第一篇：公共安全危机管理修改版
公共安全危机概述
一、公共安全危机相关概念及特征
（一）危机与危机事件：概念:危机是指个人、群体或自主由于突发事件的出现而受到侵害或破坏，其正常生产与发展面临严重威胁的状态；危机事件是导致社会偏离正常轨道，将导致非均衡状态或危急，需要决策者及时应对的突发事件。危机的特点：危害性、紧迫性和不确定性。
（二）公共安全危机：概念：是指危及国家安全，危及公共安全和社会秩序，威胁公民生命财产安全，需要各级应急管理机构立即做出联合反应的事态或情境，包括公共安全危机事件本身及事件造成的影响和危害。特点
（三）公共安全危机事件：概念：是导致公共安全危机的突发事件。特点：突发性、破坏性、紧迫性、不确定性、连带性
（四）公共安全危机管理
二、公共安全危机的分类
（一）自然灾害
概念：自然灾害是指由于自然异常变化造成的人员伤亡、财产损失、社会失稳、资源破坏等现象或一系列事件。
特征：
1、突发性
2、破坏性
3、不可控性
分类：
1、自然灾害形成的过程：突发性和缓发性自然灾害
2、发生原因：源生灾害和次生、衍生灾害
3、表现：分为七大类：气象灾害、海洋灾害、洪水灾害、地质灾害、地震灾害、农作物生物灾害和森林生物灾害和森林火灾。
（二）事故
（三）公共卫生事件
（四）公共安全事件
三、公共安全危机的基本理论
（一）政治主义理论：
1、公共安全危机属于认知与情感范畴。
2、公共安全危机是社会因子相互冲突造成的。
3、公共安全危机通过政治运作和启动社会修复机制实施去合法化和再合法化的过程。
（二）正常事件理论：公共安全危机是因为高技术系统和社会性系统之间相互的复杂性和紧密的关联性而引发的正常事件。
（三）工具主义理论： 公共安全危机管理是对事件系统管理过程的进行可行性和有效性研究的动态管理过程。
（四）社会冲突理论：社会群体之间始终因为利益存在冲突，在冲突与缓解的互动中将导致社会的整合与和谐。
第二单元 公共安全危机应急预防
一、公共安全危机应急预防的依据：应急预案
（一）应急预案的概念与特征
概念： 应急预案指面对突发事件为保证的应急管理、指挥、救援的迅速有效开展而预先制定的计划或方案。
特征：假设性、应急性、程序性、规范性、可操作性
（二）应急预案的体系
（二）应急预案内容：总则；组织指挥体系及职责；管理流程；保障措施；附则与附录。
（四）应急预案常见问题：
1、预案内容不完整，可操作性差
2、缺乏针对性
3、预案直
接衔接不畅通
4、预案缺乏实践演练
5、预案管理不规范
二、公共安全危机应急处置保障系统
1、法律和政策保障。
2、组织与人员保障。
3、后勤保障：物质装备、资金、医疗卫生。
4、通讯保障。
5、治安保障。
三、公共安全危机应急预防措施
1、建立完善的应急管理体系：一案三制。
2、开展对社会公众的宣传教育：危机意识教育、危机知识教育、危机道德教育、危机心理承受能力教育、危及生存教育。
3、加强对危险源的管理：对重大危险源的辨识、重大危险源的评价、对重大危险源的管理：技术、组织。应急计划。
4、积极与保险机构合作以转移风险。
5、开展应急演习：（1）人员的训练（2）演习训练的方式：桌面演练、功能演练、全面演练。（3）演习实施：制定应急演练方案、开展演习前培训、实施演习、总结。（4）应急演习注意事项。
6、进行风险评估：（1）、风险评估的理论模式：资产评估、威胁评估、脆弱性分析、风险等级划分。（2）、风险评估的基本方法：定性评估方法、定量评估方法。
四、公共安全危机应急预防中常见问题：
1、片面的认为应急资源是充足的。
2、仅仅关注本地问题、重大风险和具体事件。
3、预防的模糊性。
4、危机事件应急处置在操作性方面的计划倾向于考虑安全，试图涵盖所有可能的风险。
5、平时的规划和预备措施，可能根本不能在危机事件的事件处置中发挥作用。可能变成政治游戏的一部分。
第三单元
现场控制
一、目标：控制事态蔓延扩大。维护现场秩序，控制违法犯罪。为恢复秩序创造条件。保护现场与证据不被破坏（区域控制法【先重点区域，后一般区域；先危险区域，后安全按区域；先中心区域，后外围区域。】、遮盖控制法、以物围圈法、定位控制法）
二、基本原则：
快速反应，协调联动 ；安全第一，适度反应；合法有序，平等共享。
三、现场评估
评估公共安全危机的性质、现场潜在危害的监测、现场情景与所需的应急资源、人员伤亡的情况评估、财产的经济损失的评估、可能造成的社会影响评估、周围环境与条件的评估。☆
四、公共安全危机现场控制的基本措施
（一）应急组织与协调
应急响应、应急指挥与协调（紧急征调、紧急排险、紧急管制、即时强制）、应急人员与物资的调配（危害范围已经超出本级政府的管辖范围。应急资源不足以控制事态的蔓延扩大。需要特殊的专家和技术支援。需要动用上一级政府权限）
（二）维护现场秩序
划定区域，设置警戒线（设置两层以上的警戒线。由内向外，由高密度向低密度布置警戒人员。）现场交通控制（封闭可能影响现场处置工作的道路。开辟救援专用路线和停车场。禁止无关车辆进入现场。疏导现场围观人群。）现场危险源控制（消除危险源、限制能量或危险物质、隔离：分离和屏蔽、减少故障和失误、个体防护、安全监控系统）。重要目标与设施的保护（特定区域内具有特殊意义的建筑物、交通工具、设备、设施、燃料、燃气、电力、水的供应设施等）。现场治安秩序控制（防止违法犯罪行为。防止现场破坏。对嫌疑人实施
监控。）
（三）受害人的救助与处理
1、受害人
2、现场搜救 注意事项。
先近后远。先易后难。先轻后重。医务优先。先多后少。
3、受伤人员的现场救护（1）确定伤害类型。
（2）确定伤情，分类标志：检伤人员的分类，开始就只有优先的病人，依次为红色、黄色和绿色。黑色牌为死亡最不优先。
（3）遵循一定的急救顺序：先救命后治伤、先治重伤后治轻伤、先抢后救、抢中有救、先救活人后搬尸体、先分类在后送。
（4）转运和分流共有4级。转运顺序（1）、一级优先：首先判断通气如何，通畅呼吸道后若有呼吸。呼吸频率>30次/分钟；若呼吸频率<30次/分钟，则看末梢循环灌注情况，毛细血管灌注>2秒钟或无桡动脉搏动；则看伤员的意识状况，若不能完成简单的指令，均分类为紧急救护组，为一级优先。（2）、二级优先：若能服从简单的指令则分类为可延迟救护组，为二级优先。（3）、三级优先：所有能走到分类区的伤员分类为轻微伤，为三级优先。（4）、四级优先：首先判断通气如何，若无，则通畅呼吸道，仍无呼吸则分类为死亡组，为四级优先。
后送标准：后送途中没有生命危险者：手术后伤情为稳定着、应当实施的医疗处置已全部完成者、伤病情有变化已经处置者、骨折以固定、体温在38.5℃以下者。
暂缓后送：休克症状未纠正，病情不稳定者、颅脑伤疑有颅内高压，有发生脑疝可能者、精髓损伤有呼吸功能障碍者、胸、腹部术后病情不稳定者、骨折固定不确定或未经妥善处置者。
4、死亡人员的法医学处理：初步检验尸体、对破碎尸体进行复原、进行尸体编码、遗物标号装袋、尸块编号盛装、填写遇难者识别表、尸体、尸块、遗物的运储。
5、其他受害人的救护
受害人影响的风险评估：心理伤害严重程度：情感受影响、认知损害、行为损害。情绪状态评估：情绪公共安全危机性质、受害人情绪承受能力和应付能力。生理损害程度。自杀危险性评估：应付资源、自杀可能性。社会设置遭受破坏程度评估：家庭、学校、社会结构与社会秩序。
干预的基本程序：设计访谈、倾听、评估、确定治疗目标、实施影响、结束关系。
（四）组织人群疏散
（五）管理新闻媒体与信息 现场疏散
一、人员安全疏散的前提：
1、是否可能对群众的生命和健康造成危害，特别是要考虑到是否存在潜在危险性；
2、危机的危害范围是否会扩大或者蔓延；
3、是否会对环境造成破坏性的影响。
二、临时紧急疏散
（一）紧急情况下的心理反应：
1、逃避和战斗。
2、过度恐慌。
3、从众心理。
4、趋熟。
5、奔光。
6、回救。
（二）紧急疏散中群集行为的控制：
1、概念：群集行为是指人员的成群聚集。
2、表现：成拱现象、异向群集、异质群集。
（三）临时紧急疏散的组织指挥：
1、改进场所硬件设计，避免群集现象的出现。
2、制定科学的应急预案并进行演练。
3、组织训练能够在紧急情况下快速、科学反应的人员队伍。
4、建立现场信息传播系统。
5、开展相应的宣传教育
三、远距离疏散：
四、人员疏散与返回的优先顺序： 疏散顺序：
1、禁止无关人员进入即将疏散撤离的地区与场所。
2、居民与群众。
3、工作人员中的非关键人员（包括媒体人员）；
4、应急关键人员之外的所有人员；
5、全部撤离。
返回顺序：
1、应急处置的参与人员。
2、现场评估人员与由应急人员陪伴的媒体人员。
3、公共设施的维修人员。
4、居民、财产的主人以及其他有关人员；
5、自由进出 秩序控制
公共安全危机的新闻信息管理
一、公共安全危机与新闻传播：
1、对社会的双重影响：消极、积极。
2、新闻信息管理的主要作用：舆论监督、警示教育、社会沟通、引导激励、信息传播。
3、新闻信息管理存在的问题：刻意隐瞒公共安全危机的真相、口径不一致，使公众对发布的信息与报道的情况产生质疑、媒体与公共安全危机管理者的冲突。
4、新闻信息管理问题对策：承认媒体的积极作用、完善危机处置机制，促进社会安定和谐、公开信息：危机信息监控、危机信息报告、危机信息分享、危机信息披露。加强与媒体的沟通。
二、应急处置现场媒体管理的主要措施：
1、现场设立新闻联络点。
2、设立信息中心：协调公共信息、收集来自各个方面有关应急处置的信息、向决策管理机构提供准确的信息、向个人、家庭、企业和直接与间接的受公共安全危机影响的部门、单位以及向新闻发言人提供媒体所需要的各种有关反映与恢复的信息。
3、推荐新闻发言人，确定现场新闻信息管理人员与机构。
4、举行新闻发布会：不应该把有分歧的，或未经证实的见解自由的散布或者传播出去、信息的发布要与采取的相应措施结合起来、新闻信息的发布应当在应急管理领导机构的统一组织之下，有机关的发布、需要考虑公共安全危机现场的具体情况。
5、签发采访许可证的原因：避免现场从事新闻采访媒体的人员过多、现场的条件不允许过多的采访人员存在、避免对应急处置工作带来影响、需要权威媒体进入应急处置的核心区域。
6、开设公众咨询电话：主要内容与类型：亲属询问伤亡情况以及善后处置、媒体询问事故发生的原因、赔偿的方式以及影响、保险公司询问需要提供赔偿的名单、国际救援组织询问是否需要提供帮助。
三、对谣言与留言的控制：
1、谣言与流言的产生与传播：社会基础：政府公信力降低或缺失、信息资源缺乏、自我控制能力较低、安全感不足。谣言与流言传播的过程：制造者-倾听者-转移者-渲染者。
2、谣言与流言的控制：辟谣、惩处、信息源的控制。
四、新闻媒体与信息管理应注意的问题：
1、避免刺激受众的心理。
2、保护受害者的隐私。
3、鼓励应急参与人员的士气。
4、安排好重要人物对应急处置现场的视察与访问。
5、注意掌控不同阶段的报道重点：初始阶段：事件发生及现场情况的客观评价。中期阶段：医疗救护、人员疏散、损毁统计。后期阶段：恢复进程、公众评价、恢复困难、社会救济、社会支持。
第四单元 公共安全危机的恢复
一、公共安全危机恢复概述：
1、公共安全危机的恢复形式：政府完全主导型恢复、公共参与型恢复。
2、公共安全危机恢复的基本原则：以人为本原则，政府救助、社会救助和公民自助相结合的原则，时效性和成本效益结合的原则，恢复与计划、系统防范相结合的原则。
二、公共安全危机恢复步骤：
1、建立恢复的领导机构。
2、开展前期评估：收集信息，确定需要恢复的所有可能对象和内容，对灾害事故恢复对象和内容的重要性排序。
3、制定公共安全危机恢复计划：常规项目，常见内容：实体重建、心理重建、人员疏散和安置、资源管理、形象管理。
4、总体整改和监督落实：整改，相关责任人的奖惩，加强监督。
5、进行后期恢复评价。
三、公共安全危机恢复的基本手段：
1、建立协作互助机制：志愿者协作机制的完善，宣传渠道的确立，国际救援合作机制的建立。
2、公共安全危机后社会安全网络的复原：抚恤金的发放，公共安全危机解除政策与措施，居住安排（临时、长久），无自谋生活能力的灾民安置（老、弱、病、残、儿童），相关人员的就业问题（身体健全），饮食、卫生、医疗及学校恢复，公共设施的迅速修复。
3、社区的重建（社会管理网络的重建）。
4、法制重建。
5、心理重建。
6、政府形象的重建。
四、公共安全危机恢复的策略
恢复准备、因地制宜、齐心合力、有效联通、危机公关
第五单元 常见公共安全危机的处置
一、事故
（一）概述
概念：人们在从事各种生产活动的过程中，由于人的故意或过失行为，违反国家有关安全管理的法律、法规或规章制度而发生的人员伤亡、物质损毁，并在一定程度上危及到社会治安秩序的非正常事件。特征：
1、事故一般发生在人们所从事的各种生产活动的过程当中。
2、事故发生的直接原因是人为的因素引起的。
3、事故的后果必然造成一定程度的物质损毁、人员伤亡或不良的社会影响，严重时会影响到社会治安的稳定。
4、事故在发生的过程中一般要经历潜伏期、爆发期、衰败期三个阶段。事故分类：
1、按事故对人的伤害程度进行分类：轻伤、重伤、死亡事故。
2、按事故的责任性质进行分类：破坏事故、责任事故与技术事故。
3、按事故对人的伤害形式和表现形式进行分类。
4、事故分类中要注意的问题：（1）、自然事故、破坏嫌疑事故、治安灾害事故。（2）、破坏事故、责任事故和技术事故的区别。（3）、技术事故与自然事故的区别。（4）、重大责任事故罪与玩忽职守罪的区别。（5）、罪与非罪、直接责任与间接责任的区分标准。
（二）事故发生的基本规律：
物质危险因素只表明有发生危险的可能性，管理缺陷是事故发生的激发条件，两者共存但没有相互作用的状态叫做事故隐患；一旦受到外界激发，两者相互作用将事故隐患转化为事故；如果管理缺陷在事故发生后再次激发物质危险因素，导致事故的扩大与蔓延，就是二次事故。
（三）事故预防
预防原则：事故可以预防、防范于未然、继发原因、综合治理、以人为本 预防措施：
1、一般措施：安全技术、安全管理、安全防护
2、预防人的不安全行为：注意危险信息的沟通与应用，强化人的安全动机。提供符合人行为特征与规律的良好工作环境和场所
3、普及安全文化：增强安全意识，加强安全教育，提高应急能力
4、加强保险管理：审查、审核、理赔
（四）事故查处 查处原则：三不放过
查处措施：保护事故现场；抢险救灾，防止二次事故；成立事故调查组，勘验现场，查明情况；定性处理，撰写报告；整理事故档案。
二、群体性事件
（一）概述
1、概念：具有共同挫折经验、动机、目标或理想的多数人，通过集会、游行、请愿、静坐或示威等方式引发社会关注，对于政府施压，以达到自己目的的，影响社会秩序的集群性活动。
2、特点：事件引发的组织性；事件形成的互动性；公开对抗的社会性；参与人员的层次性；事件发展的反复性；发展变化的不确定性
☆
3、成因：社会：贫富差距，权力腐败，政府不作为；心理：失落不满，集体认同，情感唤醒；诉求：利益表达，不满宣泄，价值追求（违法行为）；机制：信息披露，解决渠道，舆论冲击
（二）处置原则
（1）在党委、政府领导下，会同有关主管部门处置（2）防止矛盾激化
（3）将事态控制在单位
（4）“三个慎用”：慎用警力、慎用武器警械、慎用强制性措施（5）依法果断处置
（三）预防与查处措施
（1）收集情报信息，完善预警机制（2）疏导劝阻，化解矛盾
（3）依法调查取证，适时揭露打击
（4）严密控制事态，最大限度地减少影响和损失
（5）强制命令解散（6）实施现场管制
三、恐怖主义事件
（一）概述
1、恐怖主义的相关概念
恐怖主义：实施者对非武装人员有组织地使用暴力或以暴力相威胁，通过将一定的对象置于恐怖之中，来达到某种政治目的的行为
特征：①、暴力
②、恐惧
③、政治目的
恐怖活动：以制造社会恐慌，胁迫国家机关或者国际组织为目的，采取暴力、破坏、恐吓或者其他手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为
恐怖组织：具有一定的组织领导分工，以暴力恐怖为手段，从事危害国家安全，破坏社会稳定，危害人民群众生命财产安全的恐怖活动的组织
恐怖分子：与恐怖组织发生一定的联系，在国内外从事危害国家安全和人民群众生命财产安全的恐怖活动的人员
2、恐怖主义特点
强烈的国际化倾向、打击目标扩大、恐怖手段多样、极端主义的交织
3、恐怖主义产生根源：民族问题、宗教问题、政治问题、经济问题
（二）反恐原则
谴责并反对一切形式的恐怖主义、注重联合国的领导，强调国际合作、标本兼治打击恐怖主义、目标准确，避免双重标准
☆
（三）恐怖主义危机事件防治机制
①、防范：社会面治安防控、反恐宣传教育、舆情引导；
②、管理：重点场所、危险物品、重点人员，媒体、信息、预案 ③、预警：情报搜集、评估、预报； ④、打击：立法、主动出击； ⑤、保障：技术、装备； ⑥、合作：国内、国际；
⑦、善后：心理安抚、秩序恢复
第二篇：公共安全危机管理教案-1
朱明工作室zhubob@21cn.com
公共安全危机管理教案-1 第一章 绪论
（一）教学目的及要求：使学生了解公共安全危机的含义、基本特征和分类
（二）重点和难点：的基本特征和分类
（三）教学方法及课时安排：课堂讲授；2学时
（四）主要参考书：
郭太生主编，《事故对策学》，中国人民公安大学２００２年版。
郭太生主编：《治安灾害事故社会防范研究》，中国人民公安大学出版社2005年版；《灾难性事故与事件处置》，中国人民公安大学出版社２００６年版。
（五）课程主要内容：
第一节 公共安全危机的相关概念
一、危机的概念
《辞源》将“危机”解释为潜伏的祸端①。《现代汉语词典》对“危机”有两种解释：一是“危险的祸根”，如危机四伏；二是“严重困难的关头”。②在中国的现代社会中，危机更多的指突发事件，并可以用不同的术语描述更具体的事件，如“紧急情况”、“灾难”、“事故”、“社会冲突”、“社会骚乱”等。在有些情况下，这些词可以表达同样的事件，而在某些情况下不同的术语反映出危机所具有的不同特征。比如突发事件强调的是事件发生的不可预测性；而紧急情况则强调事件应急处置时间的紧迫等。从学术层面看，不同的学者从不同的角度对危机有着不同的阐述。
有的学者认为：“危机是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。”③
有的学者认为：“危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策等不利情境的汇聚”。①
综合来看，危机是指个人、群体或者组织由于突发事件的出现，因受到破坏，严重地威胁到其正常的生存与发展的状态。这个定义有三点需要强调：第一，受到危机影响的既可能是个人，也可能是群体或者组织，例如家庭、企业、单位、行业，还可能是一个地区乃至一个国家甚至国际社会。因此，就危机发生的范围而言，即可能是微观层面影响个人或者少数人的，也可能是在宏观层面，涉及的范围十分广泛。第二，危机之所以出现是因为正常的生存秩序和发展进程受到破坏，严重威胁到正常的生存与发展，而不是造成一般的负面影响。第三，危机通常是与突发事件相联系的，因此，在一定意义上突发事件成为危机的代名词。
二、危机管理的含义
危机管理应是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府或其他社会公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会，保护公民的人身安全和财产，维护社会和国家安全。
三、公共安全危机的概念
（一）公共安全的含义
公共安全是指不特定的、多数人的健康、生命安全、公私财产的安全。公共安全是一种社会状态，是社会状态的有序。一个社会安定有序，本身就是不同利益群体各尽其能、各得其所而又和谐相处的表现。毫无疑问，实现社会的安定有序，必须以社会公共安全的有效维护做保证。
（二）公共安全危机的含义
公共安全危机是指因自然环境、社会变迁或人为原因引起的，对公共领域的安全和社会成员的生存具有立即且严重威胁性，需由以政府为领导的公共部门进行动态决策的、具有高度危险性和广泛破坏作用的紧急情境或事件。
（三）公共安全危机与相关概念的区别 1．公共安全危机与突发事件的区别
所谓突发事件，日前还没有一个统一的科学定义，《辞典》中也没有明确的解释。“突发”一词，顾名思义就是突如其来，出乎人们预料所发生的，综合当 今人们对突发事件的认知，我们认为，突发事件就是在某种必然因素支配下出人意料地发生，给社会造成严重危害、损失或影响且需要立即处理的负而事件。
公共安全危机事件与突发事件都是负面事件，都会给社会、组织或个人带来一定程度的损失、损害或负面影响。但是，突发事件的负面影响是显性的、现实的，人们可以感觉得到；而公共安全危机事件的负面影响既可以是显性的、现实的，也可以是隐性的、潜在的，人们可能一时还无法感觉得到。突发事件最显著的特征就是突发性，出人意料。公共安全危机事件一般以某一事件为契机或导火线，即通过偶然的、独特的突发事件的形式表现出来。这就是说，在一定的外界条件下，突发事件可能会进一步发展成为危机，也就是说，突发事件往往成为危机的先兆和前奏，或充当引发危机爆发的原因。从逻辑上讲，公共安全危机事件必定是突发事件，而突发事件未必就会发展成为危机事件。许多突发事件本身就是危机的一部分，并且是很关键的一部分。当突发事件因处理不当而导致失去控制，朝着无序的方向发展时，危机便会形成并开始扩大化。在这种情况下，突发事件就等同于危机。如果某些突发事件处理得及时、得当，就有可能把它们消灭在摇篮之中，从而就不会演变为危机。
2．公共安全危机与紧急状态的区别
紧急状态是指因一定的危机所引发的有别于正常状态的社会秩序。它与公共安全危机的区别主要在于：
（1）公共安全危机的判断确认主体一般是各级政府，紧急状态的判断确认主体一般是最高立法机关或国家元首；
（2）各级政府在判断一次事件是否构成一场公共安全危机时所遵循的程序要求不如立法机关或国家元首判断是否成立紧急状态时严格；
（3）政府在确认某一事件构成公共安全危机后，只需要发布一个通告就可以宣布政府已进入应对公共安全危机的状态之中，而要宣布成立一个紧急状态，却有严格的形式要求，必须有国家元首签署的法令才能生效，显然，这样一个法令比行政机关的通告要正式、权威得多；
（4）公共安全危机与紧急状态在本质上表现为一种危险度的不同，正如有的学者所说，不能将任何公共安全危机都纳入紧急状态，紧急状态只是非常危险的高级危机状态①；
（5）在公共安全危机阶段采取的应对措施不如紧急状态下所采取的应对措施严厉，有些应对措施只能在紧急状态下使用，如戒严等。
第二节 公共安全危机的基本特征和分类
一、公共安全危机的基本特征
（一）突发性
由于公共安全危机发生前的量变过程不为人们所注意，待到公共安全危机发生时，事物原有的发展格局突然被打乱，使人感觉非常突然。同时，公共安全危机中的混乱局面使人们既得利益丧失或可能丧失，使人们面临一个全新的、不熟悉的环境，人们有一种强烈的希望回到原来状态的心理，使人们更加感觉到公共安全危机是突发性的。
（二）公共性
公共安全危机事件一般都涉及公共利益，会因为迅速传播而引起公众关注，成为公众焦点，而且公共安全危机事件要动用相当多的公共资源，形成以政府为主导的公共应对网络，才能予以妥善解决。
（三）破坏性
公共安全危机会造成损失，这种损失可能是有形的，也可能是无形的。公共安全危机会造成机器设备、房屋建筑等生产资料以及原材料的损失，导致资金的流失，甚至导致人员的伤亡，公共安全危机还会损坏企业形象以及个人信誉，等等。
（四）不确定性
公共安全危机发生具有很大的不确定性。人们很难判断公共安全危机是否会发生，也很难预测其发生的概率，人们只能依据以往经验做出预测，而且经常预测错误。当公共安全危机发生时，新事物正在孕育或形成，人们对新事物的认识甚少，按照以往的经验和统计规律去判断公共安全危机常常是不准确的，容易犯错误，不利于进行公共安全危机事件管理。另外，公共安全危机情景也有很大的不确定性。由于公共安全危机的发展经常是出人意料的，因而在公共安全危机事 件管理中要密切关注危机的进展。
（五）紧迫性
不但公共安全危机的发生是突然的，而且发展也非常迅速，随着公共安全危机的进展，造成的损失会越来越大。对公共安全危机的反应越是快速，反应决策越是准确（决策的准确度与时间有一定的相关关系），那么损失就会越小。所以公共安全危机中，时间非常紧迫，对时间的把握程度很大程度上决定了公共安全危机事件管理的有效性。
（六）信息不充分
在公共安全危机中原有的沟通渠道会遭到破坏，使信息无法有效地沟通。比如说在一次严重的地震中，大部分的电话线和无线电通讯基站已遭受破坏，那么受灾地区内部的信息交流、灾区与外部的联络就无法有效地进行，人们很难了解受灾情况，从而采取有效的行动。另外，在公共安全危机中，人们处于惊慌状态，人们会因为过度紧张而对客观情况反应失真或夸大公共安全危机的细微之处，从而使公共安全危机管理者接受的是错综复杂而又真伪并存的信息，在这种状态下，对公共安全危机管理有用的信息是非常不充分的。
（七）资源严重缺乏
在公共安全危机中，用于解决公共安全危机的资源是非常有限的。首先，公共安全危机中资源会遭到破坏，而用于危机反应的备用资源，或者遭受破坏，或者离危机现场很远，远水解不了近渴。其次，公共安全危机中对资源的需求量非常大，而且资源的使用速度非常快，即使资源充足，也难以满足危机反应和恢复的需要。再次，在公共安全危机中，组织不但无法有效获取收入，而且还要动用过去的积累资金去应付危机，组织的资金资源就显得非常紧张。最后，公共安全危机中的人力资源是紧缺的，那些未受过训练的人在危机中会惊慌和感到压力，无法冷静地参与解决公危机；而训练有素的危机反应人员毕竟是有限的，危机的规模较大时，就会感到人手不够。
二、公共安全危机的分类
（一）按公共安全危机产生的诱因分类
按照公共安全危机产生的诱因，可以将其划分为以下三类： 1．外生型危机 外生型危机是指由于外部环境变化给组织带来的危机。这种情况下，组织之所以陷入危机完全是由于外部环境的变化造成的。如自然灾害的发生。
2．内生型危机
内生型危机是指由于组织内部管理不善所引发的危机。如2001年日本一家牛奶公司的生产线由于没有按照规定的时间要求进行清洗，导致细菌滋生而造成饮用者大量中毒。3．内外双生型危机
在不少情况下，组织之所以陷入危机，往往是外部环境变化和内部管理不善交互作用的结果。内部管理不善使得危机爆发的“火药库”不断增大，外部环境某一方面的突然变化，则成为危机爆发的直接导火索。此时，危机具有内外双生型危机的性质。
（二）按公共安全危机发生的层次分类
按照公共安全危机发生的层次划分，公共安全危机可分为全球危机、国际危机、国家危机、地区危机、组织危机等。
（三）按公共安全危机中的不同利益主体分类
在危机情境中，当所有相关的利益主体具有同质的要求时，就属于一致性危机；当各相关的利益主体具有不同的要求时，或者说存在着两个或两个以上不同要求的利益主体时，就属于冲突性危机。一致性危机较为典型的例子是自然灾害，冲突性危机的例子如军事冲突。当然，在一致性危机和冲突性危机之间并不具有不可逾越的界限，由于看问题的角度不同，同一危机可能具有不同的分类。如面对洪水侵害，受灾区的群众共同的愿望是抗洪救灾，洪灾显然具有典型的一致性危机的性质；但为减少洪灾损失，面对泻洪地点的抉择时，泻洪地区和其他地区又具有一定的冲突，洪灾又具有冲突性危机的特征。
（四）按公共安全危机发展的速度分类 1．龙卷风型危机
这种危机来得快、去得也快，比较典型的是一些劫机或者劫持人质危机。1977年在摩加迪沙机场的劫机事件是这类危机的典型，此后世界各国领导人普遍认为，采用突击队攻击的办法解决劫机事件，使劫机事件成为龙卷风型危机是最好的选择。因为公众一般认为面对这类事件，行动失败也比不采取行动好。此外，空难等事故也属于龙卷风型危机，事故突然发生后很快又会平息，不会给社会带来长久的影响。
2．腹泻型危机
危机逐渐发展酝酿，但爆发后很快结束。这种危机的典型案例是美国得克萨斯州发生的大卫教派邪教危机。该教派在此之前已经存在很长时间，逐渐走向非法教派，在与FBI发生对峙和对抗后大多数教徒葬身火海，危机迅速结束。
3．长投影型危机
危机突然爆发，其后续影响深远，长时间不能平息。荷兰的罗森塔尔认为形成长投影型危机有两种原因：一是未能充分理解危机原因。如1965年美国洛杉矶发生黑人骚乱，事件虽然很快平息，但是骚乱后人们意识到危机的真正原因是种族问题，而解决这一问题是极其困难的，果然到1995年，洛杉矶黑人再次发生**。二是危机处理失当，使一个小危机产生深远影响。例如2001年2月9日，美国核潜艇撞沉了日本渔业实习船“爱媛号”，当时的日本首相森喜朗闻讯后却仍在打高尔夫球，对危机置若罔闻，此事被媒体曝光后，成为促使森喜朗下台的原因之一。
4．文火型危机
这类危机开始缓慢，逐渐升级，甚至没有爆发的过程，但是结束也很缓慢。比较典型的文火型危机是越南战争。由于“崇高”目标的吸引，同时对战争困难估计不足，美国逐渐卷入越南战争。随着真正的代价逐渐增大，美国决策者骑虎难下，只能继续向越南增兵，企图赢得战争。等到认识到决策的失误时，美国决策者开始从越南抽身，但是这个过程在心理上、政治上都是十分困难的，因此撤军也拖了很久才完成。
（五）我国政府对突发公共事件的类型划分
突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。按照《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，主要突发公共事件可划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类：一是自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。二是事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。三是公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。四是社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。
思考题：
1．公共安全危机的概念、突发公共事件的概念。2．公共安全危机的基本特征有哪些？ 3．公共安全危机分哪几类？ 4．突发公共事件可分哪几类？
5．公共安全危机与突发事件、紧急状态的区别与联系是什么？ 6．如何避免公共安全危机产生连带效应？
第三章 公共安全危机管理中的政府责任
（一）教学目的及要求：使学生了解和掌握政府在公共安全危机管理中应承担的政治、道德、社会和法律责任
（二）重点和难点： 我国政府在公共安全危机管理中应承担的政治、道德、社会和法律责任
（三）教学方法及课时安排：课堂讲授；2学时
（四）主要参考书：
郭太生主编，《事故对策学》，中国人民公安大学２００２年版。
郭太生主编：《治安灾害事故社会防范研究》，中国人民公安大学出版社2005年版；《灾难性事故与事件处置》，中国人民公安大学出版社２００６年版。
（五）课程主要内容：
在我国，由于经济发展的不平衡、政治体制改革的滞后性以及道德文化体系的失稳，各种天灾人祸不断，已进入了一个危机频发期。各种公共安全危机事件严重的危害了社会公共安全，损害到公共利益，政府作为公共服务的提供者、公共政策的制定者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者，在公共安全危机管理中必须承担起应有的责任。以责任制约政府，以责任制约权力，塑造一个讲信用、值得信赖并对自己的各种行政行为或制度设计负责的政府是各国公共安全危机管理的经验总结。
第一节
政府责任概述
“政府责任”，是一种责任形式，它以“人民主权”作为其政治信念，以“法治”治理政务，推崇“负责任的政府”。作为责任主体，政府对自己的各种行为或制度设计承担相应的责任形式。
一、政府职能理论
“政府” 一词有狭义和广义两层含义。广义的政府泛指各类国家权力机构，包括一切依法享有制定法律，执行和贯彻法律，以及解释和应用法律的公共权力的机构，即我们通常所谓的立法机构、司法机构和行政机构。而狭义的“政府”即指其中的国家行政机构。
职能是指组织或者个人具有的职责和功能。所谓政府职能就是指政府作为社会中最大的公共组织在维持社会稳定、保护社会公平、促进社会发展诸方面所应该担负的职责和能够发挥的功能。政府职责是指政府这种特殊组织所应肩负的责任，比如价值导向责任、安全保卫责任、维持秩序责任。政府功能是指政府将其所肩负的社会寄托的责任付诸行动时对社会产生的作用，比如政治统治功能、经济管理功能、社会协调功能。前者是后者的前提，决定后者的特征；后者是前者的表现，是责任性付诸行动的结果。两者合成一体就构成了政府职能的内涵。政
①府职能在实践中被规定的合理程度反映了政府行为的合法性（legitimacy）水平。职能规定得合理，合法性就高，政府效能也会提高；反之，职能规定得不合理，合法性就低，政府执行政策时就会遇到社会不合作或者抵抗带来的阻力。
政府职能理论认为，政府对危机事件进行管理，以保护公民的人身权与财产权，保卫国家安全，是政府义不容辞的责任，属于政府的基本职能。②
二、政府责任的基本价值与主要内容
一般来说，责任在政治活动和公共管理中最一般的含义是指与某个特定的职 位或机构相联系的职责。
在我国，政府责任应是指政府及其行政人员积极有效地回应社会需求，维护社会秩序和实现人民群众的根本利益，并对政府及其行政人员的失职行为和不作为行为承担相应的责任。其含义包括:一是政府对公民的责任。政府的责任首先表现为对国家权力主体的公民或代议机构的责任。从根本上说，政府的一切行为，都必须符合公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。这种责任实质上履行的是“公仆的责任”。二是政府在不履行其职责或没有很好的履行职责，而损害人民群众的根本利益时所承担的否定性后果。三是政府及其组成人员必须对他们的行政行为做出合理的解释。
三、政府责任的主要形式
（一）政治责任。所谓政治责任，是指政府制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责和没有履行好职责时应承担的政治后果。民主政治与传统政治的最大区别之一在于政府要承担政治责任。在民主政治之下，政府的一切措施和政府官员的行为必须以民意为归依，统治者的权力建立在被统治者认同的基础之上，这是民主政治的基础所在。
（二）道德责任。道德责任是指政府及其公务员依法行使公共权力、从事公共事务带理时必须承担的道德意义上的责任。所谓道德意义上的责任，也就是指虽然政府及其公务员不违法也不违宪，但如果行为明显与社会善良风俗有悖，就应承担的道德责任。行政机关及其官员的行为若不能适合人民及社会所要求的道德标准和规范，将会失去其统治的正当性，因此，即使在君主专制时期，皆对行政的道德规范有明确要求。在民主社会，作为公务人员，不仅应娴熟于政策执行技巧，更应有高尚的行政道德。
（三）法律责任。在民主政体下，政府作为为公共利益服务，为人民利益服务的法人，具有权力能力和行为能力，是法律关系上权利义务的主体。当政府机关行为侵害人民权利时，人民有权起诉，司法机关有权通过司法程序处理，并对由此产生的损害予以相应的补偿，同时应追究政府的违法责任，这已成为责任政府不可或缺的一个重要环节和制度。
（四）社会责任。“绩效”等问题的充分暴露，政府履行社会责任被提到应有的位置。因此，政府责任的核心价值发生了改变，即更加强调政府对社会的服务及促进社会公平等方面的社会责任。因为，政府是社会公共权力的行使者，有着特殊的角色地位；社会良性运行，协调社会关系，促进社会有序互动，是政府应尽之责。
相应的,政府在公共安全危机管理中也负有政治责任、社会责任、道德责任以及法律责任。
第二节（政府在公共安全危机管理中的）政治责任
政治责任，是指政府制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责和没有履行好职责时应承担的政治后果。政府政治责任的承担是基于其取得政治合法性，从而树立政府权威、维护政权稳定的需要。
一、转型期强调政府在公共安全危机管理中政治责任的重要意义
在当今社会，政府在公共危机管理中的责任首先是一种政治责任。由于现代社会危机频发，并且破坏力巨大，因此公共危机管理往往成为社会舆论关注的焦点，政府往往要承担巨大的政治风险。公共危机管理是否成功，已经对政府的公共管理能力形成巨大挑战，公共危机管理失败，会直接影响到人们对执政党执政能力的怀疑和对政府公共管理能力的认同，也就是说，会直接影响政府的合法性。
首先，强调政府公共安全危机管理的政治责任有利于维护社会政治稳定。公共安全危机管理中政府的应急处置工作与社会稳定的关系也具有两面性。在公共安全危机事件发生后，如果由于政府的应急处置工作不力而造成群众生命、财产的损害范围扩大，则其效果往往具有很强的扩展性。例如，媒体曝光、群众上访、冲击政府机关，甚至可能裂变为对社会产生剧烈震荡和破坏性的局部骚乱和**事件，成为影响社会稳定的催化剂。另一方面，如果政府采取及时、有效的应急处置措施，则能够起到安定民心、振奋精神、鼓舞士气、提高政府的凝聚能力，从而达到有利于社会稳定的作用。从此意义上说，有效地应对公共安全危机事件是安国利民的大事。
其次，强调政府公共安全危机管理的政治责任有利于树立政府权威，维护政府公信力。对公共安全危机事件的有效管理，是对政府工作能力和公信力的一个严峻考验。如果政府对公共安全危机事件的预警机制差，应急准备不足，应急反应组织机制不健全、决策失误，甚至基于政绩方面的考虑而报喜不报忧，在公共安全危机事件发生后，本着“内部处理”、“大事化小”的原则，进行隐瞒、谎报，不积极、妥善地开展应急处置和善后工作，从而导致国家和个体的生命财产遭受不应有的损失，这样不仅会降低政府在国内社会的公信度和政治信誉，也会降低政府在国际社会上的形象和普遍支持力，甚至会被国外少数媒体或敌对分子大肆渲染，以达到诋毁国家形象的目的。
二、我国政府在公共安全危机管理中所负有的主要政治责任
政治责任的内容有两个层面。其一，政府要制定符合民意的决策。在民主政治下，政府的决策必须合理，必须代表人民的意志和利益。尽管决策过程会有不同意见、利益和要求的影响，但政府作为决策的负责人和最终决定者，有责任通过综合协调和平衡，最终做出明智的决断。如果决策失误或违背民意，虽不一定受法律追究，但要承担政治责任。其二，政府要负责决策得到有效的贯彻执行。政府官员并不一定直接去执行每一项决策，也不可能全部知晓其下属的具体行为，但他有责任拿出有效措施，推动其下属按既定的目标行事，以确保决策得到很好的贯彻。如果政府官员对其所管辖的部门用人不当、管理不力、工作失察，或在发现问题后又没有采取补救措施，从而造成重大损失，那就是失职，就要承担政治责任。
目前一般认为我国政府在公共安全危机管理中的政治责任主要应包括:
（一）保持社会稳定恢复正常秩序的责任。在公共危机得到基本遏制的情况下，政府的主要责任就是尽快恢复正常秩序。
（二）采取应急措施控制危机发生和蔓延的责任。应急措施是非常规措施，不可能按照现行的行政组织体制和程序以及形式发布指令。应急措施的产生机制主要有二，一是针对常见的各类危机进行研究，提出有针对性的危机处理预案，防范于未然，二是在危机刚刚发生时，在反应敏捷的信息系统基础上，提出有针对性的紧急决策，并且迅速部署和传达，控制危机的蔓延。如果平时没有对各类危机的应急措施（即危机管理预案），在危机发生后又没有有效的应急措施的决策机制和能力，而且，缺乏应急措施传达和贯彻的通道，应急措施就会落空，仅靠采取常规措施就无法控制危机的发生和蔓延。
（三）对公共安全危机事件的后果所负的政治责任。具体来说某级政府因在公共安全危机事件管理中严重失职，导致特别重大公共安全事件的发生，给国家、集体、人民群众的生命财产造成巨大损失时应承担集体引咎辞职的责任。公务人员在突发性公共危机事件中失职也应承担相应的政治责任。世界许多国家或地区有成文或不成文的“高官问责制”，而这种责任一般归入政治责任，即具有领导职务的政府官员，即使在突发性公共危机事件中对造成的损失没有直接责任，也要承担间接的政治责任，如引咎辞职、调离现职。应该提到的是“引咎辞职”不是强制性的，严格的制度尽可以追究官员的责任，却不能强制公务员主动请辞。当然，对于那些有咎不辞的官员，则完全可以启动不信任、罢免和弹劾程序，责令其辞职。引咎辞职含有的非强制与主动性，是要求官员对认为自己应该对某些事故负责作出的自觉表态。我国的政府公务员是由人民代表选举产生的，因此应对人民负责，“引咎辞职”理应成为我国政治生活中官员自责的一种惯例。
在公共安全危机管理中履行政治责任，要作到以下几点：
第一，必须建立和完善政府与公众的对话、沟通机制，给予社会知情权。一旦发生重大的突发事件或出现棘手的社会难题，我们的各级政府部门及行政官员必须正视现实，任何向群众隐瞒真相、谎报实情、甚至提供虚假信息、美化和掩盖问题的做法，都是群众坚决不答应的，也是于事无补的。只有实事求是地向群众说明实际情况，求得群众的谅解，相信群众依靠群众才真正有助于问题的尽快解决。在公共安全危机事件发生后，由于关系到自身的根本利益，公众对事件的一切情况非常关注。这就需要政府能够及时真实向公众告知事件情况。否则将会引起混乱与恐慌。
第二，建立和完善各级政府应对公共安全危机的预警机制、各类危机预案的准备机制以及危机发生后的政府统一、协调指挥机制，这些均是各级政府重要的公共管理职能。
第三，防患于未然，各级政府应尽可能地加大对基础教育、公共卫生等基本公共产品和服务的供给及基础设施投入，为防止和应对突发事件的发生奠定必备的物质及社会基础。
第三节（政府在公共安全危机管理中的）道德责任
政府道德责任，是指行政主体在行使行政职权时所应承担的道德义务及违反道德义务应承担的后果，如否定性评价、道义遣责、纠错问责等。政府道德责任包括两个方面:一是政府应承担的道德义务，如政府的廉洁高效，遵纪守法，使自身成为全社会的道德楷模，加强社会道德建设，实现社会公正，文明执法，尊重保护人权等等，可称为第一性政府道德义务；二是政府违反道德责任所应承担的后果，如道义遣责、公开道歉、失信补偿、引咎辞职等等，可称为第二性政府道德义务。
道德责任从某种意义上来说是政府全部工作的中轴。长期以来，人们强调更多的是政府责任中的政治责任、法律责任，而忽视道德责任，甚至把建立责任政府简单地等同于依法行政。其实探讨当前社会转型时期的政府责任问题，固然应当强调其政治与法律责任，但对其在精神引导和道德孕育方面所肩负的责任亦不能忽视。因为政府道德责任在一定条件下会转化为其他责任。在有些国家，如果政府道德形象严重败坏有可能转换为政治责任，导致政府内阁下台；政府官员的行为不端不仅会遭到社会的遣责还可能遭到弹劫，甚至承担刑事责任。因此政府应以社会整体利益代表的角色，引导公民建立一种积极的公共生活，以培养健康的社会风气和高尚的道德情操。
一、政府在公共安全危机管理中承担的主要道德责任
政府在公共安全危机管理中的道德责任是指政府作为社会的一部分，社会成员在公共安全危机事件中遭受伤害、损失，政府应对其表示关心、安慰，并助以一定的物质帮助。政府的道德责任是深受儒家仁义思想影响的中国国情的产物，也是体现政府“一切为了人民”的宗旨的有力证明。江泽民同志“以德治国”的治国方略，从较多层面上强调了道德因素在维护社会稳定中的重要作用。作为权力执行机关的政府，在公共安全危机管理中也必须担起道德上的责任。“水能载舟，亦能覆舟”。一个政权（政府）想要长期存在下去，必须要有良好的道德和正确的价值取向，如果政府行为不能适合人民及社会所要求的道德标准，将得不到人民群众的拥护，也就失去了其统治与行使权力的正当性，政府的道德是获得权力的前提和基础，是能更好行使权力的条件和保障。可以说在危机事件发生后政府是否关心人民安危，应是判断政府是否是责任政府的基本标准。那些忽视道德责任的政府往往认为危机事件可能只影响到局部地区（行业）和暂时局面，自己有更多更重要的“正事”要做，不能因小失大，于是在数量上比较危机管理成本（如宣布紧急状态、组织动员资源、采取隔离转移措施和直接用于危机控制的投入）与危机损害的大小，当认为危机损害还不及危机管理成本，就懒得管它。但是，这种对政府责任在数量上的权衡比较，实际上是对危机事件缺乏敏感的行政惰性，根子上是对公共利益和公众安全缺乏责任意识和关爱同情的行政道德。所以在公共安全危机管理中，政府在很大程度要基于道德因素的考虑，体现政府人性化的道德责任的存在。
在公共安全危机事件管理中，政府应该依法行政且政策的制定与实施既合程序又合社会基本价值。从宏观上看,政府要坚持公平正义的原则，要使社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现，要抓好社会主义精神文明建设，建立完善的道德规范体系，积极开展诚实守信的道德实践活动，把建立包括社会保险、社会救助，社会福利和慈善事业在内的，相互协调的社会保障体系，作为构建社会主义和谐社会的重要途径，将以德治国和依法治国有机结合起来，为构建和谐社会提供有利的基础和保障。从具体的行为看，作为政府官员应该具有责任感和事业心。应成为社会道德的表率，以自己的行为维护和支持积极而健康的道德风尚。公共安全危机事件发生后，受灾群众往往数量众多，有的受伤、甚至面临生命危险，有的流离失所、无家可归，有的家庭的生活资料在一瞬间化为乌有，在医疗、居住、饮食、交通条件、精神安慰、重建家园等各个方面均需要人道主义的关怀。对此，政府有道义上的责任采取积极有效的措施对受害群众进行安置和救助。例如，对受伤人员进行紧急救治，对受灾群众提供临时居留地、衣物、食品、药物等，基本上保证受灾群众不挨饿、不受冻、不染病疫、不成批外流。对于处于危险中的灾民与受害者或实施紧急救助，或组织紧急疏散、转移安置，对生活困难的灾民进行救济和帮助。同时，重大公共安全危机事件往往有大量人员伤亡，给人们的心理上造成重大的冲击，而这种伤害很难康复，要求政府在做好物质补偿的同时，建立起有效的心理干预机制，对公众的心理进行疏导，减弱人们的心理恐慌，避免“涟漪反应”，体现出政府的人文关怀。
第四节（政府在公共安全危机管理中的）社会责任
社会责任是指政府对社会的服务和管理及在促进社会公平等方面的责任。政府作为公共部门，对社会的良性运行，减少和控制社会问题负有不可推卸的责任。伴随着建设服务型政府的行政改革浪潮，强化政府的社会管理和公共服务职能已成为大势所趋，政府进行公共安全危机事件管理是政府服务社会的一项职能，是其社会管理职能的体现。
一、政府在公共安全危机管理中的主要社会责任
在社会主义市场经济条件下，政府对公共事务管理职能主要包括：（1）政府对经济生活的宏观调控，保持宏观经济环境的稳定，减少经济周期的波动，使市场主体能够得到正常运作；制定和执行产业政策，弥补由于外部经济、规模经济、信息不完全与信息不对称造成的市场失灵。（2）政府为公众提供基本的物质服务，如公共设施的修建，铁路、公路的建设等。（3）政府要为公众提供政治、文化服务，包括赋予人民民主权利，鼓励公众参与政治生活，发表各自得意见和看法，通过对科教、广播、电视、出版等方面的支持，丰富人们的业余文化生活，提高公众的文化素养，满足其精神需求。（4）政府为公众提供社会服务。如加强环境整合，提供良好健康的生存空间、医疗卫生、公共娱乐、社会保障和福利等。其中，提供良好健康的生存空间，既包括政府有提供良好的社会秩序的责任，也包括当民众的生命、财产安全受到影响和威胁时政府负有的提供救济和帮助的责任。
政府在公共安全危机管理中的社会责任主要在于要对社会公众负责，了解、理解、权衡、满足他们的愿望、要求和其他利益：首先，加大教育力度，提高危机意识、普及危机知识。政府应该利用自己手中的行政资源对公众进行教育，提高公众对公共安全危机事件的预防与应变能力。在我国由于传统历史文化的原因，老百姓的危机意识比较淡漠，缺乏危机意识。当危机来临时，人们由于毫无准备，往往手足无措，立即陷人恐慌之中，给政府处理危机带来极大困难。因此，在危机预防管理中政府必须做到:一是要经常进行危机训练和演习，提高公民的危机意识，树立危机观念；二是要大力普及有关危机知识，让公民掌握正确的应对危机的措施与方法，明确个人在危机中的职责。加强危机的预防训练，整体提高国民的危机意识和危机应对能力，一旦发生危机，才能从容应对。
其次，提高社会动员能力，建立健全社会救助机制。危机发生后，仅靠政府拥有的资源往往不足以应对，需要迅速征用和募集社会资源，动员社会力量。南京大学社会学系有关学者调查表明，当国家和社会遇到困难与危机时，85.3%的民众比较愿意或愿意站出来为政府分忧解难，做一些力所能及的事，只有6.4%的人不太愿意或不愿意。因此政府应充分组织社会资源，让社会大众积极参与到政府的救灾行为中，这样才能更快更好地战胜危机。但是政府组织社会资源的能力不仅取决于其行政权力的强制力，而且取决于政府信用能力。目前，我国没有健全的社会救助机制，政府只能以行政命令的方式，通过各个单位、各个系统一层层地去组织和动员，时效性不够，成本较高。因此，由政府出面构建中国的社会民间救助组织，组建社会义务工作者队伍是政府危机管理的重要内容之一。
第五节（政府在公共危机管理中的）法律责任
行政法律责任界定为:“行政法律关系主体因违反行政法义务的行为或行政不当行为所引起的法律责任。”其特征:首先，表现为行政法律责任的承担主体的多重性；其次，行政法律责任追究机关和追究程序的多元性；再次，违反明确的法律条文的规定。
政府（法律）责任主要包括:第一，行政责任。政府行为或制度设计违反行政法律规范所应承担的义务。行政责任实际上是一种法律责任.是由法律单方设定的。同时也是一种独立的责任。有相对特殊的内容和承责条件。责任主体是政府。第二，民事责任(侵权赔偿或补偿责任)。政府行为或制度设计违反相关法律给相对人造成了伤害时所承担的财产上的赔偿和补偿责任。第三，刑事责任。刑事责任是最古老、最严格的法律责任。但政府作为刑事责任主体来承担刑事责任却是一个新命题。传统法学认为“法人无犯罪能力”。现代社会，认为“法人”，已成为国家政治、经济生活的主角。于是法学界提出了遏制机构及法人犯罪理论。
一、政府在公共安全危机管理中法律责任的内涵
目前，世界上很多国家都制定了《紧急状态法》，来规范公共危机管理中的政府行为，保障公共危机管理的成功。因此，政府在公共危机管理中必须要依法行事，否则就必须承担法律责任。首先，政府在公共安全危机管理中如果没有履行自己应尽的义务，应当承担相应的法律责任，致使公民的生命和财产遭受损失，公民可以向政府提起诉讼，要求政府进行赔偿。第二，政府在公共危机管理中如果没有依法行事，也要依法承担相应的法律责任，甚至受到法律的制裁。法律责任是政府违反作为义务和违反不作为义务的行政行为所应当承担的法律责任，它具有强制性、制裁性和义务性等特点。在“非典”期间已经启动的政府法律责任的追究主要涉及公务员的追究，还没有认真追究政府应承担的法律责任。国务院出台的《突发公共卫生事件应急条例》规定的法律责任也主要是公务员的责任或领导者的责任。其中为组织行为承担的领导责任包括：县级以上地方人民政府及其卫生行政主管部门未依照本条例的规定履行报告职责，对突发事件隐瞒、缓报、谎报的，对政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人，依法给予降级或者撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任等等。但是《突发公共卫生事件应急条例》忽略了作为行政主体的国家机关及有关组织所承担的法律责任，同时也忽略了对行政相对方的行政救济和司法救济。法律救济始终是各部门法律不可或缺的重要环节。没有救济规定的法律是一部未完成的法律。严格的说政府应承担的法律责任的形式包括行政赔偿、恢复名誉、赔礼道歉、撤消违法不当的政府行为。
二、我国政府在公共危机管理中的主要法律责任
我国政府在公共安全危机管理中的法律责任主要体现在侵权赔偿责任和行政补偿责任上，下面将以此为例探讨政府在公共安全危机管理中的法律责任。
（一）政府的侵权赔偿责任
强调政府在公共安全危机管理中的赔偿责任，是国家赔偿制度的立法宗旨和价值体现。平等主体之间损害赔偿问题已由民事法律加以规定，而政府机关由于其权力方面的优势性，其侵权行为给公民造成的损害往往更大。其实，在权利与权力的关系上，权力来源于权利，权力服务于权利；具体到赔偿问题上，民事侵权赔偿责任和行政侵权赔偿责任也只不过是侵权主体不同而已，在实质上并无区别。政府赔偿制度的建立，也是政府取信于民、敢于承担过错、间接树立政府良好形象的有效途径。如果不对其承担赔偿责任，实在难以体现现代法公平、公正的价值要求。我国《赔偿法》的立法宗旨是保护公民、法人或者其他组织的合法权益，要使这样的立法宗旨真正落到实处，恐怕仅仅依靠目前《国家赔偿法》中有限的赔偿范围很难具有说服力，在公共安全危机事件管理中落实政府的赔偿责任不可忽视。从我国目前的情况来看，《国家赔偿法》是政府侵权赔偿的主要法律依据，其第3、第4条规定了行政赔偿的范围。《国家赔偿法》第3条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；
（二）非法拘禁或者以其他方法剥夺公民人身自由的；
（三）以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的；
（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”国家赔偿法地4条规定:“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等强制措施的；
（三）违反国家规定征收财物、摊派费用的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。”对于上述这二类“其他违法行为”是否包括因政府及其工作人员在公共安全危机事件管理中的欠缺而造成人身权和财产权损害的行为问题，仍然存在着不同的看法。
《国家》赔偿法第41条第3款规定：“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”由于政府在公共危机事件中管理不当而对公民造成损害的，理应视为“侵犯公民权利”，公民应当得到赔偿。
第2条第1款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”
当然《国家赔偿法》对于政府的免责情况也作了说明，其第5条规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：
（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；
（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；
（三）法律规定的其他情形。”
根据权利救济有效保障论的观点，如果政府在公务活动中不追究政府责任的话，将使公民的权利受损而无法得到有效救济，这也不符合保障人权的法治趋势。而且政府权力得不到有效的监督和制约，极易导致滥用。
（二）政府行政补偿责任 考查我国政府对公共安全危机事件的处理实践，由于其合法或违法行为所造成的损失，以及对受害群众的救助，更多的是通过补偿的方式实现的，行政补偿制度是现代法治国家行政法制建设中的一项重要内容。行政补偿的理论基础主要是公共负担平等说，即为了实现国家的管理和社会公共利益的需要，有时不得不强制剥夺公民的财产权益，或者对它的行使给予一定的限制。尽管这类行为从国家和社会的公益角度考察是具有正当性的，但是对于普通公民和社会组织而言，却是极不公平的。这是因为行政机关实施的这类行为，其受益者是全社会，而对受损者来讲，其损失却是个别的、特定的。为了避免这种极不公平的现象，再剥夺或者限制公民、法人或者其他组织的财产权时，应当由受益的全社会来负担由此产生的损失，也就是由受益者对受损者进行一定程度的补偿。但是从到目前《国家赔偿法》所确立的归责原则来看，行政补偿制度无法被纳入到《国家赔偿法》当中加以规范，而且我国也没有统一的《行政补偿法》，所以，要使行政补偿制度更有效地发挥作用，通过立法加以完善是当务之急。
对政府在公共安全危机管理中的法律责任，世界各国一般都有规定，但是规定的责任大小及责任范围有很大不同。例如公共安全危机管理中的赔偿责任，有些国家规定有限制的赔偿责任，另一些国家规定政府承担全面赔偿责任，还有一些国家则没有赔偿责任的规定。我国的国家赔偿法中没有涉及危机事故的赔偿责任问题。
思考题：
1．政府在公共安全危机管理中承担的主要责任有哪些？
2．政府在公共安全危机管理中承担的政治责任主要表现形式有哪些？ 3．政府在公共安全危机管理中承担的道德责任主要表现形式有哪些？ 4．政府在公共安全危机管理中承担的社会责任主要表现形式有哪些？ 5．政府在公共安全危机管理中承担的法律责任主要表现形式有哪些？ 6．在构建社会主义和谐社会的背景下如何理解和体现政府在公共安全危机管理中的责任？
第四章
公共安全危机的预防
（一）教学目的及要求：使学生了解和掌握公共安全危机预防的指导思想、风险评估与脆弱性分析、预警机制及其基本措施等有关内容
（二）重点和难点： 掌握预警机制及其基本措施；风险评估与脆弱性分析
（三）教学方法及课时安排：课堂讲授；2学时
（四）主要参考书：
郭太生主编，《事故对策学》，中国人民公安大学２００２年版。
郭太生主编：《治安灾害事故社会防范研究》，中国人民公安大学出版社2005年版；《灾难性事故与事件处置》，中国人民公安大学出版社２００６年版。
（五）课程主要内容：
第一节 公共安全危机预防的指导思想
一、可以预防与缩减
面对各种突如其来的公共安全危机，很多人习惯地将其成为“意外”或者“不幸”。特别是在一些大规模的自然灾害面前，人类感到自己是如此渺小。人定胜天的理想的确是在忽视了人与自然和谐发展的基础上对自身能力的无限夸大。随着工业社会的不断发展，现代化过程给整个人类带来了越来越多的公共安全危机。危机管理的理论研究在开始后不久便不得不承认，在全球化的背景下，危机已经成为一种常态，而不是存在于我们生活之外的事件。全球化可以让地球任何一个角落的危机很快蔓延影响到每一个人。各种危险因素纵横交错，危机已不仅是社会生活中的偶然事件。相应地，危机管理也不应局限于对个别危机的应对，而应着眼于对危机全过程的常态管理。在各种公共安全危机发生后被迫采取各种应对措施之外，能否在危机前采取一些必要的措施避免其发生，即使不能避免，也要把不良后果和影响降到最低限度。
通过对大量公共安全危机进行原因分析，可将其发生原因归于两类：自然因素和人为因素。对于由于自然因素引发的公共安全危机，通过采取预防措施将其完全避免的可行性较差，但通过预测、预警、降低承灾体的脆弱性是可以实现缩减的。例如在地震减灾方面，很多国家都开展广泛的研究和实践，而在相似级别地震中的不同损失情况也表明了通过人类的努力可以将自然灾害的损失大大降低。对于由于人为因素引发的公共安全危机，则可通过加强管理、优化设计、人员培训等实现预防，同样也可以通过预警和降低脆弱性减少其造成的损失。值得注意的是，随着人类对自然影响力的加大，出现了许多人为因素和自然因素共同作用引发的公共安全危机。由于各类公共安全危机的频繁发生，防不胜防，而且预防的周期长，效果不易被认识，严重打击了预防和缩减的信心，从而造成了“预防为主”的口号被挂在嘴上而很难落实到实践中。树立可以预防和缩减的指导思想就是为了让人们对预防工作的必要性、可行性和复杂性有全面地认识，鼓励人们重视对公共安全危机的预防和缩减，科学认识预防的效果，从而为实现公共安全危机的全过程管理奠定坚实的基础。
二、防患于未然
也称偶然损失原则。任何公共安全危机的发生都是偶然性和必然性相结合的产物。从其发展历程的演化规律看，危机从成长到消除，是一种必然的发展过程，同时又受到很多偶然影响因素的影响。也就是说，只有具备了一定的条件，危机的发生就是必然的。但是，危机在何时发生，则可能受到某种偶然因素的激发，而危机发生后能够造成多大范围的影响也会受到诸如时间、地点、环境条件等偶然因素的影响。同样震级的地震，发生在沙漠、海洋、大中城市，所造成的损失可能会有很大的差别，发生在深夜和白天也不一样。同样经历危机，某些人在危机中不幸遇难，有些人则在危机中幸存，除去个体能力的差异，偶然因素的作用不可小觑。
为了描述危机发生后由于偶然因素作用而造成的损失差异，人们提出了偶然损失性。最先研究偶然损失性的是美国的社会保险家海因里希，从保险业的经济效益出发，经过对55万起工伤事故的调查统计，发现除死亡事故外，造成重伤、轻伤和无伤害事故的比率大约是1：29：300，即在330起事故中，造成重伤的只有1起，轻伤29起，无伤害事故300起。国际劳工组织的调查结果是1：20：200，这个比例说明了事故危害程度与事故数量之间的一种概率关系，发生重伤的概率是很小的。但如果以此认为预防工作的意义不大而放弃预防就大错特错了。上述的比例基于大量的统计数据分析，由于损失的随机性，最严重的伤害可能发生在330起中的任意一起，为了防止这种严重后果的出现，必须采取措施防止所有的事故发生。在公共安全危机预防的目标选择方面，必须是全部的隐患。通过对系统中各种危险因素的分析，及时采取科学有效的措施从源头上防止危机的发生，即“防患于未然”。
树立防患于未然的指导思想，可以克服公共安全危机管理中的侥幸心理，认真对待所有可能导致危机的因素。由于对隐患大小的判断依赖于人们以往的经验判断，很难兼顾偶然性，因此，危机预防的目标必须是全部的隐患，不应以隐患大小决定重视程度。
三、可能原因必须根除原则
也称隐患及其隐蔽性原则。危机的发生原因多种多样，各种因素之间的相互作用也非常复杂，因此，公共安全危机的预防工作是非常复杂、非常艰难的。在开展预防工作之前，必须对危机发生的原因进行深入细致地分析，建立危机发生的总体框架，然后采取针对性措施进行预防。一般而言，危机的发生有直接原因、间接原因、基础原因，不同原因层次之间有继发关系。直接原因具有显在性，容易被人们发现和认识，间接原因和基础原因具有潜在性和本质性，不经过深入分析一般很难认识。直接原因只是事故的导火索，只消除危机发生的直接原因，而没有根除造成直接原因的间接原因，酝酿危机的土壤依然存在，间接原因还会转化为直接原因。因此，在预防危机时，必须除恶务尽，防止其死灰复燃。
第二节 公共安全危机的预警机制
(自学)在某一危机爆发之前，会不同程度地出现一些征兆，此时，危机已处于前兆阶段。通过危机监测系统，识别危机爆发的症状，及时发出警示信号，就可以为规避、转移风险，采取有效措施赢得时间，以降低危机造成的损害后果。建立公共安全危机的预警机制是降低易损性的最有效的方法之一。
一、公共安全危机预警的含义
“预警”原指通过预警来提前发现、分析和判断敌人的进攻信号，并把这种进攻信号的威胁程度报告给指挥部门，已提前采取应对措施。公共安全危机预警是根据已有的资料数据，运用逻辑推理和科学预测的方法和技术，对某些危机现象出现的约束条件、未来发展趋势和演变规律等作出估计与推断，并发出确切的警示信号或信息，使政府和民众提前了解危机的发展状态，以便及时采取应对策略，防止或消除危机造成的损失。公共安全危机预警从手段上可认为电子预警系统和指标预警系统。电子预警系统主要是通过电子装置进行信息采集、信息分析、决策和发布警报的自动预警系统。电子预警系统一般应用于对明显前兆的公共安全危机的预警。有些危机的发生没有明显的前兆，需要对收集到的信息进行加工才能判断是否将发生公共安全危机，即使用指标预警系统。
二、公共安全危机预警系统的构成
公共安全危机预警是一个复杂的大系统，包括信息收集子系统、信息加工子系统、决策子系统、警报子系统和咨询子系统等。
（一）信息收集
信息收集就是对各类风险和危机征兆等信息进行收集。及时、准确、全面的信息是进行危机预警的重要基础，是影响危机管理成效的关键性因素。要准确地识别危机，最重要的就是对各种相关信息进行系统的扫描，收集其中的危机信息。信息收集必须保证信息收集的范围涵盖风险的分布位置，不同危机预警的信息收集有不同的途径，包括大众传媒、事故纪录、实地调研、建立专门的监测系统等。在信息传递过程中，一方面要保证传递的速度，另一方面还要注意防止信息的失真。
（二）信息加工
信息加工包括信息整理、信息识别和信息转化。信息收集所获得的信息不仅数量庞大，而且种类繁多，必须通过对信息的整理和归类得到较为条理和清晰的信息总体情况。为保证决策的准确性，还需对虚假信息和干扰信息进行识别和剔除。最后将信息转化为简单、直观的信号或指标，为决策做好准备。
（三）决策
决策就是根据信息加工的结果决定是否发出危机警报以及危机警报的级别，并向警报子系统发出指令。在决策的过程中，需要将获得的危机信息与事先制订的预警指标和危机临界值进行对比。按照危机发生的可能性大小决定危机警报的级别。应急总体预案将预警级别依据事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。
（四）警报
警报就是向危机管理部门和危机的潜在受害者发出明确无误的警报，宣告危机即将来临。为保证警报作用的正确发挥，首先要在警报系统与警报接收对象之间建立良好的沟通渠道，使用简单明了的警报信号并在第一时间通知到每一个人。为了使更多的人“接收”到预警信息，从而能够及早做好相关的应对、准备工作，预警信息的发布、调整和解除要通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行。对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区，要视具体情形采取有针对性的公告方式。
（五）咨询
公共安全危机的种类繁多，预警所涉及的领域复杂广泛，具有较强的专业性。为保证决策的科学性，必须充分发挥专家咨询的作用。在预警体系中，要不断加强专家队伍的建设，畅通信息沟通渠道，健全专家咨询机制，使决策获得更多的智力支持和技术支持。
三、公共安全危机预警的基本过程
第三节 公共安全危机预防的基本措施
公共安全危机的预防是非常复杂的，需要根据危机的类型和特点针对危机发生的诱因采取科学有效的措施达到预防的目的。
一、建立完善的公共安全危机管理体制
公共安全危机的预防首先依赖于建立完善的公共安全危机管理体制，即通过完善的立法，成立专门机构，建立一套自上而下的工作程序和工作制度，并用成型的指导性的理论支持整个管理过程。在这样的大背景下，公共安全危机的预防才能获得应有的重视和投入，才能保证各种预防措施得到贯彻落实。
二、开展对社会公众的危机教育
公共安全危机不仅是对政府能力的挑战，更是对社会整体能力的综合考验。在危机预防中，社会公众及时潜在的受害者，也是积极的参与者。加强公众的危机教育，不仅能够提高社会成熟度，也有利于提升政府的危机管理效果。在和平稳定的环境中，公众的危机意识往往比较淡薄，需要采取各种措施不断增强其危机意识，了解危机发生的过程，提高公众应对危机的能力。
1、危机意识教育 危机意识是人们应对危机的人格心理特征，是危机在人们头脑中的主观反映。危机意识的核心内容是危机态度，即对危机的认知和评价以及相应的行动倾向。人们对危机的认识程度决定了对危机的态度。危机的突发性、灾难性要求全社会的每个人都要居安思危，对危机保持足够的警惕性。危机意识的培养是整个危机教育的基础和关键。
危机意识可以通过经验得到增强，经验可以分为直接经验和间接经验，直接经验是通过亲身经历获得的，对危机意识的强化效果显著。经历过危机的人，一般对危机有更高的警惕性，特别是在危机刚发生后的一段时间内，危机意识明显增强，即所谓“吃一堑，长一智”。但某个人能够获得直接经验的概率相对较小，而且危机一旦发生往往会给人的生命健康造成永久性的伤害，因此，让每个受教育者直接经历真实的危机是不可行的。间接经验是通过宣传教育的各种手段，将某些人的直接经验加以总结，可以让更多的人从中受益。通过对大量危机的分析研究，准确把握其规律性，让更多的人对危机有一个全面的认识和了解，这一点也是直接经验无法达到的，危机教育的意义也正在于此。
2、危机知识教育
危机意识的提高，只解决了对危机的态度问题。但仅有危机意识没有危机知识，知道存在的危险却不知道危机为什么会发生，时时处处都觉得危机会发生，则会在心理上产生盲目的恐慌。因此，只有正确的态度还不足以让每个人远离风险的威胁，必须在强化危机意识的同时，重视危机知识的普及，增加对危机的了解。
危机知识包括：危机发生的原因、条件、规律，危机发展的规律及各种影响因素等等，这些知识比较简单，但涉及的范围很大，需要针对不同的教育对象，有针对性地选择教育的内容。
3、危机道德教育
公共安全危机不仅考验着一个国家的公民素质，也检验着每个人的道德水准。面对危机带来的灾难性后果，需要社会公众树立共同的价值观，团结一致，努力克服困难。危机道德教育包括相关从业人员的职业道德教育和社会公众的社会公德教育。
4、危机心理承受能力教育
公众的危机承受能力使社会成熟度的反映。在危机教育中要加强心理抗打击能力、抗挫折能力的培养，使公众在面对危机是能够临危不乱，沉着应对。实践证明，公众的危机心理承受能力可能决定着危机的影响程度和对微机的控制效果。2003年“非典”危机中出现的“药荒”、“米荒”、“盐荒”都与公众的危机心理承受能力差有关。
5、危机生存教育
通过系统的危机教育，可以使公众掌握正确的逃生自救技能，面对突发情况能够及时采取适当的措施，保护自己乃至他人的安全。在公共安全危机爆发时，个人的生存能力至关重要。逃生自救的技能包括正确使用各种消防器材，正确报警，及时有效地逃生等。危机生存教育不仅需要以危机意识和危机知识为基础，而且应考虑人在紧急情况下的心理与行为特点，通过适当的演练使受教育者克服紧张、惶恐等不良心理反应，熟悉正确的处置方法，以便在紧急情况时能够及时逃生。随着科技的进步和生产的发展，更多的危险因素以更小的距离与社会中的每一个人共同存在。普及危机生存教育，可以使公众在面对危险时不仅能够自救，也能够救人。
三、加强对危险源的管理
具有危险性质的物质是导致危机的重要诱因之一。危险源是在工业生产和其他的社会活动中存在的危险物质，以及和这些物质有关的设备、设施和场所。根据危险源的数量和危险程度，危险源又可分为一般危险源和重大危险源两类。对危机预防来讲，控制的重点是重大危险源。
（一）对重大危险源的辨识
世界各国家对重大危险源有不同的分类与辨识标准。有的国家把重大危险源大体分为两类，一类是可燃性物质泄漏，与空气混合形成可燃性烟云或气体，遇到火源引起火灾或爆炸；另一类是大量有毒物质泄漏，造成大面积人员的死亡、中毒和环境污染。无论危险源的标准如何制定，危险源的种类总是和石油化工企业，化学品库，大型化工企业，爆炸物品的生产厂，以及其他大量使用可以引起中毒和火灾、爆炸事故的企业和场所联系在一起。
（二）重大危险源的评价
对重大危险源的评价可以为危机预防提供了可靠的依据，降低危机的损失。重大危险源评价是一项十分复杂的工作，不仅涉及到复杂的概率运算，而且要系统地收集规划、设计、施工、运行等相关的资料，找出潜在的危险因素，人为的失误和预防的重点。但对重大危险源的安全评价又是一项十分必要的工作，安全评价的失误往往会带来不可估量的损失，而符合客观实际的安全评价又可以避免许多灾害事故的发生和其他方面的损失。因此，一些国家在预防措施上，十分重视对危险源的安全评价工作。以英国为例，安全评价的范围已涉及到各个领域，负责安全评价工作的国家安全卫生执行局及其各地方局对所在地区的所有危险源均有记录，并把对每个危险源的管理与监察落实到每个监察员。
（三）对重大危险源的管理
在对危险源进行辨识和安全评价之后，要制定出一套严格的管理制度，通过技术措施和组织措施进行预防和控制。技术方面的措施包括有关设施的设计，所使用物质的选择和安全检查；组织方面的措施包括对人员的培训与指导，工作职责的确定，以及保证工作人员具备相应的技术与知识水平的相应措施等。从国外已有的实践看，对重大危险源的管理工作主要是根据“谁的危险源谁负责”的原则进行。属于某个企业的危险源，企业应在规定的时间内，把已辨识和评价的危险源向主管当局提交安全报告；如果属于新建的重大危险设施，则应在其投入运转之前提交安全报告。安全报告应说明危险源的基本情况，可能引发危机的危险因素及条件，可能发生危机的类型，发生危机后可能造成的后果，以及形成应急计划和限制后果的措施等方面。
（四）应急计划
应急计划是重大危险源管理控制系统的重要组成部分。应急计划一般分为场内和场外应急两个部分。场外应急计划由政府主管部门根据企业单位提供的安全报告制定，场内应急计划由企业自己制定。为使应急计划得到有效的实施，政府有关部门要把重大危险源发生危机时需采取的安全措施和正确的做法告知可能受影响的公众，保证公众充分了解发生危机时的安全措施，以保证一旦发生危机能得到妥善处置，减少危机造成的损失。
四、积极与保险结构合作以转移风险
保险既是一种风险管理的方式，同时在投保人和保险人之间又是一种法律关系。对于和危机关系密切的人身安全和财产安全来讲，转移风险、减少损失，在危机发生后尽快地得到经济补偿，是现代社会预防危机的必然选择。投保人根据合同约定，向保险人支付保险金，保险人对于合同约定的可能发生的危机，因其发生所造成的人身伤害和财产损失承担保险金的责任。
保险企业作为一种经济组织，从自身的经济效益出发，必然要对保险标的的安全给予充分的关注，通过各种方式和途径引导和督促被保险的单位和个人采取措施降低保险标的风险。对于在投保后忽视预防工作，对隐患不进行积极整改而造成损失的单位和个人，保险人有理由拒绝赔偿或降低赔偿额。保险机构在日常的业务活动中，积累了大量的预防危机和管理风险的资料和工作经验。为了预防损失的发生，也经常开展安全教育、安全检查和安全咨询等活动，这些都是预防危机必不可少的环节。
思考题：
1．公共安全危机预防的指导思想有哪些？每种思想要解决的主要问题是什么
2．公共安全危机预防的基本措施有哪些？
3．为什么说人为事故灾难与社会安全事件是可以预防的，但又不可避免？
4．如何在社会公众中树立正确的风险观念？
第五章 公共安全危机管理的准备
（一）教学目的及要求：使学生了解和掌握应急预案的制定、应急演练以及应急处置保障系统建设等有关知识
（二）重点和难点：应急预案的制定；应急演练
（三）教学方法及课时安排：课堂讲授；2学时
（四）主要参考书：
郭太生主编，《事故对策学》，中国人民公安大学２００２年版。
郭太生主编：《治安灾害事故社会防范研究》，中国人民公安大学出版社2005年版；《灾难性事故与事件处置》，中国人民公安大学出版社２００６年版。
（五）课程主要内容：
第一节 应急预案的制定
大多危机的发生是无法准确预测的，因此，我们必须为危机做好准备，加强战略规划、物资储备、长期预算和设立意外事故基金。在为危机做准备的过程中，应急预案的制定就显得格外重要。对公共安全危机的管理一般预先采取以下措施：通过调查与情报分析，确定潜在的公共安全危机问题；设计解决问题的可能性方法和选择；在制定战略决策的基础上，进一步研究与确定危机发生时的行动计划等。这一过程就是应急预案的制定。应急预案的制定，关系到整个危机事件处理能否顺利和有效地进行。而且，应急预案的制定过程实际上是一个危机信息的获得、整理和使用过程，在这个信息平台上，危机事件很大程度上得到预防和化解。
一、应急预案的作用
编制应急预案，即根据曾经发生的危机情况，按照假设的各种危机类型、规模、程度，配备相应的设备、设施、队伍及确立相应的处置程序，为危机决策与危机指挥提供依据。
（一）能够增强危机决策的科学性
危机决策的科学性来源于对危机情况的准确判断，来源于对应急资源的准确了解及科学配置。编制应急预案，在总结以往危机处置经验教训的基础上，按照危机爆发的规模、程度、等级确定相应的警戒等级及处置方式、程序，一旦危机爆发，只需要通过现场监测或者情报监测，就能够比照相应的等级确定相应的处置方案，从而增强应急决策的科学性。
（二）能够增强应对危机决策的时效性
危机应急决策的关键在于时效性和科学性。能够在最短的时间内做出最优的决策，对于减轻危机的危害，具有重要意义。而编制应急预案，将各种类型的危机可能爆发的规模、程度、等级一一列举出来，在危机爆发时，只要了解了危机的基本情况，就能够按照危机管理预案进行处置，这就大大缩短了危机决策的时间，为合理解决危机奠定了基础。
（三）能够增强危机指挥的规范性
危机爆发时，必须由专业人员按照确定的、有条不紊的程序进行处置，才能及时化解危机或者最大程度地减轻危机的危害。编制应急预案，将不同类型、不同层次的危机处置按照精简、统一、高效的原则进行程序编排，不同等级的危机类型由不同层次的指挥机构、指挥人员进行指挥，一旦确定危机的等级，就可以按照应急预案，确定相应的指挥机构、指挥人员和处置程序，这将大大增强应急指挥的规范性，减少应急指挥的盲目性。
（四）能够增强危机指挥的权威性
危机指挥的权威性基于两个前提：一是指挥人员的专业性；二是指挥人员的法定性。前者表明指挥人员对业务的熟悉了解程度。后者表明指挥人员权力的合法性。应急预案对指挥人员的指挥程序做出规定，尤其是对法定的指挥人员出现空缺时的递补规则做出规定，凡是按照递补规则可能作为指挥人员的人都必须了解危机处置的内容、程序以及决策方案，否则就是不称职。危机爆发时，如果指挥人员出现空缺，则按照递补规则进行递补，如此产生的指挥人员也能做到专业性与法定性的结合，这一结合也就造就了应急指挥的权威性。
二、应急预案制定的原则
（一）完整性原则
制定应急预案必须对涉及危机处理的所有方面和所有工作内容等进行完整的安排，强调可操作性。包括危机处理的目标、为实现既定目标而进行的所有工作安排等。
（二）预见性原则
应急预案不可能预见到危机事件的具体时间、地点、规模、伤亡的具体人数等。但是，预案必须在以下方面体现它的预见性，有助于增加组织处理的预见能力并有利于组织的有效处理：第一，本地区不同种类危机事件的性质和大概原因；第二，危机可能发展的方向；第三，不同级别危机事件可能动用的资源；第四，可采取的措施等。
（三）主动性原则
应急预案中的所有措施都应该具有主动的和较强的进攻性策略，而不是防御性措施。
（四）可操作性原则
应急预案中的所有措施都要结合环境及资源的实际，具备完全的可操作性。预案中的文字要简单、易懂，必要时可采用标志或图案等。
（五）时间性原则
对危机事件中的伤员和财产的抢救，是以小时、分钟甚至是秒来计算的。因此，要对危机处理的每一个步骤的时间要求和策略要求做出精心安排。
三、应急预案的类型
应急预案可以分为以下几种类型：
（一）总体预案
即从总体上对危机处理的原则、机构、程序、应急指挥、应急防范、应急保障的体系建设做出规定，为不同危机类型的单项预案的编制提供依据。如《国家突发公共事件总体应急预案》就是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。
（二）单项预案
即就某一种类的危机发生时的指挥机构、处理程序等作出规定。如在国家一级的突发公共事件应急预案中，除总体预案之外，还有25项专项应急预案和80项部门应急预案。这些应急预案涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件与社会安全事件等四个方面，为各类突发公共事件的应对制定了专门和细致的处置对策。
四、应急预案的内容
应急预案的制定是一种主动性的行动，它规定了行动的具体目标，以及为实现这些目标所做的所有工作安排。即它要求制定者不仅要预见到事发现场的各种可能，而且要针对这些可能拿出实际可行的解决措施。达到预定的目标，包括事发现场救援的延伸。例如，伤病员的抢救和转移（包括什么类别的伤病员转到什么医院、转移路线）等。
应急预案的内容包括以下几项：
（一）确定危机的等级
预案不能设定某危机事件在何时、何地发生，但是，预案可以假设某一类型的危机事件的发生，并对这一假设事件进行等级设定。划分危机的等级，目的是有效利用资源。政府的资源总是有限的，不能不分轻重缓急地动用资源来进行危机管理。首先是避免资源浪费。把低度紧急情况当高度紧急情况处理，就浪费了应急的资源和能力。如果出现这种情况，就可能会导致“狼来了”的后果。当“狼”真的来了的时候，资源和能力不足会引发更大的公共安全危机。因此，通过划分公共安全危机的等级或大小来决定采取何种方案，是非常必要的，也是合理的。
划分危机等级的优点还在于，为危机处理保留了一定弹性。当公共安全危机发生时，如果应对不及时，便有可能扩大升级。但是在紧急情况升级扩大的时候，应急方案也可以随之升级。如果本地的资源和能力随着事态发展已经不足以应付，则更高层的协调及更多的外地资源和支持就能够强化应急能力。
公共安全危机大致可以分为四级：一般危机情况、较大危机情况、重大危机情况、特大危机情况。
1．一般危机情况。一般危机情况，是指事件或灾难范围小、损失小、影响小，本区域范围内的应急处理机构就足以应对而无需外来协助的情况。发生这一等级的危机情况，需及时向上一级政府危机应对机构报告，以备万一等级提高而及时提供资源协助。在美国，日常遭遇的一般灾难性的紧急事件，通常以地方政府为主来处理。全球各国也基本采用这一模式。因此，救援工作分散到各种官方与民间组织以及志愿者等。由于范围小，彼此熟悉默契，这些工作的分工及相关救援资源的分配，较少混淆不清。
2．较大危机情况。较大危机情况下的危机范围比较大，损失比较大，影响也比较大，本地的应急处理机构及其能力都难以妥善处理而需要省级政府和危机处理机构协调外地的资源来支援协助。这一等级的危机情况，需要在报告地市应急机构的同时，也报告省级紧急处理机构。
3．重大危机情况。重大危机情况的范围大、损失大、影响大，本地应急救援能力远远不够，需要更多的高层协调，调用外省区或本地更多政府及民间资源来救援处理，有时甚至可能需要中央政府出面调度资源来救援处理。此时，需要直接报告中央政府的紧急情况处理机构。
4．特大危机情况。特大危机情况危害更大范围内的生命和财产的公共安全，甚至对社会经济造成重大影响。需要更多的省区政府和中央政府的救援支持协助。
较大危机情况及以上等级的危机，基本可以用“灾难”来表示，即所发生的突发事件，其严重性及重大程度常会导致死亡、伤害及财物损失。应对这种灾难政府一般无法采用常规的程序和手段来处理，而需要政府及民间各相关机构立即采取应对措施，以减少生命和财产的损失。
（二）确定目标与任务
对设定某一等级的危机的处理进行目标细分与明确。包括：一是确定处理的总目标；二是总目标下的细分目标；三是细分目标的领域确定；四是关键目标及领域的确定；五是可供选择的多种目标方案；六是选择与确定目标，规定欲达到的效果等。
（三）明确方案执行规划
主要包括：制定实现目标的一系列行动；制定纪律、颁布法令，以确保目标实施等。实现目标的一系列行动包括：明确参与部门的目标（任务分配）、职责及其性质与范围；明确执行计划的具体方法或方法体系等。
（四）确定预算范围
主要包括：该等级危机事件处理工作的内容（包括现场、支援系统、救援系统等）及人员分配与调动；该等级事件处理过程特别是现场部分可能动用的物资装备；计算每一行动需要的时间及完成目标所需的时间总量；危机后重建所需的大概资金等。
五、制定应急预案应注意的问题
（一）预案制定要有弹性
应急预案旨在提供对付一般危机的通用方法，而并非是一个公共安全危机管理的完全手册，它难以穷尽所有危机，也难以穷尽危机的所有细节。应急预案的条款不能规定得太死，应有较强的灵活性。只要一个公共安全危机管理能有效地确定危机管理的原则、程序、资源保证、分工关系，就能够在危机爆发时，采取有效的方法处理。
（二）制定不同的危机处理备选方案
不是所有的危机处理对策都能成功，因此在制定危机处理对策时，要有一些备用对策。当第一方案失效或不适用时，紧接着实施第二方案，依此类推。此时，排定不同方案的优先次序至关重要，应将适用效果较好或适用范围较大的方案排在前面。
（三）要充分利用外部资源
在制定应急预案时，既要注重对内部资源的利用，也要注重对外部资源的利用。在危机处理中，尤其要注重发挥外部专家的作用，这些外部专家包括行业技术专家、学者、媒介精英、政府官员等。外部专家的介入，不但能改善危机管理小组的知识结构，弥补危机管理人才不足的缺陷，而且有助于提高在危机处理中的公信力，使外部公众相信在危机处理中不会损害他们的利益。
（四）信息要全面
要在全面系统了解危机信息的基础上制定预案。预案是否科学合理有效，一个重要的基础就是预案是否考虑了产生公共安全危机事件的各种要素以及事件发生时的各种情况。如果对预案的有关信息了解不全面、不系统，势必影响预案的科学性。因此，在制定预案时，不仅要考虑影响公共安全危机事件的各个变量，可能受事件影响的地区、单位、个人等情况，还要研究预测环境变化后该地区、该单位以及个人环境将发生什么样的变化，信息必须始终保持及时、客观、全面、真实、稳定、连续、完整，只有全面系统地了解了公共安全危机事件的各种信息，周密地考虑了与公共安全危机事件相关的各种要素，才可能科学合理有效地进行危机管理。
（五）权变性预案要与部分性预案相结合
要把权变性预案与部分性预案结合起来，相互补充。权变性预案是全面考虑对付不同危机情况下应采取的不同行动方案。权变性预案的优点在于，它充分考虑了每一类危机的各种可能情况，对每一种情况都提出了相应的处理办法，适用范围比较广。但是，它的缺点是预案拟订起来比较复杂，不是很简明。部分性预案则侧重于在某一种危机中对那些事先可以确定的情况制定预案，部分性预案的优点在于，它比较明确、具体、简明，对首要事项规定得比较详细，操作性比较强。当然，部分性预案也有不足，最突出的表现是缺乏灵活性，不能区分不同情况采取不同的措施，容易导致反应过度或者反应过轻。因此，在制定预案时，应将两种预案结合起来，使之相互补充，相得益彰，既保证可操作性，又保持灵活性。
（六）预案要不断修改调整
要高度重视预案的修改调整工作。促使预案修改的因素有很多，但是，最重要的因素有两个：第一，在对预案应对和恢复计划的演练过程中，预案存在问题，或者通过实践说明计划的一些方面不能符合实际的需要，还有许多值得修改的地方。第二，环境是不断变化的，环境既可能引发预案变量的变化，也可能使人类应对突发事件的能力发生变化。预案必须适应环境发生的这些变化，及时做出调整。调整的方式主要有全面调整和部分调整两种。全面调整一般是由于环境发生了重大变化，或人类应对危机的观念发生了根本性的变化，或通过演习或在培训中发现预案存在严重偏差，需要对突发事件重新进行风险识别、风险评估等。全面调整包括对危机风险重新进行识别和评估，对预案的各个环节重新进行修改，全面调整常常是全方位的、颠覆性的。部分调整只是由于环境发生一定变化，或者在实践、演习和培训过程中发现预案还存在一些漏洞，需要对某些部分进行修改，这种修改不是颠覆性的。总之，在进行修改时，在考虑调整的成本与收益是否合算的同时，要将预案的科学合理有效始终放在最突出的位置，这样才能真正保证预案的质量。
第二节 应急演练
预案是一个事先制定的工作计划，用于处置危机事件的工作计划在什么状况下启动，启动以后参与处置部门怎样组织实施这个预案，怎样落实各方面的实际行动，怎样协调各单位、各部门的行动，以及怎样做好后勤保障工作，是一个复杂的系统工程。应急预案是否科学合理、是否符合实际情况，需要经过实践的检验，而演习训练是最直接的途径之一。
一、演习训练的目的和作用
演习训练是让来自多个机构、组织或群体的人员针对假设事件，执行实际紧急事件发生时各自职责和任务的排练活动，是检测危机管理工作的最好度量标准，是评价应急预案准确性的关键措施，演练的过程也是参演和参观人员的学习和提高的过程。演习训练的目的是：验证应急预案的整体或关键性局部是否可能有效的付诸实施；验证预案在应对可能出现的各种紧急事件方面所具备的适应性；找出预案可能需要进一步完善和修正的地方；确保建立和保持可靠的通讯联络渠道；检查所有有关组织是否已经熟悉并履行了他们的职责；检查并提高应急救援的启动能力。其核心目的就是让参与处置的各单位、各部门，乃至每个人更好地理解预案，更好地检验预案，进而提高对公共安全危机事件处置工作的整体水平。
公共安全危机管理的准备是一个长期的持续性过程，在此过程中，演习训练可以发挥如下作用：一是评估组织应急准备状态，发现并及时修改应急预案、执行程序、行动核查表中的缺陷和不足；
二是评估组织应急能力，识别资源需求，澄清相关机构、组织和人员的职责，改善不同机构、组织和人员之间的协调问题；
三是检验应急响应人员对应急预案、执行程序的了解程度和实际操作技能，评估应急培训效果，分析培训需求；同时，作为一种培训手段，通过调整演练难度，进一步提高应急响应人员的业务素质和能力；
四是促进公众、媒体对应急预案的理解，争取他们对应急工作的支持。
二、人员的训练
（一）专职人员的训练
对专职应急处置人员的训练是提高处置危机事件整体能力的首要环节。训练时要着眼于处理实际问题的能力、出现复杂情况的应变能力。按照不同的训练目的、训练形式、训练内容以及训练方法，专职人员的训练主要有以下几种类型：
1．一般训练与特殊训练
一般训练就是按照处置预案的常规来演习训练；特殊训练是指针对遇到的特殊情况，如夜间停电、恶劣天气中出现的突发事件如何处置所进行的训练。在针对危机事件应急预案的训练中，一般训练是必不可少的，同时，还应结合本地的实际情况，考虑到一些可能出现的因素，进行有针对性的特殊训练。
2．基础训练与应用训练
基础训练就是指对预备参与危机事件的专职人员进行基本能力和基本素质的教育、学习和训练，包括一些相关的法律、法规、方针、政策、方案、措施的学习掌握；各种器材和装备的使用技能训练；排除各种障碍物的训练等。应用训练主要指解决各种问题、排除困难能力的训练。它的着重点与好处在于：培养全体参与处置事件的人员在复杂的条件和情况下合理运用已经掌握的技能、技巧，提高队伍处置危机事件的战斗力。
应用训练和基础训练是两种不同的训练类型。应用训练可以直接形成和反映处置危机事件上的指挥决策水平以及实际的处置能力。应用训练的好坏，取决于基础训练的水平。因此，既要强调基础训练，也要加强应用训练，从而全面提高处置危机事件的实战能力。此外，根据训练的侧重点不同，还可以将模拟训练分解为心理训练、快速反应训练等不同的形式。在强调基础训练的同时，要避免和克服形式单
一、情况简单、自导自演的不良现象，要注意问题设置的综合化及复杂化，这样才能全面提高处置危机事件的实战能力。
（二）兼职人员和志愿人员的训练
在我国，由于应急处置的组织文化还未形成，因此兼职人员和志愿人员的人数还较少。这与西方国家有较大差距，也与一个国家的文化传统、思维方式、处事方式有关。由于危机事件的特点，尤其是一些规模范围较大的灾难性事故和事件，仅依靠专职人员，或政府的应急资源处置远远不够，这就需要更多的兼职人员和志愿人员参与。作为一种发展趋势，如果有兼职人员或其他社会力量参与，则需要加强对这些人的能力训练，使他们在处置危机事件中发挥更大的作用，并充分保障自身安全。兼职人员和志愿人员与专职人员不同，他们并不是处置危机事件的专业人员，在平时他们还有自己的其他工作，这就决定了对他们的训练不可能像专职人员那样是长期的、系统的。此外，在处置危机事件中，兼职人员和志愿人员所承担的任务与专职人员是不同的，这就要求对兼职人员和专职人员的训练要从处置的实际出发，要有较强的针对性。从训练计划的拟订、训练目标的确定到具体训练内容的选择都要与他们在实际处置时所承担的任务相符合。
（三）对社会公众的训练
在危机事件中，社会公众不是应急处置的主体，而是可能受到侵害或伤害的对象。因此，对社会公众的应急训练应当着重于风险意识的培养和在紧急情况下逃生方法的掌握与自救能力的提高。在这方面，国外的一些做法，值得我们借鉴。例如，日本处于太平洋地震带，是一个地震多发的岛国，它的政府及其公众有很强的危机意识，在防灾减灾和个人的逃生自救等方面注重对公众的教育和日常训练。这对地震发生时的应急处置工作，如对伤员的救治、失踪者的寻找、救灾物品的发放等，都是非常有利的。这也是为什么经历同样震级和烈度的地震，日本的人员伤亡和其他损失比其他国家要小得多的原因之一。
三、演习训练的方式
（一）桌面演练
桌面演练是指由危机管理组织的代表或关键岗位人员参加的，按照应急预案及其标准运作程序，讨论危机事件时应采取行动的演练活动。桌面演练的主要特点是对演练情景进行口头演练，一般是在会议室内举行非正式的活动。主要作用是在没有时间压力的情况下，演练人员在检查和解决应急预案中问题的同时，获得一些建设性的讨论结果。主要目的是在友好、较小压力的情况下，锻炼演练人员解决问题的能力，以及解决应急组织相互协作和职责划分的问题。
桌面演练只需展示有限的应急响应和内部协调活动，应急响应人员主要来自本地应急组织，事后一般采取口头评论形式收集演练人员的建议，并提交一份简短的书面报告，总结演练活动和提出有关改进应急响应工作的建议。桌面演练方法成本较低，主要用于为功能演练和全面演练做准备。
应急预案管理小组成员聚集在会议室一起讨论他们在应急预案中的职责以及在紧急事件发生时他们该如何做行动。这是一种有价值并有效的方法，它可以在进行更多的培训活动之前确定出应急预案存在的缺陷。
（二）功能演练
功能演练是指针对某项应急响应功能或其中某些应急响应活动举行的演练活动。功能演练一般在应急指挥中心举行，并可同时开展现场演练，调用有限的应急设备，主要目的是针对应急响应功能，检验应急响应人员以及危机管理体系的策划和响应能力。例如，指挥和控制功能的演练，目的是检测、评价多个政府部门在一定压力情况下集权式的应急运行和及时响应能力，演练地点主要集中在若干个应急指挥中心或现场指挥所举行，并开展有限的现场活动，调用有限的外部资源。外部资源的调用范围和规模应能满足响应模拟紧急事件时的指挥和控制要求。又如针对交通运输活动的演练，目的是检验地方应急响应官员建立现场指挥所，协调现场应急响应人员和交通运载工具的能力。
功能演练比桌面演练规模要大，需动员更多的应急响应人员和组织。必要时，还可要求国家级应急响应机构参与演练过程，为演练方案设计、协调和评估工作提供技术支持，因而协调工作的难度也随着更多应急响应组织的参与而增大。功能演练所需的评估人员一般为4～12人，具体数量依据演练地点、社区规模、现有资源和演练功能的数量而定。演练完成后，除采取口头评论形式外，还应向地方提交有关演练活动的书面汇报，提出改进建议。
（三）全面演练
全面演练指针对应急预案中全部或大部分应急响应功能，检验、评价应急组织应急运行能力的演练活动。全面演练一般要求持续几个小时，采取交互式进行，演练过程要求尽量真实，调用更多的应急响应人员和资源，并开展人员、设备及其他资源的实战性演练，以展示相互协调的应急响应能力。
与功能演练类似，全面演练也少不了负责应急运行、协调和政策拟订人员的参与，以及国家级应急组织人员在演练方案设计、协调和评估工作中提供的技术支持。但全面演练过程中，这些人员或组织的演示范围要比功能演练更广。全面演练一般需10～50名评价人员。演练完成后，除采取口头评论、书面汇报外，还应提交正式的书面报告。
以上各种演练类型的最大差别在于演练的复杂程度和规模，所需评价人员的数量与实际演练、演练规模、地方资源等状况有关。无论选择何种应急演练方法，应急演练方案必须适应组织辖区危机管理的需求和资源条件。应急演练的组织者或策划者在确定应急演练方法时，应考虑组织应急预案和应急执行程序制定工作的进展情况、组织面临风险的性质和大小、组织现有应急响应能力、应急演练成本及资金筹措状况、相关政府部门对应急演练工作的态度和各类应急组织投入资源的状况等因素。
四、演习训练的设计
应急演练是检验应急救援预案有效性的最直观的方法，但一次演练会动用大量的人力、物力与财力。因而在演练之前编写一个好的演练方案是实施预案的一个关键任务。演练方案应以演练情景设计为基础。演练情景是指对假想事件按其发生过程进行叙述性的说明，情景设计就是针对假想事件的发展过程，设计出一系列的情景事件，包括重大事件和次级事件，演练情景中必须说明何时、何地、发生何种事件、被影响区域、气象条件等事项，即必须说明事件情景。事件情景可通过情景说明书加以描述。情景事件主要通过控制消息通知演练人员，消息的传递方式主要有电话、无线通信、传真、手工传递或口头传达等。
情景设计过程中，应急小组应考虑如下注意事项： 编写演练方案或设计演练情景时，应将演练参与人员、公众的安全放在首位；负责编写演练方案或设计演练情景的人员，必须熟悉演练地点及周围各种有关情况；设计演练情景时应尽可能结合实际情况，具有一定的真实性；情景事件的时间尺度可以与真实事件的时间尺度相一致；设计演练情景时应详细说明气象条件，如果可能，应使用当时当地的气象条件，必要时也可根据演练需要假设气象条件；设计演练情景时应慎重考虑公众卷入的问题，避免引起公众恐慌；设计演练情景时应考虑通信故障问题，以检测备用通信系统；设计演练情景时应对演练顺利进行所需的支持条件加以说明；演练情景中不得包含任何可降低系统或设备实际性能，影响真实紧急事件检测和评估结果，减损真实紧急事件响应能力的行动或情景。
在应急演练中，为了提高学习效果，应注意以下方面：
演练过程中所有消息或沟通必须以“这是一次演练”作为开头或结束语，事先不通知开始日期的演练必须有足够的安全监督措施，以便保证演练人员和可能受其影响的人员都知道这是一次模拟紧急事件；参与演练的所有人员不得采取降低保证本人或公众安全条件的行动，不得进入禁止进入的区域，不得接触不必要的危险，也不使他人遭受危险，无安全管理人员陪同时不得穿越高速公路、铁道或其他危险区域；演练过程中不得把假想事故、情景事件或模拟条件错当成真的，特别是在可能使用模拟的方法来提高演练真实程度的那些地方；演练不应要求承受极端的气候条件（不要达到可以称为自然灾害的水平）、高辐射或污染水平，不应为了演练需要的技巧而污染大气或造成类似危险；参演的应急响应设施、人员不得预先启动、集结，所有演练人员在演练事件促使其做出响应行动前应处于正常的工作状态；除演练方案或情景设计中列出的可模拟行动及控制人员的指令外，演练人员应将演练事件或信息当作真实事件或信息做出响应，应将模拟的危险条件当作真实情况采取应急行动；所有演练人员应当遵守相关法律法规，服从执法人员的指令；控制人员应仅向演练人员提供与其所承担功能有关并由其负责发布的信息，演练人员必须通过现有紧急信息获取渠道了解必要的信息，演练过程中传递的所有信息都必须具有明显标志；演练过程中不应妨碍发现真正的紧急事件，应同时制定发现真正紧急事件时可立即终止、取消演练的程序，迅速、明确地通知所有响应人员从演练到真正应急的转变；演练人员没有启动演练方案中的关键行动时，控制人员可发布控制消息，指导演练人员采取相应行动，也可提供现场培训活动，帮助演练人员完成关键行动。
第三节 应急处置保障系统（自学）
思考题：
1．应急预案的内容包括哪些？应急预案制定的原则有哪些？ 2．制定应急预案应注意的问题是什么？ 3．应急演练的方式有哪些？
4．应急处置保障系统包括哪些内容？ 5．个人如何做好应急准备? 6．设计制作一份学生宿舍楼的人员应急疏散计划。
请续----
朱明工作室zhubob@21cn.com
公共安全危机管理教案-2
第三篇：公共安全管理
公共安全管理(本科类)
本专业是经教育部批准设立的我校特有专业，培养具有扎实的管理学和自然科学基础，掌握公共安全管理的基本理论和技能，能够从事各类重大公共安全事件的预防、预警、应对和恢复的管理工作，以及从事公共安全管理的研究和教学、培训等工作的专门人才。主要课程：管理学、运筹学、行政管理学、公共安全管理学原理、西方公共安全管理概论、中国公共安全管理概论、公共安全预案编制及演习设计、公共安全风险管理、安全管理与监察、安全工程学、公共安全法律法规、公共安全管理实务等。我国目前急需大批从事公共安全管理的专门人才。学生毕业后，可在政府机构、社区和大型企事业单位从事公共安全管理工作；在相关研究部门和学校从事科研和教学等工作。
第四篇：城市公共安全管理
浅析城市公共安全事件
学号：2011011580 姓名：甄心晨
摘要：
城市是人口、产业、财富高度集中的地区，是现代经济社会活动最集中的区域。随着经济和社区的发展，我国的城市化建设越来越快，也越来越重要。然而，随着城市化的进程的加快，城市所面临的安全方面的挑战也越来越严重。为了更好的城市发展，本文就现阶段我国城市公共安全事件的内涵，根据社会社会现实发生的公共事件归纳总结出造成这些事件其频频发生的原因
关键词：公共安全事件 城市 原因 正文：
公共安全事件是指发生在一定区域内的危害公众的共同利益、涉及或危害人的生命安全与财产安全的重大事件。主要分类三类：一类是对人的生命安全和财产安全造成威胁的自然灾害；第二类是指事故灾难，包括各类生产安全事故和公共卫生事件；第三类是社会安全事件。在城市和社会发展迅速的现阶段，我国的城市公共安全事件频频发生，在一定程度上给社会和人民都带来危害，为了更好的解决这些问题，就需要对我国现阶段的城市公共事件做分析，从中找原因。
2014年3月1日，在云南省昆明市昆明火车站发生了一起暴力恐怖案，以阿不都热依木·库尔班为首的新疆分裂势力一手策划组织的严重暴力恐怖事件事件。该团伙共8人，现场被公安机关击毙4人，抓获一名，落网3名。该暴力恐怖案造成31人死亡，141人受伤，其中40人重伤，多户家庭支离破碎。事件的发生，立即一起了全国人民的愤怒与哀伤。2014年3月，陕西、吉林、湖北等地被曝出幼儿园给幼儿服用处方药“病毒灵”，造成上百的幼儿同学不仅是身体上还有心理上的伤害。同年发生的安全事件还有很多，如上海福喜涉嫌使用过期原料加工食品、昆山工厂车间爆炸致70与人死亡、地震、洪涝等自然灾害也频频发生。这些城市公共安全事件的发生不仅给城市，也给国家带来了很大的危害。
然而，为何我国现阶段的城市安全事故频频发生，主要有以下的原因。（1）城市化进程加快，容易引发公共安全问题。改革开放以来，我国的城市化进程加快，大多数城市高速发展，由此导致不论是硬件的基础设施还是软件的城市管理工作，都越来越超出城市原有系统的负荷能力，致使中国城市对公共安全的保障力量不足，因此，各种公共安全风险以更大的速率、深度和广度想城市聚集。城市人口结构日益复杂、人口规模高度集中、人员流动性加快、人群分类管理难度高，在改革开放过程中各种社会问题、管理问题的积累。使得城市的不安全因素增加，由人民内部矛盾引发的群体性事件也持续增多，有时还呈现出连锁反应等特点。（2）城市的快速发展容易诱发公共安全问题。在中国城市化的发展过程中，城市经济社会环境正在发生翻天覆地的变化。城市环境的种种变化，无论是单项因素还是综合作用，都对城市的公共安全产生重大影响，甚至成为城市公共安全事件的直接诱因。（3）城市的安全管理薄弱难以有效防控公共安全问题。在中国，很多城市中都还没有建立起一套成熟的、符合“市情”的城市安全管理体制与机制，从而对城市公共安全事件的事前预防、事中处理以及事后重建，都存在不少问题。一方面的城市安全隐患不断增加，另一方面是城市安全防范能力落后，两者之间的矛盾越来越突出。在这样的环境下发展，也就不可避免的一定程度上加重了城市公共安全形势的严峻性。
城市安全问题，无论在什么时候，哪个国家，都是很重要的，只有营造出一个良好的城市发展环境，城市才能更好的发展，人民的安全感和幸福感也就有充实。
参考文献：
[1]彭和平、侯书森等：《城市管理学》.北京.高等教育出版社.2009年12月版 [2]张建华、夏明强：《城市公共安全事故的人为因素及其防范》.人民论坛.2013-12-12 [3]李彤.论城市公共安全的风险管理[J].中国安全科学学报,2008,03:65-72+179.
第五篇：危机管理
企业危机管理
现代社会是一个竞争日益激烈的多元化社会，经济生活复杂多变。任何企业都处在风云莫测的环境中，危机从诸多方面影响着企业,因此作为企业的经营者不仅要有竞争观念,也要有危机观念;不仅要有危机管理意识,更要掌握风险管理的概念与内容，还要把这些技巧融入到日常的职责和行动中去，从而在其企业或自身工作面临危机时，能从容应对，赢得生存的机会。
管理者要有效地对危机进行管理，就必须了解危机的形成过程。危机是由不平衡和混乱状态引发的特殊情况。企业危机的形成和发展,大致可分为四个阶段:潜伏期、爆发期、后遗症期、解决期。相应地企业的危机管理可以分为三个重要阶段：事前（潜伏期）、事中（爆发期）、事后（后遗症期、解决期）。有效的危机管理需要做到如下方面：
1．移转或缩减危机的来源、范围和影响：
2．提高危机事前管理的地位；
3．改进对危机的事中管理；
4．完善修复管理，以能迅速有效地减轻危机造成的长期损害。
一、危机的事前管理
（一）确认危机的来源
经营者要有效地管理危机，第一步就是要确认危机的来源，即确认潜伏的风险，我们要评估对于我们企业可能会存在什么样的风险、威胁或危险，这就是所谓的风险评估。企业的经营管理活动概括而言可以分为如图所示的三个部分，其中的风险管理部分即有与战略规划有关的战略性风险，也有与企业日常经营管理有关的操作性风险。事实上由于在企业的运作中，战略规划和日常经营以及外部环境时刻地在相互作用相互影响，这便使企业所面临的风险因素变的十分复杂，初步的划分有助于管理者对企业经营中的各项风险进行更有效的评估与管理。
企业的战略性风险可以分为四种：第一种战略性风险是宏观环境风险（如经济形势变化或出现新的法律政策规定）。在中国加入WTO之后，来自国内和外国政府以及国际组织的政策及法律的变化都需要 企业经营者去预测。其次顾客也带来战略性风险。顾客的态度和期望发生着变化，顾客的需求比以前更加难以捉摸。第三个战略性风险是变化着的及越来越全球化的竞争。没有任何市场完全不受新的竞争的影响。任何市场，尤其是有利可图的生产，都将很快地出现激烈的竞争，最后，变化日益加速的新技术正在带来新的威胁和机会。
管理层在开始考虑会影响公司的操作性风险以前，必须牢牢抓住这四个战略性问题，但是由于企业的战略性风险管理其涉及面太广和太过于复杂及不确定，事实上很难通过预先制定好的程序和规则来进行管理。战略性风险通常应该在董事会这一层次上加以处理，这便要求董事会有科学的决策机制、足够的知识和信息来制定有效的战略性规划，从而有效的管理战略性风险。
企业的操作性风险是我们要谈的重点，因为操作性风险在很大程度上可以通过制定好的程序和规则来进行管理。从系统的观念出发，我们可以把企业视为一个将来自于外部的输入通过企业内部转换而产生一定输出（产品和服务）的一个系统，这个系统又是社会大系统的一部分，时刻与大的系统交互影响。这样我们可以把企业的操作风险简单的划分成两个部分：投入与转换过程中的风险和输出后的使用风险。显而易见的是，对于不同的企业而言，其可能面临的操作性风险类型和程度是截然不同的，因此风险管理的侧重点也应该有所不同。我们可以通过下面的操作性风险管理矩阵来找出一些不同企业的操作性风险管理的重点：
在对公司的操作性风险进行全面评估时，按照一定的框架来进行评估能够保证评估尽可能全面。例
如，制造业的管理者可以从以下风险来源的五个方向来着手分析：人（员工、供应商、顾客等利益悠关者）、机（机器设备及厂房等）、料（原材料）、法（工艺流程与方法）、环（各环节的衔接与沟通）。
（二）对风险进行评估
一旦一个企业处理已确认风险的能力有限，或者风险来源数量很多以致于企业穷于同时应付，那么管理者就需要建立一个优先的处理序列。这要求管理者首先必须对所有的操作性风险建立一定的评价标准和方法对风险进行评估，基本的方法有以下两种：
1、危机情境出现的可能性；
2、危机情境对企业的影响大小或规模：从对每项已确认风险的管理成功或失败而造成的得失结果角度来其考虑对企业所造成的影响。这样做时，我们需要把问题分成两个相互独立的面，即管理成功和管理失败各自会产生的影响。
我们可以通过将某项风险的可能性评估得分与严重性评估得分相乘，把该风险的重要性加以量化。除此之外管理者在制定整个风险管理的战略时还应该考虑以下几个因素：
3、风险管理的难易程度：评估风险管理的难易程度，并可根据其难易程度进行排序。
4、管理风险需要什么：即确定管理每项风险可能需要耗费的资源和时间，这样会产生一组以管理能力和所需资源为基础的新的排序。
5、风险是否可控制或可预测
然而仅仅是将各项风险的重要性加以评估后进行排序并不是我们的目的，管理者必须综合考虑各种因素以建立一个风险的优先处理序列，同时对各种风险控制方法的可行性、成本及收益加以分析，最终为不同的风险选用最适当的处理方法。
（三）风险控制方法
风险控制方法主要可以分为两类，即风险控制对策和风险财务对策
1、风险控制对策：
风险控制对策是指处置风险和避免或减少损失所采取的各种措施和手段。主要包括回避风险、预防损失、减少损失、分离风险单位等，一般在损失发生前实施。
回避风险是指直接避开导致风险的事项和活动，以消除可能发生的损失。预防损失是指降低损失发生的频率。减少损失是指减少损失发生的程度。分离风险单位包括两种风险管理方法：分割风险单位和复制风险单位。分割风险单位是将面临损失的单一的风险单位分为两个或两个以上独立的单位，并且每一个风险都应投入使用。摩天大楼中的隔离层和舰船上的水密隔舱就是分割风险单位的最好实例。复制风险单位是指企业保存备用的资产或设备，只有在使用的资产或设备遭受损失后才会使用这些备用品。复制风险单位在企业风险控制中最广泛的使用实例就是企业的信息系统的数据备份。
2、风险财务对策：
风险财务对策是指在损失发生后的财务处理方式和经济补偿手段。它主要包括自留风险和保险。
（1）自留风险是指面临风险的企业自行承担可能发生的损失，并做好相应的资金安排。它的特点是受损企业自行提供财务保障来弥补损失。自留风险措施主要有以下几种：
现收现付：即将损失摊入当期营业费用，用当期收入来弥补。
非基金制的准备金：企业为弥补损失而专门设立会计帐户。
专用基金：企业每年专门提取一笔资金积累起来作为准备金。
（2）保险是指保险人收取保险费，并且按照保险合同约定补偿被保险人所承担的特定损失。企业要在本企业的风险评估结果的基础上选择合适的保险险种和保险费率。
（四）危机管理的准备
危机管理的准备工作主要包括资源的准备、机构的设置、系统的再设计和人员的培训。
在选定了风险控制方法之后，管理者必须根据企业的情况相应地分配企业的各项资源，危机管理的准备工作所需的资源主要有下列三项：预算、人员、反应能力。
在机构的设置方面，公司的高层领导必须参与制定风险方面的业务方针，必须赋予各部门经理以管理各自职责范围内风险的责任。员工则必须了解本公司有什么风险种类，并知道怎样管理其中一些风险。每一种主要风险必须有专人负责，此责任最终必须落到经理和员工身上。如果员工认为风险是由专家管理的事情，他们便不会以主人翁的态度对待风险。许多大的跨国公司越来越多的把管理公司风险的职责集中交给一个人--风险经理，但是风险经理并不为各风险担当职能责任，该责任仍然是落在部门经理和员工身上，风险经理所起的更多的是一个风险顾问的角色。另外作为非常设机构的危机管理委员会也是必须的，危机管理的总责任可以赋予企业的最高领导人，大的公司会要求几个人参与（风险经理或部门经理），使每一种风险都有自己的应急计划，每个人的角色和责任都必须用成文的形式规定下来，这样，如果发生危机，谁接受谁的命令，谁又给谁下达命令就能一目了然。
企业应该根据风险控制方法的要求对企业的一些硬件设施和作业流程方法进行再设计，从而消除一些风险隐患和增加应变能力。在人员培训方面应该训练员工使之熟悉各项应急程序，保证员工有足够的经验和技能去完成危机处理的任务。企业可以采取多种手段，如培训和演习对员工进行培训，这样员工通过参与训练可以熟悉他们在危机中的任务和位置，通过演习可以使任务的互助和执行更为务实和实战。
二、危机的事中管理和事后管理
（一）危机的事中管理的三个问题及原则
危机的事中管理的关键是要选择合适的反应策略。尤其是当出现：（A）信息不明和时间紧迫；（B）已确定某些物资和人员处于危机之中。这时管理者需要能够迅速地从常态下的行为与思维方式，换到寻求在非常态下如何应对危机的方法措施上来。在许多情况下，管理人员需要信息来确认目前是否处于非正常情况，同时还需要时间进行调整应对危机，因此管理者在处理危机事件时必须不断地考虑下列三个方面的问题：
我/我们如何获得更多的时间？
我/我们如何获得更多的信息？
我/我们如何降低损失？
在危机的事中管理中，管理者需要在面临巨大的压力下迅速做出大量的决策，由于资源的限制，这些决策会涉及到各种各样的权衡与取舍，这些权衡与取舍对于管理者的决策能力甚至道德原则都会提出极大的挑战。管理者要有效的做出决策，首先必须要建立一个有效的思考框架去迅速的掌握正在发生的危机的实际情况，并迅速的进行评估。
这时遵循下面的一些原则会对管理者在形势激化时保持更冷静、更成熟的反应，从而做出正确决策有所帮助：
迅速判断危机的主要影响利益方，如人、财、物、责任等。
始终把对人的影响放在首位考虑。
简单的评估方法：从事情的严重性、紧迫性和未来发展趋势这三个角度对危机中需要处理的各项事宜进行评估。
迅速的决断与行动。
在危机仍在发展中时，始终掌握一定的备用资源，并努力设法增加备用资源。
（二）危机的事中管理中的沟通
在危机管理中，沟通是最重要的工具，如果身处危机中的管理者，对于危机将涉及的人之间不能进行有效的沟通的话，这些利益相关者就无法评估危机及其影响，也就无法作出正确有效的反应。利益相关者的恐慌和过激的反应会加大危机管理的难度，甚至会加大危机的影响面和破坏力。危机沟通主要分为两种--内部的（企业内）和外部的。企业所面临的不同危机所影响的波及范围是各不相同的（见图2），一般而言，企业在投入与转换过程中的风险所影响的范围相对较小，而输出（产品和服务）使用风险的影响的范围相对较广。危机的影响范围越广，外部沟通就越发地重要。
危机管理的内部信息沟通需要及时真实，要明确地将实际情况中可以公开的部分向员工迅速传达，尤其是那些危机及危机管理中将涉及员工切身利益的信息。要使员工明白应该如何避免或缓解风险，阐明如果情况变糟应该做什么，并且使员工明白依据这些信息所采取的行动将会受到所有高级和中级管理层的坚决支持。新成员和内部提升人员应接受所涉及的风险及如何管理这些风险的培训。
危机管理的外部沟通则更为复杂和难以控制，在信息技术高度发达的现代社会中，媒体对信息传播具有很强的加速、放大和扭曲效应。危机管理者必须认识到我们在公众面前怎样管理危机和在实际操作中怎样管理危机，对于有效处理危机是同样重要的。因此对交流的有效管理如同处理危机本身一样重要。毕竟，外界对危机的看法依赖于他们所收到的信息。
一旦危机发生，企业首先应以最快速度派出得力人员调查事故起因，安抚受害者，尽力缩小事态范围；同时企业应该确定谁是风险利益悠关者以及他们如何看待该风险，综合制定公司应对危机的立场基调，统一对外沟通口径。另一方面应主动与政府部门和新闻媒介，尤其是与具有公正性和权威性的传媒联系，说明事实真相，尽力取得政府机构和传媒的支持和谅解。第三，企业的危机公关要主动，要尽力争取说话机会，使所有的风险利益悠关者尽快获得坦率和诚实的相关信息。沟通中要充分体现出企业主动负责的精神，任何被动的处理方式都会造成公众的不信任感。
（三）危机的事后管理
危机管理的事后管理要做的第一件事就是总结经验教训。这里面包含两个层次的总结，第一个层次是针对所发生的危机本身的总结，即调查问题是怎样发生的，查明问题的原因，采取必要的步骤，以防再次发生。第二层次的总结则是针对公司的危机管理的总结，即反思检查公司应对处理整个危机的全过程，检查公司在应对危机中所做的决策与所采取的行动，从中发现公司危机管理的不足之处，进一步完善公司的危机管理程序与制度。
公司也必须重新建立起公司的利益悠关者对公司的信心，这其中最重要的是重建顾客的信心，以恢复原有的销售水平。公司可能有必要重新展开一次宣传攻势，告诉世人公司又恢复了元气。同时公司的管理者应该密切注意社会公众和利益悠关者对公司形象的看法，如果危机给公司的形象造成了损害，那么公司应该采取积极的实质性的措施来维护公司在公众面前的形象。
总而言之，一家企业要长久的持续生存下去，就必须要有效的管理经营中将要面临的种种危机，企业的经营者对“居安思危”的观念应该时刻铭记在心。
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