行政审批权力清单制度的法治化及科学化研究[合集]

第一篇：行政审批权力清单制度的法治化及科学化研究

行政审批权力清单制度的法治化及科学化研究

Legal and scientific study on the system of administrative examination and approval power list 温婉灵（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

摘要：行政审批权力合法是将权力清单制度与行政审批制度相结合的前提与基础，在推行此项改革过程中存在清单性质不明，制度实施缺乏科学化等问题。清单列明行政审批事项的科学化是促进新一轮行政审批改革和简政放权背景下转变政府职能、建设法治社会的有效路径，在合法化的前提下，应当对行政审批权力清单制度提出科学化总体目标。具体而言，政府应树立服务、治理的清单理念；列明清单的内容，关注权力清单程序及行政审批权的执行；完善行政审批责任清单制度。

关键词：行政审批权；权力清单；负面清单。

2015年12月，国务院在《法治政府建设实施纲要》（以下简称《纲要》）中明确指出：“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，并将“深化行政审批制度改革”和大力推行清单制度放在具体措施的首位。在简政放权、转变政府职能的背景下，行政权力的清单制度改革势在必行。作为监管市场准入、调解社会经济发展的尺度的行政审批制度理当紧跟改革新方向，并为推进政府的高效管理、企业的能动发展起到适度、适时的作用。作为试点省份的安徽省，在2014年10月，向社会公布运行省级政府权力清单及责任清单。在权力清单中省级行政审批事项从原来的316项减少到213项，精简32.6%。大把行政审批事项的放手，包括下放和放开，给市场主体以活力，激发了市场主体的积极性，有效的促进了区域经济的持续发展。

一、总体目标：行政审批权力清单合法化、科学化

（一）行政审批权力清单法治化

行政审批权力合法是将权力清单制度与行政审批制度相结合的前提与基础，只有将行政审批权力清单制度建立在法治的基础上，才能摆脱政府权力的越界和不当行为，促进经济和社会的繁荣进步。从理论基础上看，单方面的市场调节所带来的弊端充分地表明行政审批权力存在的必要意义，而合法的行政审批权则是激活市场，调节市场的有理手段。只有在市场调节失效，中介组织无能，行业自律无解的情况下方得以实施。若某一事项企业可自行解决或者通过商会等组织机构轻易解决，政府的事前审批将变得几乎没有意义。因此，合法化的行政审批利民利国，以法治为基础的行政审批权的存在才是推进制度改革的利器。从实践层面来看，部分行政审批权力缺乏合法性基础。在实践工作中，业务主管部门往往为了“图省事”，有时为了部门利益增设审批权力。权力清单性质尚且不论，行政审批权力就出现不合法的情形，这有悖于行政审批的初衷，应当予以合理规范。

权力清单性质合法，行政审批权力清单制度的实施目的在于为政府行政审批列明范围，更好地规范行政审批工作，让政府有效地结合市场，在推进建设法治政府的过程中更好地促进社会经济的良好发展，维持稳健、持续的经济增长。基于此，在明确其合法性的整体目标时，不仅应注重行政审批的合法性规范，权力清单的性质也应当具备合法性。后者亦是推进行政审批权力清单制度改革的必要性基础。所谓行政审批权力清单，简而言之就是就是各级政府及其行政部门关于行政审批方面的权力列表。其本质均属于政府信息公开的行为，符合我国《政府信息公开条例》关于要求政府公开行政机构设置、职能、办事程序等要求。因此权力清单仅属于一种新型的、合理的政府信息公开的模式，其性质并不能认定为规范性文件，亦不可走到与法律相悖的地步。“法无授权即禁止”，即清单列明的行政审批事项不得与现行法律相冲突。

（二）行政审批权力清单科学化

在推行此项改革过程中存在清单性质不明，制度实施缺乏科学化等问题。因此，在合法化的前提下，应当对行政审批权力清单制度提出科学化总体目标。行政审批是推进政府治理国家法治化，促进社会经济繁荣稳定的主要抓手。清单列明行政审批事项的科学化是促进新一轮行政审批改革和简政放权背景下转变政府职能、建设法治社会的有效路径。行政审批权力清单科学化应包括四个方面：科学接权、科学清权和科学放权。其中，科学接权和科学清权是后者的基础，即权力的清理及承接工作为后续的放权和优化权力作下铺垫，而上级权力的放权和优化又为下级政府行政审批权力的承接做了基础性的工作。

1、科学接权（承接）：权力的承接来源于权力的下放，本着“因地制宜”及合理利用各基层自然资源及人力资源的同时，中央政府从贴近基层、有利于地方政府履职的角度出发，已经把一些确需审批但由地方实施更方便有效的投资审批事项以及量大面广的生产经营活动审批事项下放给了地方。所谓科学接权，即下级应当及时、合理地对上级所下放的权力予以承接，包括中央下放给各省级政府的；中央下放给各市级政府的；各省级政府下放给市级政府的等等。在权力下放时应当及时承接，并为下一步放权做好准备。

2、科学清权（清理）：行政审批权力的及时清理也是行政审批权力清单制度改革科学化要求之一。首先，各级政府对于法律规定不得审批、禁止审批、取消审批的事项一律取消。其次，行政审批权力的清理应从内容和程序两个方面而言：何为内容？承接上述所言，凡市场能够解决或者中介组织能自行解决的，不需要政府加之审批予以干涉的，若是存在这一审批内容，应当及时予以清理，不得将其列入行政审批权力清单；何为程序？即行政审批的设立依据，有些审批是依据法律规定设定的，而有些行政审批是根据模糊的部门文件。对此，应予以甄别，对违法设定的行政审批权力予以及时清理，将其作为列入权力清单的阻却性事由。

3、科学放权（放权）：在市场起着资源配置的决定性作用的当今社会，作为维护公共利益的政府只有科学放权才能顺应潮流，适应市场，造福社会。简而言之，行政审批权力的放开主要包括两个方面：放给市场；放给下级。凡市场可以自行调节的，本着便利、自由的原则，将此类权力下放给市场，即应当承认市场强大的资源配置及自我调解能力。第二个方面就是行政审批权力在各级政府之间的内部下放，应当结合审批事项的难易程度和各级政府的结合度，将下级政府顺手且适当的行政审批权下放给下级政府，从而阻却其进入本级政府的行政审批权力清单内，为本级政府及下级政府行政审批权力清单的科学化增彩。

二、具体途径：理念、内容及配套制度

（一）树立服务、治理的清单理念

服务型政府是政府职能转变的大势所趋，也是符合时代发展的政府角色。转变政府职能，加强树立政府的服务型理念对提高政府的管理能力，树立政府权威大有裨益。2003年武汉市“禁麻”成功就是政府管理模式的转变所带来的益处。可以说，正是由于第三次禁麻本着“以人为本”、“服务社会”的理念，才使得“禁麻”活动取得成功，一改前两次实施不动之风。与此同理，行政审批也是政府职能的某一方面的体现，亦是需要政府在确定行政审批权力清单方面的问题时积极树立“为民服务”、“良性治理”的理念。现行社会政治制度的基础即是有限的、服务型政府，只有为民服务、有限治理的政府才能紧跟时代的步伐，推动社会政治制度的各项进步。因此，在实施行政审批权力清单制度改革时，首先应要求政府及其从业人员树立为民服务的理念，具体而言即是简政放权，服务大众，落实到实际操作中应当主要包括进一步加强行政审批的逐级下放，提高行政审批的服务水平，特别提高是基层行政审批服务点办事质量和办事效率。

政府职能的转变需要其树立“服务、关怀”的理念，这各级政府的“准义务”。（即为推进行政审批制度的改革，推行行政审批权力清单制度的良好实行，作为代表公民的政府，树立服务的理念是其对于纳税人的义务，尽管该项义务并未由法律明确规定。）这一“准义务”放下行政审批权力清单制度改革下就落到了权力清单的制定者及审批人员的头上。对于前者而言，在制定行政审批权力清单时，应当本着“以人为本”“服务人民”的理念，将清单制定合法化、精细化、科学化；对于后者而言，在进行行政审批时，应着重提高服务质量、摒弃以权为本的服务理念。

（二）列明确定、合理的清单内容

在经济改革逐步取得成效，并力求推进政治化改革的今日，不得不认识到权力清单已经逐渐代表着政府权力及市场竞争之间的深刻关系。行政审批权力清单作为政府权力清单中的一类，主要列明的是政府及各有权机关关于行政审批方面的权力，对政府和市场起到了一种平衡的作用，明确限制和规范了政府的行政审批权，放开了市场，搞活了经济。但值得注意的是，在推进行政审批权力清单制度改革的同时，实践中亦遇到类似于“边增边减”“只增不减”“清单越法”“随意设定”等一系列顽疾。为进一步推动行政审批制度高效改革，促进权力清单制度的良好实施，保障行政审批权力清单制度朝着法治化、科学化方向发展，应当保证权力清单上行政审批事项明确具体，行政审批权力清单的列明程序合法、科学，合理、确定的行政审批权力清单得以良好实施。

首先，行政审批权力清单内容应当明确具体。结合实践中的经济发展现状，对于一些落后、对经济发展产生阻力的行政审批应当及时予以废除；对于那些随着社会科技的发展而对行政权力有所需要的应当及时设立行政审批皮，例如实践中，随着互联网及第三方支付网络的发展，相关产业、企业有所需要的，应紧跟时代及时设立相应的行政审批，同时在一些需要政府大力监管的食品药品领域，应当及时的增设相应的行政审批；对于部分行政审批事项不明、不确定的，在制定权力清单是应当加以甄别，予以确定。

其次，行政审批权力清单制定程序应当以法治化、科学化为目标。从理论层面而言，程序公正性理论作为程序公正性研究的起源，距今已有四十余年，而程序正义作为一项法律原则其远大意义更不可忽视。在推进行政审批改革、建立健全权力清单制度时应当重视程序的力量。从实践意义上而言，由于各项行政审批的依据不同，在建立行政审批权力清单制度时，存在清单上行政审批权随意增减的不规范行为，这不仅造成了清单内容的模糊，更是对程序的一种轻视。

再次，行政审批权力清单执行应当及时有效。权力清单作为行政审批制度改革的一项重要制度，应当引起各级政府及其各政府部门的有力重视。应在不违背法律的前提下讲清单上的行政审批权视为政府及其各部门的行政审批权实施依据，执行部门应及时的跟进上级决定，对于国务院要求立即取消的，例如第二批取消的152项中央制定地方实施行政审批事项，地方各级政府应当细化措施，做到“清单无列明即禁止”。于此同时，在制定权力清单及废除部门行政审批权时，均应合乎法治程序的要求，为推进行政审批权力清单制度改革法治化、科学化铺平“程序之桥”。

（三）制定健全、高效的配套制度

当前，行政审批制度改革已进入攻坚期，改革仍持续着一定的难度和阻力，仅靠性质尚且不明的权力清单制度不足以扛起整个行政审批制度改革的重担。基于此，建立健全相应高效的配套制度刻不容缓。无论是负面清单制度还是责任清单制度，都能给处于深水区的行政审批权力清单制度改革加量加码。

所谓负面清单制度是指法律仅列明应当禁止的事项，在私法领域所谓“法无禁止即自由”。因此，在推进行政审批权力清单制度改革的同时，应当结合“负面清单”。改革的目的就是用有限的审批权，在实现政府有限责任，良好管理的同时，放开市场，搞活经济，推进社会经济政治的共同进步。基于此，将市场主体无法解决，不能解决，不需要解决的事项列入负面清单，作为一种禁止性规定，当属可取之法。负面清单在基本理念上发生了根本变化，对政府行为采取“法无授权及禁止”的原则，政府的权力能够得到有效的规范和约束，其权力仅限于保证那些被列入清单的领域切实得到规范或禁止。对于行政审批权而言，负面清单制度的实施是对政府行政审批权的规范和限制，是对市场机制的放开和信任。有法可依的行政审批权不可能事无巨细，也不存在将所有合理行政审批权都加以设定列明的法律，因此在经济发展的过程中存在一种行政审批的法律空白。这部分的空白是该属于政府还是放归市场，仅通过权力清单制度的实施解决不了，只会愈增愈多，市场主体渐失活力。而负面清单制度从否定性方向出发，对于市场主体不应当自主实施的事项加以规范，自然与权力清单理念不同，效果不同。

责任清单制度的实质就是归责制。在实行现代化理念治国的当今社会，归责机制不仅代表这一种服务态度理念，更是对纳税人的一种承担和责任。所有的权力都需要监督，无论此项权力来源于法律法规还是“一纸清单”。孟德斯鸠曾言“有权力的人们使用权力，直到权力的边界才会休止，不受任何制约的权力必然导致腐败”。孟德斯鸠责任清单制度作为一项有效的监督制度就是上述所言“权力运行的边界”。与权力清单不同，责任清单旨在规范政府的权力实施的广度和深度，同时解决政府的不作为问题。“有权必有责”，在行政审批制度改革进入攻坚期的今日，建立良好的权力清单制度明晰了政府及其各部门的行政审批权的范围，而责任清单权力作为行政审批权的“边界”，其意义不仅是对该项权力的一种限制，亦是健全问责机制、明确政府职责、加强服务职能的重要推动力。在实践层面上，安徽省首创“责任清单”，成立责任清单公关小组，初步建立了权、职、责体系，确立了有权必行，有职当行，有责应究的良好状态，并在网站上及时予以公示。

参考文献：

[1]乔晓阳，张世诚.中华人民共和国行政许可法释义[M].北京:中国言实出版社，2003.[2]王克稳.我国行政审批制度的改革及其法律规制[J].法学研究，2014，2（5）.[3]罗亚苍.行政审批权力清单制度评析与完善[J].中国行政管理，2014，8（25）.[4]张晓梅.地方政府行政审批制度改革研究[D].上海交大硕士论文，2014，37.[5]王利明.负面清单管理模式与私法自治[J].中国法学，2014，5（31）.[6]孟德斯鸠.论法的精神[M].商务印书馆，1961:155.

第二篇：权力清单制度

权力清单制度：给行政权力打造一个制度的笼子

李 强

2014年02月19日08:28

来源：《求是》

面对浙江民营经济早发先发、资源要素禀赋先天不足的状况，如何处理政府与市场的关系，更好地发挥市场在资源配置中的作用，是摆在历届省委、省政府面前的重大课题。坚持政府自身改革先行、充分发挥市场机制作用、不断激发市场主体的创业激情与创新活力，既是浙江的成功经验，也是浙江一以贯之的自觉追求。在实践探索中，我们逐渐认识到，处理政府与市场关系，不是简单的“放”与“收”的问题，根本的是要形成科学有效的行政权力运行机制，把行政权力关进制度的笼子里。

行政权力与其他权力一样，天然具有扩张性，在运行中一旦偏离设置权力的本来目的，就会出现权力滥用、权力寻租、权力腐败等异化现象，导致政府职能履行不到位、行政效率低下、市场机制不能充分发挥作用。十八届三中全会做出推行权力清单制度的决定，就是为了给行政权力打造一个制度的笼子，使之科学有效运行。这个笼子以法律法规为材质，置于阳光下接受监督。

依法制权是权力清单制度的根本理念。从本质上讲，一切权力属于人民，行政权力是人民让渡给行政机关代为行使的那部分权力。因此，一切行政权力必须源于法律法规的授权。法律法规没有授权、现实中却在行使的行政权力，概属违法。明确权力清单，就是明确非授权即禁止的原则，最大限度防止政府的越位、缺位与错位。而对于市场来说，则要明确负面清单，也就是明确非禁止即准入的原则，最大限度破除市场壁垒，保证各类市场主体平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争。明确权力清单与负面清单，是厘清政府与市场边界的基础一环。

阳光行政是权力清单制度的最大特点。既然一切权力都源于法律法规的授权，为什么还要实行权力清单制度呢？这个制度安排的关键就在“清单”二字，就在公开。阳光是最好的防腐剂。把权力关进制度的笼子里只是第一步，还要把它放到阳光下，置于群众的视线里。一方面，告诉群众政府拥有权力的数量、规模和边界。另一方面，告诉群众政府行使每一项权力的依据、流程和时限。这样就杜绝了信息不对称造成的权力异化空间，便于群众监督行政权力运行。

权责一致是权力清单制度的基本原则。权力意味着责任，行政权力应当授之有据、行之有规、错之有责。公布政府部门的权力清单，也就同时公布了其责任清单。为保证权力与责任的对等性，还要建立对违规用权的监督问责机制，以防止行政权力肆意膨胀、为所欲为，出现异化。

推行权力清单制度，把行政权力关进制度的笼子里，就要做实以下几个环节。开展政府部门职责清理。2013年，浙江省政府着眼于正确处理政府与市场关系，积极推动新一轮行政审批制度改革，取得了明显成效。但是，选择性放权、形放实不放、明放暗收等问题仍然在一定程度上存在。如何推进行政审批制度改革，进一步转变政府职能？一是在广度上做文章，就是全面梳理、评估、确定政府部门现有行政权力，做到不留死角；二是在深度上做文章，就是使行政审批制度改革的成果法制化、长效化，走出行政权力膨胀—压缩—再膨胀的怪圈。推行权力清单制度，开展政府部门职责清理，就是做好这两篇文章的有力抓手。通过推行权力清单制度，实行减政放权，可以最大限度减少政府对微观事务的管理，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，把行政权力纳入法制的轨道公开运行，接受群众监督。把这项工作做好了，建立科学有效的行政权力运行机制，把行政权力关进制度的笼子里就迈出了坚实的第一步。

全面清权。行政权力的根本依据是法律法规，基本依托是政府部门的职能。因此，清权要对照法律法规及“三定”方案，结合工作实际、群众要求、行政审批制度改革情况，认真梳理各部门及内设机构主要职能及行政权力。在清权过程中，既要摸清权力的总体情况，也要摸清每一项权力的情况；既要看权力是否合法合规，也要看权力是否合时合需；既要看权力运行的内容，也要看权力运行的程序；既要看权力运行的结果，也要看权力运行的效率；既要看权力行使，也要看责任承担。从而全面梳理出各项行政权力，掌握其法律依据、运行程序、行使效率及对应的责任。

减权放权。对梳理出来的行政权力，要具体分析。没有法律法规依据的行政权力，直接取消；虽有法律法规依据，但不符合改革精神和发展实际的行政权力，予以严格管理；直接面向基层、量大面广、由地方行使更方便有效的行政权力，一律下放给市县；可以转移给事业单位或社会组织行使的行政权力，予以转移；各部门之间相互交叉的行政权力，要统筹调整，理顺关系，防止推诿扯皮。通过分类处理，加快改变政府管得过多过泛，行政权力过于向上集中、呈倒金字塔配置的状况，保证该减该放的权坚决减到位、放到位。同时，各部门归并整合相同或相近的职责，明确应该保留、必须保留的权力，保证该管的事管住管好。

标准配权。对市、县政府的行政权力应实行标准化配置，这样有利于建立统一市场。根据浙江的经验，副省级城市，行政权力相对多些，为一档；地级市，行政权力相对少些，为一档；县一级层面，可根据情况配置经济强县、经济一般的县、纯城区、城乡混合区、实行特殊财政体制的区5个标准模板。通过标准化配置行政权力，使各市、县、区有一个基本统一的、权责一致的行政权力架构。

按图行权。对保留的行政权力，按照规范运行和便民高效的原则，着力减少运转环节，明确和强化责任，研究确定运行程序、办理期限和承办机构，编制履职流程图。履职流程图原则上按职责类别编制，但同类职责中存在关键性差异的项目单独编制。法律法规明确规定程序的，依法编制流程图；没有明确规定的，按照便民原则编制。履职流程图的重点，是通过标准化管理的“刚性效应”，规范自由裁量权，防止制度在执行环节变形走样。

公开晒权。除了公开每项权力的授予依据、名称编号、办事流程、责任单位、监督电话等权力清单中的静态信息，还要实行行政权力公开运行。借助互联网技术，打造集行政审批、行政处罚、民意征集、效能监察为一体的行政权力公开运行平台。平台具备在线咨询、在线查询、在线申办、在线投诉、在线监察等功能，实现材料网上审核、环节网上流转、数据网上共享、过程网上监督。

建立健全配套制度，监督行政权力运行。权力清单明确了行政权力的法定权限和运行程序，为保证其科学有效运行创造了条件，但是防止行政权力的猛虎冲出笼子，还需建立健全以权力制约和监督为核心的配套制度，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

完善事中事后监管。大量减权放权后，政府更多地由事前审批转为事中事后监管，实行“宽进严管”，监管的任务非但没有减轻，反而加重了。事前审批是别人找上门，在机关看材料，鉴别把关；事中事后监管是自己走下去，到现场主动发现问题，采取措施。要通过优化流程、创新方法、建立长效机制，把事中事后监管纳入制度的轨道。

健全行政问责制度。要完善问责程序，公开问责过程，明确问责主体和对象，切实增强行政问责的可操作性。根据权责对等原则确定问责事由，把行政不作为和滥用职权、玩忽职守等违法行政行为一起纳入问责范围。加强机关问责文化建设，在行政系统内部营造有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿的浓厚氛围。

整合各类监督资源。监督行政权力运行光靠政府自身力量远远不够，各级政府部门要主动接受党内监督、人大监督、司法监督、政协民主监督、社会舆论监督，把各类监督力量拧成一股绳，形成制度合力。针对权力清单中确认的行政权力，要全面查找廉政风险点，实施重点监控。通过建立数字监察系统，实现对行政审批、行政处罚、公共资源交易等行政权力运行平台的全程监督、实时监控。

建立动态调整机制。权力清单一经公布就具有刚性约束力，行政部门不得擅自增加项目，行使清单之外的权力，否则就是违法，将被追责。同时，也要根据法律法规和机构职能调整情况，定期修改完善、审核公布清单，确保权力清单科学有效、与时俱进。

改革开放35年，浙江从一个资源小省发展为经济大省，我们的优势始终在市场、在民间。这背后，则是浙江历届省委、省政府面对市场时始终秉持的自律与自警，是对健全行政权力运行机制的执著探索。1999年7月，浙江启动省级政府部门审批制度改革试点；1999年9月，上虞成立全国第一家行政服务中心；2002年12月，温州启动政府效能革命；2008年7月，富阳开展以“清权、减权、制权”为核心内容的权力革命。现在，推行权力清单制度则是这种探索的延续和深化。这项新的探索涉及面广、情况复杂，不可能一蹴而就，需要我们从实际出发，在实践中不断创新，不断完善，最终形成决策科学、执行坚决、监督有力的行政权力运行体系，打造“有限、有为、有效”的现代政府，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

第三篇：以“权力清单”推进行政审批制度改革

以“权力清单”推进行政审批制度改革

时间：2014-12-01 来源： 学习时报

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党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出，“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”。可以说，“权力清单”已经成为中央指导地方审批制度改革实践的一个明确方向，是依法行政的必然要求，也是现阶段推进审批制度改革、规范审批权力的有效突破口。

国务院总理李克强在多个场合指出，以大幅精简下放审批事项为重点的简政放权，是全面深化改革的“马前卒”和宏观调控的“当头炮”。截至2014年8月，新一届政府共取消和下放了468项行政审批事项。2014年3月，60个有行政审批事项的国务院部门在中国机构编制网上公开了1235个审批事项，充分显示了中央推进审改的决心。与此同时，地方各级政府的“权力清单”也陆续浮出水面，全国各地深化行政审批制度改革的实践与创新正在紧锣密鼓进行中。

审改突破口：编制权力清单

审批制度改革千头万绪，从哪里入手是关键。过去十年里，不少地方在改革实践中过分强调了行政许可类事项、非行政许可类事项和服务类事项的区分，以清理许可类事项为重点、以减少数量为目标推进改革。十年来尽管取得一些成绩，但是也存在很多问题，突出的表现是清理事项不全面，“数字游戏”水分大。在清理和改革过程中，许多部门将“含金量”大、价值高的审批事项转移到非许可或者服务类事项中，保留一些收益小、不重要的事项上报精简。此外，在精简事项时将“大项拆小项”，在保留事项时又“小项并大项”，反复折腾，最终只是在数字上做文章。因此，尽管改革看起来取得巨大成绩，但事实上，审改的实质成效非常有限，企业和公民的负担并没有从根本上减少。

2014年2月18日，李克强总理在“省部级主要领导干部专题研讨班上”指出要“逐步建立各级政府的权力清单制度，为市场主体营造公平竞争的发展环境”，并在此后多次强调“清单”思维。在推广“权力清单”的实践中，尽管不少地方都做出了有价值的探索，但从全国看来，仍需对“权力清单”涉及的重要问题做系统思考和明确。笔者认为，至少应当从以下几个方面，认识“权力清单”。

从概念内涵上看，当前改革的重点是梳理“审批权力清单”，而不是政府权力清单。因此，在这一阶段，“清单”既不能、也不必涵盖政府的所有权力。随着改革的推进，将来有可能对政府权力进行分行业、分领域、分类别的梳理，明确政府每项权力的内涵、标准和责任，编制全面的“政府权力清单”，但不应当成为这一阶段改革的要求和重点。

从清理对象上看，必须跳出许可、非许可等分类框架，不拘泥于事项的各类形式提法，而以“是否需要经过审批机关同意”“是否创设了公民或组织的权利义务”为根本标准，对政府的一切权力事项进行梳理。

从清理原则上看，在坚持审批事项的“合法原则”外，现阶段应当更加强调“合理原则”，对权力事项进行合理性审查。以“谁审批、谁监管”为原则，一切程序繁琐又无法有效监管、一切能够通过事中事后监管、能够通过转移和下放途径实现管理效果的事项，应当坚决清理。此外，应当坚持需求导向，在清理下放审批事项时，从经济社会发展需要出发，从管理需要出发，尊重下级部门、地方政府的意愿。一些地方无法或无需承接的审批事项，可直接取消。从清理方式来看，为确保清理事项不可拆分，避免“数字游戏”，可通过编码方式，对每一最小颗粒事项进行赋码，逐步建立起中央、地方统一的审批事项编码数据库，实现权力制约方式的量化、数字化、规范化。

从推进方式来看，编制“权力清单”应注重自上而下与自下而上相结合。一方面，加强顶层设计，对改革的原则、思路、进程进行统一部署和安排，由独立的审改部门对改革进行统筹协调，减少部门利益的干扰；另一方面，也要注重协商和公开，通过组建审改咨询委员会等形式，听取专家、相关团体、个人对清理和保留审批事项的意见建议，及时公开改革进程和结果，增强“清单”的科学性与公信力，凸显改革的严肃性与权威性。

从内容形式上看，单纯罗列审批事项的清单，只是名副其实的“权力清单”。行政审批从本质上看是政府为解决市场失灵、维持市场秩序和保护公民权利而对经济社会进行干预的方式，既体现了政府的权力，也对应着政府的责任，同时也是政府向社会提供的一种监管型服务。因此，无论从权责一致的思路，还是从建设“服务型政府”的角度，“权力清单”都应当与责任相对应。应当在审批事项后对应明确的责任主体，并详细说明审批流程与规范，让“权力清单”进一步变成“责任清单”和“服务清单”。此外，“权力清单”的内容可动态调整，但增设新的事项需设定严格标准，并依程序进行合法、合理性审查，广泛听取意见，防止随意增设。

从目的意义来看，“权力清单”的价值，并不仅仅在于“清单”本身，更在于梳理、清理的过程，在于从政府该做什么、不该做什么的角度，从政府和市场、社会分工的视野，对政府的权力进行合理性的审查审视。理清权力清单的过程，也是对政府权力进行精简缩减的过程，是对政府职能进行反思的过程，集中体现了审改对于政府职能转变的破冰价值。

后审改时代：做标准重监管

全面梳理“权力清单”、精简审批事项后，原有的部门和人员做什么？广东顺德的审改者提出“审”“简”“管”的思路，认为在对审批事项进行全面审查、精简放转不合法合理的审批事项后，第三步要把重心放在后期监管上。能否通过审改，切实提高政府的监管能力与效果，提升老百姓对政府工作的满意度，是衡量审改是否成功的最终标准。现阶段，强化事中事后监管，政府至少有三点可为。

做细标准。进一步明确保留审批事项的要件、流程、时限，通过标准化管理的刚性效应，对行政自由裁量权加以约束，让监管过程更加透明、规范，减少人为因素干扰，进而解决制度在执行环节变形走样的困境。在地方实践中，典型如浙江宁波从2010年开始推行行政审批标准化建设，除针对单个审批事项编制具体标准外，还选择文化娱乐业、餐饮业、宾馆业等7个关系民生的热点行业，试点设计编制联合审批标准，最终试图构建行政审批服务的标准化体系，取得了良好的效果。

做好协同。经济社会的快速发展增加了管理问题的复杂性，许多监管难题如食品安全、环保治理等，都涉及多个部门的职责范畴，依靠单一部门力量很难解决问题，达到监管效果。因此，要加强监管，就必须加强跨部门、跨主体间协同机制的构建，分享信息和资源，从制度、理念、操作、技术等层面，全面加强协同，提升跨部门监管的效果。广州市通过建立商事登记管理信息平台，力求实现各部门在网络平台上的信息共享，通过将单一部门的监管处理结果即时上网，实现与其他相关监管部门的信息互通，提升监管效能，是一种技术突破合作壁垒的有效尝试。做实监管。既要彻底改变以“审”代“管”思维，精简审批，又要避免“放责不放权”“放事不放人”等问题，从人员、技术等多个方面，切实保障强化基层执法监察队伍的能力。当然，也须警惕一做事就“要人要编要资源”的倾向，尽量通过整合现有资源，实现政府整体能力的提升。如上海市在简政放权改革中提出“市政府瘦身、基层政府强身”，将市政府15%的人员编制下沉至镇街，强化基层队伍建设；在食品安全监管领域，通过整合分散在工商、质检、卫生等多个部门的检验检测资源，形成统一的检测中心以最大化资源利用效率、提高检测能力，也已成为各地改革普遍遵循的思路。

当前，行政审批制度改革已进入深水区。能否突破量化改革的瓶颈，实现审改对政府职能转变的撬动作用，最终跳出“量化改革”的增减怪圈，真正建立起与社会主义市场经济体制相适应的现代审批治理结构，现阶段正是关键时刻。各级政府应当以“开门搞审改”的思路和胸怀，发动社会各界力量，集思广益，推动审批制度改革进一步完善和深化。

第四篇：＊＊学校权力清单制度

田家寨学校权力清单制度

一、制度概述

所谓权力清单，就是把各级政府及其所属工作部门掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力的列表清单公之于众，主动接受社会监督。

学校清单制度即将学校各部门掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力的列表清单公之于众，主动接受社会监督。它着眼于依法优化和公开权力运行流程，致力于形成权责清晰、程序严密、运行公开、监督有效的权力公开透明运行机制，以切实有效地解决权力运行中存在的不作为、乱作为、权责交叉、多头执法、相互推诿、监管缺位、暗箱操作、权力寻租等突出问题。

二、制度关键

清理

强调清理，是因为各级政府所掌握的权力种类繁多、数量庞大。中央一再推动简政放权，就是要将地方政府手中不必要的权力削减掉。政府不是万能的，不能包办一切事务。

透明

没有透明度，权力就会处在混沌状态，对权力的监督也无从谈起。权力的公开当为普遍原则，不公开应是例外。凡是不涉及国家机密的公共权力，理应都在强制公开之列，接受民众监督。

执行

当权力清单制度逐步建立，当权力运行的程序、环节、过程、责任逐渐规范，这个时候，就应该强调可执行、可问责。执行到位与否，关乎权力清单制度最终的成效。

二、制度意义

权力清单有利于推进法治建设，是建设法治国家、法治政府与法治社会的题中应有之义。清单对各项权力的边界进行了明确的规定，对权力越界行为有了规范、制约、监督、查办、惩处的标准，有效减少了各种权力越界行为，维护法律法规的权威性，也给各种社会行为留下了足够活动空间，权力清单以制度规范权力运行，强调行政权力配置的科学性和行政权力运行流程的规范性，有利于提高行政管理水平与效率。

权力清单可以对各职能部门和不同岗位的职权与责任进行明确界定，对政务流程进行合理的标准化，有助于构建权责统一、清晰具体、密切协同且无交叉的权责体系和程序化、法制化的权力运行流程，提高行政管理的水平与效率。

权力清单致力于制度性授权，有利于提高政府工作效能。权力清单是一种制度性授权，对事务的办理流程、相关的法律依据、需要提交的证据材料、岗位的权责范围以及奖惩措施等做出了非常具体的规定，可以改变我国政府部门内部管理财政控制加权威影响的粗放式模式，加强对实际工作的规划和指导，促使公职人员的工作作风和政府工作效能产生质的飞跃。

权力清单有利于加强社会监督，遏制滥用职权行为。我国法律法规和规章制度抽象化、不具体，使制度机制形同虚设，相关的监督主体无处着力。推出权力清单和权力运行流程，将会使监督主体有了明确的监督方向与具体内容，确保权力真正关进制度的笼子里。

第五篇：权力清单制度

权力清单制度迎难而进

推行权力清单制度，是为了更好发挥政府作用和使市场在资源配置中起决定性作用的制度安排，体现了法治政府对行政主体行使权力的新要求

近年来，“权力清单制度”快速进入公众的视野。

2013年中共中央、国务院《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》指出，“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单，规范行政裁量权，明确责任主体和权力运行流程。”十八届三中全会决定明确要求，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”

按照进一步简政放权、深化行政审批制度改革的工作部署和今年政府工作报告中“确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开，清单之外的，一律不得实施审批”的要求，中央政府在建立行政审批事项清单制度上作出表率。

今年3月，国务院审改办公开了国务院60个部门的行政审批事项汇总清单，共计1235项。按照国务院要求，各部门不得在清单之外实施行政审批。

地方政府及部门权力清单制度也在加快推行。2011年8月，湖北省在全国率先晒出权力清单，分部门自行清理、专班审核确认、权力流程再造、权力对外公开等阶段有序推进。今年5月21日，广东省政府公布了该省政府各部门行政审批事项目录以及工商登记前置审批事项目录、前置改后置审批事项目录。其中，各部门行政审批事项目录涉及46个省直部门的694项行政审批事项。

可以预计，未来地方各级政府及其工作部门权力清单制度即将提速。在此改革进程中，弄清“权力清单制度”的内涵与外延，理顺政府及其部门职权关系，破解难题，十分重要。

“行政权力”是法定的

行政权力是指国家管理行政事务的权力，是国家权力的组成部分，而行政机关的职权，则是国家行政权力的具体法律表现形式。它涉及的内容，主要有两个方面，一是政府为执行法律的规定需要管理的事项；二是政府为公共行政的目的而需要进行的事项。

行政权力具有双重属性：一方面，在维护社会秩序，增进公共利益，保护公民、法人或其他组织的合法权益，具有积极能动的作用；另一方面，行政权力是对社会和公民、法人或其他组织的一种支配力量，如果不对其作必要的限制和规范，则可能会对社会产生消极作用。

我国行政权力不同于实行三权分立制的西方国家。它虽具有相对独立性，但要受制于人民代表大会的立法权、重大事项决定权和监督权；

我国实行中国共产党的领导，党对国家事务、社会经济文化事务的领导与行政权力之间存在密切关系。

法学界通常认为，行政机关的职权，必须依法律、法规，特别是行政组织法来设定，非依法律、法规不能设定或变更，即实行行政机关职权设定的“法定主义”。

在我国，行政职权也必须符合法定原则，即行政机关的职权的设定，应当有法定依据，主要是宪法和组织法、其他法律、行政法规、规章和相关法规性文件(如“三定规定”)等。

按照依法行政的基本原理，各级政府和部门实施行政管理、开展行政执法、提供行政服务，都应在法定范围内进行。但由于行政管理和行政执法的广泛性、复杂性，权力范围模糊和多变性，给权力行使带来困难，容易出现滥用或超越职权、失职、缺位、错位等问题。

推行权力清单制度，使职权法定、边界清晰、主体明确、运行公开，这是为了更好发挥政府作用和使市场在资源配置中起决定性作用的制度安排，体现了法治政府对行政主体行使权力的新要求。

准确理解“权力清单制度”

权力清单包括政府权力清单和部门权力清单。所谓权力清单制度，是指政府及其部门或其他主体在对其所行使的公共权力进行全面梳理基础上，将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清

单方式进行列举和图解，并公之于众；行政机关行使职权，依法律、法规、规章及其清单进行，实行“法无授权不可为”。

权力清单制度是政府及其部门以“清权、确权、配权、晒权和制权”为核心内容的权力革命，其实质是给行政职权打造一个透明的制度笼子，为行政机关依法行政规范基本依据，也为企业、公民提供便利条件。它类似于一种办事指南、行政规程或项目手册，目的在于厘清公权力与私权利的边界，方便社会公众。

权力清单制度要求明确责任主体。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》中关于“行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权”的规定，行政职权除由行政机关行使外，还可以由法律法规授权组织、行政机关授权或委托组织行使。

权力清单制度要求界定职权范围。根据《国务院法制办就推行行政执法责任制工作相关问题答疑》，主要执法职责分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认等。

权力清单内的行政职权比行政执法权范围更广，主要是权力行使主体对外行使的影响相对人权利义务的权力或活动，大致分为行政执法类、行政管理类、指导服务类和其他四类。

其中，行政执法类包括行政处罚、行政强制、行政裁决、行政确认、行政许可、行政命令、行政检查、行政奖励、行政补偿、行政执行、行

政征用、行政征购、行政征收、行政规划等；行政管理类包括行政监督、行政救助、行政给付、应急处置、政府采购等；指导服务类如行政指导、行政合同、行政允诺等。

实践中，有些地方政府将行政决策也列入行政权力清单，似应归为行政管理类。由于国务院已决定不再保留“非行政许可审批”这一审批类别，因此权力清单范围不包括“非许可行政审批”。

此外，权力清单制度还要求公布权责清单、明确运行流程。理顺政府及其部门职权关系

推行权力清单制度，需要理顺各级政府、部门之间的职权关系，解决职权交叉、多头管理、多层执法等问题。

政府职权，主要是执行、管理、服务，办理授权或交办事项等；政府部门，行使经济、教科文卫体、资源环保、城乡建设和财政、民政、公安、民族、司法行政、监察、计生等部门管理职责，但涉及政府部门的工作方针和重大行政措施，应向本级政府请示或报告，由本级政府决定；涉及政府全面工作或跨部门的职权应由本级政府负责。

同时，有些法律规定了政府、政府部门以及部门之间的职权关系。如环境保护法规定了各级政府及其环境保护主管部门、政府其他有关部门在资源保护和污染防治等环境保护工作中的职权或责任，以及县级以上环境保护主管部门责令采取限制生产、停产整治等措施或经人民政府

批准责令停业、关闭等处罚权。有关法律、法规和“三定规定”界定了相关部门的职权，这为理顺部门间的职权关系提供了依据。

推行权力清单制度，也涉及中央与地方政府的职权关系。地方政府管理本行政区域内行政工作，但外交、国防、海关等涉及国家主权的事项，金融、国税、外汇等关系国民经济命脉的事项，以及海洋、流域管理等跨行政区域的全国性事务，由中央政府管理。

根据十八届三中全会决定，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社保、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权；区域性公共服务作为地方事权。

按照建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制的要求，2014年国务院决定上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。

按照深化行政体制改革的要求，中央与地方各级政府要根据事务的性质、范围、管理的效率和经济性、公正性等因素，突出各级政府履行职能的重点。

推行权力清单制度，还涉及地方政府之间的职权关系。按照地方政府职能转变和机构改革的要求，地方政府要做好国务院和上级地方政府下放权力的承接工作；市场监管原则上实行属地管理，由市县政府负责；省级政府主要负责维护市场统一和公平竞争以及对下级政府在市场监管方面的规范管理和监督指导。

在探索中破解难题

作为一项新鲜事物，各地在推行权力清单制度的过程中，肯定会遇到这样或那样的问题。这些问题也只有通过不断的改革和探索才能破解。

推行权力清单制度应遵循职权法定原则，使行政权的来源具有法律依据。同时，推行权力清单制度，还要符合精简、统一、效能的要求。随着经济社会的发展、体制改革的深化，行政权力应依据职能配置的要求和精简的原则确定。推行权力清单制度要由中央统一领导，发挥地方积极性，并服务于提高政府效能的目标。

推行权力清单制度，首先要“清权”(梳理政府及部门职责)；其次要“确权”(编制权力目录和运行流程图)；其三要“配权”(对现有权力进行调整、优化权力流程)；其四要“晒权”(公开权力清单和流程)；其五要“制权”(建立健全事中事后监管制度)。

地方各级政府权力清单，可由本级政府提出，经上一级政府机构编制管理机关审核后，报上一级政府批准；其中，县级以上地方各级政府权力清单，还应当报本级人大常委会备案。地方各级政府部门权力清单，由本级政府部门提出，经本级政府机构编制管理机关审核后，报本级政府批准。

在推行权力清单制度的进程中，还须处理好几个关系。

一是“定变统一”，即坚持职权法定原则，将法律、法规、规章和“三定规定”等作为行政职权的依据，同时完善不适应改革发展要求的规定和制度。

二是“点面结合”，既全面清理又突出重点，特别是要把行政审批体制改革作为突破口。

三是“权责一致”，按照这一要求，在确立职权的同时要明确承担责任的主体。

四是“动静平衡”，建立权力清单和运行流程动态调整机制，及时调整行政权力事项、优化权力运行流程，同时适当保持相对稳定性。

五是“上下联动”，一方面及时出台中央文件，加强顶层设计、整体规划和宏观指导；另一方面鼓励基层探索创新，地方特别是省级和较大的市在推行权力清单制度方面应有一定的自主权。