各种制度的利弊

第一篇：各种制度的利弊

2、各种制度的利弊

在国内，PE（私募股权投资）业务是一个全新的领域，采取什么样的公司制度开展PE业务，具有不同的优劣利弊。从国外看，PE业务的开展可以采用投资公司制、有限合伙制、信托制等多种模式。但这里所说的投资公司不同于现存的中国投资公司，它是指美国等西方国家投资公司有关法律确立的投资公司，也就是我们常说的公司型基金，这类基金几乎都是以公募方式运作的。中国的《公司法》只包含对有限责任公司和股份公司的规范，并不包括对于这类公司型基金的规范，但目前在国内，这种以有限责任形式存在的公司，具有可操作性。因此，中国PE可行的公司制度模式实际上只有三种：合伙制、公司制和信托制。

目前，在许多开展PE业务的私募基金和风险投资基金中，大多采用的是合伙制，而信托公司是有限责任公司制。对此，许多信托公司业内人士认为，有限责任公司制的信托公司与合伙制的私募基金和风险投资基金比较，其激励机制相差很远，因此，以信托公司现有的有限责任公司制开展PE业务并不是最好的模式。实际上，以不同的模式开展业务利弊也各不相同。

在合伙制模式中，资产管理机构（或团队）设立投资顾问有限公司，从事直接投资的资产管理业务，其中投资顾问公司以普通合伙人身份发起设立有限合伙企业（基金），承担无限责任，基金的其他普通投资人担任有限合伙人，承担有限责任。有法律界人士表示，该模式的优点是合伙制企业按照相关法律无该企业层次的所得税纳税义务；该模式的缺点首先是国内《合伙企业法》刚颁布实施，企业注册时候经常遇到有关管理部门的审查障碍；其次是合伙人的诚信问题无法得以保障。中国目前并没有建立自然人的破产制度，逃废债务的情况非常普遍，所谓的承担无限责任，在实践中根本无从落实。因此，一般合伙人侵害投资者利益的问题难以解决。再次，税收法规配套不全，实施难度大。

在公司制模式中，资产管理机构（或团队）直接或间接参与设立主营业务为投资的有限责任公司或股份有限公司，或资产管理机构不作为股东参与，仅直接或以子公司方式承接管理委托。该模式的优点是：模式清晰易懂；在别无选择的情况下，市场主体委曲求全，成为迄今为止市场上最常见的基金形式；《公司法》立法早，公司形式最易为各种参与主体接受。缺点是：资本金缴付的僵化安排(按章程计划缴付，或经常修改章程)；先退出项目的本金返还投资人需要按减资操作；投资公司是独立纳税主体，有所得税纳税义务，纳税额较高，目前所得税率为33%，从明年开始为25%。

在信托制模式中，是由信托公司集合多个信托投资客户的资金而形成的基金（信托计划），直接或者委托其他机构进行PE投资。该模式的优点是：首先，通过信托渠道筹集资金可以有效地放大PE业务资金额度，有利于迅速集中PE业务投资所需要的大量资金。信托公司作为营业性的信托机构，其存在的根本价值，在于能够将广泛的社会资金，通过特定的规则（信托制度）和载体（具体信托业务形态）转化为社会发展和经济建设所需的投资资本。其次，在目前的制度架构之下，信托产品是一种标准的金融产品，不但信托财产的保管职能由银行专司，而且信托公司的受托管理活动也必须严格依照法律和法规的规定，并且在银监会的监督管理之下。这个特点与合伙制模式的缺点恰恰形成鲜明对照。再次，新的信托公司管理办法和资金信托管理办法对信托公司的业务进行了重新定位，私人股权投资信托是一种符合新的信托公司管理办法的非债权融资信托，既符合信托行业的功能定位，又能体现出信托制度优势，发挥信托公司运作领域广泛、手段灵活的业务特点，必然成为信托公司重点拓展的业务领域。缺点是信托资金往往是一次性募集，但是PE业务运作时需要根据每个具体项目投资进行资金的分阶段投入，信托募集资金可能出现暂时闲置现象。

因此，从比较中可以看出，中国在目前的阶段，发展信托模式的PE更具优势，以信托模式作为PE的组织载体具有更强的可操作性，且现有法规齐全。而信托公司究竟采用什么样的模式参与和开展PE业务，则应该由信托公司在实践中根据公司的具体情况以及市场环境和法律环境来选择。

第二篇：延迟退休制度的利弊

延迟退休制度的利弊

目前，法定的退休年龄是男60岁，女55岁，退休年龄要往后推迟的说法，已经是传了好几年了。

XX年10月14日，人社部部长尹蔚民介绍了“十二五”以来就业和社会保障工作成就，称我国是目前世界上退休年龄最早的国家，平均退休年龄不到55岁。

对于延迟退休改革方案什么时候公开?尹蔚民称，经中央批准后，人社部将向社会公开延迟退休改革方案，通过小步慢走，每年推迟几个月，逐步推迟到合理的退休年龄。

对于延迟退休，有不少人持反对意见。对于一些刚退休的老人来说，他们觉得，延迟退休可以让自己在岗位上多做一些贡献。不过，也有市民表示，延迟退休很可能会对个人利益和年轻人就业产生不好的影响。那么延迟退休有何利与弊呢?

首先，这一制度会加剧人力资源供需关系矛盾：据资料显示，近年来，我国城镇每年需要就业的人口都将超过2400万人，而新增的就业岗位也只有l200万左右，供大于求的缺口在l200万以上。如此来看，我国当前的人力资源本来就供过于求，如果大批应退休人员延长工作年龄，必然致使人力资源供求关系矛盾更为突出。而大量的社会成员无法找到工作，不仅意味着人力资源的极大浪费，也意味着今后养老金积累更加困难，其结果是年轻的劳动力人口进入老年后，其养老问题将会成为一个更加难以解决的社会问题。

其次，推迟退休年龄并不能从根本上解决当前养老基金巨额空帐的问题。按照何平主持的《中国，养老保险基金测算与管理》课题组的测算，中国社会养老保险个人账户的空账以每年1000多亿元的规模扩大。针对如此庞大的基数和如此快速的增长，即便是退休年龄每提高一年，养老基金增收40亿元，减支160亿元，可以减缓资金缺口200亿元，但这也只是杯水车薪，解决不了根本性问题。相关部门应该通过增量的保障措施来缓解这个缺口，而不是把解决问题的希望寄托在推迟退休年龄上。

最后，推迟法定退休年龄可能加剧行业间不平等，损害社会公平。目前我国实行退休制度双轨制。国家公务员退休后，退休金由国家财政支付。企业人员则为在职时由本人和所在企业向社保机关交纳养老保险金，退休后按所交保险金的多少计算本人的退休金。企业职工和政府公务员相比起来，公务员的待遇相对高且有保障，企业职工则完全不同。而且，对于企业职工来说在职并不意味着有保障，企业效益不好的话，随时面临着被裁员下岗等风险，而对于年龄较大但又不到退休年龄的下岗失业人员来说，不但要自谋生路维持生活，还要自己缴纳养老、医疗等各项保险，如果再推迟退休年龄就意味着还要缴纳更多的费用，这样无疑是更拉大了不同社会群体间的差距，有损社会公平。

第三篇：独立董事制度的利弊

独立董事制度的利弊

要从利弊两个角度来谈独立董事制度，首先要了解一下什么是独立董事制度。独立董事制度是英美公司法上“一元化”治理结构的产物，作为上市公司董事会体制改革、强化监督功能、优化治理机制的重要标志，它于90年代以来在市场高度自由化、法治化的英美发达国家得到进一步的发展与完善。与此同时，独立董事制度也受到其他国家和地区的重视与引用，这其中包括我国。所谓独立董事通常是指“外部董事（即非执行董事，是指在公司里不担任经营管理职务的董事）中非公司股东单位派出的、并与公司（管理层）无经济利益与亲属关系的独立社会人士，”⑴他们往往由企业家、银行界人士、专家学者以及政府退休官员等组成。

意义与作用：

1、对于一名独立董事而言，在公司治理中发挥作用的基础在于独立性派生出的客观性；

2、帮助经理人员识别市场发出的预警信号，认识到公司可能面临的潜在危机和商业周期的影响；

3、在管理大型项目、设计和实施股票期权计划、安排国际国内贷款等方面具有丰富的经验和特殊的知识和才能 ；

4、当公司由一个强有力的CEO控制时，独立董事可以避免其过度一手遮天，及时识别和限制不当行为；

5、当前投资者对公司的社会责任要求越来越高，来自社会各方的压力促使董事会必须将公司的社会责任问题提到董事会的议程上来。

中国公司法有关规定：

1、独立董事不得自营或者为他人经营与其所任职公司同类的业务或者从事损害本公司利益的活动。

2、从事上述活动所得收应当归公司所有。

3、独立董事除经公司章程或股东大会同意外，不得与公司订立合同或进行交易。优点：

独立性是独立董事最重要的品格之一，也是其在董事会中发挥不可替代作用的原因之一，它往往会使董事会的决策和利益选择更具有公正性和公平性，正是基于此，独立董事制度的作用才得以发挥。

首先，独立董事制度的建立有利于公司治理监督机制的完善，进一步防止“内部人控制”，从而实现全体股东利益的最大化。较之内部董事，独立董事对CEO和高级管理人员方面的监督更加超然和有力。研究证明，“独立董事占主导地位的董事会，比之于内部董事占主导地位的董事会更易在公司业绩滑坡时更换经理”。独立董事制度的这一优

越性具体表现在：由于独立董事在财产、人格、利益和运作上都具有独立性，并且有相应的制度保障，因而其可以比较公正和独立地参与董事会的活动，并对董事会和经理层进行客观的评价；由于独立董事出任审计委员会、薪酬委员会、提名委员会等公司中各种核心权力机构的主席或主要成员，因而其权力基础比较稳固，行使权力的空间也比较大；由于公司的财务报告必须经独立董事进行审计，公司的关联交易必须经独立董事签字后方能生效，独立董事在董事会一些重大决策中具有否决权，因而可以在制度上保证公司具有良好的道德操守和持证经营；由于两名以上的独立董事可以提议召开临时股东大会并可以直接向股东大会、证监会和其他有关部门报告情况，因而在董事会的内部制衡与股东大会的财产制衡和证监会的社会制衡之间建立起有机的联系，进而形成了内外结合的、立体的和交叉的制衡体系，如在解除不称职的高级经理、建立“奖勤罚懒”的激励约束机制、限制对股东不利的公司收购等方面，保护了股东尤其是中小股东的利益。“当前，我国有关上市公司治理结构完善的一系列措施也正在向纵深推进。在采取诸如减持国有股、严格公司审计制度、对扭亏无望的PT公司摘牌退市，强化证券监管杜绝或限制以圈钱为目的的增资扩股等措施外，加强公司监督机制建设为重中之重，”⑷而建立独立董事制度对此无疑是有着重要作用的。

其次，独立董事制度的建立有利于公司的专业化运作。在经济全球化、社会信息化的商业环境中，具备专业特长的独立董事是公司决策的“外脑”资源，因为独立董事一般都是技术、法律、财务或经营管理方面的专家，他们可以利用其专业知识和经验对公司战略、投资、项目计划等提出客观的意见和建议，为公司的发展带来新知识、新技能和新经验，协助管理层改善经营，发挥其智囊团的作用，从而有利于公司提高决策水平和经营绩效；此外，独立董事的加盟还可以提高公司决策的民主化、透明化、公开化程度，最终实现公司价值最大化。

我国公司法人治理结构改革的思路是建立权力分立和制衡的机制，其结果是把公司的日常经营管理权全部交给经理层，然而在中国还没有形成一个足够成熟的企业家阶层和真正的职业经理人市场，许多企业尤其是大部分国有企业的经理并没有经过系统的培养和专业的训练，对经营管理之道知之甚少。解决这一问题的根本途径固然要靠提高经理层本身的素质和能力，但独立董事们的顾问和参谋作用也不可小视，从这一角度来说，独立董事制度的建立对我国有着更多的现实意义。

再次，独立董事制度的建立有助于提高一国的宏观经济水平。独立董事在一定程度上扮演了经济警察的角色，它通过对公司内部利益冲突问题的解决，使公司法人治理结构更加完善，公司业绩得以保障、竞争力随之增强、投资者的信心因而提高，从而使资本市场健康运作，国家的金融体制更加扎实、防范风险的能力更加坚强，最终实现社会整体

经济水平的提升。

资本是衡量一个公司经济实力的重要指标，在有了一定的原始资本的前提下，融资渠道对公司进一步提升市场竞争力从而获取高额利润则至关重要，而融资渠道是否畅通无阻又取决于公司在证券市场上的良好声誉和发展潜力。在我国目前存在严重信用危机的证券市场上，独立董事的加盟能极大改善公司声誉，推进经营活动，因为他们能搭建起公司经营层与外部投资者、乃至社会公众之间的对话、互动桥梁，或者直接成了公司的形象代言人，信息披露的天堂里的使者，从而提高公司价值，这对众目睽睽之下的公众公司而言，无疑是个无价之宝。从这一角度来说，独立董事制度已不仅有助于公司顺畅融资，同时还有利于我国现阶段整个证券市场规范、健康的发展。

最后，独立董事制度的建立有助于我国公司提高国际竞争力。对于进入国际资本市场尤其在美国上市的我国企业来说，建立独立董事制度是公司治理完善的一大“国际标志”，也是公司走向世界，实现现代化、国际化的重要一环。

正是由于独立董事制度的上述作用，使得其被各国普遍采纳，也掀起了一场风靡全球的运动，成为各国公司治理专家及政客、媒体聚焦的热点和完善公司治理的重点以及投资者的追捧点；而一朝有事，如安然事件的东窗事发和国内一些上市公司不成功的实践，独立董事制度又成了锋芒所向之处。对独立董事制度的评价之所以从一个极端走向另一个极端，是因为我们对这一制度缺乏全面、客观的认识，和所有制度一样，独立董事制度在拥有优越性的同时也有其自身的局限性。

弊端：

首先，独立董事制度解决不了上市公司治理所存在的重大缺陷。独立董事制度除了能在某种程度上减少“内部人控制”的影响和非公允关联交易的发生，增强董事会的独立性外，对于国有股权虚置，股权结构过于集中，公司控制权市场难以形成以及经理层缺乏长期的激励和约束机制等问题，基本上是无能为力的，这些问题的解决要靠公司治理这一系统工程的完善。

其次，独立董事制度与监事会制度的融和可能存在问题。独立董事制度起源于英美并不设有监事会的“单一董事会”制度的国家，而我国目前的公司治理结构是类似于德国、日本的设有监事会的“双层董事会”制度，所以就要求我们对独立董事和监事各自的权责加以严格的界定，否则极易导致权力的重叠和职责的混乱等一系列问题。而我国目前又没有这方面的统一立法，自然会有许多问题产生，这也是许多人对独立董事制度大加否定的原因之一。

再次，独立董事作用的发挥存在障碍。独立董事发挥作用除了受到时间（独立董事们身兼数职，很少有时间详细了解公司及市场的经济状况）、信息不对称、预算拨款、自身

知识能力的限制外，还受制于这样一些因素：一是对独立董事的选任机制。我国目前关于独立董事的任职资格和任免程序等均无相关的法律规定，实践中，独立董事往往由控股股东任命，这样独立董事的独立性、公正性和业务素质等就大打折扣。二是对独立董事的激励约束机制。实践中，相当一批独立董事从上市公司取得的报酬大大低于内部董事，甚至仅具有象征意义，有的独立董事除了“车马费”外分文不取，调动独立董事为公司经营献计献力的动力源仅仅由良心提供是不够的；同时对独立董事因为过错而使公司利益受损的行为也没有相应的法律责任追究机制，道义上的责任对独立董事的约束显然是不够的。三是社会和文化环境的因素。在我国普遍缺乏诚信意识的社会环境下，荣誉感并不足以使独立董事产生对上市公司的归属感和认同感，因而它也就缺乏足够的压力和动力为公司尽责；在我国人际关系浓厚的文化氛围下，许多独立董事在参与公司事务中碍于情面而难以坚持自己的立场，“董事会议的社交氛围崇尚友善和互助，对内部执行人员的批准不肯支持，采取敌对态度，或者提出并追问敏锐的问题都是不友好的。”此外，由社会名流担任独立董事，虽然可能因名气大，违规违法的成本较高，在某种程度上可以使他们保持应有的独立性，但他们通常因社会活动频繁，没有充足时间和精力去上市公司履行职责，甚至不能正常出席董事会等重要会议。还有人士认为，年富力强的独立董事往往忙于出国、出书、开会、讲课，没有太多的时间关心上市公司，而在原单位退休的独立董事，时间相对比较宽裕，但知识结构、专业水准、洞察力和判断力等方面可能跟不上要求。

解决方法：

（一）保证独立董事的“独立性”

1.制定与完善独立董事制度相关的法律、法规

2.建立科学、严格的独立董事选任机制

首先，对独立董事的任职资格规定应当既具备普通董事的任职资格，也应当同时具备其他特殊资格。其次，要建立合理的独立董事选任程序。最后，由独立董事组成提名委员会提名新任独立董事。

（二）约束机制

（1）成立“独立董事协会”进行自律。

（2）明确独立董事的法律责任。

（三）激励机制：

1、薪酬制度

2、保险保障制度

3、声誉激励

这种激励和约束的双重作用，能促使独立董事认真对待董事会的每一项议案，积极参与公司的决策和监督工作，致力于提升公司业绩。

第四篇：中国新型农村合作医疗制度利弊分析

中国新型农村合作医疗制度利弊分析

中国新型农村合作医疗制度是一个在旧农村合作医疗制度逐渐退出后，旨在为解决占全国近2/3农村人口的医疗保障问题而设计的新型制度。这一制度由政府主导，农民自愿参加，并由政府、集体和个人多方筹资，实行社会统筹与个人账户相结合,但以大病统筹为主的模式。据统计，从2003年7月试点开始到2006年年底，新型农村合作医疗试点范围扩大到1451个县（市、区），占全国总数的50.7％，有4.1亿农民参加。这项制度的建立，在帮助农民抵御重大疾病风险，减轻农民医疗负担，防止农民因病致贫、因病返贫等方面发挥越来越重要的作用。

根据财政部的计划，今年新型农村合作医疗制度的覆盖面要达到80%，明年要实现全部覆盖。因此，对新型农村合作医疗制度的运行状况以及利与弊进行实证研究，无疑具有十分重要的现实意义。

新型农村合作医疗制度的利弊分析

辽宁省辽阳市农业人口102.91万，占全市总人口的56.5%。从2005年7月开始推行社会统筹与个人账户相结合的新型农村合作医疗制度。根据辽阳市统计局的数据显示，截止到2006年5月末，共有79.77万农民参加了这一制度，参保率达到了77.51%。本次调查采用了随机抽样的方法，对辽阳市的5个乡镇进行了问卷调查（样本数200，回收率95%）和无结构访问（样本数50）。通过专业统计软件对问卷数据进行了统计分析，以及无结构访问的结果，我们可以大体了解新型农村合作医疗制度的运行状况以及优势与不足。

（一）新型农村合作医疗制度的好处

中国新型农村合作医疗制度是一种顺应形势，适合国情和经济发展状况的理性制度安排，在为农村居民提供适度的医疗和卫生保障方面发挥了一定作用。从辽阳市的情况看，主要表现在：

1、新型农村合作医疗是农民医疗保障的依托。在中国农村，随着旧农村合作医疗制度的逐渐退出，造成了农村人口看病贵和看病难等现实问题，甚至一些农民因此而致贫和返贫。这极大地影响了农民生活质量并严重制约了农村的经济发展。因此，农民迫切需要一种新型医疗保障制度，能够满足医疗和卫生保健的需要。从辽阳市的问卷调查来看，有94.79%的农民表示需要医疗保障；93.75%的农民愿意参加新型农村合作医疗制度；78.23%的农民认为新型合作医疗好处很多，可以及时看病并报销一些医疗费。新型农村合作医疗制度正是应农民对医疗保障的迫切需要而产生，为农民的健康提供了一定的制度保障。这一制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式，大病实现统筹，个人账户可以累积转存，解决了农民的医疗保障问题，增强了农民的自我保健和保障意识，极大地调动了农民的参保积极性，使得绝大多数农民愿意为自己的健康投保。

2、新型合作医疗为大病医疗提供了保障。新型农村合作医疗制度提供了大病统筹机制，参保的农民以户为单位每人每年交10元的保险费存入个人账户，就能得到国家、省、市、县财政共计40元的补贴形成社会统筹基金，参保者大病治疗所发生的费用就可以按规定的标准得到补偿。这一机制切实解决了农民大病治疗问题，减轻了农民的经济负担。本次调查结果表明：67.71%的农民认为新型合作医疗在一定程度上解决了看病问题；71.88%的农民认为此制度对生大病有一定保障；78.13%的农民认为参加该制度可以报销一些医疗费，减轻经济负担。据辽阳的灯塔市西马镇一位患阑尾炎的参保者介绍，他的住院治疗费用共花了1100元，通过社会统筹得到了400元补偿，补偿比例为36.4%，解决了超过三分之一的医疗费用。

3、新型合作医疗管理和服务体系正在形成。中国新型农村合作医疗制度与旧合作医疗制度相比，统筹层次高，管理体制健全，各级财政补贴到位，并逐渐形成了一体化的管理和服务体系。以辽阳市为例，新型合作医疗制度以县为统筹单位，各乡村的缴费都要交由县经办机构统一管理，并按照统一模式建立了县协调委员会、县经办机构和监督机构，实行缴费、筹款、核算、管理和服务的一体化。一体化的管理和服务实现了新型农村合作医疗制度运行的科学化和规范化，有效地规避了制度运行的道德风险问题，提高了制度的安全性和效率。根据辽阳市三个乡镇的无结构访问调查，绝大多数农民对新型合作医疗制度的管理与服务体系比较满意，只有个别农民认为服务需要改进。

（二）新型农村合作医疗制度的不足

中国新型农村合作医疗制度从2003年开始试点到现在，还不到4年的时间，从制度设计到运行还存在一些明显的缺陷和不足。主要表现在：

1、制度推进与宣传不到位影响了农民的参保。中国新型农村合作医疗制度的推进存在着宣传不到位、行政强制摊派等问题。前者导致农民对这一新型制度缺乏了解而不愿参保，后者体现了地方政府为获得上级财政补贴和政绩，粗暴地强制农民参保，这两个问题都影响了农民对新型合作医疗制度的正确认识。从辽阳市问卷调查的情况看，6.25%不愿意参加新型合作医疗的农民中有超过1/3是因为对制度不了解。这一方面是因为农民文化程度低造成的，所有调查对象的平均受教育年限只有7.6年，他们对新型合作医疗制度中有关术语不理解，有的甚至看不懂新型合作医疗制度的宣传资料。另一方面是因为宣传内容不够详细，存在着药品范围、诊疗项目范围、经办程序不明确等问题。在调查中发现，有35.42%的农民不了解药品范围和诊疗项目范围，有40.63%的农民不知道大病住院治疗的补偿标准。另外，有的农民由于没有履行及时告知义务或超过补偿期限或没有办理转院手续，本可以得到补偿而没有得到补偿，引起农民对制度的不满。这些问题都是管理、服务和宣传不到位造成的，直接影响了农民参保的积极性，甚至一些已参保的农民对制度的可信度下降并打算退保。

2、受益面狭窄导致可信度不足。中国新型农村合作医疗制度是一种社会统筹与个人账户相结合，但只对大病实行统筹的制度模式。个人账户由个人缴费，用于门诊和买药；社会统筹由各级财政出资，用于大病统筹治疗。从辽阳市的情况看，参保者在乡、县两级定点医疗机构门诊看病，根据政策规定，只能得到大约20%的医疗费减免，参保者到县级以上的定点医疗机构门诊就医则没有任何补偿。从中可见，新型合作医疗制度的受益人群主要是生大病住院治疗的参保者。在实地调查中发现，调查对象中只有13.54%家庭的成员身体不好，近期内患过或正在患重大疾病。也就是说，农村人口生大病的概率并不是很大，大多数农民日常得的都是小病，一般都在门诊治疗，都是花自己所交的保险费，基本没有享受到国家的补贴。即使患大病住院治疗，由于受定点医疗机构和起付线的限制，受益人群也非常有限。另外，新型合作医疗的药品范围、诊疗项目范围等都比较小，也对受益面产生一定影响。问卷调查中，45.83%的农民认为药品范围比较小，48.25%的农民认为诊疗项目范围比较小。由此可见，新型合作医疗制度的受益面狭窄，导致制度的可信度不足。本次调查的6.25%不愿意参加的家庭中，有66.67%认为制度没有用的就充分说明了这一点。关于农民愿意参加哪种合作医疗模式，75%以上的农民回答愿意参加门诊和住院都保险的制度。

3、农民缴费少难以保障日常医疗费支出。新型农村合作医疗制度的个人缴费根据各地区的经济状况而有所不同，但大部分地区的缴费标准是每人每年10元。以辽阳市为例，以户为单位，每人每年缴费10元并存入个人账户，用以买药和门诊看病。从缴费水平看，即使一个五口之家，个人账户总额也只有50元，这些钱用来支付全家人一年买药和门诊看病是远远不够的。问卷调查结果表明：67.71%的家庭认为，新型合作医疗在一定程度上解决了看病问题，19.79%的家庭认为根本没有解决；64.59%的家庭认为个人账户的钱不够支付看病，27.08%认为勉强够支付看病。由此可见，农民缴费少导致个人账户资金不足，难以满足基本医疗需求。因此，相当一部分参保者认为，没有从此制度中获益或者没有看到此制度的医疗保障作用。

4、政府的投入少导致保障水平低。在新型农村合作医疗制度中，除了农民向个人账户缴费外，各级财政对参保者每人每年补贴40元，进入社会统筹用于大病补偿。然而，从制度运行的情况看，政府补贴不足导致保障水平很低。调查结果显示：92.71%的农民认为政府补贴不足，64.44%的农民认为大病补偿标准比例比较低。以辽阳灯塔市为例，2006年4月至12月住院人数为5913人，次均费用总额约为1781万元，社会统筹基金的补偿额约为427万元。通过计算得到人均次均费用为3011.66元，按住院补偿标准计算得到人均医疗费补偿721.53元，由此可得到补偿比例约为24%。也就是说，如果不考虑起付线，住院或生大病治疗费用的76%要由农民自己负担。如果再加上日常生病买药和门诊费用，农民的医疗和卫生保健的经济负担依然十分沉重。同时，由于县、乡两级定点医疗机构的医疗条件差、设备老化，医护人员的技术水平低，部分大病患者不敢到这些医疗机构就医，只能越级到市或省定点医疗机构就诊和治疗。因为此制度中的大病补偿不是病种补偿，而以医疗机构级别来确定补偿标准，同时设有起付线和较低的封顶线，即医疗费用在达到起付线以上的医疗费才予以补偿，并且超过封顶线以外的医疗费不予补偿。因此，就医的医疗机构级别越高，补偿就越少；同时还要扣除不在所保药品范围内的药品费用，这样农民生大病或住院得到的补偿就微乎其微。有些病种（如癫痫病）在定点的医疗机构没有相应的治疗科室甚至不在所保的范围内，只能到非定点的专业医疗机构就诊，这样就得不到补偿，医疗费用全部由农民自己承担。由此，不难看出，由于政府投入少导致受益面窄和保障水平低，使新型农村合作医疗制度的作用发挥得相当有限。相关政策建议

中国推行新型农村合作医疗制度并不断扩大覆盖范围，不仅是建立社会主义和谐社会的根本要求，而且也是实现城乡居民共同享有经济发展成果的重要途径。因此，要认真研究和解决现行制度中存在的各种问题，既要逐步扩大覆盖范围，也要不断提高制度运行的效率，切实为广大农民提供有效的医疗和卫生保障。为此，根据对辽阳市的典型调查分析，应该在推进新型合作医疗制度建设中采取以下一些措施： 一是加大宣传力度，扩大覆盖面和受益面。现在中国还有近一半的农业人口没有被纳入到新型合作医疗制度中，他们没有任何医疗保障，完全自费看病。因此，政府应该加快新型合作医疗制度的扩面工作，使其覆盖全部农村人口。对于宣传不到位，信息不对称等影响农民参保问题，应该加大农村基层单位的宣传力度，通过各种行之有效的宣传方式，如利用电视报纸等媒体、社区宣传栏等，扩大制度的影响。同时，要安排专业人员负责医疗术语、政策规定和经办流程的宣传讲解工作，增进农民对新型合作医疗制度的了解，尤其是要让农民了解参保的受益状况，引导和鼓励农民参保，提高农民的参保积极性和自觉性。人大代表和专家提出卫生部门管新农合有独到优势 社会保险法草案正在全国人大常委会热议。该草案对基本医疗保险作了专章规定，明确基本医疗保险包括职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗。草案提出，省级政府可根据实际情况，将城镇居民医保和新农合统一标准，合并实施。全国人大常委王陇德认为，社会保险立法很有必要，但草案有关医疗保险的内容没有充分考虑医疗保险的特殊性，以及我国三项医保制度筹资方式、管理模式不同的现状。如果强行将城镇医保和新农合统一，可能对蓬勃发展的新农合制度造成冲击。

医保城乡统筹不等于统一

据了解，相比一审草案，此次二审的社会保险法草案文稿在结构和内容上都有很大变动，由原来的63条增加到91条。特别是有关基本医疗保险部分的条款和规定变动很大。王陇德认为，草案关于社会保险费征缴、管理经办及基金管理等一系列法律条文，没有充分考虑基本医疗保险的复杂性及我国医疗保障体系发展的现状，尤其是与新农合目前的制度建设不一致。一旦通过施行，会对现有新农合制度造成冲击。

王陇德认为，尽管基本医疗保险是社会保险的重要组成部分，但医疗保险与其他社会保险存在明显差别。除了主体结构和管理模式不同外，两者建立的原则也有根本差异。医疗保险基金管理遵循现收现付制的原则，旨在保障当期参保（参合）对象最大限度受益，减轻医疗费用负担。而其他社会保险基金属于积累制，主要关注基金的保值增值和收支平衡。此外，就我国而言，大部分医疗保险属于参保者自愿参加，而其他社会保险则属于强制性参加。医疗保险的特殊性决定了在社会保险立法中，不能对医疗保险和其他社会保险在筹资、支付、监管等方面作统一的规定和要求。

王陇德说，我国区域间、城乡间社会经济发展极不平衡，城乡居民的医疗需求和医疗消费水平差异很大。2007年，城镇居民人均可支配收入是13786元，农村居民则是4140元；城镇居民人均医疗消费支出是621元，农村居民则仅为191元。换句话说，得了同样的病，一个城里人的花费是农民的好几倍。在这样的背景下，如果将城镇居民医保和新农合统一标准，合并实施，会带来“穷帮富”的结果，造成城镇居民侵占农民利益，产生极大的不公平。城乡统筹绝不是统一，特别是在医疗保障制度建设上。

考虑到医疗保险的特殊性及我国医疗保障制度尚需完善的现状，王陇德建议，社会保险立法应将医疗保险从其他社会保险中分离出来，授权由国务院单独研究制定条例，待医保制度逐步完善后，再上升到法律层面。

医保和医疗服务统筹是大势所趋

社保立法有关基本医疗保险的争议，让更多的人认识到医疗保险管理体制的重要性。全国人大常委、经济学家辜胜阻在审议草案时提出，在构建全民医保体系的改革背景下，由谁来管理基本医疗保险值得思考。

据悉，目前我国城镇职工和居民医保由人力资源和社会保障部管理，新农合由卫生部管理。两者的筹资方式、管理经办及基金管理模式均不相同。早在今年年初全国“两会”期间，医保制度“各自为政”的现状就引起不少全国人大代表的关注。姚媛贞、王志英等代表提出，三项医疗保障制度分别由卫生部门、劳动保障部门经办，与此相关的医疗救助制度由民政部门管理，几项制度职能相近，各自为政。尤其对市辖区的农民和郊县乡镇的失地农民，新农合制度和城镇居民医保相互交叉，其个人缴费标准、保偿范围、报销比例、药品目录等政策不同，不利于城乡统筹发展，不利于有限的医疗保障资源有效整合利用。他们建议，将目前由卫生部门管理的新农合制度，社保部门管理的城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险制度整合起来，建立城乡统一的医疗保险制度，在卫生部内设臵医疗保险局，省、自治区、直辖市卫生行政部门内设医疗保险局，市、县卫生局下设医疗保险科（股），统筹管理城乡居民医疗保险。

卫生部新农合研究中心日前完成的一项研究为上述建议提供了依据。该中心对全球127个国家（地区）社会保障制度及其管理体制的研究表明，建立了法定医疗保障制度的112个国家（地区）中，有69.6%将医疗保障制度与医疗卫生服务交由一个部门统筹管理。采取这种做法的国家（地区）所占比例，在人类发展指数中等国家（地区）、人类发展指数较高国家（地区）、经合组织和七国集团中分别为67.4%、72.7%、86.7%和100%。这表明，多数国家（地区）都将医疗保障制度与医疗卫生服务统筹管理，并且经济社会发展水平越高、社会保障制度管理越规范的国家（地区），越倾向于采取这种管理体制。

该研究建议，社会保障制度内容复杂，各项制度之间存在诸多差异，在设计管理体制时应充分考虑各项制度的特点，宜统则统，宜分则分，科学设计不同制度的管理体制。多数国家（地区）选择医疗保障和医疗服务管理职能由相同部门综合管理的实践证明，对医疗保障和医疗服务统筹管理，能达到两个体系相互协调、共同发展、高效管理的目的。

探索适合国情的医保管理模式

“新农合取得的成效有目共睹。”卫生部卫生经济研究所研究员应亚珍说。与城镇职工医保相比，新农合用较低的筹资水平实现了相对较高的受益水平。两者筹资水平相距20倍之多，而补偿受益水平只相差1倍左右，说明新农合的基金使用效率较高。有研究显示，新农合经办机构每名工作人员管理的人数是城镇职工医疗保险管理中心的23.5倍。从人均启动成本和人均运行成本看，城镇职工医疗保险管理中心分别是新农合经办机构的3.8倍和5倍。

应亚珍认为，新农合之所以能取得良好绩效，除了各级政府高度重视、精心组织和大力推进之外，由卫生行政部门管理新农合这种模式是非常关键的原因。

应亚珍分析认为，卫生行政部门在医疗保障管理上具有独到优势。卫生部门能充分掌握卫生资源配臵现状与群众的医疗服务需求信息，可以统筹卫生资源配臵与医疗服务提供，一方面最大限度满足群众的医疗服务需求；另一方面通过补偿方案设计，拉开不同级别医疗机构间的补偿水平，合理引导病人流向，实现基本医疗服务的下沉，提高卫生资源的使用效率，节约医药费用。卫生部门熟悉医疗服务的特殊性，能实现有效的专业监管。以新农合为例，卫生部门能有效判断医药费用增长是否合理，结合对定点医疗机构的综合考评，促使医疗服务供方行为的规范化和费用的合理增长。而医药费用的合理控制是实现新农合基金安全、有效运行的核心环节。

应亚珍说，卫生部门能结合卫生工作的总目标管理医疗保障。卫生部门把农民的医疗服务利用和健康改善作为管理导向，坚持参合农民最大限度受益的原则，在确保基金安全的前提下，与财政部门协调配合，既防止基金超支，又避免结存过多，有效实现了基金的合理使用。更重要的是，卫生部门在新农合管理中非常注重绩效管理和公众监督。目前，管理部门已建立了一套绩效考评指标体系。各地新农合运行情况通过定期统计信息报表，让各级管理部门掌握运行变化情况，向公众公布运行绩效。这种运行信息的高度透明化，表现出卫生部门尽最大努力管理新农合，并愿意接受各方监督的管理理念。

应亚珍认为，随着经济社会发展，医疗保险制度如何实现城乡一体化，由什么部门管理始终是“绕不过去的坎”。“结合当前由不同部门管理医保的现状，我们不妨以是否有利于实现公众利益最大化为判断标准，对不同的管理模式多加比较，以选择恰当的管理模式。”

二是要适时适度提高农民个人的缴费额度，提高待遇水平。随着农村经济的发展以及政府惠农政策的实施，农民的收入正稳步增加。以现在的收入水平，农民承担每人每年10元的保险费是没有问题的，并且还有一定的提升空间。根据对辽阳市农村所作的问卷调查，90%的家庭认为能够承担20元的缴费水平，65%的家庭认为能够承担30元的缴费水平。另外，通过对2000年到2005年辽阳市农村居民家庭平均年收入、日常生活支出、个人缴费等数据的比较分析，每人每年10元缴费占农民人均年纯收入的比重最多仅约为0.34%。由此可见，农民缴费的适当增加是可行的，并不会给农民的生活带来很大的负担。与此同时，在个人缴费的基础上，应该建立新型合作医疗的激励机制。例如，把政府补贴按一定比例存入个人账户，让农民知道只有参加合作医疗才能得到补助，而且得到的钱要比自己交纳的费用多，这笔钱将记在他的个人账户名下，别人不能私自使用。这样可以在一定程度上提高患病买药和门诊治疗的待遇水平，使农民直接受益，新型合作医疗制度的医疗保障作用方能得到有效发挥。

三是增加政府的投入，提升保障水平。各级政府即是新型合作医疗的主导者，也是最后的责任者。农村医疗保障水平的高低，很大程度上取决于政府公共投入的力度。从辽阳地区的情况看，县级财政的压力大，而国家和省级政府的财政相对比较宽松。因此，应该从实际出发，适当加大国家和省级政府的财政补贴力度。目前国家对农村医疗保障的投入主要是对参保农民的补贴。假设按2006年底参保农民4.1亿人，每人每年补偿40元计算，共需164亿元，这只约占2006年国民生产总值的0.08%，国家财政收入的0.4%。因此，按照现在的经济发展水平，政府有能力增加对新型农村合作医疗制度的补贴。如果能够适当增加政府的财政补贴，就可以提高大病统筹的补偿比例，扩大补偿范围，降低起付线和提高封顶线，同时还可以建立新型合作医疗的激励机制，使参保农民得到更有效的医疗和卫生保障。只有这样，新型农村合作医疗制度才能真正实现预期的目标。

四是要加大农村公共卫生的投入，为新型合作医疗制度的运行提供基本条件。从辽阳市的实地调查的情况看，农村普遍存在医疗机构少、医疗设施陈旧落后、医护人员技术水平和服务意识差等问题。这导致农村居民享受医疗诊治和卫生保健水平很低，严重制约了新型农村合作医疗制度的发展。因此，政府应制定向农村倾斜的公共财政政策，拨出专项资金用以改善农村公共医疗和卫生条件。在这方面，可借鉴印度和泰国等国的经验，印度每年都向农村地区投入大笔资金，用以改善公共卫生条件，而泰国由政府公共投入，实行全民健康保险计划，也称“30株计划”，即无论是住院还是门诊，每次只需交纳30株挂号费（低收入的农民可以免费），就可以得到基本的医疗服务。只有加强农村医疗机构和基础设施建设，尤其是加强乡镇一级的农村医疗机构的建设，改善农村落后的医疗条件，提高医护人员的素质和业务水平，才能彻底改善广大农民的医疗环境，实现新型合作医疗制度的持续和稳定发展。

新型农村合作医疗碰到了几个问题

一、没有人关心医疗工作者。

搞了新型合作医疗，医院要开展清单、药费报帐等工作，但很多卫生院不愿花钱请专人负责，就让医生自己做工作，医生工作量增加，尤其是住院医师。上级医师如副院长，科主任，主治医师都搞这些事推到住院院医师的头上。住院医师工作量大了，怎么有良好的心态更好的服务百姓？

二、农民医疗负担真的减轻了吗？

农民看病要想便宜，医院发工资要增加效益。作为一名医院报帐的工作者，很多农民反映，现在看病是以前看一病费用的三倍。有些病以前是不用住院的，但是为了可以报帐，就只有住院，就多了很多无谓的化验费，住院费。这是为什么呢？从医院来说，医院的各项开销和医生的工资不是财政发款，为了有更高的收入，只有多开大处方，多开各项费用，提高医院的效益。反而增加了农民负担。

三、什么是门诊？什么是住院？

门诊就不能输液？还是输两天液就是住院？交点住院费就是住院？很多乡下卫生院，为了提高效益，允行病人挂床，但需交住院费和三大常规费，凝血三项，肝肾功能，心电图，用就可以“享受”住院报账，很多老百姓为了能报账，就不得不受医院的摆布，多输两天液，多交几个住院费。实际上还是增加了百姓负担。

四、什么药有报，什么没用报？

这个规定形同虚设，没报的药，医生只有跟药房人员协调好，处方开有报的药，拿药的时候拿没报的药，而且再加一条，多不退少补。从长远来看，如果出了医疗事故，最苦的人还是农民。一个医疗工作者

积极探索社保民营机制 设计农村医疗制度

根据卫生部的统计，我国在1990－2000年，住院平均费用上涨了511％，过快增长的医疗费用已经成为农民“看病难”，并导致农村地区相对贫穷落后的一个主要原因。而在医疗价格这样高、甚至还要继续涨价的情况下，我国现有的农村合作医疗制度实际是很难推行下去的。

农工党中央认为，我国作为一个拥有9亿农村人口的发展中国家，应该将农村的医保落到实处，在此方面可以参考日本、韩国医疗保险制度，尽快设计一个符合我国农村地区特征的互助型医疗保险制度。

日本的医疗保险是一种强制性的保险制度，所有的日本人和有合法资格在留的外国人都必须加入不同形式的医疗保险。日本的医疗保险体制分为“雇员健康保险”和“国民健康保险”两大类。雇员健康保险制度的适用对象主要是全国拥有5人以上的企事业单位的雇员及其家属，均被强制加入“雇员健康保险”；“国民健康保险”以区域为单位，由各个基层地方政府负责管理。其对象为农民、个体经营者、无业者、不能享受“雇员健康保险”的退休人员以及上述三等亲以内的抚养家属。

被保险者在发生工作之外的原因导致的疾病和伤害时，只要向与保险机构有合作关系的医疗机构出示健康保险证就可以按规定接受各种医疗服务。

从上世纪50年代中期起，日本政府着手酝酿建立面向农民、个体经营者的国民养老制度。1959年首次颁布了“国民养老金法”，开始将原来未纳入公共

养老保险制度的广大农民、个体经营者依法强制纳入社会养老保险体系中；规定凡年满20周岁以上、60周岁以下的农民、个体经营者等必须加入国民养老保险。因此，到60年代，以农村公共医疗和养老保障为支柱的农村社会保障体系初步建立并开始得到迅速普及，从而进入了“全体国民皆保险”、“全体国民均享有养老金”的时代。1973年制定了“老人医疗费支付制度”，规定凡年满70周岁以上或卧床不起的65岁以上老人享受免费医疗制度。随着人口老龄化步伐的加快，为减轻政府日益沉重的财政负担。1982年颁布了“老人保健法”，规定70岁以上老人的医疗费，由医疗保险的有关方面共同负担。

1986年和1991年两次对“老人保健法”进行了修改，制定了全体国民负担老人医疗费的制度。为了应对21世纪的高龄化社会，解决卧床不起、痴呆等老人的照顾、看护问题。1989年制定了《高龄者保健福祉推进十年战略》。并从1993年开始在全国制定了地域保健福祉计划，要求全国地方政府在21世纪到来之前应积极建设与完善供高龄者使用的各种设施。为了克服过去对老人公共护理制度的缺陷，1997年底首次正式颁布了“护理保险法”，并从2000年起正式实施。该法律规定，凡年满40周岁以上的公民均须参加护理保险。至此，日本已经建立起了完全覆盖农村地区，包括广大农村居民加入的公共医疗、养老、护理等各类保险和公共福祉及老人保健等在内的、比较完善的农村和社会保障体系。

农工党中央认为，我国目前尚未实行国民皆保险的制度，农村地区的医疗保险制度无法参加全国统一的城市医疗保险制度网络，而全国统一的农村地区社会保障制度也尚未形成。因此，我们在考虑中国农村医疗保险的问题上，无法直接参照日本和韩国的做法，但可考虑将日本 社会保险中的医疗保险制度和互助型的共济保险加以合并。设计出符合中国农村地区特征的互助型社会医疗保险制度。即社保民营，加深互助的作用：还可以组建社保医生团体，加大地方政府监管及医生团体自治功能；在财源上，可以采取国家财政资助，地方拨给资金，个人负担的办法。

中国农村的社会保障问题是一个十分复杂的问题，难点很多，诸如人口因素、小农经济、农业灾害，政府缺乏有力措施，互助组织发展缓慢，大部分地区居住区域的卫生条件差（如饮用水等），地方病、流行病，医护人员、医疗设施、设备不足，国家、地方政府对农村医疗保险的补助不足或基本没有，农民收入不稳定、贫困地区没有能力缴纳保险费。农民对加入农村医疗保险的意识不充分，农村医疗保险制度的模式尚未成型等。

面对这些难题，农工党中央建议，中央在制定政策时要考虑周全，其政策内容应该能够基本覆盖农村居民所面临的各种风险。农业是天然的弱质产业，农民是天生的弱势群体，同其他的社会保障体系相比，政府应提供优惠的政策，尤其是财务支持，加大投资力度。同时，应抓紧理顺我国农村医保工作的部门管理体制。明确机构职能，不断提高人员素质与管理水平，以确保我国农村医保工作健康快速地发展。

联合国2005年人类发展报告认为中国医改并不成功

近日联合国开发计划署驻华代表处在北京发布《2005年人类发展报告―――处于十字路口的国际合作：不均衡世界中的援助、贸易和安全》。该报告指出，与1990年相比，中国人类发展指数排名已上升20位，现位居全球第85位。

联合国驻华系统协调代表、联合国开发计划署驻华代表马和励在该报告发布会上表示：“中国是过去20年中世界上发展最快的经济体，人均收入翻了三倍。”该报告在肯定中国过去30年在减贫方面取得的巨大成就外，还特别指出如果不算上中国的进步，整个世界在减贫方面从总体上说其实是倒退了。

与此同时，该报告还提醒，中国社会发展已经落后于其经济发展，因此中国目前面临的挑战就是将其令人瞩目的收入增长转化为非收入方面的人类发展的可持续增长。

农村卫生保健体制倒退

联合国开发计划署驻华代表马和励指出，联合国有个小组最近作了一个有关中国卫生保健制度的调查，结论是医改并不成功；中国医疗体制并没有帮助到其最应该获得帮助的群体，特别是农民。

与会的国务院发展研究中心学术委员会副主任王慧炯也认同“中国医疗改革并不成功”的判断。王慧炯进一步表示，改革开放之前，虽然生活水平低，但是相对公平；经济改革后，本来不太健全的卫生保健体制倒退了，80年代散布于中国农村的医生，现在几乎见不到了。

中国未有效降低婴儿死亡率

该报告指出，中国在发展方面取得了显著的进步，不过，中国没能将其创造的财富和提高的收入转化为更快地降低儿童死亡率。“有令人担忧的迹象表明，中国特别需要关注的是在降低婴儿死亡率方面的速度下降。”

据介绍，人类发展指数将居民收入、人力资源开发以及基本需求作为人类发展的衡量尺度。综合评定一个国家人类发展指数的三个因素分别为：人的期望寿命；成人识字率和中小学的入学率；以平均购买力计算的生活水平。

规范和完善新型农村合作医疗制度

新型农村合作医疗自2003年开始试点以来,快速推进，今年将实现基本覆盖的目标,令人欣喜，但又不免让人担心：太快可能会隐藏某些风险因素（包括这个制度自身的以及外部条件），从而使其稳固性不够。清醒地认识和分析这些因素，采取适当防范措施是当前的一项重要任务。我认为，至少在以下3个方面需要特别关注。

第一，要恰当地把握新型农村合作医疗的性质。传统的农村合作医疗是农民的自治组织，而新型农村合作医疗的政府筹资额度占80％，是政府直接管理的农村社会保障制度的重要组成部分。它对于保障农村的稳定及和谐是不可或缺的。同时，在城乡二元化的基本格局没有实质性改变的条件下，新型农村合作医疗与城镇居民的医疗保险在筹资水平、医疗消费习惯与水平、面对的服务系统等方面都有巨大的差异。因而，不能把新型农村合作医疗办成一种由政府资助的团体商业医疗保险（据我调查，有少数地方的做法实质上就是如此）；也不宜匆忙地把城乡医疗保障制度整合在一起而挤占支付能力较低的农村居民的利益。

第二，新型农村合作医疗制度自身的规范与完善。这个方面涉及4个议题。

1、管理体制的确立和管理能力的建设。管理体制上目前各地大致有3种形式：一是由卫生行政部门主管；二是人力资源及社会保障局主管，或新组建的一个独立机构（直接隶属于地方政府）来管理；三是商业保险公司参与管理。后两者目前的比例很小。这里主要涉及是由第三方（如社保部门）来管理,还是卫生部门“一手托两家”（医疗服务和医疗保障）的争论。新型农村合作医疗还是刚刚建立起来的一种制度，许多事情看得不那么清楚。我认为，短期内不要匆忙改变各自的管理体制现状，可以通过观察、对比和总结，在适当的时候再出台政策，明确新型农村合作医疗的性质和管理体制等问题，从而免去许多不必要的摩擦。

现在，新型农村合作医疗管理人员数量严重不足，素质也有待提高。从长远看，需要建立专门的培养项目，源源不断地为新型农村合作医疗输送管理人才。管理能力的建设也包括管理手段的建设，新型农村合作医疗的计算机管理信息系统的开发和完善，是保证其高效日常运行的重要工具。

２、建立稳定的筹资增长机制。新型农村合作医疗的筹资水平5年之中翻两番，这种增长势头令人兴奋。但是，这种增加还带有明显的人治痕迹，稳定的筹资增长机制尚未建立起来。缺少了这一点，作为一种保障制度的保障功能就无法稳定地得以发挥。因此，根据医疗费用、政府财政收入、农民收入的增长等因素，建立起新型农村合作医疗筹资增长的模式是一项亟待完成的工作。

３、科学有效地使用不断增加的新型农村合作医疗基金，使农民尽可能多地受益。目前农民总体上的受益水平还不算高（2007年才近31%），这一方面是受筹资水平的制约，另一方面也与科学地制定补偿方案有关。由于未能准确地测量农民疾病的风险，或不懂得如何科学地制定补偿方案，使新型农村合作医疗基金结余过多或超支的现象在不少地方存在。在筹资水平很低的时候，主要分担农民较大的疾病风险，特别强调以“补大（住院）为主”是适当的。但随着筹资水平不断提高，就需要适当强调“补小（门诊）”的问题，即要不断增加对门诊补偿的基金数量，以扩大参合农民的受益面。

４、继续加强督导与评估。新型农村合作医疗几年来能够快速地顺利推进，也得益于有组织地、严密地督导和评估。新型农村合作医疗尚未进入稳定的常态运行阶段，这类督导和评估活动不应减弱。

第三，不断改善新型农村合作医疗与外部的关系，形成良好的互动局面。新型农村合作医疗与医疗卫生服务机构（医院/卫生院）是两个相对独立的利益群体。可以说，新型农村合作医疗对医疗服务供给者行为的规范状况及医疗费用合理控制的状况，基本决定了新型农村合作医疗的运行状况和农民的受益状况。对医院行为的规范和控制是一个比较复杂的问题，如果解决得不好，将直接影响新型农村合作医疗的巩固和发展。

新型农村合作医疗需要同医疗救助制度相衔接。若两种制度不能实现紧密衔接，贫困农民肯定会较少地利用卫生服务。事实上，至今还有不少地方存在这一问题。研究并提出有效的衔接方式，保证贫困农民公平地享受基本医疗服务，也是完善新型农村合作医疗的任务。

（作者为四川大学华西公共卫生学院教授，原题：巩固•规范•完善）

市级新农合办的几点问题

一、经费问题

新农合工作是一项社会事业性工作，服务对象都是在农村。每年的宣传筹资、检查指导、入户随访、相关的表格等都需大笔的经费，虽然政府每年都核拨一定工作经费，但还远远不够，所以请求上级有关部门加大对新农合的的投入，解决新农合实际困难问题。

二、编制问题

实行农村新型农村合作医疗是党和政府对农民的一项惠民政策，服务对象是广大农民群众。目前，我市共有17万农民，参合农民就有14万多，而市合管办只有4个事业编制，乡级经办机构无人员编制，工作人员是从乡政府或卫生院抽调，成了服务对象多，服务人员少的情况，所以给新农合的监管工作带来很大的困难。

三、经办机构人员身份问题

市级新农合经办机构是一个综合管理机构，市合管办不仅每月要下乡检查指导、入户随访20个工作日以上，而且还负责每年一次的宣传筹资工作和实施方案的拟定工作；再次，市合管办每月还要对各医疗机构的医疗审核和财务的审核、复核、报批、资金下拨等事务；另外，市合管办还要负责市外转诊和审批、及一切日常事务工作，还自己创办新农合的工作简报。所以需要财务、审核、计算机管理、综合管理等多个种类的人员。现市合管办只有4个人编制，要做好本市新农合工作实为困难。

就拿我市的情况来说：市新农合办人员属事业人员，而且都无职称，平均工资为1200元左右，最长工龄达13年，而公务员工资平均在3500元左右，这两者差距实为太大；乡级经办机构也存在很大问题，我市目前乡级经办机构也大都是乡级卫生院兼职或由卫生院抽调至乡合管办，这就形成了“具当运动员，又当裁判员”的局面。

目前，州编办出台了相关政策：各县市成立县级新型农村合作医疗管理中心，为市卫生局下属的全额拨款的事业单位。所以新农合工作人员身份为事业人员，参加卫生系列的职称晋升，这将影响到新农合办财务、信息管理、综合管理等此类非卫生系列工作人员的切身利益问题。

中国医疗卫生政策经历多次调整

改革开放后我国医疗卫生政策多次调整，受到经济体制改革、宏观形势、政策逻辑和配套等的直接影响。其中经验和教训都值得更多地思索。理性的展望未来必先取决于能否客观地理清我们当下的历史位臵。

上世纪80年代初至2002年

上世纪80年代初的企业改革和农村公社解体使传统的企业自保和人民公社合作医疗 体制失去了基础。在随之开始的城市体制改革中，1985年城市卫生机构改革，总体上希望改变政府办医院的状态，“简政放权、多方集资”，并实行内部奖励机制。几年后，医院在财政拨款比例越来越低的情况下得到了“不给钱，给政策”，这个政策实质上就是各类承包制，大家也希望“一包就灵”。

整个上世纪90年代，为遏止高涨的医疗费用同时配套国有企业改革，医疗卫生体制变化的核心是城镇职工保险制度的建立。随着1994年开始的“两江”(指江苏镇江、江西九江)试点，“两江”试点一个初衷是希望劳动部解决医疗保险筹资问题，希望卫生部解决所筹集资金的合理使用问题。随着试点深入，大家意识到必须解决医院如何使用保险资金的问题，这就需要对卫生管理机构、医院进行体制改革。

于是1997年出台《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》(下称“40条”)和《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，其目标是：要适应社会主义市场经济的发展，遵循卫生事业发展的内在规律，逐步建立起宏观调控有力、微观运行富有生机的新机制。

思路重点在于：逐步建立国家、用人单位和职工个人三方合理负担的城镇职工医疗保障制度、卫生行政部门转变职能加强行业管理、合理配臵充分利用卫生资源、积极发展城市社区卫生服务、制定卫生机构设臵和人员编制标准，规范财政对卫生机构的投入，医疗收支和药品收支实行分开核算、分别管理，加强农村卫生等。不过在之后的几年里，除了2000年左右城镇职工医疗保障体系基本建立外，其余多数改革动作进度不快或缺乏进展，如合理配臵医疗资源的前提——专家对医疗机构的评审制度没有进一步落实、社区卫生服务到2006年才有具体指导意见和配套文件、2003年才开始新的农村合作医疗运作(下称“新农合”)、卫生行政部门转换职能更是不易、医疗收支和药品收支也很少做到分开核算等。

2000年国务院发布《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，其后又有9个配套文件，核心是“医疗、医保、医药”三项改革。强调扩大基本医疗保险制度覆盖面；卫生行政部门转变职能，政事分开，实行医疗机构分类管理；转变公立医疗机构运行机制，实行医药分开核算、分别管理，调整医疗服务价格，规范财政补助范围和方式，调整医疗服务价格；加大药品生产结构调整力度，改革药品流通体制。

最初这个“三医”联动改革设想是希望全面解决深层次体制和机制问题，但之后执行乏力。一年后就有领导表示深层次矛盾出现，改革难度加大，文件在具体操作上着力较大，但在制度上、机制上没有重大突破。现在看来，虽然方向正确，但在改革逻辑、主次矛盾突破、部门利益和协调、制约因素(如绕不开的财政补偿机制)等方面存在严重不足，由此造成此后的改革缓慢。

2002年至2007年

2002年至今的医改重点可以概括为“三方突进、机制不动”。“三方突进”为城市社区卫生、新农合与公共卫生建设有较快进展，以覆盖面的数量为重点，但整体医疗卫生运行机制并无改变。

城市中，发展社区卫生服务被作为构建新型城市卫生服务体系的突破口和关键环节。2006年，相关文件出台，国务院也成立城市社区卫生领导联席会小组。这是在机制没有大变化的情况下，力图着力解决现实问题，“挤出”城市一级医院到社区。城市居民保险方面，在建立城镇职工基本医疗保险的基础上，2007年启动城镇非职工居民的基本医疗保险试点，力图针对未就业居民、少年儿童、老人提供以大病为主的医疗保障。

2003年开始，全国开展新型农村合作医疗试点，从覆盖面上看进展很快。2007年底，已基本覆盖80%的农村居民。

2003年的SARS直接警示着我国严重落后的公共卫生体系，之后国家通过发行国债等方式筹集资金大力完善疾病预防控制体系、医疗应急救治体系、疫情监测网络和重大疾病防治等。

先扩大覆盖面，进而根据不同地区情况提高政府和社会补偿比例是基本政策逻辑。不过无论是新农合还是社区医疗及城镇居民保险也都越来越面临着深层次体制约束，除了报销额度太低、参保积极性不高、自身支付部分无力等，还有如社区卫生机构药品少且价格不低、一些社区卫生机构尚未成为定点医保单位、财政补偿不到位、资源整合受行政管理制约难度大、双项转诊难落实、看病者较少等等。而公共卫生方面，如何在初具房屋办公和设备条件的基础上，基层疾控机构进一步明确工作职能和人员编制、实行全额财政拨款、人员培训和加快项目制等都是亟待解决的问题。

客观地看，1997年后，我国医疗卫生体制一直在改革中，方向也基本准确并符合国情，但力度、着力点、政策协调，延续性、整体性，特别是深层次的体制改革一直缺乏，扭曲之处基本没有改变，致使改革进程较缓慢，大大落后于经济发展和群众对医疗公平提供的需求。

新医改路线：从“十一五”规划至今

中国改革的复杂性、多重性和长期性都预示着医改不可能毕其功于一役。我们更应理性看待医改，适当降低高预期，重点关注方向、体制改革、具体配套政策及执行

事实上，在人们等待的同时，从2006年3月的“十一五”规划批准，到当年10月的中共十六届六中全会公报，再到不久后的中共中央政治局第35次集体学习；从时任卫生部长高强的数次谈话内容，再到2007年5月国务院审批下发《卫生事业发展“十一五”规划纲要》、十七大和年底卫生部长陈竺向全国人大常委会就医改工作的汇报，医改方向轮廓渐清，而且事实上大多都在操作中，已无悬念。

比较正式的说法是“四梁八柱”，包括公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系等四大体系。基本卫生保健制度、医疗保障制度、国家基本药品管理制度、公立医院管理制度四项基本制度。还有医疗管理机制、运营机制、筹资投入、监管机制、信息技术、人力资源、定价机制和立法保障这八项机制。而就其运行机制和重点看，预计未来将包括：

(1)基本方向和原则。着眼于实现人人享有基本卫生保健服务和解决群众看病难看病贵，缩小城乡间、地区、不同收入群体间医疗卫生服务差距，使城乡居民公平享受到安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务。坚持体制机制改革和制度创新；坚持政府主导与市场机制相结合；坚持医疗卫生服务体制、医疗保险制度和医药生产流通体制同步改革；坚持从国情出发，优先发展农村卫生和社区卫生；坚持预防为主、防治结合。

(2)全民复合型医疗保险体系。在相当一段时间内，建立多种形式、不同水平的全民复合型医疗保险体系。包括城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗、城市居民基本医疗保险和城乡困难群体的医疗救助体系。同时发展商业医疗保险，首要目标是尽快覆盖到城乡居民，也就是短期内达到低水平广覆盖。

(3)供需方兼顾，分类补贴。因事制宜，提高医疗保障能力，同时有效控制医疗费用。对于公共卫生服务，应该直接补给农村卫生机构、社区卫生服务机构和疾病预防控制机构，免费为群众提供服务，并核定服务数量和质量，建立考核机制；对于新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险，政府直接补助农民和城市居民参加；对于医疗服务机构，政府也应该增加补助，保障群众享受低价的医疗服务。

(4)筹资来源。公共卫生资金主要来自于政府财政预算，基本医疗服务资金来自政府、社会和个人三方面。

(5)医疗卫生机构属地化和全行业管理，整合资源。推行政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开。这一思路很早就有提出，但落实不易，是下阶段医改的重点和难点。

(6)首批10家定点生产“城市社区、农村基本用药”的企业于2007年11月公布，实行零差价或低差价，基本药品(300～400种药)和一般普通药品采取定点生产，统一招标，统一配送，但维持专利药、创新药的市场化。对非营利性医疗机构2007年7月也规定，必须参加医疗器械的集中采购，卫生主管部门回收采购权。

2007年，医改方案牵动着太多人的心。但中国改革的复杂性、多重性和长期性都预示着医改不可能毕其功于一役。我们更应理性看待医改，适当降低高预期，重点关注方向、体制改革、具体配套政策及执行，还有若干关节点。

2月2日，中国国务院总理温家宝在英国剑桥大学发表深情演讲，在向学生学者简要介绍中国改革开放历史的同时，敦促大家“用发展的眼光看中国”。新华社记者姚大伟摄

新华网英国剑桥２月２日电 国务院总理温家宝２日在英国剑桥大学具有５００年历史的“瑞德讲坛”发表了题为《用发展的眼光看中国》的演讲。全文如下：

用发展的眼光看中国━━在剑桥大学的演讲

中华人民共和国国务院总理 温家宝

尊敬的校长，老师们，同学们：

今天外边下着大雪，天气严寒，但是我的心是热的。我早已盼望在剑桥同老师、同学们见面，互相交流。现在正是金融危机的严冬季节，但是我看到年轻人，仿佛看到了春天，看到了光明和未来。因为我坚信，知识的力量，年轻人的勇气，是可以改变人的命运、国家的命运、整个世界的命运。一篇好的演讲应该是不加修饰的。用心说话，讲真话，这就是演讲的实质。我希望我的演讲能够给老师、同学们思想以启迪。你们能够记住其中一两句话，那我也就满足了。

到高等学府，我的心里总是充满敬意。这种心情是由于我对知识、对老师、对学校的尊敬。所以，我方才深深地给校长、给老师们鞠个躬，那不是礼节，而是一个学生对待校长和老师应尽的礼貌。

来到向往已久的剑桥大学，非常高兴。剑桥举世闻名，培养出牛顿、达尔文、培根等许多杰出的科学家、思想家，为人类文明进步作出了重要贡献。今年是剑桥建校８００周年，我谨致以热烈祝贺！首先，我向剑桥大学赠送“中华数字书苑”，其中收录了中国出版的２０万种电子图书，涉及中国政治、经济、历史、文化等各个领域，大家可以从中更多地了解中国。

这是我第四次访问英国。中英相距遥远，但两国人民的友好交往不断增多。香港问题的圆满解决，经贸、文教、科技等领域的有效合作，为发展中英全面战略伙伴关系奠定了坚实基础。在此，我向长期致力于中英友好的朋友们表示崇高的敬意！

今天，我演讲的题目是：用发展的眼光看中国。

我深深爱着的祖国——古老而又年轻。

说她古老，她是一个有着数千年文明史的东方大国。中华民族以自己的勤劳和智慧，创造了灿烂的古代文明，对人类发展作出过重大贡献。

说她年轻，新中国成立才６０年，改革开放才３０年。中国人民经过长期不懈的斗争建立了新中国，又经过艰苦的探索，终于找到了适合国情的发展道路——中国特色社会主义道路，文明古国焕发了青春活力。

中国改革开放，最重要的是解放思想，最根本、最具有长远意义的是体制创新。我们推进经济体制改革，建立了社会主义市场经济体制。在政府的宏观调控下，充分发挥市场对资源配臵的基础性作用。我们深化政治体制改革，把发展民主和完善法制结合起来，实行人民当家作主，依法治国，建设社会主义法治国家。

改革开放的实质，就是坚持以人为本，通过解放和发展生产力满足人们日益增长的物质文化需求，在公正的条件下促进人的全面发展；就是保障人民的民主权利，让国家政通人和、兴旺发达；就是维护人的尊严和自由，让每个人的智慧和力量得以迸发，成功地追求自己的幸福生活。

３０年来，中国贫困人口减少了２亿多，人均寿命提高了５岁，８３００万残疾人得到政府和社会的特殊关爱，这是中国保障人权的光辉业绩。九年免费义务教育的推行，农村合作医疗制度的建立，社会保障体系的完善，使学有所教、病有所医、老有所养的理想，正在变为现实。

我愿借用两句唐诗形容中国的现状：“潮平两岸阔，风正一帆悬。”中国人正在努力实现现代化，这是一个古而又新的发展中大国进行的一场伟大实践。掌握了自己命运的中国人民，对未来充满信心！

我深深爱着的祖国——历经磨难而又自强不息。

我年轻时曾长期工作在中国的西北地区。在那浩瀚的沙漠中，生长着一种稀有的树种，叫胡杨。它扎根地下５０多米，抗干旱、斗风沙、耐盐碱，生命力极其顽强。它“生而一千年不死，死而一千年不倒，倒而一千年不朽”，世人称为英雄树。我非常喜欢胡杨，它是中华民族坚韧不拔精神的象征。

千百年来，中华民族一次次战胜了天灾人祸，渡过了急流险滩，昂首挺胸地走到今天。深重的灾难，铸就了她百折不挠、自强不息的品格。中华民族的历史证明了一个真理：一个民族在灾难中失去的，必将从民族的进步中得到补偿。

此时此刻，我不禁想起在汶川地震灾区的亲身经历。去年５月，四川汶川发生震惊世界的特大地震，北川中学被夷为平地，孩子伤亡惨重。可是，时隔１０天，当我第二次来到这里时，乡亲们已在废墟上搭起了板房教室，校园里又回荡着孩子们朗朗的读书声。当时我在黑板上，给同学们写下了“多难兴邦”几个字。地震发生以来，我７次到汶川灾区，碰到这样感人的事迹不胜枚举。我为我们中华民族这种愈挫愈奋的精神深深感动。这种伟大的精神，正是我们的民族饱经忧患而愈益坚强、生生不息的力量源泉。

经过半个多世纪的艰苦奋斗，中国有了比较大的发展，经济总量跃居世界前列，但我们仍然是一个发展中国家，同发达国家相比还有很大的差距。人口多，底子薄，发展不平衡，这种基本国情还没有从根本上得到改变。中国的人均ＧＤＰ水平，排在世界１００位之后，仅为英国的十八分之一。到过中国旅游的朋友，你们所看到的城市是现代的，而我们的农村还比较落后。

到本世纪中叶，中国要基本实现现代化，面临三大历史任务：既要努力实现欧洲早已完成的工业化，又要追赶新科技革命的浪潮；既要不断提高经济发展水平，又要实现社会公平正义；既要实现国内的可持续发展，又要承担相应的国际责任。中国要赶上发达国家水平，还有很长很长的路要走，还会遇到许多艰难险阻。但是，任何困难都阻挡不住中国人民前进的步伐，只要我们坚持不懈地努力奋斗，中国现代化的目标就一定能够实现。

我深深爱着的祖国——珍视传统而又开放兼容。

中华传统文化底蕴深厚、博大精深。“和”在中国古代历史上被奉为最高价值，是中华文化的精髓。中国古老的经典——《尚书》就提出“百姓昭明，协和万邦”的理想，主张人民和睦相处，国家友好往来。

“和为贵”的文化传统，哺育了中华民族宽广博大的胸怀。我们的民族，既能像大地承载万物一样，宽厚包容；又能像苍天刚健运行一样，彰显正义。

１５世纪，中国著名航海家郑和七下西洋，到过三十几个国家。他带去了中国的茶叶、丝绸、瓷器，还帮助沿途有的国家剿灭海盗，真正做到了播仁爱于友邦。

国强必霸，不适合中国。称霸，既有悖于我们的文化传统，也违背中国人民意志。中国的发展不损害任何人，也不威胁任何人。中国要做和平的大国、学习的大国、合作的大国，致力于建设一个和谐的世界。

不同国家、不同民族的文化，需要相互尊重、相互包容和相互学习。今天的中国，有３亿人在学英语，有１００多万青年人在国外留学。我们的电视、广播、出版等新闻传媒，天天都在介绍世界各地的文化艺术。正因为我们善于在交流中学习，在借鉴中收获，才有今天中国的繁荣和进步。

进入２１世纪，经济全球化、信息网络化，已经把世界连成一体，文化的发展将不再是各自封闭的，而是在相互影响中多元共存。一个国家、一个民族对人类文化贡献的大小，越来越取决于她吸收外来文化的能力和自我更新的能力。中国将永远坚持开放兼容的方针，既珍视传统，又博采众长，用文明的方式、和谐的方式实现经济繁荣和社会进步。

老师们，同学们：

我之所以强调用发展的眼光看中国，就是因为世界在变，中国也在变。如今的中国，早已不是一百年前封闭落后的旧中国，也不是３０年前贫穷僵化的中国。经过改革开放，中国的面貌已焕然一新。北京奥运会向世界展示的，就是这样一个古老、多彩和现代的中国。我希望朋友们，多到中国走一走、看一看，了解今天的中国人究竟在想什么、做什么、关心什么。这样，有助于你们认识一个真实的、不断发展变化着的中国，也有助于你们了解中国是如何应对当前这场全球性金融危机的。

在这场前所未有的世界金融危机中，中国和包括英国在内的欧洲都受到严重冲击。现在危机尚未见底，由此可能带来的各种严重后果还难以预料。合作应对、共渡难关，是我们的首要任务。我认为，应对全球性危机，需要增进合作。有多大程度的相互信任，就可能有多大程度的合作。中国政府主张：第一，要首先办好各国自己的事情，不把麻烦推给别人；第二，要精诚合作，不搞以邻为壑；第三，要标本兼治，不能头疼医头、脚疼医脚。我在达沃斯会议上已重申，应该对国际货币金融体系进行必要的改革，建立公平、公正、包容、有序的国际金融新秩序，努力营造有利于全球经济发展的制度环境。

这里我想谈一谈中国是如何应对这场金融危机的。

金融危机对中国实体经济的影响日益显现。从去年第三季度以来，出口大幅下滑，经济增速放缓，就业压力加大。中国经济面临着严峻的局面。面对危机，我们果断决策，及时调整宏观经济政策取向，迅速出台扩大国内需求的十项措施，陆续制定了一系列政策，形成了系统完整的促进经济平稳较快发展的一揽子计划。主要包括以下几个方面：

一是大规模增加政府支出扩大内需。中国政府推出了以财政支出带动社会投资，总额达４万亿元的两年计划，规模相当于２００７年中国ＧＤＰ的１６％。主要投向保障性安居工程、农村民生工程、铁路交通等基础设施、社会事业、生态环保建设和地震灾后恢复重建。中国政府还推出了大规模的减税计划，一年可减轻企业和居民负担约５０００亿元。我们还大幅度降息和增加银行体系流动性，出台了一系列金融措施。

二是大范围实施产业调整振兴计划。我们全面推进产业结构调整和优化升级，制定汽车、钢铁等十个重点产业的调整和振兴规划。我们采取经济和技术的措施，大力推进节能减排，推进企业兼并重组，提高产业集中度和资源配臵效率。我们鼓励和支持企业广泛应用新技术、新工艺、新设备、新材料，开发适销对路产品。

三是大力推进科技进步和创新。科技是克服金融危机的根本力量。每一场大的危机常常伴随一场新的科技革命；每一次经济的复苏，都离不开技术创新。我们加快实施国家中长期科学和技术发展规划，特别是核心电子器件、核能开发利用、高档数控机床等１６个重大专项，突破一批核心技术和关键共性技术，为中国经济在更高水平上实现可持续发展提供科技支撑。推动发展高新技术产业群，培育新的经济增长点。我们就是要依靠科学技术的重大突破，创造新的社会需求，催生新一轮的经济繁荣。

四是大幅度提高社会保障水平。继续提高企业退休人员基本养老金，提高失业保险金和工伤保险金标准，提高城乡低保、农村五保等保障水平。积极推进医药卫生体制改革，力争用三年时间基本建成覆盖全国城乡的基本医疗卫生制度，初步实现人人享有基本医疗卫生服务。我们坚持优先发展教育，正在制定《国家中长期教育改革和发展规划纲要》。我们实施更加积极的就业政策，重点解决高校毕业生和农民工就业问题。开辟就业岗位，缓解就业压力。

我们采取这些措施，把扩大国内需求、调整振兴产业、加强科技支撑、强化社会保障结合起来，把拉动经济增长和改善民生、增加就业结合起来，把克服当前困难和促进长远发展结合起来。这样做，有利于中国的发展，也将给包括英国在内的世界各国企业带来巨大的商机。

这场百年一遇的金融危机，留给世人的思考是沉重的。它警示人们，对现行的经济体制和经济理论，应该进行深刻的反思。

中国曾长期实行高度集中的计划经济，把计划看成是绝对的，束缚了生产力的发展。这场金融危机使我们看到，市场也不是万能的，一味放任自由，势必引起经济秩序的混乱和社会分配的不公，最终受到惩罚。真正的市场化改革，决不会把市场机制与国家宏观调控对立起来。既要发挥市场这只看不见的手的作用，又要发挥政府和社会监管这只看得见的手的作用。两手都要硬，两手同时发挥作用，才能实现按照市场规律配臵资源，也才能使资源配臵合理、协调、公平、可持续。

国际金融危机再次告诉人们，不受监管的市场经济是多么可怕。从上世纪９０年代以来，一些经济体疏于监管，一些金融机构受利益驱动，利用数十倍的金融杠杆进行超额融资，在获取高额利润的同时，把巨大的风险留给整个世界。这充分说明，不受管理的市场经济是注定行不通的。因此，必须处理好金融创新与金融监管的关系、虚拟经济与实体经济的关系、储蓄与消费的关系。

有效应对这场危机，还必须高度重视道德的作用。道德是世界上最伟大的，道德的光芒甚至比阳光还要灿烂。真正的经济学理论，决不会同最高的伦理道德准则产生冲突。经济学说应该代表公正和诚信，平等地促进所有人，包括最弱势人群的福祉。被誉为现代经济学之父的亚当〃斯密在《道德情操论》中指出：“如果一个社会的经济发展成果不能真正分流到大众手中，那么它在道义上将是不得人心的，而且是有风险的，因为它注定要威胁社会稳定。”道德缺失是导致这次金融危机的一个深层次原因。一些人见利忘义，损害公众利益，丧失了道德底线。我们应该倡导：企业要承担社会责任，企业家身上要流淌着道德的血液。老师们，同学们：

英国是我这次欧洲之行的最后一站。这次访问，加深了我对欧洲的了解。中欧合作已经站在一个新的历史起点上。我对中欧发展全面战略伙伴关系更加充满信心。我们之间不存在历史遗留问题，也不存在根本利害冲突。中欧合作基础坚实，前景光明。英国是最早进入现代化的国家，你们在发展经济、保护环境等方面，都有许多成功的经验。我们愿意向你们学习，加强交流与合作。

未来属于青年一代。中英关系的美好前景要靠青年去开拓。抚今追昔，我想起对中英文化交流作出重要贡献的剑桥校友李约瑟博士。他的鸿篇巨著《中国科学技术史》，在东西方两大文明之间架起了一座桥梁。继承传统、勇于创新，是剑桥大学的优秀品格。希望更多的剑桥人关注中国，用发展的眼光看中国，做中英交流的友好使者。我相信，只要中英两国青年相互学习，携手共进，一定会谱写出中英关系的崭新篇章。谢谢大家！

央视新闻联播：当地时间2号下午，温家宝总理在剑桥大学的演讲受到了广大师生的热烈欢迎。演讲过程中，有一男子极力干扰现场秩序，破坏演讲，他的行径遭到了现场师生的强烈反对，并在一片斥责声中被带离现场。温家宝在剑桥大学演讲时，礼堂后方一名西方人模样男子突然起身叫嚷，并向讲台投掷鞋子。该男子的行径引起全场听众的强烈愤慨，大家齐声高喊“可耻”、“滚出去”。此人在一片斥责声中被安保人员带离现场。温家宝总理说：“这种卑鄙伎俩阻挡不了中英两国人民的友谊。人类的进步、世界的和谐是历史潮流，是任何力量都阻挡不了的。”

剑桥大学发表声明。校长理查德说：我们对温总理来剑桥发表演讲深感荣幸。我对某个人违反剑桥大学传统，不尊重演讲者的行为表示非常遗憾。剑桥大学是理性争鸣和辩论的场所，不是掷鞋的地方。理查德还对中方人员说，个别人的行为不能代表剑桥师生。温家宝总理现场的表现令人敬佩。演讲内容精彩充实，深深吸引了听众。英官方对此事件表示遗憾和歉意，允将依法处理，称此事不能改变温家宝总理访英取得成功的事实。

英国当地媒体连日来高度关注温家宝总理访问英国，评价温总理此访进一步加强了中英合作，对国际社会携手应对国际金融危机具有重要意义。媒体纷纷对肇事者的行径予以谴责，称此人没有达到目的，反而是温总理赢得了满堂掌声。

中国外交部已就这一事件向英方表示强烈不满。外交部发言人姜瑜说，事实证明，肇事者这种卑劣的行径是不得人心的，也阻挡不了中英两国友好合作关系发展的潮流。（文/央视网）

第五篇：城管制度对中国当代社会发展利弊

事例：1.从贵阳市城管局获悉，国庆长假期间，城市管理“12319”服务热线24小时值班受理市民投诉和游客咨询电话，7天累计接听、处置城市管理方面的举报、投诉、咨询电话591个，派遣、处置问题360多个。

2.新华网山东频道１０月１１日电（记者钱荣）

“西瓜地图”是济南城管局从２０１０年开始推行的一项新举措。每到夏秋两季，济南近郊瓜农纷纷进城卖瓜，随处摆摊、阻碍交通、乱扔瓜皮等现象时有发生，给城市管理带来一定难度。去年，济南市城管局按照便民利民、疏堵结合的原则，在城区范围内设置了４５５个应季西瓜临时销售点，并编制成“西瓜地图”。根据规定，对在临时销售点销售西瓜并遵守市容和交通管理规定的，将不按违章占道处理，不罚款，不没收经营工具和物品，并免收卫生费。今年，济南市城管局又将临时销售点增加到４９１处。

“西瓜地图”不仅给瓜农带来了实惠，城管执法人员也感觉轻松了不少。济南市城管执法局直属支队四大队队长高沂营就表示：“以前瓜贩见了我们就跑，市民对我们的工作也不理解，现在有了‘西瓜地图’，瓜农卖得安心，市民买得放心，我们执法也不那么‘闹心’了。”

据了解，依照“西瓜地图”的思路，济南城管局还陆续推出了“便民修车地图”“便民报摊地图”“便民摊点群地图”等２０多个便民地图，以“地图思维”破解城管执法难题。近期，他们还计划推出临时蔬菜销售点，方便菜农进城卖菜。

3.“城管革命”

大家认为：“革命”的目的是为了将城市综合管理推向深入，推到高位；“革命”的靶的是“庸、懒、散”、“浮”（漂浮、浮躁）、“旧”（陈规陋习、守旧因循）、“满”（骄傲自满、停滞不前）、“低”（低标准、低觉悟、低效率）、“缺”（信仰缺失、制度缺失、作为缺失）、“乱”（乱思、乱说、乱作为、乱行为）、“贪”（贪赂腐化）、“卡”（设卡刁难）、“占”（侵公占他）、“怕”（怕吃苦、怕做事、怕得罪人、怕担当）、“推”（推脱工作、推脱责任）、“闪”（闪烁其辞、无理狡辩、游手好闲、缺位串岗）。

1—9月，新洲全区拆除违法广告招牌4670余块，拆除违建11万余（完成全年任务1100%），维修11条破损道路共17600；维修落水口450多个、沉井31座；损毁的道路护栏得到及时修复更新，一个个卫生死角被消除。

如今，新洲城的出店占道经营难得一见，立面整洁，区街镇、村湾环境卫生状况大幅改观。老百姓说，街变宽了，地也干净了，晚上也靓了。学生说，校园进出的路旁小摊贩冇看到了，小朋友上学家长放心多了。队员执法的时候，配合的多了，不好意思的多了，扯皮的少了，主动打招呼的多了。

4.北京城管全力确保国庆期间首都环境秩序良好

新华网北京１０月７日电（记者卢国强）记者７日从北京市城管执法局了解到，黄金周期间，北京城管部门日均出动执法人员５．６万余人次，确保首都环境秩序良好。

北京市城管执法局７日通报，国庆节黄金周期间，北京全市城管系统日均出动执法人员５．６万余人次，执法车辆近８０００台次，开展执法活动８８６０起，组织综合整治２３８次，规范门前三包单位近９０００家，查处无照经营、店外经营、占道经营、黑车、黑摩的、黑导游、施工扰民、施工扬尘、非法小广告、违规商业宣传、违法悬挂国旗等各类违法行为１万余起。

十一期间，北京城管服务热线９６３１０受理各类举报３１９１件，同比去年下降１７．３％。其中无照游商扰序同比下降１２．９％，夜间施工扰民同比下降３２．４％，违法建设同比下降２５％，群众满意度为８０．１％。

此外，按照百日整治工作的相关要求，在执法的同时，城管部门在全市设立设置宣传点位３２５个次，宣传服务市民游客４万余人次，发放地图等各类城管宣传品５万余份。在提供问询、指路、简易医疗等服务时，积极引导广大市民和游客主动参与维护城市环境秩序。（5.东方网记者方翔10月1日报道：不计较、不冲动、不动手、不上车、不追逃、不处罚，浦东新区执法支队督查（机动）一大队金杨分队的“六个不”规定，彻底颠覆了社会上对于城管执法“妖魔化”的印象。而作为金阳分队的负责人胥义道，为了贯彻“六个不”的原则，还用上了“秘密武器”。

“秘密武器”现场取证

如果不是亲身体验，对于金杨分队的摄像取证几乎不能想象。在跟随金杨分队队长对于一家水果摊将水果堆在人行道进行整治的过程中，始终有一架摄像机进行跟踪拍摄。不仅如此，在拍摄完毕之后，胥队长以及班子成员，还对于摄像的内容以及摄像的技巧进行观看和点评。“我们用摄像机拍摄执法过程，不仅是防范执法过程中出现的突发意外，同时为规范自身执法行为。”胥队长说，“我们为每个块域小队都配备了数码摄像机，作为日常执法时的取证工具。我们不仅要保证这些小队在执法时用，更要保证他们现场取证拍摄的全面性与客观性。要以公正、客观的立场来拍摄事件的具体经过，确保所拍内容的客观性，从而确保所拍内容作为现场证据的有效性。我们不仅要硬件跟得上执法要求，更需要在软件上达标。”

“不上车”与“不处罚”

在金杨分队处理违章水果摊的过程中，一个非常有意思的细节吸引了记者的眼球——城管队员并没有将这些水果没收，而是帮助摊主一起将水果放到店内。“这就是我们倡导的对于违章商户要多一些朝里搬，少一些朝外搬，尽量帮助违章商户一起整改。”胥队长说。

金杨分队提供的相关材料中，特别强调了对于处置过程中“六个不”的贯彻，这六个“不”，分别为不计较、不冲动、不动手、不上车、不追逃、不处罚。其中“不上车”和“不处罚”无疑最吸引眼球。据胥队长介绍，所谓“不上车”，除了在日常工作中不一味的将违章物品搬上车进行暂扣或先行登记之外，更是在处置过程中如遇当事人暴力抗法，甚至与执法人员发生肢体接触时，不因为一时气愤而擅自将当事人用执法车辆带离现场，应及时拨打110，由接案民警前来处置将当事人带至派出所接受调查，避免因擅自带离当事人后引发诸多不确定因素的发生。

“不处罚”，则是指队员在处置跨门营业、乱堆物、乱晾晒、乱设摊等一些常见违章行为时，若当事人认识态度较好，且已自觉整改完毕或明确表态愿意立即自行整改的，执法人员可视具体情况按法律规定的自由裁量范围内从轻处罚或不予处罚，以柔性执法、教育为先为宗旨，达到执法目的的同时也可一定程度上避免执法矛盾的产生。

学会控制自身情绪

“我们在日常执法过程中，不仅会遇到违章当事人的抵触情绪，有时围观群众也会为当事人说情，指责执法人员，阻扰执法行为。”胥队长说，“有时候想想，我们城管也是弱势群体。但我们毕竟是执法者，如果不能控制好自己的情绪，及时巧妙化解抵触情绪，可能会引发更大的执法矛盾和社会矛盾，因此学会一定的工作方法，无疑是非常有必要的。”

据胥队长介绍，实施“六不举措”以来，分队仍遇到不少拒不配合的违法当事人，其中就有34名当事人因妨碍公务等行为被公安机关拘留，3名当事人被法院判刑，在此过程中，分队未出现一起因执法方式不当而引发的执法矛盾，辖区的市容面貌也逐年改观，社会实效明显提升，群众反响普遍叫好，这实际上与城管队员学会控制自身情绪是密不可分的。6.为从严治队，2010年贵阳城管队伍开始实行准军事化管理；在贵阳，100多起可能激化矛盾的事件，因城管文明执法得以控制。

看法：1.取消城管？专家说不！

记者注意到，“城管MM”、“城管哥”文明执法、助人为乐的内容出现在网络上以来，质疑声不少，有市民直言“个别城管的善举，难以改变城管整体印象”；还有市民提出，既然为市民所诟病，那么取消城管应是一个一劳永逸的好办法。对此，有市民指出，对这支队伍出现好的转变应该鼓励，但对这支队伍的监督也是必须。

没了城管，还有别的管

对于“取消城管，一劳永逸”的提议，贵州工职院城市建设与管理学院副院长李秀丽认为：市民直指城管队伍中存在的执法粗暴简单、甚至一些违规违纪行为，以及城管执法过程中出现的暴力抗法，都不容回避。但是，中国城市人口密度大，随着城市化进程步伐的加快，“城市病”日益增多，城市的“脏、乱、差”现象日益严重。净化人们的生活环境、提高人们的生活质量成为了城市建设管理中的重中之重，所以，城市仍然需要一个专门的部门来进行高效的管理，而这个部门叫不叫“城管”，只是称谓上的问题。

贵州谦明律师事务所刘海副主任也认为，城管与小贩矛盾，从根本上是不健全的城市保障体制与城市中激增的外地人口之间的矛盾。换其他的行政机关去管理会不会出同样问题？刘海认为，它并不是城管部门的必然产物，只有在综合性执法中与其它管理部门形成合力，联合执法，才能相信城管工作不再难做，城管形象不再难堪。

城管工作，远不止管摊贩

“其实，市民关注较多的取缔违法占道经营，只是城管部门服务城市的一个方面。”贵阳市城管局工作人员小曾告诉记者，除了综合执法外，城管系统还涉及了市政、环卫、河道管理、供水等城市方方面面的服务工作。据了解，其中市城管局直接管养的城市主干道就达38条；排水管道235公里，排水井1.4万个；人行天桥、通车桥梁123座，地下通道9座；照明设施13万盏。在环境卫生管理方面，目前全市共有环卫工人7000余人，清扫保洁面积近1200万平方米；管理公厕527座，垃圾清洁间1111个。

同时，城管队伍还是贵阳一支重要的应急力量。每年汛期，全体城管队员都是抢险应急队。今年1月的凝冻灾害危及了城市的正常运转，一个多月的日日夜夜里，各级城管部门50多支党员突击队1.3万名干部职工奋战在风雪中，扶老携幼，撒盐除冰，抢修供水、路灯设施，留下了一个个感人的身影。改变形象，还需更亲民

城管队员张志祥告诉记者：“工作再苦再累都不怕，怕的是市民不理解、不认同。” “改变形象，还需更加亲民。”贵阳市城管局相关负责人介绍，2009年以来，城管局以城市管理“12319”服务热线为平台，作为与市民沟通的桥梁和纽带，开展“卫生死角大搜寻”等活动。热线开通后，累计受理市民来电32万余个，其中，采纳市民的合理化建议和意见近3000余件，处置都市陷阱、污水外溢等城市管理事部件案件26.3万件。

在电话服务热线的基础上，贵阳市城管局今年年初正式启动网络工作机制。上周，贵阳市城管局成为贵州都市网全省首家实名认证单位用户，该局系统的14个网络账号每天在都市网上“现场办公”。

⊙延伸阅读

一位城管队员妻子的日记 2011年1月18日

凝冻天气持续了多日，可能是天气的原因，妈妈的血糖又升高了，医生早就建议住院治疗，一直说带她去医院，可老公安排不出时间，整天和他的队友在街头撒盐、除冰、扫雪，回来又要写工作日报。昨晚，他眨着发红的眼睛对妈妈说：“等这段时间忙完，我们就联系程医生„„”妈妈还是那句话：“我没事，你先做好自己的工作。”

看着熟睡的老公，我轻轻给他掖好被子，“真想从晚上10点睡到第二天10点。”想起老公这句话，我有一种心疼的感觉在弥漫。

2011年1月20日

晚上8点钟，刚吃完饭，接到老公电话，他今晚不回来了，明天凌晨3点要清扫积雪，他担心迟到，直接去办公室睡了。电话中他的声音有些哑，估计咽炎又发作了。女儿抢过电话，非要爸爸带她买过年的新棉衣。女儿扬着乖巧的小脸，开心的对我说：“妈妈，爸爸答应我了。”我知道，肯定又是一次落空的承诺。看来，明天我要抽空替丈夫带女儿去买衣服了。

我叮嘱他抓紧时间休息，明天我再帮他买药。2.城管，这一本为缓解社会矛盾而生的部门，却在近几年被指为矛盾的制造者，在一片指责中声名狼藉。为此，各地纷纷推出“城管新政”，却依然陷入尴尬的境地：2011年6月，湖北启动“城管革命”，7月，武汉城管执法时被打。2011年6月，石家庄规范城管执法行为，8月，网络上出现“石家庄城管殴打卖水果老人”的视频。

不管你愿不愿意看见，城管都会准时出现在你的面前，这是小商贩们面临的尴尬；不管你愿不愿意承认，在民众心里你的形象已经贴上了标签，这是城管面临的尴尬。这两种尴尬交织在一起，各地的“城管新政”遭遇尴尬也就并不稀奇了。

其实，抛开对城管的有色眼镜平心而论，各地的“城管新政”的确有可圈可点之处，整改措施更非仅仅是蜻蜓点水，有的甚至毫不避讳城管执法中存在的问题而直指根本的弊端，这样坦率甚至可以用深刻来形容的变革意愿本来应该得到民众的掌声，但是现实中却是无人喝彩甚至是喝倒彩，这无疑让各地城管部门很受伤。

一张热脸居然贴了现实的冷屁股，各地的城管部门心中有多沮丧、多失望自然不用详细描述。但是，很显然，现实的尴尬恐怕不能完全归结于民众的不理解，城管部门更需要扪心自问：如何在底层民众的基本生存权与城市管理之间寻找到合适的平衡点，出台的“新政”能不能承担起这个重担？自己的“新政”措施真的完全契合实际吗？小商贩法律意识淡薄的现状对于城管转变形象会产生什么样的影响，对此城管又进行了哪些必要的应对措施？还有，城管队伍的良莠不齐是否能承担起“城管新政”的重任？在现实执行中，一部好经会不会因为和尚歪嘴而被念走了音？

“城管新政”遇冷的尴尬现实表明，这些问题的答案真的并不乐观。又是“新政”本身的问题，又是执行人员的问题，话说到这个份上，“城管新政”的尴尬背后却多了一丝类似于“王安石变法”的悲壮与无奈，也就让我们更加的有理由担心，各地“城管新政”接下来的命运会怎样，备受打击的城管部门是不是还有继续努力的决心和勇气？

无论网友有多少怨言，无论城管部门有多少委屈，大家都应该有一个基本的共识，那就是“城管新政”必须要探索出一条更加适合的道路，克服各种困难坚持走下去。即使是遭遇了始料未及的尴尬，但是各地的探索也并非全无收获，起码让城管部门知道了症结所在和努力方向，让管理权开始正视民权，寻求与小商贩权利在一个更加公开的平台上公平博弈，这已经是一个不小的胜利。很显然，即使是再苛刻的旁观者，也会怀着最大的善意去敦促各地城管部门完善新政，做得更好。毕竟，我们都希望各地的城管新政能有一个“商鞅变法”式的成功结局，而不是真的完全变成了“王安石变法”，只留给民众折戟沉沙的嗟叹和依然如故的小商贩与城管之间的矛盾冲突。

3.去年18名城管被开除，48人脱岗学习。市城市综合执法支队支队长表示：城管有问题 直接向我投诉 为从严治队，2010年贵阳城管队伍开始实行准军事化管理；在贵阳，100多起可能激化矛盾的事件，因城管文明执法得以控制。为何城管正常执法，有时也会受到不明就里的指责？心理专家陈昌海表示，在部分市民印象中，个别城管的不良形象成为整支城管队伍的代表并被长期固化。

城管支队长： 直接找我投诉

贵阳市城管局副局长、市城市综合执法支队支队长孙华中表示，“改变这支队伍在市民心目中的不好形象，还要从根本上改变这支队伍的散漫作风”，他认为，对于一些市民直指城管队伍中目前存在的不作为、执法粗暴简单，不容回避，应该从严治队。

贵阳市2010年出台了相关办法，对城管队伍实行准军事化管理

孙华中告诉记者，市城市综合执法支队对此成立了专门的督查队伍。2010年以来，贵阳城管有18名队员因不文明执法、不作为等原因被开除；48名队员被脱岗学习，脱岗学习期间不发工资，学费自理。孙华中公布市城市综合执法支队支队监督电话：0851——5812348，他表示：“市民遭遇城管不文明执法，可直接向我投诉。”

心理学家：

成立之初不重视方式方法

贵阳市心理卫生健康咨询中心首席心理咨询师陈昌海分析，在部分市民印象中，个别城管的不良形象成为整支城管队伍的代表并被长期固化：正常执法时，有时也会受到不明就里的指责。“这和城管成立之初不够重视执法方式方法、城管执法对象多为弱势群体，大众同情弱者的心理倾向，都有极大关系。”

陈昌海认为，“一线城管队员会成为个别市民心理上社会矛盾情绪的出发点，这时矛盾往往会激化。”他解释，中国目前处于一个转型期，个人在生活、工作中遇到的矛盾增多，个别人因此产生的情绪不能正常宣泄时，往往会转移到城管、交警等一线执法队伍上来。

对此，陈昌海建议，市民应该明确，首先城管是一份正常的职业，工作的出发点，是为了让城市整洁美丽。个别人员执法简单粗暴不代表城管部门的态度、更不代表政府的态度。带着这样的心态看待城管执法，就可摒弃一些偏激心理。而在遇到个别城管不文明执法时，应该第一时间拨打城管纪检部门电话进行举报，而不是做一些不理智的过激行为。城管队员在正常执法受到指责时，陈昌海认为，要控制情绪，更加耐心，切忌受到周边过激情绪的传染。陈昌海表示，城管、市民、执法对象，应该换位思考。“大家多一点宽容之心，事情就会好很多”，陈昌海说。

9月份，市城管部门将针对主要道路、重点区域、热点难点区域的各类市容违法违章行为，开展“市容集中整治月”活动。重点整治背街小巷、农贸市场、校园周边等重点、热点、难点区域的各类市容违法违章行为。同时，以学校开学为契机，对校园周边市容环境秩序进行一次大清理，为学生创造良好的学习氛围；对建筑垃圾、渣土运输、夜间施工噪音扰民加强监管。同时加强夜间监管，严控偷倒建筑垃圾及渣土车抛洒滴漏的违法行为；对主要道路、重点区域的机动车道板违停加大查处力度。尤其对中心商务区和一、二级道路、车站广场周边，实行早8时到晚12时无缝隙管理，确保无明显道板违停；对各类违法建设加强整治。加大对违法建设的监管和拆除力度，力争做到第一时间发现、第一时间制止、第一时间拆除。

崇安城管执法大队针对辖区门头广告存在布局不合理、设置过多过滥、档次层次偏低、安全隐患突出等问题，坚持“统一组织、部门联动、属地为主、疏堵结合、依法处置”的原则，对未经审批设置、存在重大安全隐患、影响交通安全的，以及群众反应强烈的违法广告坚决依法予以拆除。此次集中整治，大队成功整治广告门头178起，有效的改善了城市环境、美化了城市面貌。在此基础上，大队将结合工作实际，进一步制定规划、完善法规、修订标准，并强力整治，建立和完善户外广告、门头牌匾长效管理机制，营造富有特色、形象鲜明、内涵丰富、格调高雅的城市空间视觉效果。

位于盛德路的一家烤鱼馆因日常生意不错，油烟熏人，外加经常性要营业到半夜，噪音污染往往扰人清梦，为此临街的居民意见很大。北塘城管执法大队得知此情况后，立即走进北塘区仁和社区利用座谈会的形式对居民的这一诉求展开调查，调查发现烤鱼馆不仅油烟和噪音大，同时还存在无照经营、占道经营等问题。于是，大队联合工商对盛德路烤鱼馆进行了整治。经过联合教育与整治，烤鱼馆经营业主改正了违章行为。为此，盛德路临街居民自制锦旗送到了城管北塘执法大队，对大队急百姓所急、办利民实事表达谢意。

滨湖区城管局在全区9个镇、开发区、街道同步开展专项整治，全面整顿和提升辖区市容环境面貌。采取条块联动的方式，结合各镇、开发区、街道的实际情况，选取市民群众反映最强烈、呼声最高的市容难点问题作为首批整顿重点。在河埒街道、荣巷街道、蠡湖街道、蠡园街道等建成区街道，老新村周边农贸市场无证摊担、占道经营问题突出，对此，街道城管中队按照“每日三轮巡查，每周三次整治”的频率，连续一个月开展拉网式整治，同时，区城管大队、执法大队也专门调派力量，进一步强化整治的力度和效果。在太湖街道，针对辖区内无证洗车场点、废品回收站“脏乱差”问题，城管部门专门组织力量开展整治行动，共取缔废品回收站10余个，洗车场点13家。锡山区按照“坚决遏制新增违建，逐步清理历史违建”的原则，重点对2010年以来的新增违建进行集中整治。各镇（街道）分别成立了由主要或分管领导任组长的领导班子，组织全区违法建设整治工作。同时，积极进行宣传教育工作，同时组织专人员上门宣传，引导违建户开展自拆工作。城管、公安、消防、国土等相关部门组成专门的拆违队伍，确保在动员自拆不通的情况下，提供强拆时充足的人员保障。同时，区纪委、区城管局分别对各镇（街道）的整治工作开展督促检查和协调指导，确保违法建设整治工作有序开展。各镇（街道）分别制定整体整治方案，认真组织开展拆除工作。截止9月20日，整治工作取得初步成效，共拆除违建24处，拆除面积9300多平方米。

广州城管新增29项处罚权 执法可要求公安机关协助

新《广州市城市管理综合执法细则》(以下简称《细则》)10月9日开始实施。《细则》不仅使广州城管行政处罚权从203项增至232项，新增了户外广告管理、燃气管理、井盖设施、乡村违法建设四大方面城管执法范围，而且对于占道经营、超时施工等责令改正后又实施的情况，认定为不同时段发生的新违法行为，城管执法可以发现一次处罚一次，整治效果将有望更为有效。

从1999年开始，广州市赋予了城管执法64项行政处罚权。之后，经过不断调整，城管执法部门的行政处罚权已上升到203项。在新《细则》中，8个部门、12个方面共计232项行政处罚权的范围更加清晰。《细则》在第十四条还做了开放性规定，为日后扩大城管综合执法范围预留了空间。

《细则》体现了多处创新：

针对进入建筑物查处违法行为但当事人拒不合作等情况，《细则》规定，城管综合执法机关应提请公安机关协助，公安机关应当予以配合。广州市城管执法局方面对此表示，今后不只在强拆阶段，就是在查处阶段遇到阻拦，城管都可以给公安机关发函要求协助。

针对执法中常常遇到的反复违法的问题，《细则》规定，原行为经城管执法人员处理后在法律上已经“终结”，再次实施的违法行为应认定为新的违法行为。

“在城管执法实践中，常常出现违法行为人经城管执法队员处理并责令改正后又实施的情况。此项规定，有望对乱摆卖、夜间施工的违法行为进行更有效的整治，城管执法机关发现一次就可以处罚一次。”广州市法制办副主任林琦对《法制日报》记者解释道。《细则》还创设先行登记保存或者扣押物品的“封存”制度。即城管执法部门在查处乱摆卖时，“对登记保存或者扣押的工具和物品当场难以清点的，可以直接封存入证据箱(袋)等证据收集容器予以保存或者扣押。”

由于不少流动商贩在实际执罚过程中拒绝在通知书上签字，不承认违法事实，《细则》针对“送达难”问题规定，在调查取证时，当事人应当正确填写送达地址确认书，如果地址信息不准确、变更却未及时告知、拒绝签收等，导致当事人逾期或未能收到执法文书，将视为送达。

新《细则》对部分行政处罚权进行了调整，城管执法机关的行政处罚权从现有的203项增至232项，新增29项，多项新的执法职能被划归城管部门。有专家指出，法规令城管执法范围更清晰，权力被关进“笼子”里，但相关部门要尽量避免相互扯皮。

新《细则》还进一步规定了区政府不履行监督职责的责任追究：区政府不督促区城市管理综合执法机关履行执法职责或者督促不力，造成重大损失或者恶劣影响的，市城市管理综合执法机关可以提请市政府或者市监察机关追究区政府相关责任人的责任。

焦点一 “划地盘”

明确城市管理综合执法的具体范围，是新《细则》修订的核心。焦点二 去争议

新《细则》设置了明确的处罚规则，统一了执法尺度，减少执法争议，避免暴力抗法。焦点三 令必行

新《细则》进一步规定了区人民政府、街道办事处、镇人民政府不履行监督职责的责任追究，以保证监督落实到位。

犬只当街排便不处理将受罚 明确城市管理综合执法的具体范围，是新《细则》修订的核心。

与原综合执法范围相比，新《细则》对部分行政处罚权进行了调整，新增了户外广告和招牌设置、燃气管理、井盖设施管理方面的行政处罚权；扩大了对违法建设的查处范围，赋予城管执法机关对乡村违法建设和尚可采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设的行政处罚权；将原委托城管执法机关行使的建设工程、城市路灯照明、人民防空、供水管理方面的行政处罚权直接授权城管执法机关行使；剔除了城市绿化管理以及市政管理中污染、损坏、擅自占用和开挖城市道路车行道的行政处罚权。经过调整，城市管理综合执法范围更加清晰。

根据新《细则》，广州市城管综合执法部门将对破坏白云山风景名胜区环境，违反《广州市养犬管理条例》中对犬只粪便未即时处理、随意抛弃犬只尸体、占用公共场所饲养和经营犬只、设置坟墓埋葬犬只尸体等行为行使行政处罚权。

同时《细则》还规定了市政府可根据实际情况增加执法种类职能，为日后扩大城市管理综合执法范围预留了空间。

明确城管依法享有行政强制权

针对执法实践中的突出问题，新《细则》设置了明确的处罚规则，这些规则包括： 第十六条明确规定城管部门在法律范围内有权行使与行政处罚权相应的行政检查权和行政强制权，在查处违建时，必要时能提请公安机关协助；

第十七条规定，占用公共场所设摊经营、兜售物品、门窗和外墙设摊经营和超出规定时间施工均属于不同时间段发生的新违法行为，并创设了先行登记保存或者扣押物品的“封存”制度；

第十八条借鉴民事诉讼司法实践设立的地址确认书制度，针对“送达难”问题对文书送达规则做了明确规定：当事人填写的送达地址等信息不准确、变更送达地址未及时告知、受送达人或者其所指定的代收人拒绝签收，导致当事人逾期或者未能收到执法文书的，视为送达等等。

这些规则的设立，统一了执法尺度，使城管执法机关依法行政，规范执法，提高执法效率，减少执法争议，避免暴力抗法。