：应松年：《中国走向行政法治探索》，中国方正出版社1998年5月第1版，第333—334页。）：第一，同一行为违反了一个行政法律规范，受一个行政主体管辖，这种情况比较普遍；第二，同一行为违反一个行政法律规范，由两个以上行政主体管辖。第三，一个行为违反了两个以上行政法律规范，依法分别由两个以上行政主体管辖，即所谓竞合违法”或规范竞合行为”。可见，同一个违法行为也并非是违反一个法律规范（注：皮纯协、余凌云：《行政处罚法原理与动作》，科学普及出版社1996年
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赢了网s.yingle.com 4月第1版，第124页。）或一个行政管理关系的行为。
（二）对同一个违法行为不得再罚
如上所述，同一个违法行为对行政法规范的违反会出现三种情况。对于前两种情况，即一行为违反一规范，由一个主体管辖，一行为违反一规范由两个以上主体管辖，适用一事不再罚，不得以任何理由处罚两次或多次。学术界的看法比较一致。分歧比较大的是第三种情况，即规范竞合行为”或者说竞合违法行为”。
对于同一个违法事实，同时符合了两个以上行政法律规范的情形，学者们称之为规范竞合行为”。例如，某个体户在禁止摆摊设点的公共厕所附近卖食品，此一行为同时触犯了工商、卫生、市容三个行政法规范。对于这一行为有学者主张可以给予不同处罚，否则处罚太轻”，不足以制裁违法，不能保护受到侵害的不同的行政法律秩序。也有学者主张不能给予不同处罚，其理由是该违法行为社会危害性有限，如此多头处罚，于法有据却于理不容。笔者认为，之所以实践中会有两个以上行政法律规范对同一行为从不同角度规定处罚，这是立法者从不同角度考虑问题的结果。如果一个行为可按不同法规、规章规定处罚两次以上，随着我国行政法律规范的日益增加，其后果不堪设想。说到底，违法行为人毕竟只作了一次行为，因此，不管几个法律规范对同一违法行为规定了多少不同的处罚，违法行为人只能受一次处罚（注：应松年：《中国走向
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赢了网s.yingle.com 行政法治探索》，中国方正出版社1998年5月第1版，第334页。）。一事不再罚也主要是针对同一个违法行为有可能涉及几个行政主体的管辖权，或者受多种规范约束，多个规范又由多个主体适用可能造成的多头处罚、重复处罚而提出来的。因此，笔者认为对于竞合违法”同样适用不再罚的规则。
（三）不再罚”的含义
不再罚”即不得处罚两次或两次以上。对此没有太多争议。理解不尽一致的是这里罚”的涵义和范围，尤其是行政处罚和刑罚的关系问题。笔者认为：这里的罚”是指行政处罚，并不排除其他法律责任，不同性质的法律责任是不能互相代替的。笔者这里重点分析一下行政处罚和刑罚的关系问题。对于行政处罚不能代替刑罚，即不能以罚代刑”，理论界的观点比较一致，争议颇多的是行政违法行为同时又构成犯罪的能否同时适用行政处罚和刑罚，即刑事责任是否完全排除行政处罚的适用。由于刑罚与行政处罚的质与量的不同，以及种类和功能上的差异，决定了二者应并用，使行政处罚弥补刑罚上的不足，消除犯罪的全部危害后果和影响，有效打击犯罪和预防犯罪（注：应松年、马怀德：《中华人民共和国行政处罚法学习辅导》，第144—145页。）。我国单行法律中大量存在双重适用”的条款；如我国《食品卫生法》第39条规定：对生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒或者其他食源性恶疾的违法行为，除由司法机关依法追究刑事责任外，还要由有关行政机关（卫生
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赢了网s.yingle.com 行政机关）给予吊销卫生许可证的行政处罚。我国《行政处罚法》第28条规定了刑罚对行政处罚的吸收制度，行政拘留应当依法折抵相应刑期，罚款折抵罚金，意在限制行政处罚和刑罚的重复适用，但所针对的仅仅是能够为刑罚所吸收的同种类的人身罚和财产罚。对于行政处罚和刑罚的不同罚则，如吊销许可证执照、责令停产停业等，如何衔接则未作规定。笔者认为对此情况应依据单行法律中的双重适用条款”，分别由行政主体和人民法院同时适用。
根据以上分析，笔者认为所谓一事不再罚是指行政主体对当事人的同一个违反行政法规范的行为，不得给予两次以上的行政处罚。这种限制既适用于同一事实同一理由（一行为违反一规范），也适用于同一事实不同理由（一行为违反数规范）。只要当事人客观上只有一个违法事实，只能给予一次行政处罚，不能两次或多次，其中一个行政主体处罚了，其他行政主体就不能再罚，已实施行政处罚的主体也不能再次处罚，否则无效，即先罚有效，后罚无效”。一事不再罚限制的是所有行政处罚种类的重复，多次适用，并不排除在法定情形下行政处罚和刑罚等其他不同性质的法律责任的同时适用。
一事不再罚在实践中应如何操作呢？有人建议与刑罚相同，重罚吸收轻罚。这在刑罚中可行，因为判决刑罚的只是一个机关——法院。在行政处罚中却不可行，因决定不同行政处罚的是几个不同的行政主体，总不能把这些机关或授权组织都集中在一起来开会协调。因此，笔者赞同这
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赢了网s.yingle.com 样的原则：谁先发现就归该主体管辖，后发现者不再有管辖权。也许不同机关的处罚理由和轻重不一致，那也无防实现行政处罚的目的（注：应松年：《中国走向行政法治探索》，中国方正出版社1998年5 月第1版，第334页。）。同时，一事不再罚也应指导立法，力求将法律、法规之间的重叠、交叉压缩在尽量小的范围内。从源头上解决重复处罚，多头处罚的问题。此外，建立综合性的行政执法机构，落实罚款决定与罚款缴纳相分离的制度，也是贯彻实施一事不再罚，克服行政处罚中乱”与滥”的现象的重要措施。可见，在实践中实现这一原则，需要完善行政处罚的立法，需要多种具体制度和措施配套实施。
（四）一事不再罚原则的例外
1、重新作出的行政处罚决定。如行政机关认为原行政处罚不当，撤销了原行政处罚决定；行政处罚被上级行政机关或者人民法院撤销并责令重新作出具体行政行为，行政主体据此重新作出行政处罚决定，不违反一事不再罚。
2、行政处罚的并处。行为人的一个行为，违反了一个法规规定，该法规规定同时施罚主体可以并处两种处罚，如可以没收并罚款，罚款并吊销营业执照等，这种并处亦不违背一事不再罚原则。
3、行政处罚的转处（换罚或易科）。在一些具体的行政法律规范中，规
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4、执行罚与行政处罚的并处。执行罚是对拒不履行法定义务的人，由主管行政主体采取连续罚款的方式促使其履行义务的一种强制手段。这时的罚款是一种强制执行的方式，目的在于促使义务人履行义务，不在于惩罚违法者，可以与对违法者的行政处罚一并适用，而且这种罚款还可以连续多次适用，直到义务人履行义务为止。
5、行政处罚中的专属管辖。行政处罚中的有些处罚种类专属于某特定行政主体，如吊销企业执照专属于工商部门，行政拘留专属于公安部门，则对当事人的同一个违法行为在有关部门处罚后，还需要作出专属于特定行政主体的行政处罚种类的，则可依据有关法律规定，由享有专属管辖权的行政主体再次处罚。
6、一个行为同时违反了行政法规范和其他法律规范的，由有权机关依据各自的法律规定实行多重性质不同的法律制裁，不受一事不再罚的限制。对此，笔者前文已作论述。
7、多个不同的违法行为违反同一种行政法规范的，可以由行政主体分别裁决，合并执行。每一种违法行为均应依法给予一次处罚，不适用一
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三、对我国《行政处罚法》第24条规定的分析与评价
我国《行政处罚法》第24条规定对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。按此规定，一事不再罚可界定为：行政主体对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上同类（罚款）的行政处罚（注：应松年、马怀德：《中华人民共和国行政处罚法学习辅导》，第135页。）。也就是说,行为人的一个行为无论是违反一规范，还是数个规范，受一个行政主体管辖，还是数个行政主体管辖，可以给予两次以上的行政处罚，但如果是罚款，则罚款只能一次，另一次处罚可以是吊销营业执照或其他许可证，也可以是责令停产停业，还可以是没收等，只是不能再罚款。由此可以看出，行政处罚法规定一事不再罚的范围是有限的，仅仅限制的是二次以上罚款的行政处罚，而不限制其他行政处罚种类的第二次或多次适用，在我国目前法律、法规规定的行政处罚种类繁多、职权交叉重叠的情况下，仍不足以解决多头处罚、重复处罚的问题。可以说，这条规定反映了一事不再罚原则理论上的不成熟和迫切的现实需要之间的矛盾及其协调。但我们不能据此来否认一事不再罚原则的存在，这条规定正反映了一事不再罚原则的立法旨意和精神，只是由于理论上不成熟，争议较多，所以没有作出更全面的规定。
综上所述笔者认为，行政处罚中的重复处罚、多头处罚问题一定要解决，法律咨询s.yingle.com
赢了网s.yingle.com 所以关于一事不再罚原则的讨论还将继续下去。经过浪里淘金般的过程，那些经得住实践推敲、检验的内容必将成为人们的共识，得到普遍的承认，并将被充实到法律中去，使之更加全面和完善。
参考文献：
1、.朱新力：《论一事不再罚原则》,载中国人民大学书报资料中心《宪法学、行政法学》，2002年第2期
2、杨解君：《秩序•权力与法律控制——行政处罚法》，四川大学出版社1995年版，第201—211页。
3、应松年：《中国走向行政法治探索》，中国方正出版社1998年5月第1版，第333—334页。
4、应松年、马怀德：《中华人民共和国行政处罚法学习辅导》，第144—145页。
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5、应松年：《中国走向行政法治探索》，中国方正出版社1998年5月第1版，第334页。
黑龙江省五大连池市人民法院于萍
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来源：（论行政处罚中‘一事不再罚’原则http://s.yingle.com/w/xz/182084.html）
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第四篇：论行政处罚中“一事不再罚”原则
论行政处罚中“一事不再罚”原则
内容提要：一事不再罚原则作为行政处罚适用中的一项基本原则，已为我国法学界所公认，但，何为“一事”、何为“再罚”在理论和实践中还存在很大的分歧。本文从时空角度，具体的阐述了这两个问题，并对实践中存在的各种竞合问题一一进行了分析，并提出了“先罚有效，后罚无效”、“择一重罚从重处罚”等解决问题的方案。
关键词：一事不再罚原则 行政处罚 行政执法
一事不再罚原则是近些年来行政法学界讨论较多、分歧也较大的一个问题。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）对这个问题也作了一些规定，但并没有弥合分歧，解决争论。
一、“一事不再罚”原则的渊源
（一）理论界的不同观点
理论界对一事不再罚原则的理解存在不同的观点。概括起来，主要有以下几种：（注：资料来源参见杨解君：《秩序•权力与法律控制——行政处罚法》，四川大学出版社1995年版，第201—211页。）
第一种观点：认为一事不再罚系指对于个人或组织的某一违法行为，只能依法给予一次处罚，不能处罚两次或多次。对于违反行政法律规范已构成犯罪的，行政机关不再予以处罚。
第二种观点：认为一事不再罚系指同一行政机关（含共同行政机关），对同一违法行为只能实施一次处罚，不得重复处罚。即一事不再罚原则只禁止同一行政机关对同一违法行为进行两次以上的处罚，如果同一行政机关遇有行为人两个以上违法行为的，可以处罚两次或者两次以上；两个以上行政机关对同一违法行为触犯多种行政法律规范的，可以给予不同的处罚；某一违法行为触犯刑法而受刑罚处罚并不排除违法者还应承担行政处罚的法律责任。
第三种观点：认为一事不再罚系指对相对人的一个违法事实只作一次行政处罚，已作过行政处罚的，不应再实施处罚。一个违法事实分别触犯了几个行政法规范，构成了几种违法名称，可以分别由几个行政机关来处罚，其中一个行政机关先行处罚了，别的行政机关不应再处罚，即“先罚有效，后罚无效。”
第四种观点：认为一事不再罚系指行政相对人的一个行为违反了一种行政法规范时，只能由一个行政机关作出一次处罚。它要求，已受处罚的某一违法行为不能以同样的事实和理由，依同样的法律规范再受处罚。
综上所述，学者的争论主要在以下几个方面：（1）什么是同一违法行为；（2）对同一违法行为在什么样的情况下，可以实施两次以上的行政处罚，在什么样的情况下，不得实施两次以上行政处罚，或者都不得实施两次以上的行政处罚；（3）不再罚中的“罚”的涵义和范围，其中主要是行政处罚和刑罚的关系问题。
（二）“一事不再罚”原则在实践操作中的误区
首先，这里的“事”非法言法语，准确说应该叫“行为”。由此，判断是否属于重复处罚的关键是确认是不是一个行为。借鉴犯罪构成理论，一旦行为主体、主观方面、客体、客观方面同时具备，就可以认定一个行为成立。但必须注意：（1）根据行政处罚法第二条关于行政处罚的涵义界定，主观过错不是行政处罚的前提条件，这与国家赔偿法第二条关于国家赔偿归责原则采纳客观违法标准的立法精神是一致的。因此，主观过错不是行政违法行为当罚与否的条件，但可以作为从轻或者从重处罚的参考因素。（2）有连续或者继续状态的行为应该认定为一个行为，但这里仅指行为自身的状态，不包括行为结果的状态。（3）行为连续或者继续过程中，行政主体依法作出处罚并责令改正违法行为后，行为人继续违法的，应当构成一个新的违法行为，并可再次处罚。行政主体作出处罚时未依照行政处罚法第二十三条规定同时责令改正违法行为的，不影响行为人新的违法行为的成立，只不过增加了行政主体及其公务员的违法不作为或者渎职责任。但是，如果行为人在接受处罚的同时，并没有停止违法行为，且行政主体处罚的同时已依法责令改正违法行为的，行政主体应依法强制执行其责令改正的行政决定，而不应对行为人继续进行的违法行为实施新的处罚。如此处理不仅符合行为构成理论，而且有利于敦促行政主体执法到位。
其次，一行为不再罚原则应在四个层面上运作。（1）一行为不再理。行政主体对行为人的第一个处理尚未失去效力时，不能基于同一事实和理由给予第二次处理，除非第二个处理是对第一个处理的补充、更正或者补正。如果第一个处理违法不当，行政主体应当先撤销，再重新处理。如果第一个处理合法正确但未达行政目标，行政主体应充分考虑信赖保护原则，必须撤销的，应依法给受损失的相对人一定的补偿。一行为不再理原则与人民法院诉讼程序中的一事不再理之间存在理论上的内在关联性和法律规则上的共性。（2）一行为不再罚。除了法律有明确规定或者依基本法理和法律规则合理推定，如合并处罚、一事多层罚、一事罚多人、一事多行为等情形以外，行政主体应严格遵循一个行为一次处罚的原则。（3）一行为不再同种罚。对于行为人的同一个违法行为，行政主体不能给予两个以上相同种类的处罚。这主要指一个违法行为触犯几个法律条文的情形，即法理上所称法条竞合或者规范竞合。对于此种竞合的情形，刑法上采用吸收原则，按一个行为定罪量刑。然而，行政法上对于行政权的分配采用权力统一、分工负责的体制，行政事务的分工非常具体细密，经常出现同一事务由不同行政主体从不同环节以不同理由实施管理的情形，法律条文也相应地呈现缜密细致的特点。一旦出现规范竞合，尽管行为人的违法行为是同一的，但是，其造成的不同社会后果却是相互独立存在的，其所侵害的社会关系也是彼此不同的。如果确立由一个行政主体实施一次处罚，不仅有悖于行政分工，并导致未作出处罚的行政主体构成失职，而且在立法设计时会带来技术性困难。据此，当出现一个违法行为触犯几个不同法律条文时，应当允许各个法律条文对应的相关行政主体依据不同理由分别作出处罚。但为体现相对公平和公正，各行政主体不能对行为人采取相同种类的处罚。应该说，这里不排除为确保权力到位而牺牲权利的因素。（4）一行为不得两次以上罚款。对于行为人的同一个违法行为，无论触犯几个法律条文，构成几个处罚理由，以及由几个行政主体实施处罚，只能给予一次罚款。该规则的根本目的是为了防范因利益驱动而导致的滥罚款现象，但是，在具体操作过程中会带来技术性困难。第一，如果几个行政主体对涉案违法行为都有权罚款，由谁罚款？根据效力优先原则，应该是谁先罚款谁有效。但如此做法对违法行为人最为有利，因为根据行政处罚程序的法律规定，小额罚款可以通过简易程序作出，即当场罚，或者通过无听证的一般程序作出。小额罚款的事先存在，使得需要经过听证程序的大额罚款运作完毕后，已失去了对外作出的法定资格，导致行政浪费。应该说，这是一个立法当中难以周密设计、实践中又不好合理操作的问题。第二，如果某一行政主体对涉案违法行为依法只拥有罚款权，而当它准备实施罚款时，已有其他行政主体对同一违法行为作出了罚款处罚，如此只能将该行政主体置于两难境地：要么依法罚款，并构成违反一行为不得两次以上罚款原则的违法行政行为；要么不罚款，并构成不作为违法。
避免一行为不再罚原则在第三、第四层面运作所带来的尴尬境地的最好办法是，行政法上对于法条竞合或者规范竞合的情形，同样采用刑法上的吸收原则。
再次，一行为不再罚不是一个恒定的法律原则，它有以下几个例外：（1）合并处罚。在法定并处的情况下，因可以并处的处罚种类极有可能在程序尤其是时限上不一致，故并处的几种处罚可以在时间上有先有后，并可以采用几个不同的处罚决定书。（2）一事多层罚。对于法人或者其他组织违法的，如果法律有明确规定，行政主体可以采用不同的处罚决定书，分别对法人或者其他组织、法定代表人或者主要负责人以及直接责任人进行处罚。（3）一事罚多人。几个违法行为人共同违法的，行政主体可以以不同处罚决定书，对各该违法行为人分别处罚。（4）一事多行为。某一个违法事件涵盖多个违法行为时，如果各该违法行为性质不同，在法律上应构成不同处罚理由，行政主体可以以违法行为为单位分别作出处罚；如果各该违法行为性质相同，则构成法律上的连续行为，行政主体只能以一个违法行为作出一个处罚。
二、简单分析与笔者观点
（一）同一个违法行为的含义
对一事不再罚原则的理解首先是对“一事”即“同一个违法行为”的理解和认识。所谓“违法行为”指当事人违反行政法规范的行为或者说违反行政管理秩序的行为，而非其他违法或违纪行为。“同一个违法行为”是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为或者说一个违反行政管理秩序的行为，当事人在客观上仅有一个独立完整的违法事实。理解这一概念需要注意以下几点：第一，同一个违法行为是指一个独立的违法行为而非一类违法行为。第二，同一个违法行为在实施的主体上，是同一违法行为人。第三，同一个违法行为是指一个违法事实而非一次违法事件。第四，同一个违法行为，指的是该违法行为的全貌，如果违法行为人针对该行为向行政处罚主体作了重大欺瞒，且该欺瞒导致处罚主体对该违法行为的定性和施罚产生重大影响，则处罚主体在第一次处罚后可以根据新查明的事实情况对违法当事人追加处罚。
同一个违法行为对行政法规范的违反会出现以下三种情况（注：应松年：《中国走向行政法治探索》，中国方正出版社1998年5月第1版，第333—334页。）：第一，同一行为违反了一个行政法律规范，受一个行政主体管辖，这种情况比较普遍；第二，同一行为违反一个行政法律规范，由两个以上行政主体管辖。第三，一个行为违反了两个以上行政法律规范，依法分别由两个以上行政主体管辖，即所谓“竞合违法”或“规范竞合行为”。可见，同一个违法行为也并非是违反一个法律规范（注：皮纯协、余凌云：《行政处罚法原理与动作》，科学普及出版社1996年4月第1版，第124页。）或一个行政管理关系的行为。
（二）对同一个违法行为不得再罚
如上所述，同一个违法行为对行政法规范的违反会出现三种情况。对于前两种情况，即一行为违反一规范，由一个主体管辖，一行为违反一规范由两个以上主体管辖，适用一事不再罚，不得以任何理由处罚两次或多次。学术界的看法比较一致。分歧比较大的是第三种情况，即“规范竞合行为”或者说“竞合违法行为”。
对于同一个违法事实，同时符合了两个以上行政法律规范的情形，学者们称之为“规范竞合行为”。例如，某个体户在禁止摆摊设点的公共厕所附近卖食品，此一行为同时触犯了工商、卫生、市容三个行政法规范。对于这一行为有学者主张可以给予不同处罚，否则“处罚太轻”，不足以制裁违法，不能保护受到侵害的不同的行政法律秩序。也有学者主张不能给予不同处罚，其理由是该违法行为社会危害性有限，如此多头处罚，于法有据却于理不容。笔者认为，之所以实践中会有两个以上行政法律规范对同一行为从不同角度规定处罚，这是立法者从不同角度考虑问题的结果。如果一个行为可按不同法规、规章规定处罚两次以上，随着我国行政法律规范的日益增加，其后果不堪设想。说到底，违法行为人毕竟只作了一次行为，因此，不管几个法律规范对同一违法行为规定了多少不同的处罚，违法行为人只能受一次处罚（注：应松年：《中国走向行政法治探索》，中国方正出版社1998年5月第1版，第334页。）。一事不再罚也主要是针对同一个违法行为有可能涉及几个行政主体的管辖权，或者受多种规范约束，多个规范又由多个主体适用可能造成的多头处罚、重复处罚而提出来的。因此，笔者认为对于“竞合违法”同样适用不再罚的规则。
（三）“不再罚”的含义
“不再罚”即不得处罚两次或两次以上。对此没有太多争议。理解不尽一致的是这里“罚”的涵义和范围，尤其是行政处罚和刑罚的关系问题。笔者认为：这里的“罚”是指行政处罚，并不排除其他法律责任，不同性质的法律责任是不能互相代替的。笔者这里重点分析一下行政处罚和刑罚的关系问题。对于行政处罚不能代替刑罚，即不能“以罚代刑”，理论界的观点比较一致，争议颇多的是行政违法行为同时又构成犯罪的能否同时适用行政处罚和刑罚，即刑事责任是否完全排除行政处罚的适用。由于刑罚与行政处罚的质与量的不同，以及种类和功能上的差异，决定了二者应并用，使行政处罚弥补刑罚上的不足，消除犯罪的全部危害后果和影响，有效打击犯罪和预防犯罪（注：应松年、马怀德：《中华人民共和国行政处罚法学习辅导》，第144—145页。）。我国单行法律中大量存在“双重适用”的条款；如我国《食品卫生法》第39条规定：对生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒或者其他食源性恶疾的违法行为，除由司法机关依法追究刑事责任外，还要由有关行政机关（卫生行政机关）给予吊销卫生许可证的行政处罚。我国《行政处罚法》第28条规定了刑罚对行政处罚的吸收制度，行政拘留应当依法折抵相应刑期，罚款折抵罚金，意在限制行政处罚和刑罚的重复适用，但所针对的仅仅是能够为刑罚所吸收的同种类的人身罚和财产罚。对于行政处罚和刑罚的不同罚则，如吊销许可证执照、责令停产停业等，如何衔接则未作规定。笔者认为对此情况应依据单行法律中的“双重适用条款”，分别由行政主体和人民法院同时适用。
根据以上分析，笔者认为所谓一事不再罚是指行政主体对当事人的同一个违反行政法规范的行为，不得给予两次以上的行政处罚。这种限制既适用于同一事实同一理由（一行为违反一规范），也适用于同一事实不同理由（一行为违反数规范）。只要当事人客观上只有一个违法事实，只能给予一次行政处罚，不能两次或多次，其中一个行政主体处罚了，其他行政主体就不能再罚，已实施行政处罚的主体也不能再次处罚，否则无效，即“先罚有效，后罚无效”。一事不再罚限制的是所有行政处罚种类的重复，多次适用，并不排除在法定情形下行政处罚和刑罚等其他不同性质的法律责任的同时适用。
一事不再罚在实践中应如何操作呢？有人建议与刑罚相同，重罚吸收轻罚。这在刑罚中可行，因为判决刑罚的只是一个机关——法院。在行政处罚中却不可行，因决定不同行政处罚的是几个不同的行政主体，总不能把这些机关或授权组织都集中在一起来开会协调。因此，笔者赞同这样的原则：谁先发现就归该主体管辖，后发现者不再有管辖权。也许不同机关的处罚理由和轻重不一致，那也无防实现行政处罚的目的（注：应松年：《中国走向行政法治探索》，中国方正出版社1998年5 月第1版，第334页。）。同时，一事不再罚也应指导立法，力求将法律、法规之间的重叠、交叉压缩在尽量小的范围内。从源头上解决重复处罚，多头处罚的问题。此外，建立综合性的行政执法机构，落实罚款决定与罚款缴纳相分离的制度，也是贯彻实施一事不再罚，克服行政处罚中“乱”与“滥”的现象的重要措施。可见，在实践中实现这一原则，需要完善行政处罚的立法，需要多种具体制度和措施配套实施。
（四）一事不再罚原则的例外
1、重新作出的行政处罚决定。如行政机关认为原行政处罚不当，撤销了原行政处罚决定；行政处罚被上级行政机关或者人民法院撤销并责令重新作出具体行政行为，行政主体据此重新作出行政处罚决定，不违反一事不再罚。
2、行政处罚的并处。行为人的一个行为，违反了一个法规规定，该法规规定同时施罚主体可以并处两种处罚，如可以没收并罚款，罚款并吊销营业执照等，这种并处亦不违背一事不再罚原则。
3、行政处罚的转处（换罚或易科）。在一些具体的行政法律规范中，规定了行政主体对行为人给予一种处罚后，处罚难以执行，行政主体可以改施另外一种形式的行政处罚，这种转处的情况也不属于一事不再罚的范畴。
4、执行罚与行政处罚的并处。执行罚是对拒不履行法定义务的人，由主管行政主体采取连续罚款的方式促使其履行义务的一种强制手段。这时的罚款是一种强制执行的方式，目的在于促使义务人履行义务，不在于惩罚违法者，可以与对违法者的行政处罚一并适用，而且这种罚款还可以连续多次适用，直到义务人履行义务为止。
5、行政处罚中的专属管辖。行政处罚中的有些处罚种类专属于某特定行政主体，如吊销企业执照专属于工商部门，行政拘留专属于公安部门，则对当事人的同一个违法行为在有关部门处罚后，还需要作出专属于特定行政主体的行政处罚种类的，则可依据有关法律规定，由享有专属管辖权的行政主体再次处罚。
6、一个行为同时违反了行政法规范和其他法律规范的，由有权机关依据各自的法律规定实行多重性质不同的法律制裁，不受一事不再罚的限制。对此，笔者前文已作论述。
7、多个不同的违法行为违反同一种行政法规范的，可以由行政主体分别裁决，合并执行。每一种违法行为均应依法给予一次处罚，不适用一事不再罚。
三、对我国《行政处罚法》第24条规定的分析与评价
我国《行政处罚法》第24条规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。按此规定，一事不再罚可界定为：行政主体对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上同类（罚款）的行政处罚（注：应松年、马怀德：《中华人民共和国行政处罚法学习辅导》，第135页。）。也就是说,行为人的一个行为无论是违反一规范，还是数个规范，受一个行政主体管辖，还是数个行政主体管辖，可以给予两次以上的行政处罚，但如果是罚款，则罚款只能一次，另一次处罚可以是吊销营业执照或其他许可证，也可以是责令停产停业，还可以是没收等，只是不能再罚款。由此可以看出，行政处罚法规定一事不再罚的范围是有限的，仅仅限制的是二次以上罚款的行政处罚，而不限制其他行政处罚种类的第二次或多次适用，在我国目前法律、法规规定的行政处罚种类繁多、职权交叉重叠的情况下，仍不足以解决多头处罚、重复处罚的问题。可以说，这条规定反映了一事不再罚原则理论上的不成熟和迫切的现实需要之间的矛盾及其协调。但我们不能据此来否认一事不再罚原则的存在，这条规定正反映了一事不再罚原则的立法旨意和精神，只是由于理论上不成熟，争议较多，所以没有作出更全面的规定。
综上所述笔者认为，行政处罚中的重复处罚、多头处罚问题一定要解决，所以关于一事不再罚原则的讨论还将继续下去。经过浪里淘金般的过程，那些经得住实践推敲、检验的内容必将成为人们的共识，得到普遍的承认，并将被充实到法律中去，使之更加全面和完善。
参考文献：
1、.朱新力：《论一事不再罚原则》,载中国人民大学书报资料中心《宪法学、行政法学》，2002年第2期
2、杨解君：《秩序•权力与法律控制——行政处罚法》，四川大学出版社1995年版，第201—211页。
3、应松年：《中国走向行政法治探索》，中国方正出版社1998年5月第1版，第333—334页。
4、应松年、马怀德：《中华人民共和国行政处罚法学习辅导》，第144—145页。
5、应松年：《中国走向行政法治探索》，中国方正出版社1998年5月第1版，第334页。
第五篇：论《行政处罚法》上的一事不再罚原则
论《行政处罚法》上的一事不再罚原则
摘要：一事不再罚原则作为行政处罚适用中一项基本原则，已为我国法学界所公认。但理论界关于一是不再罚原则的具体涵义尚未形成共识。一事不再罚是指对当事人的同一违反行政法规范的行为不得给予两次以上的行政处罚。在执法实践中，对这一原则的理解也不尽相同，有的不属于“一事不再罚”的情形。有的存在多次处罚的情况。我国《行政处罚法》关于对当事人的同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚规定，反映了一事不再罚的精神和立法宗旨，但由于其范围的有限性，不足以全面解决重复处罚的问题随着一事不再罚原则理论上的日益成熟，法律规定的一事不再罚原则的内容将进一步得到充实和完善。关键词：行政处罚 一事不再罚 例外
一事不再罚原则也称一事不两罚原则或重复处罚之禁止原则，是近些年来行政法学界讨论较多、分歧也较大的一个问题。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）对这个问题也作了一些规定，但没有弥合分歧，解决争论。本文试图结合我国《行政处罚法》的规定与学者们的理论研究，来谈谈自己的看法。
一、“一事不再罚”原则的含义及其分析
行政处罚法在起草过程中，曾在总则部分规定了“一事不再罚原则”，试图将该原则作为行政处罚的一般原则。其表述是“对当事人的同一违法行为，行政机关不得根据同一事实和同一理由进行两次以上的处罚。”后由于对这一原则的具体含义存在较大争议，在行政处罚法总则部分未作规定，而只在行政处罚的适用部分作出了认识上比较一致的规定，即在《行政处罚法》第四章“管辖和适应”中的第24条规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上的罚款的行政处罚”。由原来的不得给予两次以上的“处罚”变为不得给予两次以上罚款的“罚款处罚”，在实用范围上有很大缩小。但即使如此，在行政法学界，对“一事不再罚原则”的具体含义在理解上仍然有很大是分歧。概括起来，主要有以下几种观点：
（一）“一事不再罚”是指个人或者组织的某一违法行为，只能依法给予一次处罚，不能处罚两次或者多次。对于违反行政法律规范已构成犯罪的，行政机关不再给予处罚。①类似是表述还有“一事不再罚与重罚吸收轻罚的原则。”
（二）“一事不再罚”是指同一行政机关（含共同行政机关）对于同一违法行为只能实施一次处罚，不得重复处罚。②这一解释意味着不同行政机关对于同一违法行为违反了多种行政法律规定的，可以给予不同处罚，而且也不排除违法者除承担刑事责任外还应承担行政处罚的法律责任。
（三）“一事不再罚”是指对相对人的一个违法事实只作一次行政处罚，已作过行政处罚的，不应当再实施处罚。也就是说，一个违法事实分别触犯了几个行政法规，构成几种违法名称的，可以分别由几个行政机关来处罚的，其中一个行政机关先行处罚了，别的行政机关不应再处罚，即“先罚有效，后罚无效”。③
（四）“一事不再罚”，是指行政相对人的一个行为违反一种行政法规时只能由一个行政机关作出一次处罚。它要求，已受处罚的某一违法行为不能以同样的事实和理由，依同样的法律规范再受处罚。④但如果一个违法行为违反了多个行政规范，则可以由几个行政机关分头处罚。
那么，如何理解行政处罚法中的“一事不再罚”，我国目前仍没有立法解释，法律界对此原则也没有形成一个共识。而按照上述四种观点适用这一原则时会产生不同的结果。第一种表述是将“一事不再罚”绝对化，它在执法实践中无法解决一种行为在违反行政法律规范的同时又触犯了刑律的情况。按照这样一种解释，某一行为如果既违反了行政法律规范又同时触犯刑律的，按照“重罚吸收轻罚”的规律，就不再追究当事人的行政违法责任，显然这是与行政处罚总则中的“一种法律责任不能代替另一种法律责任”的原则相抵触的。第二种表述符合行政处罚法中的“一种法律责任不能代替另一种法律责任”的原则，但是该种解释迁就了实际中不合理现象，容易造成多头处罚，多头罚款的现象，对市场经济极为不利。第三种表述，除考虑到了“同一违法事实”，“同一理由”的违反同一法律法规以外，还考虑到了实施处罚的主题因素，有其较为合理的地方，但这种表述不能解决不同的行政机关可否基于同于事实，但不同的理由（不同的行政法律规范）予以分头处罚。第四种表述在执法实践中意义不大。“一事”在执法实践中并不存在争议，都是指同一违法行为以及“不再罚”适用范围的问题。依据同一法律规范反复处罚，自然有悖于常理，在现实生活中并不多见，而在现实生活中大量存在着“多头”处罚的问题。这种表述对“多头”处罚没有任何限制，所以并没有任何立法意义。我国《行政处罚法》规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次的罚款的行政处罚。”也就是说行政处罚法中的“一事不再罚”规定包含三层含义：意识已受处罚的行为不应根据同样的法律规定再受处罚，但因屡犯而受处罚的不包括在内。二是同一应受处罚的行为不能由几个行政机关依据同一条法律规定而进行处罚。但两个以上行政机关对于同一违法行为触犯不同的法律规定，可能予以不同处罚，只是不能适用两次以上的罚款处罚。三是某一违法行为触犯刑法而被追究刑事责任的并不排除同一违法行为而被追究行政责任。所以行政处罚法中的“一事不再罚”原则的适用是有限的。
从上面的分析可以看出，确定是否属于一事多罚的关键就在于正确确定“一事”的内涵与外延。“一事”应当说不是一个规范术语。“一事”可能包含了多个违法行为，也可能仅指一个违法行为。前者如某人在交通要道摆摊卖早点并堵塞交通的行为，就会出现治安违法、工商违法、卫生违法、税务违法多项违法情形。后者如通常的治安违法行为等。所以法律界一般认为“一事”就是“同一违法行为”。对于“同一违法行为”的概念争论并不大，问题的关键在于如何确定属于“同一违法行为”。有的学者认为，“相对人只要符合一个行政违法构成要件的行为”是“一事”；有的学者认为，受处罚人的行为只要符合行政违法行为的构成要件，则在法律上可以确认为同一次年行政违法行为。这里的“同一行政违法行为”不是事实性的，而是法律性的。有的学者认为，一事不再罚原则是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上处罚。这里的同一事实是指同一违法行为，即从其构成要件上只符合一个违法行为的特征。综合概括，我们可以把此类观点称为构成要件说。比较而言，构成要件说虽然相对抽象，但原理性强，能够真正在理论上界定一事，从而指导实践。可惜的是，持此类观点的学者大多只作简单定义，至于为何具体的构成要件，基本上语焉不详。因此在违法行为数量的判断上，本人主张以成要件为标准，即能充分瞒住一次构成药剂的事实就是一事（一个违法行为），能充分满足两次（或两个）构成要件的事实为二事（两个违法行为），以此类推。构成要件说以一种综合的姿态解决一事与多事的区分标准，相比于行为，或以违反规范等单一或局部的现象为标准的学说更具有科学性。但应当看到这样一个判断标注也有其不周延的地方，对此需要从理论上予以探讨和在相关法律上作出明确的规定。
二、“一事不再罚 ”原则的例外
（一）两种特殊形态的违法行为不适用“一事不再罚”规定：
1、持续行为。是指行为人在一段时间内连续不断地实施了某一违法行为，其违法行为变现在一段时间内处于持续不间断的状态。如某人驾驶无牌照的机动车从A市经B市到C市，在C市被交警发现。其行为从一开始就构成违法，但由于主客观原因致使其违法行为持续了一段时间，直至交警介入，对于这种行为只能认定为一个违法行为，不能多次处罚，也就是说，C市交警处罚后，B市交警和A市交警不能对之再行处罚，对于持续行为的不得多次处罚的规定在.《治安管理处罚条例》中也有规定。但是如果违反同一行政法律规范的持续行为，在给予一次处罚后，如该行为没有终止，则应再行处罚，不属于“一事再罚”情形。
2、连续行为。是指行为人连续多次实施符合同一违法构成要件，中间有间断的行为。如某人连续七天进行赌博直至第七天被警察发现。对于这种情况在处罚时也只能作为一个违法行为，其多次赌博的行为在实施处罚时可以作为一个裁定量情节予以考虑，但如果上述行政违法行为已经受到行政处罚，相对人一方当事人在履行其依法接受处罚的义务后，原来的行政处罚法律关系已经消灭。如果相对人在接受处罚后，仍实施违法行为，即使实施的是相同的违法行为，也不能作为一个连续的违法行为。因此，我认为当事人行为的连续应当以行政机关的行政处罚为标志而结束，不能以当事人行为的目的后者违法行为的方式为标准。如果说，以当事人的目的或者行为方式为标准来认定的话，是否意味着违法行为有在受到一次行政机关的行政处罚就可以继续实施同样的违法行为而不受行政法律法规的追究，如果是这样的话，那么后果是不堪设想的。(二)法律规定不属于违反“一事不再罚”规定的几种情形：
1、重新作出的行政处罚决定。指行政主体作出行政处罚决定后认定原行政处罚不当，依法撤销了原行政处罚决定；或者行政处罚被上级行政机关或者人民法院撤销并责令重新作出具体行政行为，行政主体据此重新作出行政处罚决定的行为，不属于一事再罚，不适用“一事不再罚”的规定。
2、行政处罚的并处。行为人的一个行为，违反了一个行政法律法规的规定，该法律法规规定行政处罚主体可以并处两种处罚的，不属于违反“一事不再罚”的规定。如《治安管理处罚条例》第32条规定，赌博或者为赌博提供条件的，处15日一下下拘留，可以单处或者并处3000元罚款。
3、行政处罚的换罚（改罚或易科）。是指行政处罚主体对违法行为人的处罚由于客观原因难以实现，可以更换另一强度类似的处罚形式。如《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》第48条规定，公安机关对违反本规定的外国人给予罚款处罚后，外国人无力交纳罚款的，公安机关可以改处拘留处罚。这种换罚的情况实际上实施的是一种行政处罚，也不属于一事不再罚的范畴。
4、执行罚与行政处罚的并处。执行罚是对拒不履行法定义务的人，由主管行政主体采取连续罚款的方式促使其履行义务的一种强制手段。这时的罚款是一种强制执行的方式，目的在于促使义务人履行义务，不在于惩罚违反者，可以与对违法者的行政处罚一并适用，而且这种罚款还可以连续多次适用，直到义务人履行义务为止。如《中华人民共和国治安管理处罚条例》第36条规定，“受罚款处罚的人应当将款当场交公安人员或者在接到交款通知或者裁定书五日内送交指定的公安机关。无正当理由逾期不交纳的，可以按日增加罚款一元至五元”。
5、行政处罚中的专属管辖。行政处罚中的有些处罚种类专属于某特定行政主体，如吊销企业执照专属于工商部门，行政拘留专属于公安部门，则对当事人的同一个违法行为在有关部门处罚后，还需要作出专属于特定行政主体的行政处罚种类的，则可依据有关法律规定，由享有专属管辖权的行政主体再次处罚。
6、一个行为同时违反了行政法规范和其他法律规范的，由有关机关依据各自的法律规定实行多重性质不同的法律制裁，不受一事不再罚的限制。如某一违法行为触犯刑法而被追究刑事责任的并不排除同一违法行为而被追究行政责任。
7、多个不同的违法行为违反同一种行政法规范的，可以由行政主体分别裁决，合并执行。每一种违法行为均应依法给予一次处罚，不适用一事不再罚。如《治安管理处罚条例》第13条规定：“一人有两种以上违反治安管理行为的，分别裁决，合并执行”。
三、对我国《行政处罚法》第24条规定的分析与评价
我国《行政处罚法》第24条规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。按此规定，一事不再罚可界定为：行政主体对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上同类（罚款）的行政处罚。⑤也就是说，行为人的一个行为无论是违反一规范，还是数个规范，受一个行政主体管辖，还是数个行政主体管辖，可以给予两次以上的行政处罚，但如果是罚款，则罚款只能一次，另一次处罚可以是吊销营业执照或其他许可证，也可以是责令停产停业，还可以是没收等，只是不能再罚款。有的同志也许会提出，行政处罚的一项重要原则就是“一事不再罚”，行政处罚法的规定是不是有悖于这一原则呢？事实上，行政处罚法并没有简单否定“一事不再罚”原则。所谓一事不再罚，按照通常的解释，是指行为人基于其实施的一个违法行为受到行政处罚后，任何处罚机关（包括原处罚机关和其他处罚机关）均不得以同一事实和理由再次给予行政处罚。根据这个概念，如果要对所有违法行为不加区别地适用“一事不再罚”原则，至少必须有两个前提，一是立法已经就行政管理领域的划分与处罚主体设置的对应关系规定得十分清晰，二是实际发生的违法行为，在其具体形态上，完全符合个别法律、法规所规定的特征，包括行为的方式、侵害的客体（即法律确认和保护的社会关系）、造成的危害等。对于第一个前提，通过完善立法尚有可能实现，但就第二个前提来看，强求违法行为的具体形态下不逾越单个法律、法规的规定，未免是过于一厢情愿。我们说，无论行政管理领域划分与处罚主体设置对应得如何科学、合理，都无法消除具体违法行为涉足多个领域、侵犯多重社会关系的可能。因此，“一事不再罚”原则的适用范围必然也要加以界定，只有在一个违法行为只侵犯单个法律、法规确认和保护的一个具体社会关系场合，才能强调由相应的处罚主体给予一次行政处罚。相反，如果一个违法行为违反两个以上的单个法律、法规并侵犯两个以上的具体社会关系，而出现违法行为的法条竞合时，则不应受一事不再罚原则的限制。否则，就有可能造成对“一事不再罚”原则作不当的扩大解释，使某些违法行为得不到应有的制裁，难以体现责罚相当的要求。由此可以看出，行政处罚法规定一事不再罚的范围是有限的，仅仅限制的是二次以上罚款的行政处罚，而不限制其他行政处罚种类的第二次或多次适用，在我国目前法律、法规规定的行政处罚种类繁多、职权交叉重叠的情况下，仍不足以解决多头处罚、重复处罚的问题。可以说，这条规定反映了一事不再罚理论上的不成熟和迫切的现实需要之间的矛盾及其协调。
但我们不能据此来否认一事不再罚原则的的存在，这条规定正反映了一事不再罚原则的立法旨意和精神，只是由于理论上不成熟，争议较多，所以没有作出更全面的规定。本人认为，行政处罚中的重复处罚、多头处罚问题一定要解决，所以冠以一事不再伐原则的讨论还在继续下去。综上所述，本人认为“一事不再罚”原则是“现代民主法治国家之基本原则”⑥，是必要与科学的，是反映自然公正、法治等价值理念追求的。但在理论与实践中，我们还必须进一步深入细致研究，以期尽识其真义，从而使其真正完备起来，为行政执法、行政处罚实践提供更全面的理论知道与更强的依据性、可操作性。
注释：
①杨海坤：《论行政处罚应遵循的若干原则》，《政法学刊》1991年第3期 ②应松年：《行政行为法》，人民出版社1993年版，第469—470页 ③吴祖谋、葛文珠：《试述一事不再罚原则》，《法学评论》1993年第5期
④章新生、向群雄：《行政处罚中的“一事不再罚”原则初探》，《中南政法学院报》1993年第2期
⑤应松年、马怀德：《中华人民共和国行政处罚法学习辅导》，人民出版社，1998年，第13页
⑥台湾省司法法院大法官释字第503号解释
参考文献：
①周杏梅：《也谈一事不再罚原则》《河南省政法管理干部学院学报》，1999年第3期，第71—74页
②胡锦光：《行政处罚研究》，法律出版社，1998年版，第130—131页 ③朱新力：《行政法基本原理》，浙江大学出版社，1995年版，第190页
④杨解君：《秩序·权力与法律控制——行政处罚法》，四川大学出版社，1995年版，第201—211页
⑤杨解君、肖泽晟：《行政法学》，法律出版社，2000年版，第287页
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