高职院校治理体系现代化：理论意涵与实现机制

第一篇：高职院校治理体系现代化：理论意涵与实现机制

高职院校治理体系现代化：理论意涵与实现机制

作者简介：周建松，浙江金融职业学院党委书记，全国高等职业技术教育研究会会长，教授，硕士，主要从事高等职业教育发展研究；陈正江，浙江金融职业学院高等职业教育发展研究中心副主任，副教授，硕士，主要从事高等职业教育院校研究。摘 要：高职院校治理体系现代化既是构建现代职业教育体系的重要基础，也是创新发展高等职业教育的根本保障。高职院校治理体系现代化是一个开放系统、动力机制和学习过程，其关系模式、实现路径及发展趋势均在实践中呈现出独特性。通过理解和把握高职院校治理体系现代化的理论意涵，促进高职院校治理机制臻于完善。党的十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”［1］作为全面深化改革的总目标，这是一种全新的理念，是马克思主义国家理论的重要创新。［2］在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，无论在宏观的国家层面、中观的地区层面以及微观的单位层面，原有的治理体系遇到新的压力与挑战，面临着变革甚至重构的问题。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》强调要“创新发展高等职业教育”；2015年，全国人大常委会职业教育法执法检查对加快发展现代职业教育提出新要求。高职院校治理体系和治理能力现代化的进程，不仅在很大程度上反映着构建现代职业教育体系的进程，也反映着高职教育创新发展的进程。然而，当前无论对于高职院校治理体系现代化还是对于高职院校治理能力现代化，相应的理论研究尚未跟进，实践探索也处于初始阶段，亟待深化和拓展。因此，本文在国家治理新理念的指导下，从理论与实践两个向度分别对高职院校治理体系现代化的意涵和机制展开探讨。

一、高职院校治理体系现代化的理论意涵

（一）高职院校治理体系现代化的含义1.治理与学校治理作为一个概念，治理在经济学、生态学、政治学、社会学、法学、管理学等学科被广泛运用。全球治理委员会在1995年发布的《我们的全球之家》的研究报告对治理做出界定：治理是多种公共的或私人的个人和机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。［3］依照教育社会学的观点，现代化本身是一种进程，教育是这一进程的重要组成部分及主要推动力量。随着现代化进程的深入，治理逐渐拓展到对教育领域的分析，联合国教科文组织就曾于1997年发布名为《治理和联合国教科文组织》的文件。作为一个教育组织，学校自其创设就与治理问题相伴。美国教育家约翰·杜威曾指出，学校必须有某种社会方向。［4］学校治理问题的提出及其引起的持续关注，准确地说是由学校中一些简单而微小的变化所带来的结果。这些结果在作为整体的学校中相互作用与渗透，形成更稳定的结构和方式，并对学校运行产生影响。因此，要实现现代教育治理下教育管理权力的合理重构，必须坚持权责明确及权力重心适度下移的原则。［5］2.高职院校治理体系现代化有研究者指出，教育组织的关键性制约就是合法性。［6］治理体系是规范权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，它在实践中被客观建构，又持续不断地发挥作用。对社会现代性的研究，产生了注重研究复杂性的科学，学者们呼吁把普遍主义“置于具体背景中来加以认识”［7］。在这个意义上讲，高职院校治理体系现代化意在将治理的普遍主义置于高职院校背景中。作为一个特定类型的教育组织，高职院校治理体系现代化本质上包括三个基本问题：谁治理？如何治理？治理得怎样？这三个问题实际上就是治理体系的三个要素：即治理主体、治理机制和治理效果。一方面，高职院校治理体系现代化是一种理想状态，这体现着价值理性与工具理性的双重属性，它承载着教育价值，同时具有一定的技术性。另一方面，高职院校治理体系现代化是一个实践过程，这又表现为一个有机的、协调的、整体的和动态的制度运行系统，且这种制度体系和运作方式处于不断调整优化的实践过程之中。从最一般的类的角度看，各国现代大学制度的基本范畴大致包括了制度精神、法人制度、行政制度和职能制度等四个方面，每一个方面都有着丰富的内容。［8］通过理解和把握高职院校治理体系要素间的特定逻辑，促进治理实现机制臻于完善。

（二）高职院校治理体系现代化的特征1.高职院校治理体系现代化是一个开放系统高等职业教育是我国高等教育的重要类型，更是职业教育的重要的层次。高等职业教育兼具高教性和职教性，从高教性出发，高职院校必须认真履行大学的四大职能，认真把握好人才培养、科学研究和社会服务、文化传承和创新的关系，形成高职院校治理的基本框架；从职教性出发，产教融合是高职院校办学的基本特征，校企合作是高职院校人才培养模式的重要特点。开放开门办学意味着要整合和引进各种社会资源，这是高职院校特色发展的基本要求，其中涉及校政、校行、校企、校会等组织间关系及其内外部运作过程，因此，高职院校治理体系是一个开放系统。如何在运行中统筹协调体现高教性的大学理念与大学精神和体现职教性的产教融合与校企合作是高职院校治理体系现代化的关键。同时，如何以治理体系现代化推进探索混合所有制办学、集团化办学和现代学徒制培养，也应纳入这一开放系统加以统筹解决，才能将已经封闭甚至僵化的组织结构再度开放出来。2.高职院校治理体系现代化是一个动力机制高职院校现存的治理体系还相对落后，具体表现为办学体制机制不能适应经济社会发展需要，学校运行成本过高而效率较低，院校内部基层治理主体的自治程度偏低，师生参与治理的渠道还不够畅通，内外部主要治理群体间的关系还不够协调，动态稳定的治理机制尚未完全确立，这使得高职院校治理体系面临着诸多挑战，有些院校甚至存在明显的治理困境和局部性的治理危机，亟待重建治理体系。而这些压力、挑战、冲突、困境和危机也是高职院校治理体系现代化的动力，但最主要的动力来自于制度，因为制度具有根本性，是高职院校治理体系现代化最长久的动力机制。3.高职院校治理体系现代化是一个学习过程治理体系是在办学实践中习得的。从发展阶段和环境看，20世纪90年代以来我国高职院校普遍经历了规模扩张，在专业门类、校园面积和在校生规模等方面均大为扩展。当前，内涵建设正成为高职院校发展的核心议程，如何建立一套规范、科学、高效、有序的制度体系和运作机制，助力人才培养质量，这不仅是外在的要求，更是内在的需要。在国家示范性高等职业院校建设计划实施期间，院校领导能力建设是一项重点任务；在国家示范性高等职业院校建设计划骨干院校建设期间，院校办学体制机制建设是一项重点任务，高职院校治理体系现代化是一个学习过程。

（三）高职院校治理体系现代化的价值1.高职院校治理体系现代化是教育现代化的必然要求改革开放以来我国教育现代化过程是一个包括教育思想、教育体制、教育活动、教育政策和教育文化在内的整体变迁。高职院校治理体系现代化既是教育现代化的必然要求，也是教育现代化的重要表征。美国教育家兰德尔·柯林斯就曾指出，学校教育发展的动力在于不同身份团体间的冲突。［9］衡量高职院校治理体系现代化的标准包括民主、效率和协调。民主即师生等多元主体的参与、效率即教育组织运行和教学活动开展效率提高、协调即体系内外的各种制度和秩序的协同等，这对于促进高职院校更好更有效地履行人才培养、科学研究、社会服务和文化传承与创新的职责使命具有重要价值。2.高职院校治理体系现代化是构建现代职业教育体系的应有之义治理体系具有自动维持组织功能的天然作用。当人们共享相同的价值时，他们趋向于依照他们所期望于其他人行动的方式来行动。“当这种制度取得成功以后，就会为其他同类组织所模仿，而在这个时候，这种制度就成为一种‘制度环境’，具有了‘合法性’，从而形成‘共享观念’。”［10］高职院校治理体系现代化必须超越关于大学治理传统的学术权力与行政权力的二分法，以公平、透明、责任、高效为原则，在学校的决策、管理、监督等环节进行改革和重构，努力达致追求卓越的目标和注重策略的行动两方面统一，为构建现代职业教育体系奠定坚实基础。3.高职院校治理体系现代化是推动高职教育创新发展的必由之路怀特海曾指出，大学在机构数量、规模以及组织的内在结构的复杂性的发展上，暴露出某种危险。［11］高职院校治理体系现代化既是对过去30多年来我国高职教育发展成功经验的理论总结，也是对高职教育在新的发展阶段所面临各种挑战的主动回应。在这种情势下，拒绝顺应治理现代化的潮流而采取的“鸵鸟政策”是不明智的，不知从何处下手切入治理体系建设同样也是令人惋惜的。因此，高职院校必须依据其发展定位，加快完善发展机制，实现治理体系现代化，建设优质高职院校，推动高职教育创新发展。

二、高职院校治理体系现代化的实现机制上文从含义、特征和价值三方面分析了高职院校治理体系现代化的理论意涵，使我们关于高职院校治理体系现代化的知识基础更为丰富。在此基础上，运用这些知识来武装相关治理群体，构建高职院校治理体系现代化的实现机制。

（一）高职院校治理体系现代化的关系模式1.内部关系美国学者爱德华·希尔斯指出，大学的有效性，部分来说取决于它们的集体自觉意识，取决于它们对自身作为这样一个单一的、协调一致的实体的认识：它强制实行一套规范和规则，并制定个人成员必须遵守的标准。［12］按照大学组织的一般机理，这一中心的各个组成部分的聚结，从来不是完全和谐或者很容易地达到稳定的平衡。每一个构成部分都有通过长期的传统形成的和在专门化的机构培育起来的自身的价值模式。各个组成部分处于上级与下级的关系、一致的关系、妥协的关系和冲突的关系。按照我国高等学校的领导和组织制度，高等学校实行党委领导下的校长负责制，2010年中共中央发布了《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，2014年，中共中央办公厅发布了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，这些文件都对构建学校内部的治理体系提供了基本依据，在此前提下，以校长为首的行政团队负责治校，学术委员会行使学术自治，教职工代表大会实施民主决策、民主管理和民主监督，这就形成了党委领导、校长负责、教授治学、民主管理的内部治理关系，并增强组织内部主体的归属感和凝聚力。2.外部关系美国教育家布鲁贝克指出，在大学与周围社会秩序之间的紧张关系中，变革不仅受到大学内部的推动，而且也受到大学外部的推动。［13］大学是资源依赖性组织，需要持续的经费投入与配置。随着校企合作办学的深入，与高职院校开展紧密型合作的那些企业会使自己的影响越来越明显并且越来越有效，校外资源融入人才培养全过程，校企之间形成你中有我、我中有你的互利共赢关系。在校企合作过程中，双方参与者的责权利如何保证、如何行使、如何体现，这既涉及到资本，又涉及到资产，也涉及到话语权，高职院校的组织和职能必须适应校企合作利益共同体的需要。3.系统关系系统是一个以共有功能、内在统合和自我调控为特征的有机体。学校就是这样一种不断发展的、活生生的有机体。系统观是把世界看作一个相互联系的、自然的、生物的、经济的和政治的，以及信息和评价的系统来进行系列分析的观点，是一种整体哲学观与方法论。系统由各要素构成且各要素的相互联系产生整合效应，避免出现结构混乱和功能失调。美国教育家欧内斯特·博耶强调，形成各种联系是办好一所大学的关键。［14］高职教育打破了传统学校的封闭，跨越了产业与教育、企业与学校、工作与学习的界域，高职院校必须在社会参与办学的过程中协调校政、校行、校企、校会等各种关系，在宏观大格局和大框架下，允许合作方取得相应的利益，行使相应的权力，并在一定范围内参与学校治理，使系统内外沟通与联系充满活力和富于弹性。

（二）高职院校治理体系现代化的实现路径1.高职院校治理体系现代化依托于产教融合产教融合的共享价值形成行为标准，诱致相似的行动，这种持久且稳定的融合是结构性的。英国学者格里·斯托克认为治理意味着参与者最终形成一个自主的网络。［15］这就要求高职院校打破在学校里办教育的思维定势，适应技术进步和生产方式变革以及社会公共服务的需要，形成系统集成，采取跨界行动，推动专业设置与产业需求对接，课程内容与职业标准对接，教学过程与生产过程对接，毕业证书与职业资格证书对接，形成产学研合作机制，服务产业发展。2.高职院校治理体系现代化建基于校企合作校企合作是高职教育办学模式和人才培养模式的重要特征，合作发展、合作育人、合作就业、合作办学是高职院校办学的重要路径。正因如此，高职院校要积极探索多种形式的开放合作办学之路，善于利用各种资源和要素为人才培养和学校事业发展服务，为建设高等职业教育类型特色服务。这种校企合作的制度对特定群体的压力特别敏感，如何建立有效的运行机制是推进高职院校治理体系现代化的关键所在。3.高职院校治理体系现代化服务于人才培养作为一个教育机构，人才培养是高职院校的核心职能。早在九十年前，我国教育家黄炎培就提出“设什么科，要看职业界的需要；定什么课程，用什么教材，要问问职业界的意见；就是训练学生，也要体察职业界的习惯；有时聘请教员，还要利用职业界的人才。”［16］就人才培养而言，高职院校要吸收先进的办学理念，改革人才培养模式，只要有利于技术技能人才培养的治理新观念和新实践，都值得重视和探索。根据高职院校治理现状，从高职院校实际出发，通过生成性分析，对我们原来并不有效的治理体系进行成功的改进与拓展，发挥其助力人才培养的作用。

（三）高职院校治理体系现代化的发展趋势1.从管理到治理这是治理体系现代化的逻辑起点。进入组织成熟后，高职院校取得相对独立的办学自主权，逐渐开始由权威依赖型向自我发展型机构转变。2015年，教育部颁布《职业院校管理水平提升行动计划（2015-2018年）》（教职成[2015]7号），推动职业院校以强化教育教学管理为重点，不断提高管理工作规范化、科学化、精细化水平。治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。随着学校规模扩大，各个组成部分需要整合。与此同时，随着学校与外部世界联系的增多，关系协调成为重要的工作内容。2.从治理到共治这是治理体系现代化的关键环节。共治是指建立在信任和互利基础上的社会协调网络，其实质是建立在公共利益和价值认同之上的合作，就是各方主体共同参与管理过程和管理活动并达成一种均衡。学校治理的权威主要来源于参与者的认同与共识，非人格化的规章制度需要以更人性化的程序得以实施，从而使共治成为可能。共治的本质在于参与，核心是平等，为此，高职院校要发挥协商民主在多元治理结构中的作用，完善党委会、校长办公会、学术委员会、校企合作理事会、专业建设指导委员会、教职工代表大会组织机构及其运作方式，要求制定使学校治理得以执行的更人性化的程序，通过协调各方关系解决共治中的问题。3.从共治到善治这是治理体系现代化的重要目标。治理的最终目标应该是善治，其本质特征就是各方主体处于最佳状态。对一个组织而言，善治的价值理性在于追求管理效率，善治的工具理性立足于民主管理，是社会发展进步到一定阶段的需要和产物。［17］学校是一个协调的实体而非控制的实体，实现善治需要形成良好的文化，这种共同的心理因素和共享的价值观念，对置身其中的学生、教师发展具有强大的影响，反映到师生的行为中，并潜移默化地形成强有力的经验，这对治理的影响是独特、持久、强大而深刻的。随着师生、政府、行业、企业、社区等参与院校公共事务的深入和治理观念的内化，共治不断趋于向善治发展。

三、高职院校治理体系现代化的探索——以浙江金融职业学院为例对高职院校这种复杂组织治理体系现代化的讨论，并不只是一种单纯的学术探索。实际上，对治理机制的最佳观察来自于实践，实现治理机制的最佳经验同样来自于实践。浙江金融职业学院（以下简称学院）是全国首批示范性高等职业院校，自升格高职办学以来就积极开展院校治理体系现代化的探索，并形成了大学精神引领、职教规律办学与企业理念管理，行业、校友、集团共生态办学和学校发展系统等新实践和新经验。

（一）大学精神引领、职教规律办学与企业理念管理1.大学精神引领大学精神是在大学的发展过程中，长期积淀而成的稳定的共同的追求、理想和信念，是大学自身存在和发展中形成的具有独特气质的精神形式和文化成果。学院作为国家首批示范性高职院校，在示范建设期间着力在建筑、景观和环境等物化载体上抓文化建设并构建“诚信文化、金融文化、校友文化”三维文化育人体系，示范建设后确立的“共建共享幸福金院，永创永续金融黄埔”的共同愿景已逐渐形成大学精神并深入人心，成为学院办“特色鲜明、人民满意、师生幸福”高职教育的重要引领。2.职教规律办学校企合作、工学结合是职业教育的本质和规律。学院坚持“就业立校、服务强校、合作兴校”的办学方针，围绕“培养什么样的人，怎样培养人”的目标，全面地把职业教育的“产业、行业、企业、职业、实践”五要素概念模型融入人才培养之中，探索形成“办好专业、强化职业、注重学业、重视就业、鼓励创业和成就事业”的“六业贯通”的人才培养理念，将学校办学和专业建设立足在根植产业、依托行业、融入企业、强化职业的关系链之中，并将实践能力的培养贯穿始终，在推进校企合作中实现协同育人，这也正是学院打造特色和提升品牌的关键。3.企业理念管理企业理念是指企业在持续经营和长期发展过程中，继承优良传统，适应时代要求，而形成的代表企业信念、激发企业活力、推动企业生产经营的团体精神和行为规范。企业管理结构的基础是以市场为导向，特别强调满足需求的过程创新和组织创新，这对高职院校办学有很强的借鉴意义。在学院的治理实践中，适时地将市场思维和企业管理理念引入，特别是在推进校企合作的过程中，将具体决策的权力释放给相关参与治理的群体，使其得到适当的授权和制度的激励，从而更好地保障人才培养随经济发展方式转变而“动”，跟着产业调整升级而“走”，围绕企业技能型人才需要而“转”，适应市场需求变化而“变”。

（二）行业、校友、集团共生态办学1.以行业为依托行业是指从事国民经济中同性质的生产或其他经济社会的经营单位或者个体的组织结构体系的详细划分。通过行业本身所处的发展阶段及其在国民经济中的地位，往往能够分析影响行业发展的各种因素以及判断对行业的影响力度，预测并应引导行业的未来发展趋势，判断行业投资价值，揭示行业风向，为各组织机构提供投资决策或投资依据。学院办学坚持以服务为宗旨，深度参与起由行业主管部门牵头、教育部门保障、职业院校和行业组织、骨干企业共同参与的行业指导办学新机制。2010年起，学院担任全国金融职业教育行业指导委员会副主任委员单位，充分发挥金融职业教育行业指导委员会指导、评价和服务职业教育作用，客观分析与预测行业用人和服务需求，顺应产业发展需要，在服务行业中扩大学校影响，增强办学综合实力。2.以校友为纽带校友是学校发展中最为重要的品牌力量，它是社会支持学校与学校服务社会的最佳结合点。学院重视校友资源开发利用和建设，早在1995年开始就成立了法人性质的校友总会，并在全国设立分会，按照“强化总会、优化市地、深化县域”的原则，加强各级校友会组织建设。在以校友为纽带开展社会服务实践中，学校把校友作为一种资源去积聚，作为一种力量去汇聚，作为一种文化去传承，作为一种人心去凝聚，作为一个平台去搭建，作为一个桥梁去架构，作为一个市场去开发，作为一个品牌去建设，形成了一大批校企合作社会服务共生体，校友成为与学校开展社会服务的合作伙伴，以校友的力量动员社会的广泛参与。3.以职教集团为载体职业教育集团是提升职业教育吸引力、竞争力与影响力的重要载体。升格高职办学后不久，学院牵头组建浙江金融职教集团，打通学校教育系统、劳动人事系统、企业教育系统，使他们统合成为利益共同体，变原有的单边校企合作为多边、多向、集团式合作，实现信息共享和统一管理。由于其教育合作的产品具有层次的丰富性，以职教集团为载体开展社会服务满足企业对服务的多元需求，同时，通过解决单一院校或机构规模过小、实训设施不足、产学脱节等问题，降低职教集团社会服务成本。在此基础上，浙江金融职教集团逐步探索集团化办学的制度体系和运作机制。

（三）学校发展系统1.治理构架学校发展系统的核心要义是把学校自身发展和外部支持力量结合起来，运用系统、组织和制度诸理论，通过探寻学校发展的内外共生点，构建互动共赢的发展机制。［18］在学院治理体系发展过程中，逐步形成了以一个事业单位法人（浙江金融职业学院）为核心主体，以两个企业法人（杭州资信评估公司和浙江众诚资信评估公司）与两个社会团体法人（浙江金融职业学院校友会和浙江省金融教育基金会）为支持两翼学院发展系统治理架构。2.运作机制学校发展系统的运作依托于法人制度，作为国家拨款兴办的事业单位法人，学院的根本任务是人才培养，其运行机制严格依据《章程》，遵循教育规律开展教学活动。两个企业法人——杭州资信评估公司和浙江众诚资信评估公司是学院投资兴建的经营实体，是开展校企合作的重要平台和社会服务的市场主体，两家公司完全按照市场机制运作，以健全的公司治理保障可持续发展。两个社会团体法人——浙江金融职业学院校友会和浙江省金融教育基金会，前者发挥积聚校友情感、汇聚校友力量和凝聚校友精神的功能，后者发挥帮困助学、奖教励先、奖优促学、助研扶教的功能，均经浙江省民政厅审核批准设立，严格依照社会团体法人运作规范开展活动。3.实践成效学院及其前身浙江银行学校是人才培养的主阵地，办学40年来，为社会培养输送了5万余名毕业生，其中5千余名支行（支公司、营业部）行长（总经理），成为广受赞誉的“金融黄埔”和“行长摇篮”。两个企业法人是学院服务社会的主战场，其中成立于1992年12月的杭州资信评估公司是浙江省最早专业从事企业信用等级评定的第三方评级机构，浙江众诚资信评估有限公司成立于2003年6月，经过多年的经营发展，杭州资信、众诚资信已经成为浙江省最具影响力的信用评级机构。两个社会团体法人是学校发展的重要支持力量，成立于1995年的浙江银行学校（浙江金融职业学院）校友会是浙江省最早一批核准成立的校友社会团体法人，2011年被浙江省民政厅评为4A级社会团体；成立于1993年的浙江省金融教育基金会是全国较早的省级金融教育事业发展社会团体法人，2012年被浙江省民政厅评为3A级社会团体。

四、结语本文从理论与实践两个向度分别探讨高职院校治理体系现代化的意涵和机制，并结合浙江金融职业学院的探索与实践，尝试为构建与现代职业教育体系和高等职业教育创新发展相适应的高职院校治理体系现代化提供理论启示和实践参照。当然，治理体系现代化究竟以多大程度和多快速度影响和改变着高职院校，这还需要我们综合运用调查、访谈、案例分析等手段开展更为深入的经验研究，进一步解释高职院校治理体系现代化新实践中的经验和教训，并通过持续的理论反思和实践探索不断提炼高职院校治理体系现代化的真义。参考文献：［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB/OL］.http：//cpc.people.com.cn/n/2013/1115/ c64094-23559163.html.［2］俞可平.论国家治理现代化［M］.北京：社会科学文献出版社，2014：1.［3］The Commission on Global Governance，Our Global Neighborhood：The Report of The Commission on Global Governance［M］.Oxford： Oxford University Press，1995：2-3.［4］［美］约翰·杜威.人的问题［M］.傅统先，邱椿译.上海：上海人民出版社，2014：64.［5］王珊，苏君阳.走向现代教育治理的教育管理权力重构［J］.现代教育管理, 2015，（5）：27-31.［6］［美］海因兹-迪特·迈尔，布莱恩·罗万.教育中的新制度主义［J］.郑砚秋译.北京大学教育评论，2007，（1）：7-15.［7］［美］华勒斯坦，等.开放社会科学：重建社会科学报告［M］.刘锋译.北京：生活·读书·新知三联书店，1997：2.［8］别敦荣.论现代大学制度的基本范畴［J］.现代教育管理，2013，（10）：1-9.［9］［美］兰德尔·柯林斯.教育成层的功能理论与冲突理论［A］.张人杰.国外教育社会学基本文选［C］.上海：华东师范大学出版社，2009：35.［10］秦惠民，解水青.高职教育对现代大学功能变革的影响——基于国际视角的新制度学解读［J］.中国高教研究，2014，（2）：18-22.［11］［英］怀特海.教育的目的［M］.庄莲平，王立中译.上海：文汇出版社，2012：121.［12］［美］爱德华·希尔斯：学术的秩序——当代大学论文集［M］.李家永译.北京：商务印书馆，2007：85.［13］［美］约翰·S·布鲁贝克.高等教育哲学［M］.王承绪，郑继伟，张维平等译.杭州：浙江教育出版社，2002：17.［14］［美］欧内斯特·博耶.关于美国教育改革的演讲［M］.涂艳国，方彤译.北京：教育科学出版社，2002：80.［15］［美］格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点［A］.俞可平.治理与善治［C］.北京：社会科学文献出版社，2000：19.［16］黄炎培.提出大职业教育主义征求同志意见［J］.职业与教育，1926，（71）：7-10.［17］眭依凡.论大学的善治［J］.江苏高教，2014，（6）：15-26.［18］周建松，陈正江.学校发展系统：理论建构与实践探索［J］.高等工程教育研究，2015，（3）：55-59.本文原载于《现代教育管理》2016年第7期

第二篇：高职院校现代化治理体系研究

高职院校现代化治理体系研究

摘 要：随着高职教育现代化进程的不断深入，治理体系和治理结构现代化是其集团化发展的必然要求。通过比较高职院校管理和高职院校治理的运行特征，分析了高职院校现代化治理的发展趋势，并探知高职院校现代化治理体系的生态结构主要包括公共治理体系和内部治理体系两个子系统，公共治理体系以“有限主导、合作共治”管理模式为主，内部治理体系以“四权分立与制衡”管理模式为主。

关键词：高职院校；现代化治理体系；生态结构；“有限主导、合作共治”管理模式；“四权分立与制衡”管理模式

一、从管理到治理：高职院校运行的升级

从传统“管理”到现代“治理”的理性跨越，虽只一字之差，但却是高职院校权力配置的深刻变革和主体行为方式的重大转变。高职院校实现由管理到治理的嬗变，既是社会治理现代化的时代要求，也是高职院校内在发展的客观需要。从单一主体向多元共治，从行政控制向合作共治，是高职院校治理现代化的最主要特征。可以说，由管理到治理的嬗变，高职院校的运行模式必将转型升级。

二、高职院校现代化治理的发展趋势

（一）协同治理

高职教育跨越职业与教育、企业与学校、工作与学习的界域，必须遵循职业和教育的双重规律，高职院校现代化治理的主体呈现多元化，主要包括：政府、学校、企业、学生。

因而，在高职院校的现代化治理中既有政府、行业、企业、学校的外部相关者维度，也有学校、教师、学生、家长的内部相关者维度。协同治理的目的是落实各方参与的决策权、执行权与监督权提供组织、制度和机制保障，进而通过统筹协调、沟通合作、多元互动和权利平衡，发挥每一个利益相关者的作用。

（二）开放治理

高职教育呈现出高度的开放性，表现为专业、课程、师资、基地等教学要素以及教学组织、运行、评价等教学过程的开放性。由此，构成了高职院校治理现代化的开放性。

一是专业设置，高职教育与区域经济的需求对接以专业为纽带，适应产业结构调整，引领、伴随或紧跟产业人才需求，在专业设置和调整上需要具备高度的开放性；

二是教学资源，高职教育的教学资源是一个动态适应经济发展、产业升级和技术进步的开放式系统，高职院校在资源整合、开发和利用上需要建立校企协同的开放性机制，实现教学资源的产教融合；

三是教学过程，高职教育按照真实环境、真学真做、掌握真本领的要求开展教学活动，需要积极推行开放性的教学方式，实行开放性的教学管理，将生产性要素融入课程教学，从而实现教学过程与生产过程的对接；

四是师资队伍，高职院校一方面努力提升专任教师的职业教育教学能力，另一方面从行业企业广泛聘请兼职教师，这种“双师结构”的教学团队要求建立具有高度开放性和融合性、校企互动交流、共同管理的基层教学治理组织。

（三）分类治理

1、生源类型的多样化要求高职院校实行分类治理

中职生、普高生以及退伍军人、农村社会青年等不同生源类型的学习基础差异较大，高职院校需要采取不同的招考制度、培养方案和培养方式。

2、学生的个性化发展要求高职院校实行分类治理

要真正拓展学生的成长空间，充分尊重学生的选择权，这就要求高职院校建立多元化的培?B制度，完善分层教学、分类培养的治理框架，实现差异培养与学生需求、社会需求多样性的吻合。

3、培养类型的多样化要求高职院校实行分类治理

针对全日制职业教育与非全日制职业教育、学历职业教育与非学历职业教育、中高职衔接教育、本专联合培养等不同学制类型和培养类型，要求高职院校在人才培养的规格层次、培养方式和质量标准等方面实施有序的分类治理。

三、高职院校现代化治理体系的生态结构

在高职院校综合治理现代化的新要求下，高职院校治理体系的生态结构和管理模式发生了新的改变，主要包括公共治理体系和内部治理体系两个子系统，公共治理体系以“有限主导、合作共治”管理模式为主，内部治理体系以“四权分立与制衡”管理模式为主。

1、“有限主导、合作共治”管理模式

“有限主导、合作共治”，是高职院校现代化治理模式的新路径，政府破除教育单向度管理的传统陈旧模式，大力减少行政干预，充分利用各类治理力量，大量聘用或邀请教育管理界的专业人才，共同探索高职院校的现代化治理和可持续发展之路。

这种管理模式要求调动与高职院校利益相关的部门和单位，集合多种思想的交流，共同为高职院校的现代化治理贡献智慧和

力量。其管理主体（参与方）主要包括：政府主管部门、高职院

校、用人单位和合作伙伴，管理客体（目标层）主要包括：监督层、咨询层、决策层、执行层。各管理主体应积极主动参与到高职院校的各项管理活动中，并不受政府主管部门的行政命令的干涉，相对独立地行使参与权、咨询权、决策权、执行权和监督权。政府主管部门和用人单位重在监督和咨询，尽量不参与直接决策；高职院校在各方的咨询意见下，进行决策并执行，最后接受监督；合作伙伴既要参与重大决策，又要监督高职院校。

2、“四权分立与制衡”管理模式

这种管理模式下的高职院校内部的政治权力、行政权力、学术权力、监督权力相对独立，相互交织，相互制衡，构成了整个高职院校的内部权力生态系统。党委行使政治权力、主管党群部门；校委会行使行政权力，主管事务管理部门和后勤服务部门；学术委员会行使学术权力，主管教研部门；理事会或董事会、全体师生等行使监督权力，监督内部管理的全过程。（如图3所示）

推进高职院校治理体系现代化是一项复杂的系统工程，既不能急于求成，也不能一劳永逸。因此，我们必须逐步健全高职院校的治理结构和治理模式。

[参考文献]

[1]胡正明.高职院校内部治理的独特性及其实现路径[J].中国高教研究，2015（5）：91-94.[2]欧阳恩剑，刘波.从管理到治理： 我国高职院校权力运行模式的轨迹变迁[J].职教通讯，2015（22）：6-10.[3]雷世平，姜群英.高职院校治理能力提升路径研究[J].职教通讯，2015（22）：1-5.[4]陈寿根，刘涛.高职院校内部治理结构的制度设计[J].教育发展研究，2012（17）：59-63.[5]林春明.高职院校内部治理现状与改革对策[J].教育与职业，2015（34）：9-12.（作者单位：湖南铁路科技职业技术学院，湖南 株洲 412000）

第三篇：高职院校构建教学督导机制的实践与思考论文

摘要：教学督导是一项基本的教学管理制度，科学构建高校教学督导体系，并进行有效的组织运行，是高校实施教学质量监控的一项重要内容和有效手段。本文通过对目前高职院校教学督导工作中存在问题的分析，提出构建和完善教学督导机制的思考。

关键词：高职院校 教学督导 教学管理

由于我国高等职业教育发展速度过快，暴露出了许多问题，诸如社会认同度不高，高水平的院校不多，与职业性相关的条件缺乏等，归根结底是教育教学质量不高。为此，高职教育紧密围绕质量管理开展教学督导工作，建立教学督导委员会，对学校内教学工作总运行进行监督、检查、指导与评价，是高等职业教育办出特色、创出品牌的必由之路。

一、高职院校教学督导工作的基本职能

教学督导是一项基本的教学管理制度，科学构建高校教学督导体系，并进行有效的组织运行，是高校实施教学质量监控的一项重要内容和有效手段。高职院校教学督导工作的重点应是促进学校教学管理工作的科学化、规范化与现代化，提高管理效率和教学质量，通过捕捉教学工作中的真实状况和信息资料根据高职教育的特点为学院教学管理决策工作提供依据。

二、高职院校教学督导工作的存在的问题

与本科高校相比，高职院校教学督导工作开展的时间不长。尽管各高职院校也作了不少有益的探索为提高教学质量发挥了一定的作用，但在实际工作中还存在着一些问题：

（一）教学督导工作机制不健全

一些高职院校对教学督导工作的认识不清，认为教学督导可有可无，教学督导委员会一般挂靠在教务部门，没有专门的督导机构。有的院校虽然成立了教学督导委员会，但没有建立规范的工作机制，只是听听课，给教学效果打打分，地位不高、职责范围狭小、没有形成督导例会制度和院系二级督导制度，没有形成良好的信息反馈机制，对教学质量改革缺少指导性及教学督导对教学质量监控长期效果不明显等，如果院校领导再不重视督导工作，极易使督导成为学校的摆设。

（二）教学督导队伍不足且偏弱

有些高职院校在选聘督导人员时大多数选聘已退休、或因身体有病不能上课的老教师。随着高职院校教育教学改革的不断深入，对教学督导队伍要求不断提高，清一色的老教师虽然有丰富的教学经验，但长期脱离教学岗位以及年龄身体等多方面原因，对于教学发展新变化、新发展把握度不够，也难以组织并开展围绕教学督导提高教学质量为中心的各项教学活动及教研改革活动，加上院系二级督导制度难以实施督导人员偏少，致使教学督导力度不够。

（三）教学督导内容偏少形式简单

教学督导在实施过程中，不同程度地存在着督导内容偏少、轻重不均的问题。如偏重课堂教学质量的督导，忽视其他教学环节和教学过程，偏重理论教学质量的督导，忽视实践、实训教学环节，偏重教学秩序的督导，忽视对学生能力的培育等。在实施教学督导工作时，常把教学督导定位在督查上。

三、高职院校构建教学督导机制的思考

教育质量应是高职院校在自身发展过程中首先要保证的核心问题，而教学督导是高职院校教育质量的保证，是对教育教学工作进行监督、指导、评价和管理的有效机制。教学督导对教学监控的权威性、公正性的确立，对于提高教学水平，促进学科建设，提升办学水平具有重要作用。高职院校构建教学督导机制应考虑以下几点：

（一）完善教学督导体制，形成教学督导体系

高职院校要确立明确的督导工作体制，明确工作职责，制定教学督导条例，理顺教学督导和院校各部门之间关系，让教务处在内的各教学部门能协助教学督导委员会开展教学督导工作，要设计编制各种督导表格，进行各类客观性测试和论述式测试，建立二级教学督导小组。

（二）加强督导队伍建设，提高督导人员素质

督导组成员的组成应以高年资的老师为主体，由来自不同学科和专业、有丰富教学或教学管理经验、对现代高校教育理念和教学运行机制及管理模式有深刻理解、熟悉学校教学业务和教学管理情况、具有高度责任心和敬业精神的人担任督导员。并在中青年骨干教师和管理干部中选拔一部分人充实到督导员队伍中。他们富有朝气，思维敏捷，能与老教师优势互补，形成合力，以真正做到行政管理型与专家型相结合，专职与兼职相结合。

（三）重视并发挥督导作用，开展多种形式的督导活动

学校领导及各职能部门应重视教学督导工作，积极支持教学督导员工作。加强高职院校教学督导工作，应改变原有的督导工作职能，从以督为主逐步转变到以导为主，督与导相结合，充分发挥督导组的教学督查作用，常规督导与重点督导相结合，并开展专题调研，通过有组织、有系统的调研工作，收集资料，分析研究，提出调研报告。教学督导人员应紧紧围绕学校教学质量的核心问题，深入教学第一线，平等地和广大教师、学生和教学管理人员进行交流。

教学督导活动除开展诸如听课、教学检查、学评教、师生座谈等日常教学督导工作外，应突出阶段性工作重点，加强薄弱环节，如教学调研、试题库建设，积极协助并参加学院组织的教学评比，全方位的介入到提高学院的教学质量管理各项活动中。

（四）建立信息反馈机制，完善文档资料管理

教学督导活动应建立信息反馈机制，各种督导活动必须有详实的信息记载，要及时地将督导中发现的动态信息和静态信息向教学决策系统反馈沟通，定期公布督导简报，编写教学督导分析报告，及时发布督导信息，反馈解决结果，形成开放式管理理念，上下渠道通畅，解决问题准确，推动工作有力。同时也应将教学督导记载本、教学督导简报、评课记载、师生座谈记载、督导团组活动记载、工作计划、工作总结、教学督导调研报告、督导时间安排等资料要进行归档管理，教学督导工作更具有规范性、针对性和实效性。

参考文献：

[1]陈利荣，完善教学督导机制推进高职教育内涵发展[J]。教育发展研究，2006，（22）。

[2]葛海，教学督导是监控教育质量的有效手段[J]。文教资料，2007，（3）。

[3]徐铁军，谈高等院校教学督导工作的作用[J]。大连教育学院学报，2005，（2）。

第四篇：高职院校治理结构及章程建设的现状分析与思考

高职院校治理结构及章程建设的现状分析与思考

韩剑颖

（天津交通职业学院，天津，300110）

摘要：本文从目前我国高职院校章程建设现状的分析入手，进一步剖析了章程的“法定内容、自主权内容和现代大学制度需要的其他内容”所涵盖的基本要素，指出高职院校章程建设应处理好“权力与责任、自治与监督、内部与外部”三方面的关系，并提出要把凝练办学特色、推动学校改革、监督权力运行作为章程建设的努力方向。

关键词：治理结构；高职院校；章程建设

正文：

党的十八届三中全会审议通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。十八届四中全会又提出：“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。这是以习近平同志为核心的党中央向全国人民发出的深化改革的总目标。

高等职业教育是我国教育体系的重要组成部分，担负着为国家经济建设培养高素质劳动者和技术技能人才的重要使命。近年来，高职教育发展迅速，已占中国高等教育的“半壁江山”，其治理结构的完善和治理水平的提升，事关我国教育领域的综合改革的成效，事关高职教育的可持续发展，事关人才培养质量的提升。因此，贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神和总书记系列重要讲话精神，加快推进高等职业院校治理结构和治理能力建设已成为高等职业教育当务之急。

一、高职院校治理结构与章程建设现状 纵观世界各国高等院校，大学治理结构及治理能力建设的核心是学校章程的制定。章程是衡量现代大学制度建设的重要标志，制定章程既是完善和发展中国特色社会主义制度的总体要求，也是落实高校办学自主权，推进高等教育内涵式提升的需要。

我国在上个世纪末先后颁布的《教育法》和《高等教育法》均对高等院校的章程制定提出了明确要求。如1999年1月实施的《中华人民共和国高等教育法》第二十七条规定：“申请设立高等学校的，应当向审批机关提交申办报告„„章程„„”，两法从根本上确立了章程的法律地位。但由于历史的原因，以前我国高等院校基本由政府统一管理，办学主体、管理模式及功能定位差异性不大，所以大学章程的制定普遍存在滞后问题，高职院校尤甚。其问题主要表现为：

一是思想认识不够。目前，我国高职院校章程制定率极低，究其原因是举办者、高职院校，包括师生等均对高等职业教育担负的社会使命、高职院校的治理结构及学校章程的作用、性质、内容等认识不足。

二是制定主体不明。我国大学章程的制定主体大致可分为三类：一是学校的举办者或管理者（政府）；二是学校自身；三是学校的董事会或理事会。至于“谁”更适合作为制定主体，现学术界说法不一。笔者基于高职院校的办学实践认为：依据我国政府对高校的现实管理权限，章程还是应该由政府统筹制定。特别是就高职院校而言，其举办者当中有相当一部分是企业，办学情况比较复杂，高职院校可在政府制定的章程下规范内部治理结构，这样更有利于确保办学质量。

三是特色内容不足。我国于2012年颁布了《高等学校章程制定暂行办法》，开始启动大学章程建设。高职院校中的一些领头者率先制定了学校章程，但通过分析这些院校的章程文本，我们不难看出，各校的章程几乎千篇一律，存在很多雷同之处，其间高职教育的特色和学校自身的办学特色均不是很明显。

四是运行效果不佳。从目前高职院校执行章程的情况来看,由于章程制定、运行的内外部基础和条件不太成熟，且章程制定过程比较仓促，往往容易导致章程出台以后形同虚设。同时，加之有的高职院校与章程配套的规章制度及执行机构不健全，进一步加剧了章程落实的难度。

二、高职院校章程内容涵盖的关键要素 高职院校章程的制定在坚持“以人为本、学术自由、高校自治”等普适性原则的基础上，还应坚持“服务发展、就业导向、多元主体”等体现职教特色的原则。按照《高等学校章程制定暂行办法》的描述，章程除需要明确章程的作用、意义、地位、内外功能、原则及立法宗旨外，内容上还需要涉及学校发展定位、办学方向、培养目标、管理体制及师生切身利益等众多问题。就具体内容来讲，可分为法定内容、自主权内容和现代大学制度需要的内容。

（一）法定内容

章程的法定内容一般包括办学资源（含学校名称、办学地址、学校性质、举办单位等）、办学宗旨、办学规模、专业设置和教育形式（指学历教育、非学历教育、其他教育）等。

（二）自主权内容

章程的自主权内容包括办学模式、人才培养模式、学校内部管理体制、经济来源、财产和财务制度、举办者和其他办学主体与学校之间的权利和责任（含办学目的、办学管理、办学需求等）、章程的修改程序、学校的分立和合并及校徽与校歌等学校标志物等。

（三）现代大学制度需要的内容

章程中现代大学制度需要的内容是章程制定的重点和难点，主要包括学校的领导体制（含决策机制等）、学校内部治理结构（含学校内部机构和职责及管理体制等）、学校推进教授治学（含学术管理、专业管理及教师聘任等体系）和民主管理、学校与社会的关系（含校企合作、校校合作、校地合作等）、学校办学自主权的形式与监督等内容。

三、高职院校章程应处理好几个关系

高职院校章程建设不是几个专家研究一个文本出来就完事了，它是一项复杂的系统工程，需要明晰学校与教师、学校与学生之间的责权关系；需要明晰党委、行政、职工代表大会、学术委员会、教师聘任管理委员会、专业管理委员会等之间的权利边界及相互制衡关系；需要明晰学校与举办者、学校与社会之间的利益关系，等等。在众多的关系当中，应重点处理好以下三个问题：

（一）处理好权利与责任的关系

目前，我国大部分高职院校的运转几乎都是传统的指令化模式，学校知道自己在办学，但办到什么程度、应当履行什么样的责任等不清楚。为此，高职院校章程的制定，一是要明晰学校与举办者（含政府）、学校与管理者（含教育管理部门）之间的权利和义务清单，落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中提出的“政校分开、管办分离”的具体要求，扩大学校的办学自主权，包括自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费等。二是要明晰办学主体内部学校与教师、学生；学校与学术组织；学校与合作组织（含企业等）之间的责权边界。高职院校要通过内部治理结构的重构，切实将国家“去行政化”的办学要求落到实处。

（二）处理好自治与监督的关系

高职院校的自治包括诸多方面，但这里所指的主要是学校内部管理的自治和学术自治。需要特别指出的是，自治既不是绝对的自治，也不是书记、校长或班子成员某个人的自治，而是在一定规章制度框架下的自我治理，在个人领导下的集体决策。为此，高职院校必须通过完善与章程配套的制度，建立健全各种议事规程、办事流程及内部机构组织规则等，形成科学的决策机制、执行机制和监督机制，以推动学校的依法办学和自主管理。

（三）处理好内部与外部的关系

学校章程本来就是联通国家法律和学校内部规则的中介，它一方面应调整大学与举办者之间的关系，一方面调整大学内部的关系。在这里，高职院校还有个特例，其实施的是“多元主体”的办学模式和“校企合作、工学结合”的人才培养模式。诸多典型合作企业既是学校的办学主体，也是参与章程制定的主体，章程中同样也要明确他们的教育权利和责任。为此，高职院校要通过章程建设，建立各利益相关方参与的董事会、理事会，依照章程，使社会各方参与学校事务有“法”可依，各使其责，以形成社会参与育人的长效机制。

总之，高职院校要通过章程建设，明确各利益相关方的权利和责任，规范各类权利的运行方式，形成行政权利、学术权利、民主权利良性互动、有机协调、有效制衡的格局，建立让广大教职员工醉心于学术工作的机制，满足社会和人的发展需求，创建有助于学术创新和学生健康成长的环境。

四、高职院校章程建设的努力方向

目前，我国高职院校章程还处于讨论、制定阶段，真正实施者寥寥。应该说，各院校努力的空间巨大。但按照马克思主义“经济基础决定上层建筑”理论观点，高职院校的章程制定不能背离中国教育的特色、不能背离广大人民的夙愿、不能背离学校的现实状况。正如总书记所言：一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传承和经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。习总书记的讲话为我们指明了高职院校章程建设的原则和路径。但在章程的具体建设过程中，我们还要努力做好三方面的工作。

（一）章程要成为办学特色的凝练者

我国高等职业教育产生于高等教育向大众化和普及化迈进的过程中，我们在发展规模的同时，更多的关注了高职教育的外延发展与内涵提升。各高职院校在国家政策的大力扶植下，积极开展职业教育创新与实践，历经近30年的发展，基本形成了中国特色的职教教育模式。而章程建设的目的之一，就是要固化学校的办学特色。为此，高职院校章程建设必须坚持“以服务为宗旨，以就业为导向，走产学研相结合的发展道路”的办学宗旨，明确发展方向的办学定位，彰显高职教育及学校自身的特色。

（二）章程要成为学校改革的推动者

我国的高职教育与本科教育的区别之一就是高职教育更趋向于以市场化和教育者为主导，故学校的社会使命不同于本科院校，而这种使命的变化，必然要求高职院校的内部的治理结构进行调整。为此，高职院校章程建设的直接功能和效益，就是为推促学校治理结构的改革，要通过创新“多元治理”，改变过去封闭的治理模式，形成开放式的治理格局。

（三）章程要成为权力运行的监督者

大学章程往往被认为是大学的“宪章”或学校的“软法”。但无论叫法如何，以上说法足以说明章程具有法定性、权威性。但如前所述，尽管这种权利具有一定的法律基础，但它还是有限的“权利”，因为这种权利必须是在国家大法和学校规章制度约束下的权利，是在广大师生和社会监督下的权利。

参考文献：

1.《大学章程：现代大学法人治理的制度保障》 湛中乐、高俊杰 2011年 2.《中国高等职业教育历史的抉择》 马树超、郭扬等 2009年 3.《高等学校章程制定暂行办法》 2012年

4.《把大学章程作为实现大学治理的根本依据》 求是理论网 2014年 5.《人民大学章程》 2013年 6.《东南大学章程》 2013年

7.《中华人民共和国教育法》 1995年 8.《中华人民共和国高等教育法》 1998年

作者简介：韩剑颖（1969—），汉族，女，天津市人，现任天津交通职业学院党委书记，研究方向为职业教育理论与实践、职业教育管理和思想政治教育。

第五篇：对实现两个转变、建立两个体系理论与实践的思考

随着社会信息化进程的加快，信息资源已成为人类经济、社会活动的战略资源。档案作为一种原生的信息资源，对政治、经济、生态建设有着其它资源不可替代的作用。在今年的全国档案工作会议上, 国家档案局正式提出建立“两个体系”, 即“转变重事轻人、重物轻人、重典型人物轻普通人物的传统观念和认识, 重视所有涉及人的档案的价值, 建立覆盖人民

群众的档案资源体系”;“转变档案工作中重机关团体利用、轻个人利用, 重为机关团体服务、轻为群众服务的传统观念和认识, 像重视机关团体利用那样重视人民群众利用, 建立方便人民群众的档案利用体系。”

“两个体系”建设是在贯彻以人为本的科学发展观大背景下提出的重要命题, 具有深刻的思想理论内涵, 它的提出和实践, 将对我国档案事业发展产生重大影响。如何抓住这次档案事业发展战略转折的机遇，加快实现“两个转变”建立“两个体系”，就成为档案部门和档案工作者一项至关重要而又十分紧迫的任务。怎样建立“两个体系”，笔者认为档案部门应当从以下方面着手：

一、建立“两个体系”首先期待思想观念的调整和创新

这里既包括档案事业发展宗旨或者基本目标的调整和创新, 也包括管理内容、重点、模式、方法的调整和创新。从大处讲, 国家管理档案事业, 是着眼于保存历史文化财富，还是着眼于人民群众对个人信息的需求和权益的维系? 不同的出发点, 导致整个事业的性质将发生根本变化。如果是前者, 那档案事业必然整体上属于“文化事业”的一部分;如果着眼于后者, 那档案部门将成为公众个人信息的集散地和公民权益维护、保障的组成部分。反映到资源建设上, 如果作为文化事业, 就要求关注档案的历史文化价值, 文书档案无疑是管理的主要对象;如果出于满足公众个人信息需求和权益维护, 那各种“涉及人的档案”则更具有利用价值。在保管期限划分上, 站在历史文化和公众个人信息需求两个不同角度, 会对同一份档案做出不同的判断。如公民生育档案, 从文化角度审视, 顶多短期而已, 而对公民个人而言, 可以定为永久保存。再从小处看, 在检索工具的组织上, 着眼于满足社会的文化需求, 必然要求重视查全率,重视族性检索;而要满足公众获取个人信息和权益维护需求, 则更看重精确检索, 对查准率要求较高。即使从阅览室的环境及软硬件规划设计上, 文化利用与个人信息查阅和维权取证也会导致不同结果,前者要求环境静谧, 而后者则免不了嘈杂。我们讲思想观念的调整、创新, 不是要舍弃档案的历史文化价值, 而是在继续重视档案历史文化价值的基础上, 进而将档案部门作为公众个人信息查阅和取证中心。如此一来, 档案部门与公众的联系将进一步密切, 档案馆的功能也将产生大的转变。

二、建立“两个体系”要以档案资源建设为核心

（一）档案资源管理现状分析。在实践工作中，由于档案形成部门多，普遍缺乏大档案大资源意识，不愿意将档案向综合档案馆移交，导致档案资源管理分散，多数地方综合档案馆保存着大量的机关文书档案，与广大群众切身利益相关的档案而且是群众迫切需要利用的档案：比如城建、规划、房地产、国土、劳动保障、民政优抚、计划生育、户藉管理、文化教育、医疗卫生等事关人民群众个人信息的档案在一个行政辖区内没有做到集中统一管理，综合档案馆的档案信息“偏、少、单”，专业档案馆资源更是单一，不能满足群众对档案信息资源的查阅利用需要。这种管理方式造成国家对档案的保管保护经费重复投入，公民利用档案不便，而地方综合档案馆为现实、为老百姓、为经济建设直接服务的资源太少，档案资源的作用得不到充分发挥。

（二）对策。一是依法强化档案行政管理部门的资源管理职能和调控能力。档案行政管理部门要采取多种措施，加强与档案形成部门的经常性联系，抓住源头，对分散管理的档案资源进行有效监管，确保应当移交给档案馆的档案资源全部接收进馆，不断充实综合档案馆的档案种类，丰富馆藏档案信息资源。二是以人为核心，加强涉及人的档案资源建设，重视所有涉及人的档案，把所有涉及人的档案纳入归档范围、保管范围、进馆范围、利用范围，切实把所有涉及到人的档案建立起来，保存下来，使档案事业具有更强大的生命力。三是要以服务民生为重点，把教育、劳动就业与培训、收入分配、社会保障、医疗卫生、衣食住行等方面所有关系人民群众生产生活的档案纳入视野。

比如：凉州区档案馆近年将区属破产企业的会计档案接收进馆，这些档案为维护下岗失业人员的切身利益（工龄、参保年限的认定、办理超龄人员养老金等）起到很好的凭证作用；多年来始终坚持将区上四大班子办公室及区委各部门当年形成的档案都接收进馆，并将各乡镇所形成的婚姻档案全部接收进馆，馆藏由过去的3万余卷增加到5万多卷，可供群众利用的资源大大增加。根据2008年1——7月利用档

案统计，接待档案查阅800多人次，其中查阅与个人有关档案达600多人次，占档案查阅总数的76%，档案的社会作用十分明显。

三、建立“两个体系”要以档案信息化建设为手段

（一）档案利用现状分析。由于档案资源的分散管理，一个直接的后果就是人民利用档案极不方便。据了解，区县级综合档案馆提供档案利用服务的方式多数是

被动等待利用者上门查阅，或者建立网站谨慎地发布单一档案信息提供服务，网站内容受技术人员限制更新速度很慢，广大人民群众利用档案、查阅政府公开信息只能到档案馆查阅，未实现已公开档案和政府公开信息共享。而部门的档案管理更是受办公条件的限制，不能方便快捷地向人民群众提供档案查阅服务。这一切都极大地制约了档案资源的作用发挥，也反过来造成了社会各界对档案工作的不够重视。

（二）对策。档案的特性（原生性——具有其它资源不可替代的作用）决定了档案信息化建设是实现档案信息资源社会共享的根本途径和重要手段。一是逐步建立适应经济社会发展需要的档案目录数据库和全文数据库。各档案形成部门和管理部门要充分利用现代电子技术，将已形成的大量的纸质档案信息转化为电子信息，特别是要将普通群众需要的档案转化为电子信息，为档案资源多人利用奠定基础。要根据本馆的特点及利用者的需求，通过一系列的技术手段实现对网上信息资源的整合和加工，把有限的馆藏变成无限的信息资源，更好地为社会公众服务。二是要将已达到国家规定开放期限的档案及时公布，满足社会各方面利用档案的需求。三是建立政府信息公开数据库，将惠民利民的政策及时公布。四是不断完善档案信息利用系统，通过互联网、政务网，把分散的档案信息资源由档案馆和档案形成部门共享，开展档案远程利用服务。当前在电子政务环境下，政府部门的各种交流活动和业务活动基本都在网上进行，无纸化办公得以实现，同时产生大量的电子文件，成为政务信息新的载体。档案部门要抓住机遇．利用电子政务平台把数字档案资源建设前移至文件形成部门，运用各种技术手段，对电子文件实行有效的前端控制，做到档案管理系统与办公系统互相连通，同时建立档案文本信息资源库，将各单位形成的电子文件、电子档案，组织上网提供利用。这样既能使档案工作立竿见影地为机关和社会公众提供有效服务，又能利用电子政务平台推进档案资源建设的进程。

例如：凉州区档案馆在2004——2008年逐步将馆藏与人民群众密切相关的档案（婚姻、知青、招工档案）进行目录信息录入及数字化扫描，实现了这些档案的快速查阅，极大地提高了工作效率，方便群众利用。另一方面，对全区一级单位当年形成的永久、长期档案都要求进行文件目录的微机录入，尤其对其中“涉及人的档案”更是进行了细化录入，以更加方便快捷地为群众和社会服务。

四、建立“两个体系”需要档案馆的进一步扩展和开放。

档案馆如果只接收文书档案, 年增长量不算很大, 以凉州区为例, 建国后50多年接收的档案不过5万多卷,近几年有所增长, 每年形成的具有永久、长期保存价值的也不超过3万件。但如果将众多“涉及人的档案”哪怕半数接收进馆, 每年至少以几万甚至十几万的增长量累计递增, 仅公证、诉讼、就业、失业、企业登记、婚姻登记等档案,每年将以万计增长。面对这样一个增长率, 如果都接收进馆, 档案馆将很快达到饱和状态, 这对任何一个档案馆来说都是一个严峻的挑战。如果这些档案接收进馆,利用工作也将面临重大调整, 首先是开放, 既要贯彻《政府信息公开条例》, 还要做好保密、个人隐私和各方面的权益保护。对档案馆的利用设施、环境也将提出新的要求, 几十平米的阅览室、落后的检索手段将远远不适应新的利用体系的要求, 人力物力也必然要求有较大的增加。