第一篇:近百年来魏晋至隋地方行政制度研究概况
近百年来魏晋至隋地方行政制度研究概况
张小稳
近百年来魏晋至隋地方行政制度的研究大致集中在两个时期,第一时期为20世纪30年代中期至60年代中期,第二时期为20世纪80年代至今。30年代中期以前几乎没有什么研究成果,60年代中期至70年代末重要的文章只有严耕望的《隋代总管府考》(台北《中国学志》,第6本)、蔡学海的《北朝行台制度》(《台湾师范大学历史学报》第5期)及唐长孺的《从吐鲁番出土文书中所见的高昌郡县行政制度》(《文物》1978年第6期)三篇文章,根据其内容与特点,我们将把它们归人第二时期进行介绍。
20世纪30年代中期至60年代中期对魏晋至隋地方行政制度的研究以考证为主,这一时期的研究者主要有班书阁、谷霁光、俞大纲、严耕望、周一良、岑仲勉、萨师炯、张觉人等。
北魏军镇特别是六镇是大家瞩目的焦点,谷霁光的《北魏六镇的名称和地域》(《禹贡》第1卷第8期)认为北魏六镇从西到东分别为薄骨律、沃野、怀朔、武川、抚冥、柔元;而俞大纲的《北魏六镇考》(《禹贡》第1卷第12期)却认为应为沃野、怀朔、武川、抚冥、柔元、怀荒.周一良的《北魏镇戍制度考》、《续考》(《禹贡》第3卷第9期、第4卷第5期;后收入《魏晋南北朝史论集》,北京大学出版社1997年版)考证了北魏所设军镇及其废罢。谷霁光的《镇戍与防府》(《禹贡》第3卷第12期)还分别考述了镇戍防府制度的演变,并分析了其异同与性质。另外,班书阁的《东晋侨置郡释例》(《禹贡》第5卷第7期)对东晋侨置州郡的种种情况作了举例说明,《东晋襄阳郡侨州郡县考》(《禹贡》第6卷第6期)对东晋时期侨置于襄阳的州郡县及其设置年代进行了考证。劳干的《北魏州郡志略》(《中研院史语所集刊》第32本)对北魏州郡县及其所属关系进行了考证。王元崇《后周总管府隶州考》(《制言》第60期)对后周总管府隶州作了论述,贝琪《三国郡守考》(《史学年报》第2卷第3期)对三国时期各郡的郡守进行了考辨。岑仲勉的《隋书州郡牧守编年表》(《史学专刊》第1卷第3期;后收于《隋书求是》,商务印书馆1958年版)将隋代三十八载中州郡长官见于《隋书》者一一录出,制成此表。
20世纪40年代后期至60年代中期,严耕望先生发表了一系列有关魏晋南北朝地方行政制度的论文,对这一时期的地方行政制度、都督区、郡府组织、随府府佐等进行了认真细致的考证,最后汇成《魏晋南北朝地方行政制度》(台北学生书局1997年版)一书。这在魏晋南北朝地方行政制度的研究上可称得上是一部里程碑式的著作,上册叙魏晋南朝地方行政制度,下册叙北朝地方行政制度,从州郡县的设置、都督区辖区范围到州、郡、县府的组织及军镇、三长等北朝特有的制度,都进行了详细周密的考证,尤其凸显此一时代地方行政制度的特色与演变,认为就地方行政制度而言,魏晋南北朝时代之制度为一过渡形态,汉唐地方制度的诸多不同,皆由此三百数十年间逐步自然演变而致之。这本书的宏观构架和详密考证,显示了作者的勤奋和功力,是治这一时代地方行政制度者必读之书。
此外,还有萨师炯的《魏晋南北朝时代的地方制度》(《东方杂志》第41卷第17期)、《隋代的地方制度》(《东方杂志》第41卷第22期)对魏晋南北朝、隋代的地方制度及特点进行了研究。张觉人《两晋南北朝的地方自治制度》(《地方自治》第l卷第3期)、《隋朝的地方自治制度》(《地方自治》第1卷第4期)对两晋南北朝及隋代的地方自治制度进行了探讨。
20世纪80年代以来的研究较全面、深入,选题主要集中在都督、总管、行台、军镇、护军、地方行政机构改革等方面。
都督制是魏晋南北朝时期特有的地方政治制度。关于都督制的源起,何兹全的《魏晋的中军》(《读史集》,上海人民出版社1982年版)认为都督制来源于曹魏时期的留屯制,成立于魏黄初年间。唐长孺的《西晋分封与宗王出镇》(《魏晋南北朝史论拾遗》,中华书局1983年版)认为延康元年曹丕称帝前都督职称已经制度化了。张焯的《北朝都督制溯源》(《北朝研究》1991年第2期)认为都督制源于东汉的督军制,魏文帝黄初二年,督军官罢之后,都督一职才正式独立、定型,而一套完整的都督制度的确立则是在265年。其特点有二:一是都督区划分经两度变动方才定制,二是都督屯营治所随战局平稳后逐渐固定下来。而陈琳国的《曹魏都督制的渊源和定型一一兼论中央和地方的关系》(《北京师范大学学报》1996年第5期)则认为,东汉以来的督军之“督”是监督之意,后来的都督之“督”是督率、统领的意思,二者名同实异,并提出都督制确立的标志有三:一是都督职衔已有明确规定,二是都督区已基本固定,三是都督由差遣职向正式职官转化。前两条在黄初元年就具备,第三条则于建安末走完了转化的历程,所以,都督制的确立应在黄初元年。姚念慈的《曹魏地方都督初探》(《史志文萃》1987年第5期)认为都督制度产生的原因,一是为控制和利用豪帅,二是为加强对地方的控制。经过魏文帝的措置,大约在明帝时州对郡的统摄已成为定制。薛军力的《魏晋时期都督制的建立与职能转变》(《天津师大学报》1992年第4期)认为都督制确立的契机乃是汉魏禅代。曹丕即王位之后,为保证政权转移的顺利进行,必须解决地方形势不稳和防备吴、蜀进犯两大问题,曹丕运用建安时期曹操用留屯军控制地方、对付吴蜀的经验,逐步建立起都督制。
关于魏晋南朝的都督制,陈琳国《论魏晋南朝都督制》(《北京师范大学学报》1986年第4期)将之分为形成、确立、发展与走向衰落四个阶段。建安年间为控制地方豪强武装而产生,魏文帝黄初元年正式确立,西晋八王之乱使之畸形发展,由单纯治军的军事统帅转化为既治军又治民、军政合一的凌驾于州之上的地方长官,由中央控制地方大族豪强的工具蜕化为与中央集权相对抗的地方政治势力代表,南朝为其走向衰落阶段。薛军力《魏晋时期都督制的建立与职能转变》(《天津师大学报》1992年第4期)认为西晋统一后,都督的职能由备边对敌转变为朝廷控制地方的工具,由于全国诸州遍设都督,就从形式上为都督区演变为州之上的行政区做好了准备,使其在西晋末彻底演变为地方割据势力。姚念慈、邱居里《两晋都督制度演变述略》(《北京师范大学学报》1988年第2期)认为西晋前期通过调整都督辖区,设置军司,限制都督的人事、财政与发兵权来加强对都督的制约,因而有助于政权的巩固和全国的统一。然而与此同时,都督拥有亲兵和自辟属官的特权,又在侵蚀着都督制度。八王之乱使地方都督制度的性质彻底逆转,成为与中央对抗的地方割据势力。张鹤泉的《西晋永嘉、建兴年间都督诸州军事制度探讨》(《史学集刊》2001年第1期)认为永嘉、建兴年间,愍怀二帝为挽救岌岌可危的西晋政权,在全国重要地区设置镇戍区,但或由于都督区自身力量的衰弱,或由于都督区之间的内部斗争,或由于都督离心力的增强,此时的都督诸州军事制度不仅无益于挽救西晋政权,反而促使其迅速衰亡。
北朝的都督制及其变形总管制和行台制。张焯的《北朝的都督制》(《北朝研究》1989年第1期)认为北魏都督制始行于道武帝拓跋珪,确立于太武帝拓跋焘,完善于孝文帝元宏、宣武帝元恪,失调于孝明帝元诩以降。东魏北齐都督制极其混乱,齐后主武平二年,宰相祖埏试图对其进行调整,却以不果而告终;《北朝的总管制一一兼论周隋府兵军府的建置》(《北朝研究》1990年下半年刊)认为西魏北周隋代的总管制是对北魏出征人镇的都督制的延续与变通,大约最早出现于都督制极其紊乱的西魏时期,北周武成元年春正月总管制度确立。开皇九年,全国统一,隋朝总管府遍布大江南北,总管制达到鼎盛。隋炀帝大业年间,废总管府和勋级制,魏晋南北朝实行近四百年之久的都督(总管)军区制度宣告结束。盖金伟、王鹏辉《北周总管府制度研究》(《新疆师范大学学报》2003年第3期)通过对文献的仔细梳理,对北周总管府设置的原因、分布、类型、地位、官员选任、总管府僚属及职掌等问题进行了详细分析,勾勒出北周总管府的结构和特点。严耕望的《隋代总管府考》(《中国学志》第6本)在杨守敬《隋书地理志考证》和岑仲勉《隋书求是》的基础上,参辑史料,对隋代六十四总管区的建置、管区、治所今地及历任者进行了详细的考证。牟发松《北朝行台地方官化考略》(《文史》总33辑)认为北朝行台的地方官化滥觞于十六国时期,前燕与后燕住龙城的留台与后燕的蓟行台,标志着行台地方官化的初步进展;北魏初,邺、中山行台的设置,继承和发展了其向地方机构过渡的趋向。从六镇起义到永熙三年魏分东西的十年间,行台制度迅速发展,其地方官化的过程基本完成。北齐之世,行台已完全成熟定型为最高一级地方机构。行台基本上覆盖了全国,辖区比较稳定,长官例兼治州刺史,权限得到法律认可;《东魏北齐的地方行台》(《魏晋南北朝隋唐史资料》第9、10辑)通过对东魏北齐所设八个行台的形成、布局、地位等的具体考察,进一步论证了北齐行台的制度化与地方化。金前文、陈亮《关于北魏委授行台机构及其内部主要职官的考察》(《沧州师范专科学校学报》2002年第1期)认为北魏委授行台的使命比较单一和专门化,因而内部职官设置比较简单,主要有行台长官、左右丞、郎或郎中。
另外,艾冲的一系列文章也可供参考:《论魏晋的“都督诸州军事制度”》(《陕西师范大学继续教育学报》2002年第3期)、《论北周总管府制的创立与发展》(《陕西师范大学继续教育学报》2001年第1期)、《隋代总管府制的发展与废止》(《唐都学刊》1998年第4期)。总之,无论是都督制,还是作为其变形出现的总管制和行台制,在确立之初都有助于中央集权的加强和全国的统一,到后来则演变为中央集权的对立物,这一点已成为学界的共识。
军镇制度。周一良的《北魏镇戍制度考》及《续考》可谓是研究北魏军镇制度的奠基之作。文中对镇的始置、分类、组织及位置进行了探讨,认为镇之设立始自皇始。镇的种类有二:一为设于全不立州郡之地;一为设于州郡治所,即州郡与镇并立于一地。前者镇将兼理军民政务;后者则镇将管军而刺史治民,然多以镇将兼刺史之任。南北咸在交界之地置戍,戍次子镇,与县平级。无州郡之地戍隶于镇,州镇并置之地则隶于州。镇戍之设官,镇有都大将、都将、大将、将、副都将、副将、监军、长史、司马、录事、仓曹中兵长流城局等参军事、铠曹行参军、市长、仓督、省事、户曹史、外兵史等职,戍有戍主、戍副、掾、队主等。镇将或都督数州数镇诸军事,或兼其镇所在州之刺史,戍主或以州参军郡太守带之,然亦有以县令兼者。东魏时镇将多称都督。北魏设镇主要用意在巩固南北边境;次或地属新附,立镇以资威慑;或势同犬牙,则镇所以防寇盗。故北魏镇戍遍四境,而以北面西北面及南面诸镇为重。及北齐与北周对峙时,两国之重要镇戍乃住齐之西境与周之东境。梁伟基的《北魏军镇制度探析》(《中央民族大学学报》1998年第2期)则对北魏军镇的建置原因、镇民成分、镇的性质及其衰微和变化进行了探讨,认为北魏军镇设置原因有三:一是为加强对占领区之军事控制,二是为安置归附之少数民族,三是因国防、治安的需要。镇民组成可分为四个部分:一为鲜卑拓跋族,构成军镇统治阶层;二为移民,包括汉人与胡人,汉人往往被迫迁入军镇,胡人则大多以“良家子”身份迁入军镇;三为罪犯,他们地位最为低微;四为少数民族。北魏军镇具有军事性与羁縻性双重性质。孝明帝正光五年改镇为州后,镇并没有消失,不过已经没落,逐渐被戍和防所取代。军镇制度在北魏时完善定型,但并非北魏首创,对其早期形态进行研究的主要有高敏《十六国时期的军镇制度》(《史学月刊》1998年第l期)和牟发松《十六国时期地方行政机构的军镇化》(《晋阳学刊》1985年第6期)两篇文章。牟文以姚秦、大夏、西秦三个少数民族政权为例,阐述了十六国时期地方行政机构的军镇化趋势,认为姚秦时期的州郡徒有其名,实质上是一些大大小小的军镇,赫连勃勃则几乎完全摒弃了姚秦时期尚存的州郡县虚号,地方行政机构完全军镇化了,到北魏时大体定型。造成这一趋势的时代背景是这一时期的民族大迁徙与社会大**的局势。高文认为军镇制度萌芽于十六国时期少数民族政权之中,随着时间的推移,有逐渐明朗化和制度化的倾向,到十六国后期,军镇已成为一级地方行政单位,主要盛行于后秦、西凉、北凉、夏国等少数民族政权之中。以军镇统民的另一种表现形式一一护军制也在西北地区诸政权中盛行。周伟洲的《魏晋南北朝时期的护军制》(《边疆民族历史与文物考论》,黑龙江教育出版社2000年版)兼论及军镇制的渊源,认为其渊源有二:一是本自内迁的少数民族的部落军事组织;一是沿用曹魏以来的“都督诸州军事”、将军等武职镇守一方,并兼州刺史的制度,而后兼或不兼州刺史,以军统民,形成军镇。
护军制。冯君实《魏晋官制中的护军》(《魏晋南北朝史论集》,中国魏晋南北朝史学会编,齐鲁书社1991年版)对魏晋时期在诸要镇所置的护军作了考察。高敏《十六国时期前秦、后秦时期的“护军”制》(《中国史研究》1992年第2期)认为始于秦汉时期的前秦、后秦所实行的护军制度是十六国时期所独有的一种军事编制与统治方式,其特征有四:一是护军既是军职名称,又是地方长官的名称;二是护军拥有实际统辖区;三是护军制是一种军政、军民合。一的组织机构与统治方式;四是护军制专为统治少数民族而设,是胡汉分治的特殊表现形式。护军制是由十六国时期少数民族进入中原以后新形势产生的政治需要决定的,也是少数民族存在的部落兵制的残留。周伟洲的《魏晋南北朝时期的护军制》(《边疆民族历史与文物考论》)认为护军制是中国古代地方行政机构州、郡、县制的补充,既是国家地方行政机构的名称,也是地方军政长官的名称。护军制形成确立于三国曹魏时期,西晋时基本废置,成熟于十六国时期,北魏孝文帝太和年间彻底废置。其渊源有二:一是秦汉以来的“护军”职官,二是秦汉以来在少数民族聚居区设置的与郡县制不同的地方行政机构。其机构组织特点有二:一是护军制军府组成基本上属于军事之职官,而无地方郡县级文官;二是军府属僚多同于护军将军属官。在当时的历史条件下,护军制对政权的巩固和发展起到了一定作用。郑炳林《仇池国二十部护军镇考》(《西北民族研究》1991年第2期)认为仇池国设置护军的原因有三:一是仇池国主要是少数民族,不宜实行郡县制,护军镇戍制度便应运而生;二是战争的频繁;三是受前凉、前秦的影响。作者并对杨盛所设二十部护军的位置进行了考证。龚元建的《五凉护军考述》(《敦煌学辑刊》1994年第1期)对五凉政权中各护军的设置地点进行了考证,并指出有的护军独立于郡县之外,是一种军政合一的机构,有的扩军与郡县并行分权,是一种军事组织机构;前者主要是少数民族聚居地,后者主要是军事重镇。
宗主督护制与三长制。宗主督护制是北魏前期实行的、以宗法关系为维系纽带的、具有部分行政职能的、生产与自保相结合的基层社会组织制度。李凭《论北魏宗主督护制》(《晋阳学刊》1986年第1期)认为北方汉族社会中宗族组织的盛行是其产生的社会背景,该制确立的时间可能在永兴五年以后不久,主要在中原的汉族地区施行;《再论北魏宗主督护制》(《晋阳学刊》)1995年第6期)对实行宗主督护制的利弊及其为三长制所代替的过程进行了阐释,认为宗主督护制在实行初期缓和了拓跋统治者与中原地区的宗主豪强之间的矛盾,客观上增强了北魏王朝的经济实力,巩固了拓跋部在中原的统治;但与此同时,宗主豪强的势力也成长起来,成为中央集权的对立物,因此太和十年在李冲的建议下,实行了三长制。关于三长制设立的时间,是一个争论不休的问题,大致来说有太和九年说和太和十年说两种。太和九年说可参看缪钺的《北魏立三长制年月考》(《读史存稿》,三联书店1963年版)、朱绍侯的《魏晋南北朝土地制度与阶级关系》(中州古籍出版社1988年版)、高敏的《北魏三长制与均田制的实行年代问题辨析》(《史学月刊》1992年第5期)等。太和十年说可参看唐长孺的《北魏均田制中的几个问题》(《魏晋南北朝史论丛》,河北教育出版社2000年版)、魏明孔的《北魏立三长、行均田孰先孰后》(《西北师大学报》1991年第2期)、侯旭东的《北朝“三长制”四题》(《中国史研究》2002年第4期)等。关于三长制的实施效果,周一良的《从北魏几郡的户口变化看三长制的作用》(《社会科学战线》1980年第4期)以淮北郡县为例,说明北魏三长制建立后,在均田制和新租调制的配合之下,确曾达到了苞荫之户可出的目的。侯旭东的《北朝“三长制”四题》认为三长制实行后,从太和十年至十四年,朝廷搜括民产60万口,这与地方官员的努力是分不开的。三长制下,京畿地区称“三正”,外州称“三长”的制度并未得到严格的执行。“三长”的实际负担沉重,在乡村生活中的地位也不高,对地方豪强难有吸引力。
地方机构改革。由于魏晋南北朝时代州、郡、县的滥置,使得北齐天保七年的并省州县与隋代文、炀二帝的地方机构改革尤为引人注目。杜俊《北齐天保七年并省郡县略析》(《河北师院学报》1986年第1期)认为北齐天保七年并省的主要是户口稀少之郡、侨置郡、双头郡与正光、孝昌以后新置郡,并省郡县后,裁减了大批官吏、减少了俸禄开支、减轻了人民的徭役负担,也多少挫抑了地方豪强势力。张连生《隋文帝并省州县说辨误》(《扬州师院学报》1984年第3期)对隋代文、炀二帝废置州县数目进行了考证,认为隋文帝时期从未有过与裁汰冗官、减轻农民负担、提高行政效率相联系的、堪称改革的并省州县之举,反而存在析置州县之举,并州省县的当是隋炀帝。杨希义《隋文帝罢天下诸郡一事质疑》(《中国史研究》1982年第4期)认为隋文帝在废郡和并省州县的同时,并没有也不可能进行“裁汰冗官”、“节省官禄”的彻底革新。其“存要去闲,并小为大”的机构调整,同后来隋炀帝大业三年的“改州为郡”、唐武德元年的“改郡为州”和天宝元年的“改州为郡”一样,只是“更相为名,其实一也”。而杨际平《隋文帝罢郡裁冗释疑一一兼论隋朝的并省与析置州县》(《北朝研究》1992年第3期)却认为隋文帝开皇初废郡时确曾有过并省州县和裁冗之举。陆庆夫《关于隋朝改革地方机构问题的几点辨析》(《兰州大学学报》1989年第3期)也认为隋文帝罢郡的同时也裁汰冗官,并提出罢郡的首倡者应是苏威,而不是杨尚希。同时指出隋炀帝在地方机构改革中的主要业绩有两点:一是并省州县,继续精简机构;二是改州为郡,进一步削弱地方权限,加强中央集权。相对而言,台湾学者杨德权的研究则深入细致得多。他的《从“罢郡存州”到“改州为郡”一一隋代河北政区调整个案研究》(《台湾师范大学历史学报》第26期)以隋代河北政区的调整为个案,通过大量的数据分析认为,隋初继承北齐废县后的政区结构,开皇三年的改革以废郡为主;之后大量增置新县,以开皇十六年为最,增置县多集中在太行山东麓与河北南部,东部、北部较少。增置县的普遍分布配合开皇十五年废州县乡官等措施,强化了国家统御地域社会的能力,削弱了数百年来士族动员地域社会的能力。在州的层级,开皇十年以前着重调节州县统辖关系,但开皇十六年大幅置州,导致州的统辖关系的失衡;开皇十六年析州时的空间参考架构是开皇三年罢废的郡。大业政区的调整,在县的层面着重县治距离的合理规划,罢废距离过近的县,将县治平均距离提高至60—70里左右。同时,大业改革也降低了置县与户数的关联,表明大业调整是基于行政优先性的考量。在州、郡层级,大业“改州为郡”也是基于行政优先性,针对开皇后期州县统辖关系的失调,作出合理的调整。无论是郡县统辖关系或空间结构,大业政区与开皇六年政区的相近,说明“改州为郡”的意义不在创新而有其继承的一面,基于行政的立场,回归开皇中期合理的政区结构。因此,大业“改州为郡”的历史意义,应定位于将开皇十六年逸出行政合理规范的政区结构,重新导回合理政区结构的努力。严耕望《从南北朝地方政治之积弊论隋之致富》(香港《新亚学报》第4卷第1期)则从隋代地方结构改革的角度解释了隋代致富的原因。
郡县制度。吐鲁番文书的出土,对研究高昌郡的各种制度提供了最直接的资料。唐长孺《从吐鲁番出土文书中所见的高昌郡县行政制度》(《文物》1978年第6期)在认真考察了吐鲁番文书中所见高昌郡的郡府僚属、军府僚属、县僚属及乡、里、伍基层组织之后,认为高昌郡行政制度远承汉魏,近同晋宋,从乡里组织直到郡和军府机构完全和内地郡县相一致。祝总斌《高昌官府文书杂考》(北京大学中国中古史中心编《敦煌吐鲁番文献研究论集》第二辑,北京大学出版社1983年版)考察了高昌郡府文书的文种及程式,也得出十六国至隋唐时期高昌地区在文化、文书制度上也与内地浑为一体的结论。关于高昌郡的军事制度,唐长孺的《吐鲁番文书中所见的高昌郡军事制度》(《社会科学战线》1982年第3期)认为北凉时期的高昌郡兵士来源有二:一是征发或招募,二是谪戍,兵士都是出于当地编户。最高军事长官是太守,具体管理军事的是兵曹。郡兵分中军和外军,基本军事编制为幢,每幢领兵大致百人以上。幢内又有兵种之分。中军守护太守官衙的有赜骑、箱直等,总称为帐内。柳洪亮《高昌郡官府文书中所见十六国时期郡府官僚机构的运行机制》(《文史》总43辑)通过对高昌郡府公文案卷的整理,再现了十六国时期郡府官僚机构的运行机制。认为在太守与诸曹之间有一个协助太守总领诸曹事的中枢机关,诸曹呈文送中枢机关经主簿等僚属署位签发,再送校曹审议,校曹主簿署位后呈太守画诺,这是上行的过程。太守画诺后,校曹登记公文内容撮要注簿存案,原件有联缝处还要由校曹主簿署缝,然后送诸曹中枢办事机关作为其执行的依据。这一中枢机关,将画诺原件留存为案,另外行文通知有关曹司执行,《通知》拟好后由主簿等官吏签发。主簿等官吏的职权,是通过署位来实现的。薛瑞泽《北魏县令长的相关问题》(《史学集刊》2003年第3期)认为县级行政机构是北魏中央政府行使对地方有效管辖的重要机构。北魏政府对县令长的选拔非常重视,县令长应具备一定的才能。县令长的职责是负责全县的财政经济事务,督促百姓勤于农耕,维持一县的社会治安,举荐政府所需的人才。县令长受到了朝廷和百姓的双重照顾。万昌华《论郡县制度的嬗变与实质》(《齐鲁学刊》2002年第5期)认为郡县制自秦代实行以来在名称上有诸多变化,两汉至隋地方行政上曾实行州县制,唐代实行道县制,宋代实行路县制,元代以来实行行省制,但是该制度加强中央集权的主旨未变。夏曰新的《关于东晋侨州郡县的几个问题》(《魏晋南北朝隋唐史资料》第11辑)对东晋侨州郡县的设置地点、形式、性质及其演变等问题进行了探讨,认为侨州郡县主要集中在江淮地区,多设置在军事重镇建康、京口、广陵、芜湖、襄阳、寻阳、上明、夏口等地。东晋政权设置侨州郡县,一般都是根据流民集团的本来籍贯。侨州郡县实际上是以乡里为纽带组织起来的武装军事集团,东晋主要是利用其作为军事基础,因而对侨州郡县实际进行管理的,不是侨州郡县所属州,而是侨置地区的军府。侨州郡县的守令多由军府僚佐担任。义熙土断对侨置州郡县的整顿,削弱了京口集团以外的侨州郡县的力量,随着京口广陵集团对全国控制的加强,其他侨州郡县在军事上的意义逐渐减小,永初元年,雍州侨郡由属军府向属州的变化,反映了侨州郡县性质的逐渐演变。
中央与地方的关系。周振鹤《中央地方关系史的一个侧面一一两千年地方政府层级变迁的分析(上、下)》(《复旦学报》1995年第3期、4期)通过二千年来地方政府层级的变迁,透视中央与地方关系的演变过程,指出在宋朝以前,历代中央政府都力图维持两级制的地方政府,以便强化对地方的管理与控制。李治安《论古代中央与地方关系的演化和若干制约因素》(《天津社会科学》1996年第4期)认为就中国古代的国情而言,以中央集权为主,适当添人地方分权的内容,应是处理中央与地方关系的最佳选择。许正文《论西汉至隋州制性质变化与中央集权关系》(《陕西师范大学学报》1997年第1期)从两汉至隋州制的的性质变化来阐释中央与地方的关系,指出地方一级辖区过大,会从客观上形成地方长官称霸一方的物质和军事基础,在中央集权稍有削弱时,即会出现军阀割据,颠覆中央王朝的局面。薛军力《州的地方化与曹魏时期中央地方关系》(《中国史研究》1992年第3期)认为曹魏时期,刺史没有成为割据地方的势力,反而对于稳定地方秩序,中央控制地方起了很重要的作用,关键在于曹魏政权中央力量的强大。
地方官吏的考课与管理。陈琳国《试论魏晋南北朝地方官吏的考课》(《许昌师专学报》1991年第2期)对魏晋南北朝各个政权地方官吏的考课情况进行了考察,认为魏晋没有实施地方官吏考课制度,只有一些临时办法,东晋只在司马睿时期有以人谷多少为内容的考课太守制度,南朝地方官吏的考课仍以输入赋税多少为主。北魏有较完备的考课制度,东魏、北齐的考课有名无实,西魏、北周的考课卓有成效。张文强《魏晋北朝考课制度述略》(《北京师范大学学报》1988年第5期)对魏晋北朝地方官吏考课制度的发展变化进行了考察,认为魏晋考课大体循汉旧法,北朝基本是继承魏晋之法,但又多所创革,主要表现在考课由三公转为尚书省考功曹主管、考课年限的缩短、考课之赏罚与官品阶相结合等方面,对隋唐的考课有直接的影响。这些发展变化受到当时政治制度、社会历史条件的制约和影响。杨钰侠《北魏地方官吏考课制度述论》(《中国人民大学学报》1997年第6期)则重点考察了北魏地方官吏考课的发展过程,将北魏地方官吏考课制度分为草创(道武帝至文成帝)、形成(献文帝、冯太后至孝文帝)、完善(宣武帝)与衰败(宣武帝后期至北魏结束)四个时期,认为在此过程中,北魏统治者在吸取前代经验的基础上不断地修正和完善其考课制度,同时又有所创新。陶新华《魏晋南朝中央对地方军政官的管理制度研究》(巴蜀书社2003年版)对魏晋南朝中央对地方军政官的管理制度研究是在魏晋南北朝时期地方政权军事化的大背景下进行讨论的.他全方位揭示了中央对府主与下属关系的干预和效果及确立府主身份与指挥权的信物、地方军政官的法律制度与权利制度、与地方军政管理有关的职官制度和文书制度,最后分析了地方军政官频繁变乱的条件和原因。对这一时期地方军政官的管理制度进行了评价。
以上是近百年来国内魏晋至隋地方行政制度研究的概况,虽然成果较多,但无论是第一时期还是第二时期研究的焦点主要是与军事有关的地方行政制度,对地方行政制度的主体州郡县及其长官的研究还较少,有待以后进一步的探讨。
第二篇:行政听证制度比较研究
行政听证制度比较研究
------我国行政听证制度的完善
[内容摘要]行政听证制度作为行政程序的核心制度,早已被世界各国采用。我国于1996年《行政处罚法》第一次确立了该制度。行政听证制度在我国的确立,在我国行政法制建设上具有里程碑的意义。随后,1998年5月1日实施的《价格法》中规定了价格听政制度。2000年1月实施的《立法法》又将听证会规定为行政法规起草中听取意见的一种方式。这两次立法规定是我国行政听证制度在行政领域的又一次新举措和重大突破。至此,听证制度作为现代民主政治和现代行政程序的重要支柱制度,在我国正在向公开、公正、民主的方面深入发展。然而,作为一种舶来的法律制度,在我国的发展还不够完善。因此,本文通过对各国行政听证制度的对比,探寻出我国行政听证制度的发展方向,并对我国行政听证制度的缺陷略表浅见。
[关键词]行政听证制度
基本原则
听证范围
听证程序
行政听证制度作为行政程序的核心制度,是行政民主化的产物,它顺应了现代法治的要求,同时,在行政权不断膨胀的今天,为了有效控制行政权利的扩张,尤其是为了更有效的维护当事人的合法权益,将行政行为置于人民的监督之下,行政听证制度已成为当今世界各国共同的一项极其重要的制度,并被各国采用。我国于1996年《行政处罚法》中第一次确立了听证制度,随后又在《价格法》和《立法法》中做出相关规定。行政听证制度在我国的确立,在我国行政法制建设上,具有里程碑的意义,也是我国在行政领域的一次新举措和重大突破。行政听证制度在我国的发展,说明了我国的法制建设正在向公开、公平、公正、民主的方面深入发展,但由于行政听证制度在我国尚处于初创阶 段,且存在许多不完善的地方。因此,本文通过对美、日等发达国家的行政听证制度进行比较分析,提出我国行政听证制度完善与发展的几点建议:
一、行政听证制度概述
(一)行政听证制度的由来及其发展
行政机关实行行政听证制度的核心来自于英美国家司法领域里的司法审判制度,是随着司法听证制度的广泛使用和发展逐渐移植到立法机关和行政机关中来的。
听证本意为诉讼中应听取他方当事人意见的制度,也就是说法院在审查事实与法律问题时要以公开举行的方式听取证人和当事人的意见,以保证审判之公平,从而实现“公平”与“正义”。司法审判的听证制度被称为“司法听证制度”,后来司法听证制度被推广应用于立法和行政方面,立法领域中的听证制度被称为“立法听证制度”,行政领域中的听证制度被称为“行政听证制度”,不论司法、立法、行政三种制度以不同方式、不同角度实现“公平”与“正义”,然而他们追求价值都是一致的。
行政听证制度在制定法上的根据可追溯到英国1215年的《自由大宪章》,它规定:“自由原则依据国法予以审判者,不得逮捕和禁锢,也不得剥夺其财产,放逐外国,或加以任何危害。”美国在制定宪法时,秉承英国的自然公正观念,在联邦宪法修正案第5条规定:“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产,”这条规定适用于联邦政府机关;宪法修正案第14条规定:“任何州不得未经正当法律程序剥夺任何人的生命、自由、财产”,这条规定适用于各州政府机关。宪法上正当法律程序的意义就是公正行使权力,要求行政机关在做出对当事人不利的行政决定时,必须听取当事人的意见,所以,在英美国家,行政听证制度具有宪法性权力的主张和支持。1946年美国的联邦行政程序明确 规定,听证程序为行政程序的核心,第一次把听证做为一项重要的制度写入法律,随后又在西班牙、意大利、法国、日本等国相继制定的行政程序中引用,随着听证程序的不断发展,听证制度在西方主要国家完整建立起来。行政听证制度的理论基础可溯源于英国的“自然公正原则”,后来美国的“正当程序原则”又发展了这一理论基础。此后,大陆法系国家又发展这一理论。我国于1996年3月17日八届全国人大四次会议审议通过了《行政处罚法》,并在该法中确立听证制度,这是我国在行政程序立法的重大突破。随后,1998年5月1日实施的《价格法》中规定了价格听证制度,2000年1月实施的《立法法》又将听证会规定为行政法规起草过程中听取意见的一种方式。至此,听证制度做为现代民主政治和现代行政程序的重要支柱制度,在我国初步建立并正式运作起来。
(二)行政听证制度概念及其意义
“听证”在英美称为“hearing”,即审讯或听讯,在奥地利称为“parteiengenors”,在日本称为“听闻”,在德国称为“听审”,尽管名称各不一样,意思都是给当事人以参与诉讼的机会,美国将“听取利害关系”的意见的程序,统称为听证,日本、韩国包括中国的听证则专指以听证会形式听取相对人的意见。我国法学界对行政听证有狭义和广义之分,广义的行政听证指行政机关在立法或制作行政决定的过程中,征求有关利害关系人意见的活动,狭义的行政听政则仅指听证会,即行政机关为了合理有效地制作和实施行政决定,举行由全部利害关系人参加的听证会以广泛听取各方面意见的活动。较普遍的看法是行政听证是指行政机关在行使行政权作出影响行政相对一方当事人权利义务决定前,就相关事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度,但是这一观点仅限于具体行政行为,应把抽象行政行为也概括在内。为此,更准确地说,所谓行政听证制度指行政主体在实施抽象行政行为或影响相对人合法权益的具体行 政行为前,应有主持人主持举行公开会议,听取行政相对人的评价和意见,对行政相对人提出的疑点和问题进行质证并制作听证记录,依此作出决定的一种行政程序法律制度。一般来讲,只有经过听证程序论证后的证据,才能作为行政主体行政行为的合法为的合法依据,否则行政行为无效。这样听证制度不仅成为制约行政权的一种有效途径,而且有利于维护当事人的合法权益。
行政听证制度作为行政程序法的核心制度,有以下特点:(1)规范性。即指听证的原则、主体、内容、范围等必须有明确的规定;(2)公正性;行政主体在行使行政权力作出使当事人受不到影响的行政行为时,必须听取当事人的意见。每个人都有为自己辩护和防卫的权利,就要求行政主体和行政相对人都要以事实为根据,以法律为准绳,维护其法律的公正性。
行政听证制度作为一种从国外移植进来的一项先进的、有经验的法律制度,同时它作为行政程序的核心制度,在我国民主法制史上有重大的意义。行政听证制度在我国的确立,冲击了中国几千年的传统文化,促进了中国民主法制的进程,并且听证制度的建立既是有效控制行政权力扩张和监督行政权力体行使的有力手段,又是保障相对人合法权益的重要途径,也是现代民主和人权价值的重要体现,同时,又是行政听证制度的进一步完善与发展,是人民当家作主的体现,也是追求公平与效率、公开与正义,促进行政合法,适应建设社会主义现代法制国家法律体系的重要手段和最佳平衡点。
二、行政听证制度比较分析(美、日、中)
(一)从原则上比较各国行政听证制度
听证原则是确立行政听证制度并贯穿于行政听政过程中的准则,各国行政程序制度不同,因而听政原则也不尽相同。
1、公开原则 公开原则是一般行政程序法的基本原则。行政公开可以起到监督行政行为依法进行,保护公民合法权益的目的,是指法律审判对社会公众开放,允许公众和新闻界予以旁听,我国《行政处罚法》第42条规定:“除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外,听证公开进行。”“阳光是最好的防腐剂”。公开原则要求行政机关在诉讼过程中,允许公众特别是新闻记者在场旁听,从而保证社会公众对听证的参与,有利于加大对行政的监督,增强行政机关的责任感;另一方面,公开听证也是行政当事人乃至公众获得许可的基础。有利于保护当事人的合法权益,增强公众对行政机关的信心,有利于行政机关的执行。当然,凡涉及国家机密、个人隐私的事项,可以不公开进行听证,这是大多数国家的做法,但有些国家不允许公开,如日本《行政程序法》第10条规定:“听证期日之审理除行政机关认为应予公开外,不公开之”。联邦德国《行政程序法》第68条规定:“言词审理不公开”。韩国《行政程序法》第30条规定:“听证当事人等提出公开审理或听证主持人认为必要时,可以公开”。我国《行政处罚法》中的听证坚持公开原则,在其它领域中的听证是否公开,法律未明确规定,行政机关随意性很大。因此,应该不仅在行政处罚中听证公开,在其它领域听证也应公开,当然除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外,这样有利于加强行政行为的监督,避免暗箱操作可能带来的腐败。
2、主持人中立原则
听证程序是否顺利进行,程序是否公开,很大程度上取决于行政主持人,主持人保持中立是世界各国通用的基本原则。
美国《联邦行政听证程序法》规定:“听证主持人称为行政法官,他是联邦事务委员会对具有律师资格和行政经验的人员,通过考试合格后列入听证法官名单,行政机关无权自己任命行政法官,只能根据工作需要从文官事务委员长 会所确认的合格人选择任命,行政法官的任职、升迁、辞退、待遇等由文官事务委员会决定,与行政机关无关。行政法官在主持听证过程中,有主持宣誓、记录证言或授权记录证言、掌握听证进度、依法做出决定和更改决定等九项权力。此外,行政法官还必须保持执行职务的超然态度,规定行政法官不能执行与行政听证工作不相容的职务,禁止单方面接触任何人,从而有力保障了行政听证的公正性和客观性。”而美国以外的其他大多数国家和地区采用听证主持人由行政机关的首长或指定人员担任。如韩国《行政程序法》第28条规定:“听证由行政机关从所属职员或依总统令具备资格者中选定之人员主持之,行政机关应努力使听证主持人之得以公正进行。”日本在听证过程中,主审官可禁止当事人、代理人或辅佐人进行不必要的陈述,并依职权决定听证的进程。我国目前还没有一支专业性的听证队伍,听证主持人是行政机关的工作人员,他们在主持听证时不具有独立的法律地位,《行政处罚法》第42条第1款第1项规定:“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持”这一规定,说明听证主持人由行政机关的行政工作人员担任。
比较听证主持人的两种选任方法可以看出:“美国的行政法官制是行政法官从有律师资格和行政经验的人员中选任专门从事听证工作,富有经验又有独立于行政机关的一系列保障,更有利于公正决定的做出,但这种制度的建立所付出的行政执法成本很高;另一种由行政机关的首长或指定人员担任,这种方式不必增加机关机构,也可减少财政负担,但是听证主持人由行政首长或行政机关指定人员担任,容易造成以权压法、以权压人的现象,听证主持人不可能中立,行政听证也做不到公正,不可能更好地保护当事人的合法权益。
3、记录排他性原则
听证笔录对行政机关行政决定的约束力有两种规定:“一种是德国、日本等 国家的规定,听证笔录对行政机关的决定有一定的约束力,行政机关应斟酌听证笔录作出行政决定,但行政机关并不是必须以听证笔录为根据,只有在行政程序法之外的其他法律明确规定以听证笔录为根据的,行政机关才必须以听证笔录为根据。如《联邦德国行政程序法》第69条第1项规定:“行政机关作出的决定,必须综合全面反映行政程序所有的结果。”日本《行政程序法》第26条规定:“行政机关为不利益处分之决定时,应充分斟酌记载于第24条第1项笔录内容及同条第3项报告书中主持人之意见。”另一种是与德国、日本等国家相对的美国《联邦行政程序法》规定的笔录排他性原则,指行政机关的决定必须根据听证笔录作出,不能在笔录之外,以当事人不知道或没有论证的事实作为根据,否则行政裁决无效。美国《联邦行政程序法》第556条第5款规定:“书面证言、物证以及在该程序中受书案卷的全部文书和申请书,就构成了本编第557条所规定的作出决定之依据的案卷。”记录排他性原则是行政听证的核心内容,其目的在于维护听证的公正性。如果听证机关可以根据听证以外的证据作出决定,听证就毫无意义。根据记录排他性原则,行政机关不能在听证之外接纳证据,最常见的笔录之外证据发生在单方面接触的情况下-----当事人在对方不在场的情况下与行政法官和对案件有决定权的人单方面讨论案件,单方面接触极大损害了对方的利益,破坏了听证程序的基本原则和行政机关的威信,作出的决定将被法院撤销。美国《联邦行政程序法》第557条第4款规定:“禁止任何‘行政机关以外的厉害关系人’与任何决策官员进行或故意形成的‘就本案的是非依据问题’进行或故意促成单方联络。“该条同时对行政机关的决策人也规定了相关的限制。
我国《行政处罚法》第42条第1款第7项规定:“听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。”依此规定看,不但没有规定听证笔录 在决定中作为唯一依据或主要依据,甚至对该笔录在处罚决定中的作用也只字不提,由此在理论上产生了许多分歧,在实践中造成许多误解。
(二)从范围上比较各国行政听证制度
听证作为现代行政程序法的核心,在保障行政公正,促进行政相对人参与,加强行政主体与行政相对人之间的沟通,提高行政行为的可接受性方面具有无可比拟的作用。但听证也是有限度的,如果要求所有行政行为作出之前均需举行听证,必然造成人力、财力的浪费,从而影响行政效率。因此,在行政立法、执法和司法过程中可以施行听证,但并非所有的行政行为都必须进行听证,对所有的行政行为实施听证,既无必要,也不可能。
美国对行政听证作了广义的理解,听取当事人意见的程序统程为听证,不仅适用于法律制度,同时也适用于裁决。美国《联邦行政程序法》中规定了除军事和外交职务上的行为,行政官员的选用和任期,行政法官的任命除外等五种情形非适用于听证外,其余都可适用听证。由此可见,美国的听证制度范围十分广泛。日本行政执法中施行听证,限于“不利益处分”,日本《行政程序法要纲草案》第三章规定:“不利益处分是指在行政机关作出的处分中,将特定者作为接受人科加义务或限制其权利的处分。在准备作出这种处分时,原则上应给予接受人辩驳的机会或实施听证。”也就是说,一般将给相对人带来重大不利时应实施听证,其他情形应给予辩解机会。日本《行政程序法》第13条对是否属实行听证的场合同时做了列举性的4条和排除性的5条,显得十分严密,既规定了听证和辩明机会的标准,又为行政机会留有裁量余地。
我国的听证制度适用于范围规定过窄,我国《行政处罚法》第42条第1款规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销营业证或执照、较大数额罚款等行政处罚之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。”由此看出,应当听证的行 政处罚仅限于这三类,而其它如行政许可、行政裁决、限制人身自由的行政处罚等具体行政行为,还有抽象行政行为中关于听证的规定可以说是一纸空文。
行政听证的范围,既决定着公民参加行政管理活动的广度和深度,也决定着行政机关行使行政权力的民主性和公开性,行政听证的范围还应该包括行政听证的参加人范围(该论述已于上一个问题“通知的对象”中比较),所以,它是各国行政听证制度中的重大问题,因此,行政听证范围的明确界定意义重大,不仅有利于提高行政机关的工作效率和行政质量,还能进而维护公民、法人和其他组织的合法权益。
(三)从行政程序上比较各国行政听证制度
1、程序启动
根据奥地利《行政程序法》第39条规定:“听证程序可以由行政机关依据职权开始,也可以由当事人依申请开始,但行政机关也可以拒绝当事人要求听证申请的当事人不得请示法律救济。”很显然这种规定无疑为行政机关可能滥用听证决定权提供了法律依据。我国台湾1998年《行政程序法草案》第17条规定:“因程序之进行将影响第三人之权利或法律上利益者,行政机关得依职权或依申请通知其参加为但是人。”我国《行政处罚法》规定:“当事人可以申请进行听证,但并没有规定和案件有关的第三人是否可以申请听证。”但最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第12条却规定与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对行为不服的,可以依法提起行政诉讼。也就是说,司法解释赋予了案件当事人以外的第三个提起行政诉讼的权利,但实际上,不论是第三人提起诉讼还是申请听证,其本质都是通过扩大公民参加行政程序,来对行政机关进行有效监督,保护公民和法人的合法权益,因此,我国应借鉴国外有关规定和我国行政诉讼法的做法,允许和 具体行政行为有利害关系的第三人申请听证。
2、听证方式
听证是听证制度的核心内容,它是行政相对人向行政机关陈述意见,递交证据和行政机关听取意见和接纳证据的过程,因而为了保证听证功能的实现,遵循公开原则。在听证方式上,美日都采用口头形式为主,我国对此没有规定。从听证在程序设计上的繁简来看有正式听证与非正式和混合听证程序。正式听证是指行政机关在制定法规或作出行政决定之前,举行正式的听证会,使当事人得以提出证据、质证、询问证人,行政机关基于听政记录作出行政决定的程序。正式听证程序要求行政机关以听证记录作为制定规章的依据,从而限制了行政机关在制定规章中的自由裁量权;非正式听证是指行政机关在指定法则或作出行政决定时,只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会,以供行政机关参与,行政机关不必须基于听证记录作出决定的程序。非正式听证程序中,行政机关具有较大的自由裁量权,在听证方式上,行政机关可以选择它认为恰当的方式听取当事人的陈述或反驳意见,非正式程序具有一定的灵活和混合性。听证程序是美国70-80年代期间产生的一种程序,是指行政机关在制定规章时,采用通信、舆论评议、口头评论、召集会议以及举行听证会等公众参与方式听取意见。混合程序既可以由利害关系人申请,也可以由行政机关召集,主持程序的官员可以向主要的利害关系人提问,利害关系人可以表明自己的观点,提供有关证据,必要时还允许利害关系人之间进行口头辩论,由于混合程序受法院的赞同,因而行政机关不必担心受司法审查的危险,同时混合程序可以弥补另两种程序各自的缺陷。
3、决定
决定是行政主体在通过听证获得的证据材料基本上对行政相对人所主张的 某种权益所做出的一种结论,美国称之为初审决定,又为初步决定、建设性决定和临时性决定。
对于行政机构为制定规章和决定颁发原始许可证而举行的听证,主持人在听证后做出临时性裁决;对于涉及行政政策问题的案件,做出建议性裁决;对于除上述情况外的其他争议和案件,主持人在听证后均做出初步裁决。主持听证的职员做出初步决定后,在规定时间内,如果无人向该机关上诉,而且该机关亦未主动要求复议时,则该初步决定勿需经过进一步程序,即成为该机关的决定。机关在受理初步决定的上诉或复议初步决定时,具有做出初步决定的一切权力,除非限制可受理的争议问题时例外。行政机构的裁决,无论是初步裁决,还是终局裁决都必须做裁决书。
日本式听证制度,主持人必须在听证终结后即制作报告书与听证案卷记录一同交行政厅。该报告书就当事人等对构成不利益处分之后同事实的主张是否有理由必须提出意见,行政厅做出不利益处分的决定时,必须充分斟酌听证案卷记录内容和报告书中所记载的主持人意见。这一规定提高了听证的意义,使行政厅不是完全独立地做出不利益处分的决定。行政厅认为有必要时,可将报告书退回主持人,命令其再次听证。
在制定日本行政程序法前,日本仿美制,将决定分为决定和决定案,行政法官做出初步决定后在规章规定时间内,如果当事人没有向行政机关提出上诉,行政机关也没提出复议要求,裁决即为行政机关的裁定。而建议性规定必须经过复议,由行政机关以自己的名义做出决定后,才具有法律效力。行政程序法颁布后,有了不服申诉的限制,对行政厅或主持人做的处分,不得依行政不服审查法提起不服申诉;对经听证后所做出的不利益处分的决定,当事人不得依行政不服审查法提起异议申诉。但在听证期间未出席听证的当事人,不在此限。我国的决定权在于行政机关,而非行政主持人决定。
三、我国行政听证制度的缺陷及其完善
宪法规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”在这里,听取人民的意见和建议是一种原则性的笼统的陈述,在一定条件下,也应该表现为具体形式,听证就是被国外的实践证明了的有效的法定形式。随着民主法制建设的发展,《中华人民共和国行政处罚法》首次移植了国外听证制度。听证制度作为现代行政程序法的核心制度,早已被世界各国广泛采用。然后,在我国的首次尝试,是中国行政程序制度的重大突破。如果说行政处罚法是移植行政听证制度的首次尝试,那么《价格法》对听证的规定就可以认定为中国听证制度的又一次变革,是听证制度从具体行政行为向抽象行政行为的迈进。虽然听证制度开始在中国慢慢生根,但它目前只限于少数几个法律,其适用范围也较窄,听证制度也不很规范,从操作上看,行政听证制度确立后,在众多受到处罚,有权人求听证的案件中真正举行听证的寥寥无几。表明在实际生活中,还没有真正发挥其作用,存在着许多缺陷。面对行政权力日益膨胀的今天,为保护当事人的合法权益,更好的监督行政机关的行政行为,完善和发展听证制度势在必行。
(一)进一步将听证制度规范化、法定化
我国行政处罚法第42条对行政处罚过程中的听证的范围、形式、参加人等方面作出了比较详尽的规定,但与国外比较完善的听证制度相比,仍表现得较为宽泛,可操作性不强。如对听证主持人的地位、性质、担任主持人的要求、事先通知事项、听证笔录的效力等问题都未作出规定。这些都会影响听证的顺利进行和听证公开性、公正性的价值取向。在《行政处罚法》中没有详细具体 的规定,给了行政机关以很大的自由裁量权,使听证流于形式,也难以保证行政处罚的公正性。《价格法》第23条规定:“制定关系群众切身利益的公用事业价格公益性服务,自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价、应当建立听证会制度,有政府价格主官部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。”价格听证除了《价格法》第23条之外,在其它法律法规中再也找不到依据,这就使第23条成为一纸空文,有关机关在制定与群众切身利益相关的公用事业、公益服务、自然垄断经营的商品价格时,并没有举行听证会,如每年春运铁路、公路运输的涨价,电信业务费用的调整等,这些关系到人民切身利益的事情,行政机关一锤定音,既损害了群众利益,又阻碍了法制建设的进程。因此,应进一步使行政听证制度规范化、具体化、法定化,使行政听证的有法可依。
(二)建立一支相对独立的、稳定的行政听证法官队伍
听政主持人在行政听证过程中最关键性的角色,处于组织者和调控者的地位。因此,其独立性、公正性如何以及他所拥有的职权和应承担的职责,会影响到听证的进程和听证的实际效果,也决定着行政听证能否有效发挥作用及其发挥作用的程度。
我国《行政处罚法》第42条第1款第4项规定:“听证由行政机关旨定的非本案调查人员主持,当事人认为与本案有直接利害关系的,有权申请回避。”根据这一项规定可以看出,我国听证主持人既没有超脱行政机关,也没有独立的法律地位,没有被赋予应有的职权。这种情形在实践中很难保证听证的客观、公正,甚至可能导致程序流于形式,因此随着听证制度在我国的确立,我们要建立起一支相对独立的、稳定的听政官队伍至关重要。对听证官来讲,他们应当具有良好的品格,熟悉法律并具有所属领域的行政经验,具有独立的法律地 位,在任用、工资、晋升、考核、罢免等方面不受所属机关的直接控制,也不得从事与听证不相容的工作。他们应用年拥有主持听证必需的权力,经过听证程序得出的意见和建议,应当得到行政机关首长的充分肯定,除非有足够的证据并重新经过听证,不得随意推翻听证所确认的证据资料以及依据这些证据所做出建议或决定。另外,上述各方面应该由法律法定化加以保障。
(三)明确听证笔录的证据效力
我国《行政处罚法》第42条第1款第7项仅规定:“听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。”没有明确听证笔录的地位和作用。美国听证制度的笔录他性原则,是行政听证的核心内容,其目的在于绝护听证的公正性。美国最高法院大法官Van Delanter曾说:“制定法所规定的对于没有听证记录的证据一律不得加以考虑的原则必须得到遵守,否则听证的权利就变的毫无意义。如果决定者在作出处罚时,随意背离记录或咨询他人作出的事实认定或法律见解,则在正式听证中提出的证据和辩论没有任何价值。”行政机关在做出行政决定时,只能以听证笔录为根据,而不能笔录以外当事人所未知悉的事实作为根据来做决定,如果以当事人未知的事实作为决定根据,整个听证程序也就流于形式,变得毫无价值。我国的听证主持人不作出行政决定,最终仍然由行政机关作出,这种听证与决定完全脱节的做法,使听证程序流于形式。因此,我们行政机关作出决定时必须根据听证记录作出决定,但不能照搬美国的笔录排他性原则,还必须结合其他未提交的听证事实,结合案情综合全面的作出决定。这样既让听证记录发挥效力,而且综合事实认定,追求事实的公正性。
(四)扩大行政听证的适用范围
1、扩大行政处罚的适用范围 我国《行政处罚法》第42条第1款规定的范围比较狭窄,应该将限制人身自由的行政处罚也纳入听证范围。在行政机关对公民作出限制人身自由的行政处罚决定之前,应根据当事人的要求举行听证,不但可以避免行政赔偿案件的发生,还可以让处罚人心服口服。
2、在行政许可中建立听证制度
在社会经济飞速发展的今天,行政许可作为国家宏观调控的主要手段之一,被各国广泛采用。通过行政许可这种方式,一则可以使国家处于一种超然的地位,将那些危及社会公共安全、经济秩序以及人民权益的活动纳入国家统一管理,避免资源浪费和生态环境恶化,使社会经济生活有序发展;二则可以促进具备法定条件的生产、经营者在同等条件下展开公平竞争,让被管理者的主观能动性得以充分发挥。行政许可在具有积极作用的同时,也不可避免地会产生一些消极影响。为了确保行政许可的公平、公正、合法、合理,尽量避免行政许可产生消极影响,让其积极作用发挥到极至,有必要在行政许可中建立听证制度。行政机关在实施行政许可行为时,应当允许利害关系人提出自己的观点、看法,陈述自己的理由,行政机关对合理、正确的意见应积极采纳。总之,在行政许可程序中引入听证程序,有利于克服行政许可机关在许可过程中的偏私、不公,增加行政许可的透明度,避免腐败现象的发生。
3、从具体行政行为扩大到抽象行政行为
在国外,听证制度较为发达的国家,如美国、日本等,都将行政听证制度运用于制定法规等抽象行政行为中。在我国也应该将抽象行政行为纳入听证的范围,其原因如下:第一、抽象行政行为是规定人们的行为规范,规定和分配人们之间的权利义务的活动。这一活动的本质和宗旨就是要求公正、合理地分配权利义务,而听证追求的价值也是公正,保障行政程序的公正性;第二、行 政立法行为的立法方式存在重大弊端需要听证。行政机关的立法权被授权后,基本上成为由行政机关单方面作出决定的方式,它并非是各方面协商和议的结果,而且在行政机关内部,行政立法最终形式上还是首长负责制,而不是少数服从多数。因此,民主度远远不及其他立法,而且还很容易产生轻视相对人利益,造成个人专制立法的后果,所以在行政立法中运用听证制度,在很大程度上可弥补这种不足;第三、抽象行政行为针对的大都是广泛而不特定的对象,一旦其产生不合理、不公正,对社会的危害性将不可估量。
因此,为了保证抽象行政行为的公正性,提高行政效率,应该将抽象行政行为确定界限,采用不同的听证方式,以便更好地保护相对人的合法权益,促进整个社会的秩序健康发展。
第一,中央政府、国务院的行政法规及规范性文件,国务院各部门的行政规章及规范性文件,应该采取正式听证和事前听证相结合。
第二,地方政府、省级政府、省政府所在地的市政府或国务院批准的较大的市的政府的地方性规章及规范性文件,应该采取事前正式听证或事后正式听证相结合。
第三、地方各级市、县、乡政府及其工作部门的规范性文件,采取非正式听证。
第四、凡不涉及到公民、法人或其他组织较大权益的抽象行政行为,都不确立听证程序。
4、扩大听证参加人的范围
为达到行政听证全面公正的要求,各国行政参加人的范围呈扩大趋势,特别是吸收有利害关系人参加的听证程序。目前,我国的听证参加人范围相当狭窄,有权参加听证会的主体比较少,我国《行政处罚法》的规定,有权参加听 证会的主体除了行政机关的调查人员和其指定的听证主持人外,还有被处罚的当事人。而其他利害关系人是否可以申请参加听证,法律并无明确规定。因此,为了更加有效地监督行政机关的行政行为,保护当事人的的合法权益,应该赋予其他利害关系人申请参加听证的权利,由利害关系人申请或听证主持人通知参加诉讼。
(五)树立群众法制观念,提高行政执法水平
行政关系是一种不对等的关系,容易造成行政权力的有意扩张性和侵犯性,如不加以制约,就会对相对人的利益造成侵害。为了保持行政关系双方当事人之间的平衡,促使行政机关行使职权公开、公正、民主,就应赋予行政机关更多义务,而相对人享有更多权利。因此,人民群众应该积极拿起法律赋予的权利保护自己,提高法律意识对行政人员来说,对其素质和工作能力提出了更高的要求,它要求行政人员摒弃优越感和专横的作风,增强民主法律意识,树立认真工作的作风。而达到这一要求,除加强对行政执法人员进行法制教育,提高执法水平外,还应该从制度上加以保障,强化行政责任,对于违法或不认真进行听证的人员和行为给予严肃处分。[注释](1)该定义是笔者自己的理解,请批评指正。
(2)李素贞,黄凤兰:《行政听证制度在我国的价值研究》,《河北法学》2002年,第3期
(3)应松年:《比较行政程序》,中国法制出版社1999年版,第200页、第222页
(4)王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,第493页(5)杨海坤、刘洋林《关于行政听证制度的讨论》,《江苏公安专科学校学 报》2000年,第2期
(6)王克稳:《略谈行政听证》,人民出版社1997年版,第357页 [参考文献] [1]王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版
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[14]杨海坤,刘洋林:《关于行政听证制度的讨论》,《江苏公安专科学校学报》2000年,第2期 [15]应松年:《比较行政程序》,中国法制出版社1999年版 [16]章剑生:《行政程序法比较研究》,杭州大学出版社1997年版
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[19]皮纯协:《行政程序法比较研究》,中国公安大学出版社2000年版。[Abstract]As the core institution of administration procedure,administration Hearing institution has been adopted by every country of the world.This institution was first established in 《law of administration punishment》in our cluntry in 1996.The establishing of administration Hearing institution has milestone significance in the construction of administration institution.Afterwards,《law of price》which was carried out on lst ,may,1998provided price Hearing institution.Which was put into effect formulated Hearing meeting to be a way of receiving suggesting during the drafting of administration code.The two prescriptions of legislation are once more new acts and surmounting in administration fields.So far Hearing institution,as the important pillar institution of modern times’democratic politics and modern times’administration procedure is now developing to open,just and democracy in our country.However,as a kind of imported goods,it doesn’t have a perfect development.Thus,by comparing to other countries’administration Hearing institution,this thesis tries to find.The developing direction of administration Hearing institution in our country.And I will give some superficial suggestions about the disadvantages of administration Hearing institution in our country.[Keywords]Adminitsration the Hearing institution
Capital principle
The scope of the Hearing
Hearing procedure
第三篇:行政伦理制度建设研究
行政伦理制度建设研究
[摘 要]行政伦理状况的好坏,不仅关系到政府的形象及办事效率,也关系到整个社会的道德风气和安定团结。我国社会正经历由由人治国家向法治国家的转型,这段转型期使新旧两种社会运行体制和结构要素的痕迹并存,从而使我国行政伦理制度建设面临着诸多的难题和巨大的挑战。
[关键词]行政伦理 制度建设 研究
一、加强当前我国行政伦理制度建设的必要性
行政伦理,本质上是一种政治道德。在从传统的计划经济体制向市场经济体制转型的过程中,行政体制的不完善和行政行为的不规范引发了诸多行政问题,而这些从根本上都反映为行政伦理的失范。鉴于此,加强行政伦理的制度建设已成为了当前我国迫切需要解决的一个重要问题。当前,加强我国行政伦理制度建设已成为时代的必然,首先,有助于社会道德风尚的建立。行政主体是政党和政府形象的直接表现者,同时又是道德的表率者和伦理目标的焦点。主体的道德水平和道德修养能够反映出社会道德面貌,同时也直接影响全社会的道德水平和道德内涵。因此,行政主体的道德行为与风貌是社会注目的中心和仿效的模型,是社会伦理目标,直接对社会民众起示范和导向作用,影响着民德和民风。其次,有助于决策的正确制定。行政决策的正误在很大程度上依赖于行政主体的道德水平,即必须能够在多重利益关系及其矛盾冲突中正确地理解和把握自身的伦理责任,并依据自己的伦理责任来恰当地权衡和选择自己应如何决策。最后,有助于市场经济的良性发展。市场经济离不开竞争,市场中各竞争主体之间的竞争行为既要严格依法进行,也要严格依诚信规则进行。市场竞争中-1-
诚信规则的确立、维系单靠竞争者的自身行为往往是无济于事的,而必须依赖于行政主体的诚信。
二、当前我国行政伦理存在的主要问题
(一)宗旨颠覆。有些行政人员热衷于比物质享受、比个人财富,头脑中充满了享乐主义思想、物欲膨胀、生活腐化,背弃了为人民服务的宗旨。借招待上级领导以及接待外商之名,大吃大喝,虚开发票,中饱私囊。经常用公款招待亲朋好友吃喝玩乐,大摆阔气,铺张浪费。公费旅游、购买豪华轿车、办公楼豪华装修等奢侈浪费之风也越刮越烈。
(二)权力滥用。有些行政人员利用手中的权力,大搞工程建设和物资采购,收受回扣,贪污公款,利用职务上的便利非法将公共财产据为己有。有的挪用公款,或是用来炒股、赌博、借款生息,或是放贷、搞投资办公司,向企业或个人“出租”权力套取暴利,包括权钱交易、以权谋私、索贿受贿。
(三)作风不良。有些行政人员对待工作不再兢兢业业、勤勤恳恳,而是该自己做的不做,该自己管的不管,造成工作事务在部门之间、人员之间相互推诿,效率低下。许多单位、部门干部损公肥私,靠山吃山,财税部门乱减免,乱优惠,截收瞒报,创收提成;公安部门以钱代罚,以钱代刑,私了成风;工商部门巧立名目,滥收费用等等。
(四)政绩不实。有些行政人员为追求个人“政绩”,在决策中不根据本地实际、盲目跟风,造成大量资产浪费、劳民伤财。同时,弄虚作假、欺上瞒下、虚报成绩、窃取荣誉已不是个别现象。许多单位玩数字游戏,年初层层下达目标任务,年末层层上报虚假数字,以骗取“先进单位”荣誉。许多领导干部夸大工作业绩,虚报完成目标任务数,捞得政治资本,以达到晋升之目的。
三、当前我国行政伦理存在问题的原因分析
(一)价值取向多元化。行政人员也是“经济人”,是“理性经济人”,他们也会按照成本—收益原则追求利益最大化。也就是说,在政治市场上,他们会寻求自己的最大利益——权力、地位、金钱、待遇、名誉等,从而把公共利益放在了次要的位置。这种多元化的价值取向使伦理问题出现。
(二)监督机制不健全。随着社会主义的发展, 我国对权力的社会监督和制约机制已逐步建立和完善起来。我国对行政权力的监督虽有党内监督、法律监督、行政监督、舆论监督和群众监督等多种形式,但缺乏完整、严密的监督制度和相应的法规。同时,与迅速发展的客观事实和层出不穷的问题相比,这些监督机制还远远不够。
(三)行政体制存弊端。我国的行政体制生成于特定的传统制度环境和制度遗产中,而又成长于社会主义市场经济迅速发展的进程中,传统的行政体制显现出了越来越多的滞后性。
四、当前我国行政伦理制度建设的研究
(一)以“为人民服务”为行政伦理的基本原则
1、改善行政伦理制度设计中的缺陷。人类虽不乏向善之心,但其本性中总是潜藏着某种作恶和不道德行为的基因,制度既然是“集中行动控制个体行动”,其设计和建设自然不能以人人是君子为前提,而必须立足于人人是小人。只有使国家行政人员的各种不道德的行为损失惨重,深入人心,才能在全社会形成合作博弈比非合作博弈更有利的普遍预期,人们才会看到良好的政府行政伦理状况。因此,必须加强我国行政伦理制度设计上的缺陷的改善,使行政伦理规范尽可能成为一种可操作的制度,能够落到实处,而不是空洞的“理想”或者“本份”。
2、强化行政人员“人民公仆”意识。我国是社会主义国家,我国的行政人员作为社会管理者,不是统治者,更不是压迫者,而是服务
者——人民公仆,为人民服务是人民公仆的义务和天职。这也是我国宪法规定的。我国宪法第27条规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”因此,应通过示范、评价、鼓励、教育等方法手段提高行政人员的道德意识、道德修养和道德自律能力,做到忠于国家、忠于人民、忠于职守,充分体现行政人员“人民公仆”的本色。
(二)建立全方位立体式的行政伦理监督机制
1、建立专门的行政伦理监督机构。使监督机构享有广泛的授权并具有独立性,它只向最高权力机关或立法机关负责,接受它们的领导,而不从属于任何政府部门,其编制也不纳入公务员系列。只有如此,才能保证行政伦理监督的实效性。在确保人大核心监督地位的前提下,在全国人大常委会下面设立一个“中央伦理监督委员会”作为全国最高监督机关,专门监察和追究政府行政人员违反行政伦理但又未构成犯罪的行为。同时,在地方人大常委会设立“地方伦理监督委员会”,负责监督地方政府工作,并实行垂直领导体制。地方伦理监督委员会只接受上级伦理监督委员会领导和地方人大指导,不隶属于行政部门领导。该垂直式专门监督委员会对政府机关及其工作人员除了具有检查权、调查权、建议权、行政处分权外,还要有独立的考核权、弹劾权、罢免权等,以保证该委员会充分发挥其监督职能。
2、充分发挥社会监督的应有作用。要最有效地发挥监督机制的作用,必须从社会监督入手。包括群众监督和舆论监督。一方面,通过广大人民群众直接参与管理国家事务、社会事务,行使当家作主的权力,使人民民主得到具体体现。坚持一切为了群众,一切依靠群众,充分发挥群众与一切行政伦理失范现象作斗争,发挥群众团体的作用。另一方面,将行政行为和信息置于新闻、广播、报纸、网络等媒体的广泛监督之下,用舆论压力来约束并促使行政伦理的合理运行。
(三)转变政府职能,加快行政体制改革
1、建立现代行政体系。尽管伦理可以有超前性,但新的行政伦理要作为整体存在并在行政活动中起主要调节作用,是不能没有行政制度和体制作为基础的。因此要消除行政伦理上的消极、落后等不良现象,就不能仅仅局限在宣传和教育上,要同时坚决推行我国的行政体制改革,建立完善而和谐的现代行政体系。
2、重新定位政府角色和政府职能。完成政府角色从全能政府向有限政府转变,从行政管制向行政管理转变,从围绕权力运转的政府向为社会提供服务的服务型政府的转变。使政府职能从微观调控转变为宏观调控,克服政企不分、效率低下、关系不顺等弊端。
第四篇:行政听证制度研究开题报告
开题报告
行政听证制度研究
关键字:听证制度 权利
选题原因:
行政听证制度已经在我国生根发芽,但是,与国外成熟的听证制度相比,我国的听证制度无论是在制度规范方面,还是在具体的程序操作和实际取得的效果方面均存在着问题和不足。笔者拟在对行政听证制度基本理论阐释的基础上,通过对我国行政听证制度的规范性分析,对我国行政听证制度存在的主要问题进行归纳、分析,并针对这些存在的主要问题提出相应的完善措施,以期对我国行政听证制度的不断完善有所裨益。
选题研究现状:
听证的基本内涵是“听取当事人的意见”,法理基础源于英美法上“自然公正原则”的第二规则,即任何人或任何团体在行使权力可能使他人受到不利影响时,必须听取对方的意见,每个人都有为自己辩护和防卫的权利。
国外研究现状:德国行政程序法第28条规定“在颁布影响参与人权利的行政行为之前,应给参与人陈述对有关决定为重要的事实的机会”。日本行政程序法第三章第三届第十五条规定“行政机关符合下列各款情形之一而为不利益处分时„„应实施听证”。韩国行政程序法22条规定第三项规定“行政机关对当事人为课以义务或限制权益之处分时„„应向当事人等提供提出意见之机会”,如此等等。我国研究现状:我国听证制度起步较晚但越来越多的法律文本也能关注这一事物。最早规范行政听证制度的是1996年3月17日通过的《中华人民共和国行政处罚法》,其第五章“行政处罚的决定”第三节中专门规定了听证程序。它的颁布实施弥补了我国行政处罚领域内听证法律制度的空白。时隔两年, 1998年实施的《中华人民共和国价格法》将听证制度又引入行政决策领域,其第23条规定:制定关系群众切身利益的公用事业价格、公用性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见、论证其必要性、可行性。随后原国家计委相继发布了《政府价格决策听证办法》、《关于公布价格听证目录的通知》、《政府制定价格行为规则》、《政府价格决策听证办法》,进一步将政府价格决策的听证规则得以具体化。2000年7月1日施行的《中华人民共和国立法法》,再次将行政听证制度引入我国行政立法领域,其第58条规定:行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。其后,国务院制定的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》,进一步设定了听证制度的具体内容,这充分体现了民主精神的行政立法要求。2002年10月28日通过的《中华人民共和国环境影响评价法》也吸收了听证制度作为环境影响评价,为行政机关依法规划,保护环境资源,促进可持续发展提供了法律依据。2003年8月27日通过的《中华人民共和国行政许可法》,在第四章“行政许可的实施程序”中规定“听证”一节,进一步扩大了行政听证制度的适用范围,同时也细化了行政程序。2005年8月28日通过的《中华人民共和国治安管理处罚法》中第98条规定:公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前,应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听
证;违法治安管理行为人要求听证的,公安机关应当及时依法举行听证。同年,国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》更是明确规定:政府部门对涉及国计民生的重大行政行为决策,应当实行听证。《纲要》的出台,明示了今后将听证作为行政机关的法定义务加以要求和规制。
选题的理论价值和现实意义:
理论价值:
行政听证制度尊重了相对人人格尊严。评价法律程序正当性的主要标准是它使人的尊严获得维护的程度,这种体现于法律程序本身的价值是以人类的普遍人性为基础而提出的。行政听证制度为行政相对人基本尊严的保护提供了制度的平台,为相对人尊严的保护提供了一个合理的预期。行政听证制度能够确保行政相对人在行政机关对其做出不利决定前表达自己的意见,这在形式上为相对人提供了陈述和申辩的机会,也使其人格尊严得到了行政机关的充分尊重。另外,行政听证制度能保障行政相对人参与权。以往的行政以行政主体的意思表示作为决定性因素,以其单方性、强制性为显著特征。行政听证制度作为现代行政的重要制度能够在相对人表达自身意见和与行政主体互相询问证人的过程中充分保障相对人参与权,在听证过程中将相对人想法充分与行政主体进行交流,在交流的过程中自然有助于化解双方的对立情绪,有助于实现行政目标。
现实意义:
行政听证制度有利于行政机关查清案件事实。行政听证制度源于司法听证,具有准司法的性质,主持人居中主持,双方各自发表意见,询问证人,在交叉质询的环节可以使行政机关更清楚的查清案件事实,提高行政的科学性与合理性。行政听证制度能提高行政机关行政的透明度,保障相对人知情权。听证的过程本身就是行政机关将行政行为的依据、证据向相对方展示的过程,同时,听证过程中允许社会公众进行旁听,更能够提高行政机关行政的透明度,保障相对人的知情权。
选题的研究思路:
1.首先对行政听证制度的基本理论制度进行梳理,通过与国外听证制度的简单对比,明确研究行政听证制度的必要性和可行性。
2.分析我国行政听证制度所存在的问题并提出解决问题的方法。
3.撰写本文可采用文献调查法概念分析法、比较研究法等。
选题的研究内容:
一、行政听证制度基本理论阐释。该内容中笔者对行政听证的概念进行了诠释;对行政听证制度的理论渊源进行了介绍;对行政听证的分类、功能和意义进行了区分和阐述;并在最后对我国行政听证制度的三项基本原则作了归纳。
二、我国行政听证制度分析和问题所在。该内容中笔者首先对我国的行政正式听证制度作了规范性分析,介绍了行政听证制度在我国各项相关的法律法规中的具体规定情况,并根据该规范性分析对我国行政听证制度的主要内容进行了总结;其次提出了我国行政听证制度存在的主要问题。
三、我国行政听证制度的完善构想。该内容中,针对我国行政听证制度存在的主要问题从完善立法规定、适当扩大行政听证的适用范围、完善行政听证主持人制度、完善行政听证笔录制度、建立对听证的监督救济机制、完善公民的行政程序理念这六个方面对我国行政听证制度进行了完善构想。
结语 部分对我国行政听证制度的现状进行了概括性总结,并对其未来发展表示了期望。
选题的资料准备:
专著:
1.王名扬: 《美国行政法》,中国法制出版社,1995 年版。
2.宋雅芳: 《行政程序法专题研究》,法律出版社 2006 年版。
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4.应松年主编: 《当代中国行政法》(下),中国方正出版社,2005 年版。
5.张树义主编: 《行政程序法教程》,中国政法大学出版社,2005 年版。
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9.章剑生: 《行政程序法比较研究》,杭州大学出版社 1997 年版。
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11.皮纯协: 《行政程序法比较研究》,中国人民公安大学出版社 2000 年版。
12.赵文洪: 《私人财产权利体系的发展——西方市场经济和资本主义的起源问题研究》,中国社会科学出版社 1998 年版。
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3.熊秋红: 《刑事辩护制度之诉讼价值分析》,载《法学研究》,1997年6月。
4.李小勇: 《行政听证制度的价值分析》,载《中共福建省委党校学报》2004年第11期。
5.杨海坤: 《关于行政听证制度若干问题的研讨》,载于《江苏社会科学》1998 年第1期。
6.杨海坤: 《行政听证程序---中国行政程序制度的重要突破》,载《行政法学研究》1998年第 3 期。
7.马怀德: 《论听证程序的基本原则》,载《政法论坛》1998 年第2期。
8.宋炉安、张越: 《试论行政处罚的听证程序》,载《中国法学》1996年第5期。
9.应松年: 《规范行政处罚的基本法律》,载《政法论坛》1996 年第2期。
第五篇:《西方行政制度》课程作业(一至四答案)
《西方行政制度》课程作业
(一)答案
一、不定项选择题(每小题2分,共20分)1.最早实行联邦制的国家是(C)。C美国 2.瑞士的委员会制度的特点包括(ABCD)。
A联邦委员会由议会选举产生,不一定由议会中的多数党或党派联合产生。B委员不得兼任议员,任期4年,可以连选连任。C采取合议制,政府一切决定均有7人委员会5.亚里士多德认为政体可分为(B、C、D)。B.君主政体 C.贵族政体 D.共和政体 6.下列国家中采用单一制有(A、D)。A.法国 D.日本
7.按照总统在政府中权力和地位的大小程度不同,可以将总统制分为(A)。
合议决定。D不实行权力分立,不设总统和总理。3.实行责任内阁制国家的议会反对党组成一个准备上台的执政班子被称为(D)。D影子内阁
4.下列国家中实行联邦委员会制的国家有(B)。B瑞士5.美国总统的任期是(B)。B:4年
6.美国市政管理的组织形式主要有(ABC)。A市长议会制 B委员会制 C委员会经理制
7.英国实行的政治制度包括(ABC)。A君主制 B单一制 C内阁制
8.英国的文官工资制度强调的原则包括(ACD)。A比较平衡原则 B统一原则 C适应物价原则
9.日本封建时代所经过的时期包括(ABD)。A镰仓时代 B室町时代 D江户时代
10.二战后,美国占领军政府对日本进行的民主化改革的内容有(BCD)。
B宪法民主化 C经济民主化 D农地改革 1.日本实行的政治制度包括(ABC)。A君主制 B单一制 C内阁制
2.“地方议会制定的条例,其内容必须在国会或内阁通过和颁布的法律、决议允许的范围之内,否则一律无效”这反应了日本中央政府对地方自治体的(D)D立法控制 3.(B)国家实行中央控制,地方政府在法律上只是中央的分支机构。B.单一制国家
4.最早实行联邦制的国家是(C)。C.美国
A.美国式的总统制和法国式的总统制
8.在英国,(A)是协助英王处理一切立法、司法和行政的中央政府机构。A.枢密院
9.在英国,(A)确定了议会的主宰地位,国王的权力受到极大的削弱。A.《权力法案》
10.英国对文官实施的考核包括(BC)。B.考勤 C.考绩
1.政府文官的工资要“同文官系统外的广泛可比工作的工资率”有一个公正的比例,这是指英国的文官的工资制度的(A)原则。A.比较平衡原则
2.英国的文官考试录用程序包括(A、B、C、D)。A.考选机关发布考试公告 B.资格审查 C.考试 D.录用
3.美国总统在立法上的权限包括(A、B、D)。A.劝告权 B.否决权 D.委任立法权 4.美国总统的任期是(B)。B.4年
5.按照美国有关选举的法律规定,总统竞选时,选民投票的时间在大选年的(D)。D.11月 6.下列表述中,正确的有(A、B、C、D)。A.美国国会两院可以以简单多数票拒绝当选议员就职 B.美国国会两院要开除一名议员,必须以2/3的多数票通过 C.美国国会议员可以不受所属党派的约束,自由发表意见。D.美国国会议员可以跨党投票,而不用担心会受到党纪的制裁。
7.美国总统的助手和辅助机构包括(B、C、D)。
B.副总统 C.内阁 D.白宫办公室
8.没有保留给州的权力包括(B、C、D)
B.缔结条约 C.授予贵族爵位 D.铸造货币 9.美国市政管理的组织形式主要有(A、B、C)A.市长议会制 B.委员会制 C.委员会经理制 10.下列关于《彭德尔顿法》的表述中,正确的有(A、B、C、D)。
2.行政制度:是指政府的机构与功能,包括政府的组织形式、组织程序、职权范围、官员的任免等。
3.单一制国家:通常是由若干个行政区域单位构成的单一主权国家。单一制国家实行中央控制,地方政府在法律上只是中央的分支机构。
4.联邦制国家:是由若干个成员国联合组成一个统一国A.《彭德尔顿法》的核心原则是政治中立 B.《彭德尔顿法》建立了常任文官制 C.《彭德尔顿法》使文官脱离政党的控制 D.《彭德尔顿法》缩小了政党分肥的范围,但并没有废除政党分肥。
1.日本江户幕府创建者是(C)。C德川家康 2.对外关系上,日本的德川幕府采取(C)。C锁国政策
3.19世纪50年代,日本与西方国家签订的条约有(A、B、C、D)。
A日美和亲条约 B日英约定 C日荷和亲条约 D日俄通好条约
4.二战后,美国占领军政府对日本进行的改革有(A、D)。A非军事化改革 D民主化改革 5.关于日本天皇的地位和作用方面,有人主张“彻底解除天皇在国家权力中至高无上的地位”,这体现了(B)的主要观点。B象征论
6.日本《地方自治法》规定,地方自治体包括(A、B)A都道府县 B市町村
7.战后日本中央政府对地方自治体监督控制的方式主要有(A、B、D)。
A.立法控制 B.财政控制 D.行政指导和监督 8.关于日本地方政府的性质,表述正确的有(A、B)。A拥有自治权的地方行政机关 B不拥有自治权的地方行政机关
二、名词解释(每小题5分,共25分)
1.广义的政府:是指依法行使国家权利的一切机关,包括立法机关、行政机关和司法机关。
家,联邦政府是国际法的主体。联邦制国家的各个成员国政府则享有由宪法规定的自治权。
5.委员会制:又称合议制,是指国家最高行政权不是集中在国家元首或政府首脑一人手中,而是由议会产生的委员会集体行使的一种政权组织形式。
1.责任内阁制又称议会内阁制,内阁掌握国家的实际权力,在其首脑的领导下,决定并执行国家的内外政策,并向首相和议会负责的“责任制政府”。
2.单选区简单多数制一个选区选出一名议员,获得该选区本次大选简单多数(即在若干个候选人中得票最多)者当选。这种方法比较简单,容易操作,但最后在下院的议席数不能反映各政党的真正的力量对比。
3.枢密院原是协助英王处理一切立法、司法和行政的中央政府机构。自从内阁出现后,枢密院已失去了原有的职权。但在法律上,仍是英国的最高政府机构。
4.影子内阁是指实行责任内阁制的议会反对党组成一个准备上台的执政班子。影子内阁一般由下议院反对党领袖指定本党有影响的议员组成,有的由反对党全体议员选举产生。其任务是领导下议院中本党议员的一切活动。5.政治中立英国的文官制度中要求文官除遵守国家法律外,还必须遵守《文官荣誉法典》中对文官职业道德的要求,以及各种规章制度,其中包括保持政治中立,不得参加政治活动。执行级以下的人员不得参加国会议员的竞选,但如获得部长的许可,可以从事包括担任某党职务、发表政论助选等活动。执行级、行政级以及与两级职位相当的文官,则禁止参加政治活动。
1.总统制总统制:是资产阶级民主共和国的一种政权组织形式,与议会内阁制相对称,指由选民分别选举总统和国会,由总统担任国家元首,同时担任政府首脑的制度。实行总统制的国家,在宪法中都规定了总统的职权。与议会 2
内阁制相比较,总统制的特点是以总统为行政首脑,行政机关从属于总统而非议会。
2.“夕阳法”所谓“夕阳法”是指国会在批准成立一个新的机构或批准一个机构的计划项目时,规定了该机构或该项目的结束日期。在到结束日期之前,国会对该机构或项目进行审查,以决定它们是否继续下去。“夕阳法”能限制行政机构的膨胀,使行政机构无法拖延。
3.市长议会制是美国实行最早的一种市级管理模式。这种模式基于分权原则,在组织结构上与州或联邦中央类似,实行立法、司法、行政分立。市长由选民选举产生,是市行政部门的首长。市行政机构的其他官员,有的由选民选举,有的由市长任命,有的由议会选举。市议会是市的立法或决策机关,行使州的立法权。
4.委员会经理制选民以全市为一个大选区,选举一个由5-9人组成的委员会。该委员会是市的立法机构,负责指定规章,决定政策,控制财政并根据市政管理的需要,聘请一个受过专业训练的市政专家为市经理。市经理领导和负责市的行政工作。
5.明治维新明治维新是日本历史上的一次政治革命,发生于19世纪中后期。它推翻了德川幕府,使大政归还天皇,在政治、经济和社会等方面实行大改革,促进日本的现代化和西方化。在政治改革的同时,也进行经济和社会改革。明治政府的主要目标是实现工业化。军事工业以及交通运输都得到很大发展。到20世纪初,明治维新的目标基本上已经完成,日本在现代工业国的道路上前进。1.幕藩体制17世纪德川家康建立了由幕府和藩国共同统治的封建制度,称“幕藩体制”。在幕藩体制下,将军是日本的最高统治者,幕府是国家的最高的政权机关。幕府统治全国各地的藩国。各藩的统治者是大名,效忠于幕府,幕府对他们实行交替参觐制度。大名仍拥有很大的独立性,他们在自己的领地上拥有行政、司法、军事和税收等权利。全国实行封建土地所有制,各领主的土地均按份地由农民耕种,农民须交地租,履行各种封建义务。(红色字体作为了解)幕府对农民实行登记制度,在政治思想上进行严格控制。
2.行政指导指行政机关为实现所期望的行政状态而向国民施加的作用。日本《行政程序法》第2条规定:“行政指导,是行政机关在其职权或其所管辖事务的范围内,为
实现一定的行政目的,要求特定人为一定作为或不作为的指导、劝告、建议以及其他不属于处分的作为。” 3.研修制度公务员的在职培训或进修,在日本称为研修。研修制度是为了增进现任公务员,或将要担任或升任较高级职位的公务员的有关知识和技能。
4.知事日本的都、道、府、县是平行的一级行政区,直属中央政府,但各都、道、府、县都拥有自治权。下设市、町、村。其办事机构称为“厅”,即“都厅”、“道厅”、“府厅”、“县厅”,行政长官称为“知事”。每个都、道、府、县下设若干个市、町(相当于中国的镇)、村。(红色字体作为了解)都道府县各级地方行政首长称为知事,知事不能兼任其他职务。
5.直接预选制就是由各党的党员直接投票选举各种职务的本党候选人,而不再召开州党代表大会推选。
三、判断分析题(先判断对错,再说明理由,每小题5分,共10分)
1.联邦制又称合议制,指国家最高行政权不是集中在国家元首或政府首脑一人手中,而是由议会产生的委员会集体行使的一种政权组织形式。()
× 理由:委员会制又称合议制,指国家最高行政权不是集中在国家元首或政府首脑一人手中,而是由议会产生的委员会集体行使的一种政权组织形式。
2.英国的文官可以不保持“政治中立”,可以参加政治活动()
× 理由:英国的文官必须要保持“政治中立”,不可以参加政治活。
1.美国的联邦法院和州法院各有其管辖权,在组织上有隶属关系。()
× 理由:白宫办公厅人员由总统任命,无需经过参议院批准。
2.日本地方政府是拥有自治权的地方行政机关,不是中央政府的委派机关()
× 理由:日本地方政府具有双重性,既是拥有自治权的地方行政机关,又是中央政府的委派机构。
四、简答题(每小题5分,共30分)1.简述法国半总统制的特点。
答案要点:(1)半总统制政府制度在形式上设有两个行政首脑,经全民投票当选的总统既是国家元首,又掌握行政大权,政府还设总理。(3分)(2)政府不对总统负责而对议会负责,议会可以谴责政府,当议会通过谴责案即不信任投票案或否决政府的施政纲领或总政策声明时,总理必须向国家元首提出政府总辞职。(3分)(3)总统掌握实际统治权,成为国家机构的核心,他不对任何机构负责。总统除实际享有召集议会特别会议、签署法令、公布法律、发布命令和外交决策等权力外,还享有下列特权:任命总理和政府部长,主持内阁会议,可以不经总理的附署直接颁布紧急命令,实行非常权力,发布总统咨文,相对否决议会通过的法案,重要法案提交公民复决,解散议会及统率军队等。(4分)2.英国首相的职权及与内阁的关系。
答案要点:(1)首相可以独自做出某些重大决策。首相可以抛开议会、内阁,独自决定某些内政外交大事,然后迫使内阁默认,议会追认。(3分)(2)首相可以利用内阁委员会而摆脱内阁会议。(2分)(3)首相在内阁会议上可以操纵讨论。(2分)(4)总而言之,在首相与内阁的关系上,首先已占尽上风。当然,首相不能为所欲为,如果得罪的人太多,也许就会落马。(3分)3.简述美国联邦政府和州政府的共有权力。
答案要点:(1)征税(1分)(2)借款(1分)(3)设立银行和公司(1分)(4)设立法院(1分)(5)制定和实施法律(2分)(6)为公共目的而征用财产(2分)(7)举办公共福利(2分)
4.简述日本地方议会与地方行政长官的关系。答:地方行政长官是直接从选民中选举产生的,而不是从议会的多数党产生的,地方行政长官不对地方议会负责,而直接对地方全体选民负责。(2分)地方议会与地方行政长官的关系是立法与行政的关系,议会对行政拥有监督权。(2分)按照《地方自治法》的规定,地方行政长官的职权大于地方议会。(1)地方行政长官拥有议会的召集权。(2)地方行政长官对议会决议有要求复议权。(3)
地方行政长官拥有对议会的解散权。(4)地方行政长官拥有不经议会审议的紧急行政立法权。
5.比较单一制和联邦制。答:单一制与联邦制是国家权力结构的两种不同的组织形式,其差别主要体现于权力在纵向上的分配。单一制国家实行中央控制,地方政府在法律上只是中央的分支机构。联邦制国家的各个成员国政府则享有由宪法规定的自治权。6.现代民主制包含哪些基本内容?
答:①宪法和法律均确认公民的民主权力和自由。②许多国家其民主制的主要表现形式是议会制、普选制、两党制(或多党制)、文官制等政治制度。③大多数国家的成文宪法都规定了政府的组织纲要,政府及其各部门权力的分配,各机关权力的范围,政府官员的任期、任命及选举方法,以及选民资格的确定和选民团体的构成。④实行“多数统治,保护少数”的原则。在选举中获得多数选票的政党为执政党,允许反对党或在野党存在,但反对党或在野党必须服从和遵守宪法和法律。1.比较内阁制和总统制。
答:内阁制起源于英国,是由内阁掌握行政权并对议会负责的一种政府制度。内阁对议会负责并受议会监督。总统制始于美国。在1787年,美国在制定国家宪法时,采取立法、司法、行政三权分立又相互制约的原则。通过选举来确定总统,总统既是国家元首,又是行政首脑,还兼任武装部队总司令。总统具有极大的权力,同时又受到相当程度的制约。
2.简述英国20世纪末上院改革的基本宗旨
答:上院改革的宗旨就是推进民主化。上院改革的总目标是使“第二院”比过去的“贵族院”更加民主、更有代表性。更加民主是改革的首要目标。更有代表性是更加民主的保障。
3.英国首相的职权及与内阁的关系。
答:(1)首相可以独自做出某些重大决策。首相可以抛开议会、内阁,独自决定某些内政外交大事,然后迫使内阁默认,议会追认。(3分)(2)首相可以利用内阁委员会而摆脱内阁会议。(2分)(3)首相在内阁会议上可以操纵讨论。(2分)(4)总而言之,在首相与内阁的关系上,首先已占尽上风。当然,首相不能为所欲为,如果得罪的人太多,也许就会落马。(3分)4.英国文官的工资制度的原则。
答:
1、比较平衡原则;即政府文官的工资要“同文官系统外的广泛可比工作的工资率,有一个公平比例。”
2、适应物价原则;就是文官的工资必须随着物价上涨而相应提高,以保证文官的实际收入不会下降。
3、定期提薪原则。就是各级文官的工资要按照工资等级逐步加薪。5.英国文官考试录用的程序
答:
1、考选机关首先要发布考试公告;
2、资格审查;
3、考试
4、录用。
6.简述美国总统的权限。
答:
1、任命官吏权;
2、外交上的权限;
3、国防和军事上的权限;
4、立法上的权限,包括劝告权、否决权和为人立法权。
面,占领当局推行了“宪法民主化”、解散财阀、金融与产业重组的经济民主化和农地改革。
5.简述战后《日本国宪法》对于国会职权的规定。答:根据战后日本宪法,“国会是国家的最高权利机关,是国家唯一的立法机关”。国会行使以下职权:立法权;对政府的监督权;对外交的监督权;对财政的监督权;对司法的监督权。
6.简述日本20世纪末行政改革的内容。
答:(1)改革内阁制度,试图解决日本现行内阁由“各省割据”造成的“弱势首相”问题,并实现政治家对官僚的控制。(2)将1府12省9厅按职能精简整编为1府12省厅。(3)以“官办到民办”、“从国家到地方”为口号,推进放松管制、地方分权等。(4)简化行政组织,压缩公务员的规模。(5)进行公务员制度改革。(6)妥善运用行政信息公开制度。
1.简述日本地方议会与地方行政长官的关系。
1.简述美国国会的立法程序。
答:地方行政长官是直接从选民中选举产生的,而不是从美国国会的立法程序如下:(1)提出议案;(2)委员会审议;(3)全院辩论和表决;(4)两院协商;(5)总统签署。
2.简述美国联邦政府和州政府的共有权力。
(1)征税(1分)(2)借款(1分)(3)设立银行和公司(1分)(4)设立法院(1分)(5)制定和实施法律(2分)(6)为公共目的而征用财产(2分)(7)举办公共福利(2分)
3.简述美国的市级管理体制的类型
市长议会制、委员会制和委员会经理制。三种模式的概念分别要理解。
4.简述二战以后美国对日本进行改造的内容。答:二战后,美国占领当局对日本进行“非军事化”和“民主化”改革,即第一,解除日本全部军备,保证其不再成为世界和平与安全的威胁;第二,在日本建立一个民主和平的独立政府。在非军事化方面,盟军司令部发布命令:解除了日军武装,解散了日本全部军队。在民主化方
议会的多数党产生的,地方行政长官不对地方议会负责,而直接对地方全体选民负责。(2分)地方议会与地方行政长官的关系是立法与行政的关系,议会对行政拥有监督权。(2分)按照《地方自治法》的规定,地方行政长官的职权大于地方议会。(2分)(1)地方行政长官拥有议会的召集权。(1分)(2)地方行政长官对议会决议有要求复议权。(1分)(3)地方行政长官拥有对议会的解散权。(1分)(4)地方行政长官拥有不经议会审议的紧急行政立法权。(1分)2.委员会制的主要特点是什么?
答:主要特点是:①联邦委员会由议会选举产生,不一定由议会中的多数党或党派联合产生。委员不得兼任议员,任期4年,可以连选连任。②采取合议制,政府一切决定均有7人委员会合议决定。③不实行权力分立,不设总统和总理。
3.日本内阁的组成部分。
答:2001年的改革之前,日本内阁由内阁辅助机构、总理府和12个行政省三部分组成。内阁机构调整后,内阁
府直辖国家公安委员会(下辖警察厅),宫内厅,金融监督厅,负责综合调整、企划、大典、正式制度等。4.战后日本中央政府对地方自治体监督控制的方式。答:立法控制;财政控制;中央政府对地方政府的行政指导和监督。
5.简述日本20世纪末行政改革的内容。
答:20世纪末日本行政改革的内容。(1)改革内阁制度,试图解决日本现行内阁由“各省割据”造成的“弱势首相”问题,并实现政治家对官僚的控制。(2)将1府12省9厅按职能精简整编为1府12省厅。(3)以“官办到民办”、“从国家到地方”为口号,推进放松管制、地方分权等。(4)简化行政组织,压缩公务员的规模。(5)进行公务员制度改革。(6)妥善运用行政信息公开制度。6.比较英法两国议会制度的特点。
答:①法国的三级会议和英国议会几乎是同时代的产物,分别标志着法国和英国的封建社会进入了君主等级制时期。②断断续续的法国三级会议,由于时常停止召开,这个机构没能积累它的权力,甚至也始终没有形成系统可行的议事制度。③法国不成熟的政党制度和议会制度,也与选举权开放过快有关。7.美国总统的助手和辅助机构
答:总统的助手和辅助机构包括副总统、内阁及白宫办公室等机构。
1、副总统;美国的副总统,除非总统发生以外而由他继任,否则并无实权和重要影响。
2、内阁;
3、总统办事机构;包括白宫办公厅、政策发展办公室、国家安全委员会、行政管理和预算局、经济顾问委员会和美国贸易代表办公室等等。
8.美国各州之间的志愿合作关系有哪些类型? 答:订立州际公约或协议;建立各州政府委员会的固定组织;召开各州行政、议会或司法高级官员的会议;州法律统一化。
五、论述题(每题7.5分,共15分)
1.试论述英国20世纪末上院改革的特点、意义及存在问题。
答:(1)特点:渐进性;(1分)有充分的准备;(1分)妥协性;(1分)争取各方合作。(1分)(2)意义:这次改革的意义可以从不同层面来理解。①就英国来说,改革有利于树立民族自信心。上院改革是一项重要的宪法性改革,它割掉了英国民主制度中的封建残余尾巴,改善了英国的形象。(2分)②就工党来说,改革巩固了它的执政地位。(2分)③就布莱尔本人来说,改革有利于提高他本人的威望。(2分)(3)存在问题:①改革目标与具体措施之间的矛盾。民主化是改革的宗旨,但是实际结果却显得民主化大了些折扣。(3分)②第二阶段的民主化改革的进度比较慢。(3分)2.试比较法国半总统制与美国总统制。
答:①在国家元首的产生方式上,两国总统都由公民选举产生,但法国总统采用直接选举方式,美国总统采用间接选举方式。②在总统与议会的关系上,两国总统都只对宪法负责,而不是对议会负责,但他们又都与议会保持着广泛而密切的联系。③美国议会中的党派构成对于总统的执政过程并不产生直接的、决定性的影响,而在法国,总统所属的党派是否在议会中占有多数席位,对于总统执政则具有直接的、决定性的影响。④在立法动议权方面,两国总统并无差别,但美国总统不仅拥有对于法律的搁置权,还拥有对于法律的否决权。⑤美国实行严格的分权体制,总统不得解散议会,但议会可以弹劾总统。法国总统可以解散议会,议会虽然拥有对总统的弹劾权,但只有当总统有叛国罪时才能进行弹劾。⑥美国总统既是国家元首,又是政府首脑。法国总统是国家元首,但总理是政府首脑。⑦在外交权和司法权方面,法国总统的权力相对更大一些。
1.试论述美国国会对总统和行政机构进行制约和监督的权力。
答:(1)立法权。国会能以立法制约总统和行政机构。(2)财政权。国会掌握着钱袋,这是国会最重要的权力,也是国会制约和监督政府的重要手段。(3)任命批准权。根据美国宪法和法律规定,总统提名任命的部分官员须征询参议院的意见和经参议院批准。(4)弹劾权。美国宪法规定,国会有权对犯叛国罪、贿赂或其他重罪和轻罪的“总统、副总统和合众国的所有文治官员”进行弹劾。(5)立法否决权。立法否决权在一定程度上是直接干涉行政的 6
行动。在行政机构被国会授权后,其行动又不能令国会满意,则会被国会制止。(6)“夕阳法”。所谓“夕阳法”是指国会在批准成立一个新的机构或批准一个机构的计划项目时,规定了该机构或该项目的结束日期。“夕阳法”能限制行政机构的膨胀。(7)调查权。调查权是由立法权引申出来的,调查可使国会收集事实以帮助立法。2.试述地方立法权的特性? 答:教材86-87
1、什么是“善治”?中国地方实现“善治”的条件是什么?
教材P118-120
2、试述中国司法权运行中的主要问题及司法改革的主要内容。
1、如何对地方公务员进行有效培训以适应建设“服务型”政府的要求?
2、试述“”新政“理念及其对地方政府发展的影响。教材P292-