铁路政企分开浅析

第一篇：铁路政企分开浅析

浅谈铁路实行政企分开

2013年3月10日，国务院机构改革和职能转变方案公布，铁道部不再保留，行政职责并入交通部；组建国家铁路局，由交通运输部负责管理；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责。此次改革，铁道部的拆分无疑是最大的焦点，个人从三方面对铁道部政企分开做一个简要的分析。

一、基本情况介绍

铁道部从1949年成立，多年来铁道部为国民经济发展和社会进步以及国家的安全、社会稳定等诸多方面都付出了极大的努力，做出了卓越的贡献，一路走来在历史上留下一段辉煌。尤其是近几年，我国铁路实现了较快发展，从基本完备的五纵五横的铁路网，到已分居世界第二、第一的铁路营业里程、高速铁路运营里程，基本保障了国民经济运行和人民生产生活的需要，这一历史功绩是不容抹去的，全路员工为此长期做出了巨大贡献。但是同时随着社会主义市场经济的高速发展，铁路发展经营的计划经济模式与之出现了抵触和不相适应的现象，并且有着逐渐扩大的趋势。尤其是铁路等基础设施的建设，耗资巨大，成本回收周期很长，无法引入市场予以监管和参与，势必造成资源的浪费和各类不良现象的集中呈现，这在近几年的国民经济活动中，该类现象并不少见。同时，我们看到铁道部拥有自己管理系统及公检法系统，虽然统一归国家相关部门管理，但对内就像一个独立的王国，领导集权严重，裙带关系严重，很容易滋生腐败，原铁道

部部长刘志军的案件就是一个典型的例子；另外，由于存在政企不分体制上的种种弊端，资源配置效率低，也制约甚至妨害了铁路的良性发展。中国铁路必须转变发展模式，原有的传统发展模式已经走到尽头。可以说，铁道部的改革是历史的必然。

二、政企分开的益处

总体来说，铁路政企分开是利远大于弊的。

第一，有利于铁路这个领域的健康、持续、安全地发展。在政企不分的情况下，现代企业制度建不起来，因为它毕竟还是政府，它不是完全的企业。另外，铁路资金问题长期得不到较好的解决，融资比较困难。这里有相当大的一部分是靠政府，在大发展时期，政府当然要给予支持，因为这关系到每一个老百姓的切身利益。但是这是不可持续的，最终还得靠企业自己赚钱，自己发展。现在政企分开，把企业部分做成独立的企业法人，自负盈亏，自担风险，资金筹措的渠道就可以多元化，社会哪些方面有钱，愿意修铁路，也可以加入进来。资金筹措的渠道打开，融资，国家当然在一定时期还有很大的给予支持。

第二，有利于从体制上或者机制上保障我们的铁路运输的安全。在政企不分的情况下，监管和被监管者是一个人，以至于出了事故，老百姓都不知道是政府的事还是企业的事。作为政府，这个责任究竟怎么去追究？政府的监管就很难到位，企业的主体责任，安全方面的投入就可能不到位。现在分开了，一部分承担主体责任，一部分承担监管作用，出了问题，就要分析原因，是谁的责任，必须要追责。政

府监管不到位，政府负责。

第三，有利于加快建设综合交通运输体系。铁路固然是一种重要的交通方式，但是还要充分发挥海运、空运、公路运输的作用。如通过海运把大量的物资从万吨轮卸下来之后，首先到码头上，再用公路的方式分集装箱拉到很远的地方去，装到火车上往全国目的地分运。根据不同的运输方式，发挥最大的优势，实行合理布局，该空运的空运，该靠火车运输的靠火车，该高速的靠高速，大交通的体制下才能通盘考虑这个问题。铁老大不进来，说建了综合交通运输体系，是不科学的。通过建设综合交通运输系统，提高综合运输效率、效能，发挥各种交通运输方式的组合优势，来提高效益，也降低成本最终归到一条，降低物流成本。

第四，有利于预防腐败现象的发生。通过政企分开，引入竞争机制，监管机制，能够深入推进惩治和预防腐败体系建设。加大对工程建设、物资设备采购、车皮审批、资产资金管理、选人用人等重点领域廉政风险的防控力度，加强领导干部权力运行的制约和监督，建立高风险岗位轮岗交流制度，构建重点明确、监控有力、预警及时、处置得当的铁路廉政风险防控管理机制，切实从源头上防治腐败。

三、铁路改革应该注意的几点：

（一）在改革的过程前，制定详细的改革方案，尽量减少在改革的过程中出现的问题和损失情况，使得改革有秩序、有组织和较平稳的顺利过渡。

（二）在铁路运输包括客运、货物运输、专运特运等价格方面，应更多的顾及百姓的实际消费能力，制定适当的价格政策，确保广大群众买得起票，坐得起车。

（三）应建立和完善相应的政策和法规，兼顾铁路部门和人民大众的利益，尽快成立起相应的监督体制，确保有法可依，监督得当，以保证群众和工作人员的安全出行。

（四）规范铁路部门的财务管理制度，建立专门的部门核算铁路部门的经济情况，并研究财务状况，认真分析经济运行中的薄弱环节，根据具体情况，制定铁路部门的发展战略，确保铁路部门的长远发展。

党的十八大提出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。从这个意义上讲，铁路政企分开奠定了不仅在铁路行业、而且在整个交通运输领域处理好政府和市场关系的体制基础，其深远影响涉及整个交通运输领域，甚至经济体制改革整体。本次大部制改革把铁路政企分开作为突破口，显示出新一届中央领导集体深化改革的坚定决心。相信在党中央的坚强领导下，我们一定能克服各种困难，再创辉煌。

第二篇：政企分开_可行性

政企分开的可行性研究

政企分开是改革的难点之一，政企不分直接阻碍了企业改革的深入。本文针对现代企业制度内涵中的政企分开这一重要内容，从国有产权拥有和行使的角度探讨政企分开的可行性。

一、政企分开的涵义

按照政府的有关文件及学术界普遍使用的提法，政企分开大概有三层涵义。第一，国有资产所有者职能与社会经济管理者职能分开。不少人提出的把政府职能与资产经营职能分离即政资分离，可以归到这一层涵义。社会主义经济体制改革的理论家布鲁斯等人列出了平衡政企关系的清单，从中可以看到社会经济管理职能的若干方面。他们认为，作为所有者的国家要同作为权威机关、管理机构以及非企业部门的管理者的国家分离开来，具体包括：国家作为所有者的角色应与作为负责行政、国防、政治秩序，并由法律授权稽征税收和关税的权威当局的国家分离开来；其次应与作为制定工商业、保健、安全以及其他标准规制的国家分离开来；第三，应与作为例行的和特殊的宏观经济政策中心的国家分离开来；第四，应与作为社会和基础设施的政策机关的国家分离开来，作为政策机关，国家处理不能用一般盈亏含义界定目标和达到目标的手段（如共用品、外部性）；最后，国有企业部分必须和非企业部门分离，政府部门在非企业部门起作用更好些（Brus和Laski，1989）。

第二，国有资产管理职能与运营职能分开。不管国有资产管理职能涉及国有资产产权哪些方面的内容，这种管理职能都属于所有者（出资人）的权利范围，只要第一层涵义的政企分开做到，这一层就没有“政”的涵义。如果在第一层涵义上分不开，这里肯定是分不开的。可见，提出把管理职能与运营职能分离在理论上是不恰当的。

第三，出资者所有权与企业法人财产权分离，这是现代企业制度的普遍做法，与政企分开更无直接关系。

我认为，政企分开的严格涵义应是国家所有者职能与社会经济管理职能分离，上述后两方面的内容都是派生的或无关的。那么，政府作为国有资产所有者，作为国有资产代表，能不能解决政企不分问题，实现政资分离呢？相应地，如果政府不能作为产权代表，谁能代替政府？

二、实行政企分开的可探索途径

针对政府作为国有产权代表导致政企不分这一问题，学术界提出了一些解决办法，主要有二：一是成立国有资本经营委员会，二是实行多元持股，发展机构持股。

1.关于国有资本经营委员会

一些经济学家提出建立国有资本经营委员会（以下简称国资委，参见吴敬琏，1993；周小川等，1994），目的是使国有资产管理机构能够用盈利标准监督和考核企业，使国有资产管理机构能够脱离具有社会经济管理职能的行政部门的控制。国资委将把管理国有产权作为唯一的或最重要的职能，因而实质上是一个建立在商业化经营基础上的企业管理委员会。

国资委从行政部门独立出来，“上级部门”——委托方——是谁呢？如果真正与行使社会经济管理职能的部门分离，实行商业化经营，“上级部门”就不应是国务院，而应是全国人大。但会不会因此产生一股与行政部门相对抗的政治力量和经济力量呢？我们认为，就利益而言，行政部门利益与经济部门利益当然有区别，即使将经济部门纳入行政部门管理，这种利益差别也是存在的。正是由于行政部门与经济部门的利益存在差异及冲突，才有行政过分干预和政企不分问题。至于人大，其职能设计本身就使它成为一支对行政部门的制衡力量，与是否掌握经济力量无关。而且，国资委的职能只在于从盈利角度监督企业运作。因此，这种经济权力的转移只是使企业脱离了行政控制，从体制上完成了政企分离，不会产生不利的政治影响。

三、政企不分时的企业运作方式

以上分析表明，在两种角色由一个主体承担时，政企分开几乎是不可能的。西方一些国家的情形又是怎样的呢？在美国、英国和法国等主要市场经济国家，出于校正市场失灵的考虑，国家在一些领域也设立国有企业。在这些企业，往往是由政府任免企业领导人，监督其运作，因而政企也是不分的。尽管在这些国家，公共部门的企业较少，比较容易管理，但总的看来，公共企业的运作效率是偏低的。政企不分时，国有企业是不是一定不能运转呢？西方国家对国有企业一般采取以下几种管理方式（曹玉书等，1995；臧跃茹，1995；国家体改委课题组，1994）：

1.政府机构直接负责国有企业管理。例如，在法国，政府对国有企业实行双重管理，即由财政部负责国有企业的存量和增量管理，各主管部如工业部、能源部等负责对国有企业行使所有者权利，如任命董事长、总经理。在德国，财政部行使国有资产所有权，负责审批国有企业的成立、解散、合并、股权变动，选聘监事会、理事会中的所有者代表等。在一些发展中国家，如巴西，由计划部国有企业特别控制秘书处负责国有企业监管：对国有企业主要收支项目等制定限额，提出关于国有企业股本变动、购并活动及利润分配建议。

2.通过立法规定国有企业的活动。典型的是美国，国有企业管理以国会立法为核心，联邦政府每成立一个国有企业就由国会通过一个单行法律，州和市镇政府设立公司也要由同级议会批准。如最大的国有企业田纳西河流域管理局，就是1933年经国会同意、罗斯福总统签署法案成立的。它的最高领导层有3名董事，由美国总统提名，经国会批准后再由总统任命，任期9年。3名董事负责整个企业的管理和经营，具有高度自主权，并享有电价制定权。

3.政府机构与企业合一型。例如，美国圣劳伦斯海运开发公司开始时是一家独立的国有企业，后合并到联邦政府运输部以一个司的名义来管理和经营。美国各州的一些州属企业也与之类似。如纽约公共交通管理局实际上是地铁公司和公共汽车公司的联合公司，纽约桥梁隧道管理局则是经营桥梁和隧道的公司。

4.设立控股公司，在政府专业部和国有企业之间建立一个“隔离层”。典型的有意大利的伊利公司、新加坡的淡马锡公司等。以追求利润为目标，政府不干预企业的具体经营活动。

四、总结性的结论

以上对国有企业改革中政企分开可行性的分析表明，在政府作为国有资产产权代表时，解决政企职责不分似乎是不可能的，在此体制下寻找其他方法，如出资人所有权与企业法人财产权分离，是无法解决政企不分问题的。人大常委会下设立国资委并建立相应的层级制在国有企业数量相对较少时是可行的，但更多地应把设立国资委看成是一个建立现代企业制度的过渡措施。西方一些国家的国有企业管理经验和教训说明，即使是少量国有企业，政府作为产权主体也容易产生政府过分干预问题，尽管理论研究表明国有企业有其存在的理由。解决政企分开的方向应是实行产权多元化，特别是将大量国有产权通过种种途径演变成其他公有性质的产权，其中最重要的是机构持股和企业交叉持股。

第三篇：政企分开 可行性

政企分开的可行性研究 银温泉

【专题名称】社会主义经济理论与实践 【专 题 号】F13 【复印期号】1998年04期 【原文出处】《经济研究》(京)1998年02期第38～45页 【作者简介】银温泉 国家计委宏观经济研究院

政企分开是改革的难点之一，政企不分直接阻碍了企业改革的深入。本文针对现代企业制度内涵中的政企分开这一重要内容，从国有产权拥有和行使的角度探讨政企分开的可行性。

一、政企分开的涵义

按照政府的有关文件及学术界普遍使用的提法，政企分开大概有三层涵义。第一，国有资产所有者职能与社会经济管理者职能分开。不少人提出的把政府职能与资产经营职能分离即政资分离，可以归到这一层涵义。社会主义经济体制改革的理论家布鲁斯等人列出了平衡政企关系的清单，从中可以看到社会经济管理职能的若干方面。他们认为，作为所有者的国家要同作为权威机关、管理机构以及非企业部门的管理者的国家分离开来，具体包括：国家作为所有者的角色应与作为负责行政、国防、政治秩序，并由法律授权稽征税收和关税的权威当局的国家分离开来；其次应与作为制定工商业、保健、安全以及其他标准规制的国家分离开来；第三，应与作为例行的和特殊的宏观经济政策中心的国家分离开来；第四，应与作为社会和基础设施的政策机关的国家分离开来，作为政策机关，国家处理不能用一般盈亏含义界定目标和达到目标的手段（如共用品、外部性）；最后，国有企业部分必须和非企业部门分离，政府部门在非企业部门起作用更好些（Brus和Laski，1989）。

第二，国有资产管理职能与运营职能分开。不管国有资产管理职能涉及国有资产产权哪些方面的内容，这种管理职能都属于所有者（出资人）的权利范围，只要第一层涵义的政企分开做到，这一层就没有“政”的涵义。如果在第一层涵义上分不开，这里肯定是分不开的。可见，提出把管理职能与运营职能分离在理论上是不恰当的。

第三，出资者所有权与企业法人财产权分离，这是现代企业制度的普遍做法，与政企分开更无直接关系。

我认为，政企分开的严格涵义应是国家所有者职能与社会经济管理职能分离，上述后两方面的内容都是派生的或无关的。那么，政府作为国有资产所有者，作为国有资产代表，能不能解决政企不分问题，实现政资分离呢？相应地，如果政府不能作为产权代表，谁能代替政府？

二、政府作为产权代表能不能实现政企分开

回答这个问题，需要弄清政府既作为所有者，又作为社会经济管理者，双重角色之间有没有矛盾，如果有，在双重角色格局内能不能解决。

作为一般意义的所有者，投资和经营的主要目的是盈利。政府也不例外。而作为社会经济管理者，它的目标函数是各方面的，包括社会安定、经济增长、维持非经济活动和国家安全等。这些目标同所有者的盈利目标有时、乃至常常是不一致、甚至相冲突的。例如，从盈利角度看，裁减冗员或在经济周期低谷时裁减人员是正常的，但政府从社会安定角度看就是一种不安定因素；相应地，从盈利角度看，向难以还债的企业发放贷款是不正常的，而从社会安定看则是可考虑的。当然，即便就企业而言，作为社会中的一员，它也不是纯粹追求利润最大化，不管其他方面。就典型的市场经济国家而言，日本有终身雇佣制，德国有职工参与，即使在美国，企业也把社会目标作为评价企业、评价经理人员的一个重要标志。目前，国际上关于公司治理结构的研究中，也把顾客、社区作为重要的委托人，要求企业的目标函数反映顾客和社区的利益（Williamson，1985）。但这种双重角色究竟以哪一个为主，就企业而言应是明确的。

双重职能下有没有可能实现职责分开呢？假定要求国有企业纯粹以盈利为目标，或充当类似于市场经济下私人企业同行的角色。假定国务院作为国有资产总代表，通过国有资产管理局行使产权管理。再假定国有资产管理局可以有效管理成千上万家国有企业（这一假定是非常不合理的，但目前暂时忽略这一因素）。这样，国务院评价国资局的唯一或最重要指标就是企业盈利。相应地，盈利指标也构成比国务院更高一级的机构对国务院（总理班子）的评价指标体系的重要内容。

这种评价可行吗？国务院（总理班子）有压力和动力搞好国有企业吗？如上所述，由于国务院身兼两种职能，对国务院（总理班子）自然就从两种职能的履行业绩来评价。这就涉及到两种职能在评价指标中的权重。这是一个不易确定的问题。相应地，国有产权管理的压力和动力就难以形成，至少难以确定压力和动力的强度。在两种职能行使出现矛盾时，对国务院及其国资局的评价更难。金融财政政策的变动，国家产业政策的调整等等涉及国家宏观政策的变动，如果宏观经济运行有利，而不利于国有企业的业绩，怎样评价国务院及国资局的业绩呢？国务院和国资局完全可以推托责任。同时，由于国务院履行的是社会经济管理职能，它完全有能力、有办法利用非国有经济的资源补充、资助国有企业，如对国有企业实行税收优惠和财政补贴；也可以利用一些规制政策如市场准入、价格管理、垄断和反垄断政策等，人为地形成有利于国有企业运转的环境，或者利用金融规制政策如关于信贷和证券市场的规定，使金融资源向国有企业倾斜。同时也应注意到，在国有企业业绩因国家宏观政策变动变得很差时，国有企业的高级经理及国有企业集团利益的代理人（行业主管部门及主管国有企业的综合部门如经贸委）有可能向国务院施加压力，通过各种方式影响国务院的决策，使国务院采取利于国有企业但不一定利于宏观经济及宏观经济政策实施的一些政策。银根紧缩与国有企业呼喊资金紧张、要求放松银根，可以看成是这种两难处境的一种典型表现形式。

政府作为国有产权代表的上述问题也使它无法对国有企业的运转实施有效的监督和约束。首先，从管理制度看，维持一套行政系统需要大量投入，很难设想国务院会另立一套系统专门管理国有资产。因此，国务院管理国有企业首先要依靠行政系统，即使有专职管理国有资产的机构，也是要并入行政系统的。这样运作的国有资产管理机构很可能行政色彩浓厚。其次，从对国有企业、特别是大型企业的经营者任免来看，国务院的双重角色也将影响经营者的目标函数，经营者可能将宏观经济政策变动对企业业绩的不利影响作为推诿责任的理由。在1987—1992年国有企业实行承包责任制期间，就出现了因价格等宏观政策变动而调低承包指标的情形。当政府作为国有产权的代表时，国有企业或者出现管制过死，企业缺乏灵活性，或者缺乏约束，形成内部人控制。换言之，国有企业的经营者将会出现如布鲁斯等人（1989）所说的或者过分谨慎，或者轻举妄动的现象。

即使假设有一套合理而明确的有约束力的指标体系，假设不存在因信息不对称因素导致的指标确定（如基数）不合理，政府对国有企业有完全信息，不存在“打埋伏”、“棘轮效应”之类的问题，国有企业的业绩也难以达到有效水平。市场经济活动的千变万化和变幻莫测，盈利机会的稍纵即逝，要求经营者善于根据具体情况做出决策，但“谋事在人，成事在天”，其结果不是指标合同所能写尽的。合同的不完备性也使指标体系显得僵硬。

目前企业改革正在尝试一种做法，即明确国有资产投资主体即国有股持有机构，明确国家授权投资的机构，主要是国家投资公司、国家控股公司、国家资产经营公司、具备条件的企业集团的集团公司等，行使国有资产所有者职能。设立授权投资机构这种做法的目的是让被授权机构拥有生产经营的一些权利（力），包括重大投资权。这减少了政府对企业的管理层次，缓解了信息处理负荷过重问题。被授权企业与授权范围内其他企业的产权关系基本上可以明晰，但在被授权机构层次上，所有者缺位问题并没有得到解决。国有资产管理总体框架仍是多部门负责管理国有资产；公司治理结构存在严重缺陷，企业董事会、监事会中的大多数成员是内部人，所有者制约效率差。因此，这种做法仍然没有解决政企分开问题，国有资产总委托人问题及相应的谁来监督和激励的问题实质上仍未解决。

三、实行政企分开的可探索途径

针对政府作为国有产权代表导致政企不分这一问题，学术界提出了一些解决办法，主要有二：一是成立国有资本经营委员会，二是实行多元持股，发展机构持股。

1.关于国有资本经营委员会

一些经济学家提出建立国有资本经营委员会（以下简称国资委，参见吴敬琏，1993；周小川等，1994），目的是使国有资产管理机构能够用盈利标准监督和考核企业，使国有资产管理机构能够脱离具有社会经济管理职能的行政部门的控制。国资委将把管理国有产权作为唯一的或最重要的职能，因而实质上是一个建立在商业化经营基础上的企业管理委员会。

国资委从行政部门独立出来，“上级部门”——委托方——是谁呢？如果真正与行使社会经济管理职能的部门分离，实行商业化经营，“上级部门”就不应是国务院，而应是全国人大。但会不会因此产生一股与行政部门相对抗的政治力量和经济力量呢？我们认为，就利益而言，行政部门利益与经济部门利益当然有区别，即使将经济部门纳入行政部门管理，这种利益差别也是存在的。正是由于行政部门与经济部门的利益存在差异及冲突，才有行政过分干预和政企不分问题。至于人大，其职能设计本身就使它成为一支对行政部门的制衡力量，与是否掌握经济力量无关。而且，国资委的职能只在于从盈利角度监督企业运作。因此，这种经济权力的转移只是使企业脱离了行政控制，从体制上完成了政企分离，不会产生不利的政治影响。

国资委有能力管理上万家国有企业吗？根据管理幅度原则，国资委直接管理的国有企业应是有限数量的。一种设想为，国资委下可设若干层级式持股公司，通过持股公司管理企业。对比国际上一些企业集团的组织模式，即母公司通过持股控制一些子公司，这些子公司分别是众多孙公司的母公司，这种对国资委管理格局的设想没有理由不成立。但应注意的是，如果国资委把全部国有企业都纳入其旗帜下，国资委实际上成了一个超大型企业集团的管委会或母公司。一个有上万家企业的企业集团，其内部运作效率无论如何都是值得怀疑的。例如，在《幸福》杂志排名前几位的大公司如通用汽车、IBM等，每家也不过有几百家企业。因此，如果国资委管理数千家、乃至上万家企业，无论是国资委的管理效率还是企业效率，肯定不会令人满意。为了解决规模过大、内部交易成本过高的问题，仅从企业层级制内部加以调整是不够的，应把内部的一些交易活动转移出去，通过市场进行交易。这意味着，国资委成立后的一项重要任务是把大量交易活动外部化，通过市场为一些国有企业的产权寻找买主。

国资委能否对经营者实行恰当的激励与监督呢？从激励方面看，目前国有大企业的总经理、董事长的货币收入约为一般工人的一到两倍，如果把这种收入差距拉大到四到五倍，即大致相当于日本企业的经营者与工人的收入差距水平，社会和工人都能接受。对经营者来说，尽管他的直接收入不太多，但可利用的在职消费如良好的办公设施、旅行等，还是相当多的，因而能够起到较好的激励作用。至于监督，首先是不能实行传统的办法，如财务大检查等，可利用很多手段，譬如信息披露制度，利用中介机构如会计师事务所等，对企业进行财务监督。

由此可以认为，如果所属企业相对较少，国资委是可以运转的。国资委的建立和运作可采取渐进方式，以避免体制变动过大造成各方面关系的不协调，可以设计一些过渡步骤，如国资委先管理一部分中央级国有企业（集团），数量逐渐从行政部门转移过来，转移速度视国资委的管理能力和所管理企业的业绩而定。具体做法一是参照国际上国有企业管理模式，二是可参考深圳、上海等地国资委（国资经营公司）的转轨经验。对于地方国有企业，可仍由地方管理，至少在目前不属于国资委的权力范围。同样重要的是，为了防止经营管理的行政化，应只有一个全国性的国资委，在各省不设分支机构。

2.关于股权多元化

实行股权多元化，是指将国有产权的中央政府所有、分级管理的格局变为多种机构都代表国家所有者行使所有权职能。可以考虑的方式有：（1）划分中央与地方所有；（2）实行机构持股或法人持股。

划分中央与地方所有，意味着将地方管理的国有资产明确划归地方所有。在经济学意义上，判定谁拥有资产的最重要依据是看谁拥有剩余控制权或／和剩余索取权。从这个角度分析，地方政府目前实际上控制了大部分剩余控制权。它们事实上成为地方国有企业的所有者，有权处置、并已经开始处置地方国有企业。上海市政府将一些行业部门变成行业控股公司，行业内国有企业作为子公司装入控股公司内，广东省顺德市和山东省诸城市改组中小型国有企业的经历，以及其他一些关于产权转让的材料（参见课题组，1994），充分说明了这一点。不过，这种方式并没有解决政企不分问题。

对于实行机构持股或法人持股，包括企业间交叉持股，目前有不少人认为这既能使企业摆脱行政控制，又能做到所有权在位，可以比较有效地解决所有者的监督问题。改革开放以来，机构持股式股权多元化得到了较大发展，通过这种形式组建的公司逐渐增多。例如，位于浦东的中国华源集团公司，就是由纺织工业总会、外贸部、交通银行倡议，由14家国有公司共同出资创办的。尽管这样组成的企业从终极所有者层次上看仍有可能是国家，股权代表仍可能由行政部门委派，因而仍存在政企不分问题，但从集团公司层次上看，股权多元化使任一行政部门都不能利用自己的股权地位干预企业事务，因而起到了弱化行政干预的作用。

在这方面，日本战后解散财阀、削弱财阀影响的经历可以作为一个很好的参考。日本在二战前的企业所有权结构是股权高度集中于财阀家族手中，财阀家族通过控股公司控制企业。日本战败后，美国占领军当局实行反垄断法，拆散财阀，实行股权民主化、分散化。当时，股票主要流向个人，股权结构中个人股占多数（60%以上）。此后，随着占领军政策的改变和反垄断法的放宽，特别是60年代日本实行贸易自由化，实业界人士担心外资大量涌入，收购和兼并日本企业，于是企业之间换股或循环换股，交叉持股逐渐发展起来。交叉持股基本上是原财阀控股公司解体后原财阀系统重新加强联系的一种形式。但在这种企业集团中，原财阀已经失去了影响，控制机构不再是战前财阀总公司这种处于统治顶端的控股公司，而是以银行和公司为中心的成员企业相互（交叉）持有股份和互派负责人，并组成经理会。

因此，无论从中国转轨中的经验还是从国际上由统制经济向市场经济的转轨经验看，发展企业交叉持股是解决控制权过分集中的一个有效途径，可以作为解决政企不分问题的一种尝试办法。可以考虑，在对过去“拉郎配”形成的企业集团进行改制时，有些以一个“龙头”企业为基础，有些则以几个大企业为基础，组成一个企业集团，内部实行交叉持股，集团内的其他众多小企业相应成为这些大企业的子公司或附属企业。考虑到中国目前的国有企业改革与重组格局，构造交叉持股模式可以采取近期与远期两类措施：

近期措施：（1）结合结构调整，在产品结构、技术结构类似的企业首先实行专业化重组，形成单个企业产品结构与技术装备结构专业化，若干企业产品结构与技术结构互相补充的局面，这若干企业之间交叉持股，形成横向结合的企业集团，同时集团内部是符合《公司法》规范的公司治理结构。所选择的企业规模不宜太大，否则结构调整工作量太大，难度大；但也不宜太小，否则企业没有发展前途，交叉持股体制难以维持。（2）选择往来密切，交易相对固定的上下游企业，发展交叉持股，实行纵向一体化，组建企业集团。（3）已有的企业集团的母公司之间可交叉持股，一来稳定股权，二来加强协作与沟通，这对一些地区性企业集团可能更为适用。

远期措施：培育大企业、大集团，在企业或集团内部形成若干规模相当的企业之后，总部或母公司的控股与指挥功能逐步取消，取而代之的是下属企业交叉持股。日本战后在形成的交叉持股实质上是这条路子。这种做法在新兴工业化经济中（如韩国）也存在。

四、上海市和深圳市国有资产管理体制改革的经验及可能存在的问题

上海和深圳两市近年来积极推进国有资产管理体制改革，走在全国改革的前列，并产生了重大影响。对这两个城市这方面的改革作一评价是有意义的。

两市的国有资产管理体制改革都是按照“三个分离”原则进行的，即政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分离，政府的国有资产管理职能与资产经营职能分离，出资者所有权与企业法人财产权分离。两市的做法有一些共同之处。

从基本框架看，都分为三个层次：第一层是市国有资产管理委员会（其常设机构是国资办），由市委、市政府主要领导组成；它是本市国有资产所有权的总代表，依法拥有本市全部国有资产，并对其行使占有、使用、处分和收益四项权利；第二层为国有资产运营机构，由职能局、大企业集团（公司）或综合性持股公司构成；第三层为市国有资产运营机构将其运营的国有资产按不同份额分别投入到各种类型的企业后形成的国有独资公司、控股公司和参股公司，形成企业法人财产权。

从运行看，都是由作为市国有资产所有权总代表的市国资委对试点企业进行国有资产授权经营，委托授权企业行使所有权，按市国资委要求进行经营管理；授权企业对授权范围内的国有资产，根据生产经营需要，以出资者的身分分别投入到各生产经营性企业，使之成为自己的全资、控股和参股公司，形成以资产为纽带的母子公司关系，各自按照国家法律规定行使所有权和企业法人财产权。其中，市国资委负责对授权国资公司或企业集团进行考核，具体由监事会实施。逐步实行管人与管资产相结合。

以上海市为例，原来的主管局承担的行政管理、资产管理、行业管理的职能按政府机构改革的原则一分为三——局是政府机关，国有资产管理公司是企业，分流出去的一部分人组成的中介机构则属于事业单位。一分为三后，党委机关保留，一对三，并坚持党管干部的原则。目前作为过渡措施，局与国有资产经营管理公司的正职经批准可以兼任，但副职一定有侧重。下面的机构和人员严格分开。例如，组建纺织和仪电国资公司后，撤消了系统内原行业性管理公司，在产品、产业和企业组织结构调整的基础上，以资产为纽带，以产品为龙头，出资重新组建了一批符合现代企业制度要求的企业集团或有限公司。同时在领导体制上，实行董事会、监事会和经理制度。纺织国资公司的决策和权力机构是公司管理委员会，既有董事会的职能，也有监事会的职能，由党委书记任管委会主任，局长任副主任兼总经理，是法人代表，管委会成员10人，由纺织局正副书记、正副局长、工会主席、干部处长、总会计师组成。仪电国资公司实行总经理负责制，局长担任总经理，是法人代表，设外部监事会，成员10人。监事会主席由上海市副市长担任，还有局党政领导，社会知名人士及职工代表，各占1／3。

这种体制的优点在于，它将过去多部门负责变成由市委、市政府领导挂帅、各部门参与组成的班子，管理企业的“部门”少了，相应地减少了部门间的制肘，减低了行政组织经济的成本。而且，依托一部分职能部门能够比较自然地剥离其部分权力（利），也为部门内一部分人员找到了出路，从而减少了部门改革的阻力。深圳市从1997年起还实行管人与管资产相结合，把企业主要领导的任命权从市委组织部转移到国有资产管理办公室、控股公司，相应减少了政出多门的弊端。但应看到，就政企关系而言，问题的根本不在于有几个部门管企业，而在于谁来管、管什么。在这种体制下，国有资产所有权职能行使主体仍是政府机构，最终管理企业并对企业人事、重大活动做最后裁决。例如，国资办也是市政府管理国有资产的主要职能机构，列入政府序列。因此，这种做法与过去的体制似乎并没有实质性的区别。总的看来，我认为这种体制似乎仍未能解决政企分开问题。

值得注意的是，深圳、上海两市都正在积极推进其下属企业的公司制改造，特别是通过职工持股、企业上市等途径实行股权多元化。这是一个很有发展潜力的方向。如果企业交叉持股、股权社会化等发展起来，产生了非政府机构持股的其他大股东，那么，国有资产管理委员会的很大一部分工作就自然消失了。这意味着，国有资产管理委员会可以作为国有制改革过程中的一个中间环节，暂时作为一个“隔离带”。从这个意义上讲，这种改革具有方向性的积极意义，值得各地方借鉴。

既然上海、深圳两市都组织了（地方的）行业性控股公司，那么，有没有可能推而广之，中央行业部门也模仿这种模式建立行业性控股公司呢？目前，有的专业部门、主管部门正力图这样做，把自己从行政部门变成行政主管部门加国有资产经营者或国家授权投资机构，把行业部门内主要企业的权力再度上收，使自己变成投资中心和重大决策者。

笔者以为，这种做法有很大的缺陷。首先，已习惯于传统体制工作方法的原“婆婆”不太可能会因自己兼职或摇身一变成为“老板”就转变观念变成企业家。在这方面，深圳市的做法似乎很难效仿。深圳市从80年代中期开始，就逐渐撤消了一些主管局，翻牌成了公司。但由于深圳市国有企业基础差，底子薄，只有一些小企业。加上当时深圳正面临一个大的发展机会，翻牌公司直接面临负债经营、直接面对竞争性市场格局。这就使得主管部门领导向企业家身份转变更容易一些。〔1 〕相比之下，上海市类似转变难度稍大一些，而中央行业主管部门的类似转变更难。如果行业主管部门翻牌，很可能不仅做不到政企分开，反而加重政企不分。第二，如果行业部门把行业内的重要的国有企业（集团）都纳入自己的旗下，组成全国性的控股公司，有可能出现严重的垄断局面。第三，将严重冲击目前企业自主权状况。经过十几年的改革，国有企业自主权已大大增强（尽管仍不尽如人意），“婆婆”的管制已大幅度减弱。如果现在的“婆婆”又做起“老板”，扬起出资人（产权所有者）的大旗，要比单纯的“婆婆”更合理合法，更有份量。结果，将不是把企业生产经营权切实交给企业，反而很可能使企业重新回到传统计划经济体制中的“车间”的地位，不是被搞活，而是被搞死。

五、政企不分时的企业运作方式

以上分析表明，在两种角色由一个主体承担时，政企分开几乎是不可能的。西方一些国家的情形又是怎样的呢？在美国、英国和法国等主要市场经济国家，出于校正市场失灵的考虑，国家在一些领域也设立国有企业。在这些企业，往往是由政府任免企业领导人，监督其运作，因而政企也是不分的。尽管在这些国家，公共部门的企业较少，比较容易管理，但总的看来，公共企业的运作效率是偏低的。政企不分时，国有企业是不是一定不能运转呢？西方国家对国有企业一般采取以下几种管理方式（曹玉书等，1995；臧跃茹，1995；国家体改委课题组，1994）：

1.政府机构直接负责国有企业管理。例如，在法国，政府对国有企业实行双重管理，即由财政部负责国有企业的存量和增量管理，各主管部如工业部、能源部等负责对国有企业行使所有者权利，如任命董事长、总经理。在德国，财政部行使国有资产所有权，负责审批国有企业的成立、解散、合并、股权变动，选聘监事会、理事会中的所有者代表等。在一些发展中国家，如巴西，由计划部国有企业特别控制秘书处负责国有企业监管：对国有企业主要收支项目等制定限额，提出关于国有企业股本变动、购并活动及利润分配建议。

2.通过立法规定国有企业的活动。典型的是美国，国有企业管理以国会立法为核心，联邦政府每成立一个国有企业就由国会通过一个单行法律，州和市镇政府设立公司也要由同级议会批准。如最大的国有企业田纳西河流域管理局，就是1933年经国会同意、罗斯福总统签署法案成立的。它的最高领导层有3名董事，由美国总统提名，经国会批准后再由总统任命，任期9年。3名董事负责整个企业的管理和经营，具有高度自主权，并享有电价制定权。

3.政府机构与企业合一型。例如，美国圣劳伦斯海运开发公司开始时是一家独立的国有企业，后合并到联邦政府运输部以一个司的名义来管理和经营。美国各州的一些州属企业也与之类似。如纽约公共交通管理局实际上是地铁公司和公共汽车公司的联合公司，纽约桥梁隧道管理局则是经营桥梁和隧道的公司。

4.设立控股公司，在政府专业部和国有企业之间建立一个“隔离层”。典型的有意大利的伊利公司、新加坡的淡马锡公司等。以追求利润为目标，政府不干预企业的具体经营活动。

从西方国家国有企业管理的实践看，尽管它们只有少量的国有企业，实行上述几种方式管理也仍存在政企不分、机构臃肿、效率低下等严重问题，世界银行的一份研究报告（阿尤布等，1986）和西方国家的私有化浪潮也说明了这一点。自80年代以来，西方国家对国有企业实行大规模私有化，一方面通过向公众及企业内部职工出售国有股份，将国有企业变成完全私人持股或私人持股为主的企业；另一方面对于仍属于国有的企业，实行公司化、商业化，以及租赁、责任制、委托私人公司经营管理，等等。

六、总结性的结论

以上对国有企业改革中政企分开可行性的分析表明，在政府作为国有资产产权代表时，解决政企职责不分似乎是不可能的，在此体制下寻找其他方法，如出资人所有权与企业法人财产权分离，是无法解决政企不分问题的。人大常委会下设立国资委并建立相应的层级制在国有企业数量相对较少时是可行的，但更多地应把设立国资委看成是一个建立现代企业制度的过渡措施。西方一些国家的国有企业管理经验和教训说明，即使是少量国有企业，政府作为产权主体也容易产生政府过分干预问题，尽管理论研究表明国有企业有其存在的理由。解决政企分开的方向应是实行产权多元化，特别是将大量国有产权通过种种途径演变成其他公有性质的产权，其中最重要的是机构持股和企业交叉持股。

注释：

〔1〕关于深圳市国有资产管理体制改革为什么较为成功的分析，作者得益于深圳市计划局副局长沈士成同志在1997年9 月初对国家计委宏观经济研究院企业集团体制模式调研组的介绍。不当之处，由作者负责。

【参考文献】

1.阿尤布，M.和赫格斯特德，1986：《公有制工业企业成功的决定因素》，中国财政经济出版社1987年版。

2.曹玉书、李群，1995：《美国的国有企业及其管理》，载国家计委宏观经济研究院课题组编：《大型企业集团发展政策研究》，中国经济出版社1997年版。

3.国家体改委课题组，1994：《市场经济：国有企业改革走向》，中国经济出版社。

4.吴敬琏，1993：《大中型企业：建立现代企业制度》，天津人民出版社。

5.臧跃茹，1995：《西方国有企业管理模式比较研究》，载国家计委宏观经济研究院课题组编：《大型企业集团发展政策研究》，中国经济出版社1997年版。

6.周小川等，1994：《企业改革：模式选择与配套设计》，中国经济出版社。

7.Brus,W.and K.Laski,1989,From Marx to Market: Socialismin Search of an Economic system.Clarendon Press· Oxford.8.Chandler, A.jr.,1990,Scale and Scope: the dynamics ofindustrial capitalism.Cambridge:Havard University Press.9.Williamson, O.E.,1985, The Institutions of CapitalismEconomy, New York:Free Press.^

第四篇：铁道部长盛光祖中国铁路改革方案第一步剑指政企分开

铁道部长盛光祖中国铁路改革方案第一步剑指政企分开

时至今日，业内人士听到“铁路改革方案”时，已觉得不太新鲜——关于中国铁路改革方案设计的材料，足以堆满一间普通教室。

来源：新华网

二十多年来，中国的铁路体制改革在逐一尝试了资产经营责任制、客货运分账核算、“网运分离”、“网运合一，区域竞争”、主辅分离、实行三级管理模式等改革后，铁道部内部的变化始终在继续。与此同时，政企分离的实质，尚未真正触及。

外界对近年来中国铁路建设取得的巨大成就普遍认可，而一些业内专家对铁路发展还不满意。如国家发改委综合交通研究所所长郭小碚认为，与公路、民航等领域相比，近年来铁路发展较慢，原因是铁路改革迟缓。国务院发展研究中心企业所副所长张文魁(专栏)也认为，仅就行业规模和发展速度来讲，铁路远落后于公路、航空、水运等其他运输门，还不能满足中国迅速膨胀的客运和货运需求。

可以说，铁路系统是中国计划经济色彩尚存的“堡垒”之一。

铁道部新任部长盛光祖履新之后，经过数月酝酿，在铁道部内，以政企分开为导向的铁路系统体制机制改革已经启动。而京沪高铁的开 1 通，也为这场改革提供了机遇与参考。

这一次，改革的“高铁”能到站吗

盛光祖第一步

财经国家周刊报道此次铁道部改革将包括转变铁道部职能；扩大铁路运输企业经营自主权；推动铁路运输经营机制转换，调整现行铁路运输和服务清算制度及相关管理办法等内容

曾被称为计划经济“最后一个堡垒”的中国铁路系统，再次迎来改革契机。4月22日，铁道部召开全路电视电话会议，铁道部部长盛光祖传达了胡锦涛总书记在海南考察铁路工作时的重要指示精神。主要内容包括：推进铁路体制机制改革、科学有序推进铁路建设、不断提高铁路发展的质量和效益、切实保证铁路安全万无一失、努力维护职工群众利益、注重抓好反腐倡廉建设。

这再次引来外界对于铁路系统改革的猜想。

最大胆的预测来自于证券公司的交通行业分析师：“2012年18个铁路局将组建为6个区域公司，2013年完成铁路系统政企分开。”也有业内人士认为，铁路系统接下来将会以维持稳定为主，改革将集中在放宽各铁路局的经营自主权领域。

《财经国家周刊》记者从铁路系统一位权威人士处获悉，铁道部经过近3个月的讨论，关于发展思路调整、经营机制改革的顶层设计以及相应方案措施的总体框架，已经基本完成制定。

据悉，此番盛光祖的新政将涵盖诸多方面的改革，包括转变铁道部职能（铁道部主要行使政府监管、国有资产出资人代表和行业管理三项职能）；扩大铁路运输企业经营自主权；推动铁路运输经营机制转换，调整现行铁路运输和服务清算制度及相关管理办法等内容。

其中，放开经营自主权已经形成文件下发，还有部分改革内容正在修订完善，近期将下发实施。

中国铁路的再一次重大改革即将踏上征途。然而，多重利益纠结其中，剪不断理还乱。中国铁路体制改革经历了太多的反复，如今在改革的道路上，还有很多的难点需要逐步解决。

或许正因如此，铁道部部长盛光祖对于此次改革颇为谨慎。

铁道部原定于4月底召开全路干部大会，讨论相关的改革方案，但由于方案没有最终没有制定完成，该会议曾被推迟到5月下旬，“近期党组成员又要去地方局调研，调研完再开会估计要在6月上旬了。”知 情人士透露。

政企分开第一步

种种迹象表明，经营机制的转换成为这次铁道部改革的起点。

《财经国家周刊》记者了解到，在铁道部制定的经营机制改革顶层设计中，经营战略、经营方式、运输组织模式等，都将发生转变。

在当前的形势下，铁道部为了实现铁路效益最大化，提出了多元化经营战略。即以市场需求为依据，在做大做强客货运输这一核心业务的同时，统筹运用运力、资产、土地、人力等各类生产要素。

铁道部的考虑是，如何把多元化经营和运输整合到一起，多元化经营中包括物流、商旅等，将被视作是主业的一种延伸，实行一体化管理、考核和规范经营。

这和以前是不一样的。此前，铁道部对多元化经营和运输做了严格的限制，当时铁道部的核心理由是，为了避免搞运输的人分心去搞多元化经营赚钱，而荒废了主业。

现在所说的一体化考核是指，在对铁路企业的考核上，不再区分是 运输主业还是多元经营，铁道部只是统一考核经营效益。“财务收支权限将有所放开，调整后可以给经营效益带来更多灵活空间。”知情人士说。

铁道部推动改革方面的另一个变化是，开始有意识地区分政府职能和企业职能。“在行使权力之前，我们被要求首先分清楚是在行使哪种职能，这在以前是从来没有过的。”一位铁路系统的内部人士说。

目前铁道部的指导思想是，如果是必须由铁道部行使的企业职能，那么铁道部继续行使；如果可以考虑还给铁路局，那么尽可能地还给铁路局，即下放企业经营自主权。

比如运输生产计划，过去铁道部直接管理，各方面指标有严格限制，现在铁道部考虑仅制定一个指导性意见，具体的生产和实施权利放给企业。再以全路开通长途列车为例，一个新思路是，运行图由铁道部编制，具体开行客货列车，由铁路局自己定。

除此之外，在大客户管理和认定方面，权利也下放给铁路局，由铁路局来定。“凡是经营权，能够下放的，尽量下放。”上述知情人士说。

铁道部经营思路的调整也体现在运输组织模式的转变上。将列车分为三种速度等级，三种混合运行模式。

以京沪高铁为例，全线最高速度目标值在开行初期定为时速300公里。为了照顾不同层次消费者，同时安排时速300公里和250公里两个速度等级的列车，实行两种票价。

分析人士认为，降速降价后满足了社会需求，会使高铁在低端层次的市场吸引力更强，对市场占有率也有利。

铁道部转变经营机制，被视作“转变政府职能，向政企分开迈开的第一步”。一位不愿透露姓名的铁路行业分析师认为，短期来看，放权地方局，可以调动其积极性，一旦未来形成竞争格局，后期的整合不可避免。盛光祖的思路

“铁道部过去避谈改革，现在主动去研究和谋划改革，这是铁路改革形成的一个转机。”铁道部规划研究院研究员武剑虹对《财经国家周刊》记者说。

一位接近盛光祖的权威人士透露，“转变铁道部政府职能，转换地方局经营机制”是新部长近期每天都在考虑的问题。

该人士分析指出，2003年以后，铁路的大干快上，在取得一系列成就的同时，也引发了社会的担忧和不满，集中在安全和价格两个方面。“喜忧都因发展太快了。”

在各种社会舆论下，铁道部重新审视发展思路，在追求快的同时，更加注重质量和发展的可持续性。盛光祖在4月份接受《人民日报》采访时表示，铁路工作要以适应经济社会发展需要和人民群众满意为评判标准，更加追求经济效益。

之后的4月22日，在铁道部全路电视电话会议上，盛光祖提出，铁道部目前存在的问题是，权力过于集中，企业经营机制不活，不利于铁路走向市场和改进运输服务。

“2010年，中国铁路旅客周转量和货运周转量分别占全社会的31.5%和29.7%，与2005年比，所占比重分别下降3.2%和20%，这一下降幅度是很大的。”盛光祖表示了担忧。

政企不分的管理体制使铁道部“有苦难言”。

高度管制之下，铁路局没有企业作为市场主体的权利和责任，自我发展的空间也很有限，经营积极性不高，业绩不佳。

同时，铁路企业的社会公益负担过重，一年花费几百亿元，兼有政府和企业双重身份的铁道部处境尴尬，“没处说理去”。

“这种状况，既不利于铁道部争取国家对公益性运输的财政补贴，也不利于争取国家对铁路运价改革的政策支持，铁路可持续发展受到严重制约。”前述铁道部系统权威人士说。

因此，铁道部希望，通过铁路改革，把自己的经营机制真正建立起来，同时将承担的社会公益负担分离出去，“企业化以后会大大改善这种情况。”然而，铁道部在研究过程中发现，原有改革思路（按政企分开的方向推进机制转换）面临一个不可逾越的“鸿沟”：在体制不变的情况下，考虑机制转换的空间是非常有限的。

转机出现在今年4月份。盛光祖在海南向考察铁路工作的胡锦涛总书记汇报工作，得到了“推进铁路体制机制改革”的重要指示。之后，盛光祖形成新的思路，提出“要积极主动谋划铁路体制改革”。

“中央文件规定，铁道部是铁路改革的第一职能部门。既然中央给我们这个权利，我们就要运用和把握这个主动权。”铁道部系统内权威人士表示。

而市场分析认为，如果铁路系统能够形成政企分开的改革，肯定会对铁路经营带来非常重大的影响。未来铁路行业的营销体系、服务质量将会明显提升，铁路行业的产业链将会向两端延伸，并将会由单纯的铁 路运输向综合物流服务提供商转变，铁路行业面临价值重估的机会。

难以平衡的清算

铁道部在推行转变铁道部职能、扩大铁路运输企业自主权的改革过程中，要想更好地行使政府监管和行业管理职能，就必须制定一整套与改革相匹配的管理制度。这其中，协调收入分成是绕不开的槛。多位接受采访的铁路系统内人士表示，清算是关键。

盛光祖在5月17日的铁道部全路电视电话会议上表示，铁道部将制定新的运输和服务清算规则，以此来激励各铁路局积极开拓市场，努力增加收入。

《财经国家周刊》记者了解到，铁道部对未来货运的清算办法进行了调整，将按票清算，即按照一票产生的收入高低进行清算，目的是为了鼓励企业承运更有效益的货物。

多年来，铁道部不断调整清算办法。以货运为例，目前是按照运输周转量计算，地方局承运了货物以后，在管辖范围内产生多少货运周转量，以周转量为单位，统一定价。比如吨公里是一元，如果产生1000万吨公里，那就是1000万元。

但是，不同货物的运价水平不同，运输成本也不一样。只按量计算，企业会考虑自身利益更多，只考虑承运的货物在自己管辖内产生效益最大就可以了。无形中，对短途运输有利，对长途不利。

中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹认为，按票清算实质上就是按照货物的价值量进行清算，可以鼓励企业增加收入，提高效益。但是，不同价值的货物如果重量相同，对路面的损耗是一样的，这种方式并不能达到合理补偿运输企业经营过程耗费的问题。

现代管制经济学表明，如何确定一个合理的清算价格，不是一件容易的事情。清算价格是基于成本还是价值，如果基于成本，是基于历史成本还是经济成本，如何合理地测算成本等，都是铁道部在制定清算规则时要考虑的问题。“很显然，这些都不是简单的问题。”张昕竹说。

清算问题是由铁路运输自身特点决定的，铁路是个大网络，客货运营都要经过很多路段，牵涉多个路局利益，科学的清算办法对企业的经营效益和积极性的影响举足轻重。

而在目前政企不分的体制下，铁道部对地方铁路局实行收支两条线的管理，铁路局所有收入全部上缴铁道部，纳入铁道部的清算大笼子，铁道部按照其清算系统对各路局的运营经费、收入利润指标进行重新分配。

由于18个路局所处区域的差别，客、货运量存在很大差异，这种“大锅饭”的模式，达到了用经济发达地区路局的盈利补偿欠发达地区路局亏损的效果，盈利较好的地方路局对此颇有怨言，积极性受挫。

未来要实现政企分开，运输企业作为市场运营的主体，必然要求从市场独立取得作为经营成果的营运收入，合理补偿其经营过程的耗费。

铁路改革的最大难点，正是在于对不同利益主体权益的平衡和协调。

一位铁路系统的内部人士对《财经国家周刊》表示，清算方面手段的难度是次要的，对清算结果的均衡难度比较大。清算数据很清楚，但是铁道部如何分配，利益平衡点不好把握。“市场、资源配置的不均衡，是造成这种状况的根本原因。”这位人士指出。

告别双重角色

改革就是对原先利益格局的调整，在发改委综合运输研究所所长郭小碚看来，当前铁道部尝试经营机制转换表明有了政企分开的趋势。

“如果在比较规范的市场环境里，放权以后，几个铁路局就是几个 企业，效益好的可以兼并重组，这是企业化的过程。”郭小碚说。

实现政企分开，建立铁路现代企业制度，这一思路在理论上已无障碍，但是具体实施方法却难见新意。

铁路改革方案，业内一直存在着“网运分离”和“网运合一”的争执，郭小碚认为，无论选择哪种方案，管理体制都需要改革，而管理体制改革迟迟没有推动的原因在“决策层”。

2008年大部制改革曾被认为是铁路改革的最佳时机。但当时的铁道部部长刘志军坚决反对，刘志军坚持认为铁路投资的长期滞后使得铁路运能严重不足，铁路仍处在大规模建设的阶段，避谈改革。“从企业发展来看，铁路改革错过了一个好的时机。当然，刘志军要实现自己的蓝图，他的考虑也有一定道理。”郭小碚说。

铁路是目前中国唯一政企不分的产业——它将整个行业顶层的企业管理集中在自己身上，不仅行使着政府的监管调控，还直接管理着各个铁路局的人、财、物。

“铁道部要分清自己的职能，如果是政府部门的话，只是监管机构；如果是企业，就要管经营。不能扮演双重角色。”郭小碚表示。

但是铁路作为“环状企业”，牵一发而动全身，不仅改革方案重要，还需要一系列配套的辅助机制，包括铁路社会保障制度的改革、铁路运价的改革、清算制度的改革等。这也是盛光祖慎之又慎的原因。

业内分析认为，最终的方案很可能还是从现有方案中选择，也可能是“网运合一”与“网运分离”两种方案协调的产物。

但是，无论如何，第一步都是厘清管理和经营职能，把铁道部真正变成监督部门之后再对行业进行重组。

在郭小碚看来，重组方案既可以按照行业划分，也可以按照地域划分，具体情况可以由各个部门协调。“铁路改革只是迈出了万里长征的第一步，后面的路任重而道远。”郭小碚说。（记者孙莹本刊记者刘亮对本文亦有贡献）

铁路改革的方向选择

——专访中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹

调整发展思路、放开经营自主权、酝酿市场化改革„„铁道部近期动作频频。在经历了高铁建设的快速发展之后，铁路改革走到了一个新的十字路口。

“十年磨一剑”，铁路改革曾经历了怎样的曲折反复哪种模式最适合中国铁路发展此次再度走在风口浪尖，铁路改革将何去何从

围绕上述问题，《财经国家周刊》记者近日专访了曾参与电力与电信改革方案设计的中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹。

北美模式占优

“根据我自己的观察，从其他垄断行业重组改革的经验看，似乎更倾向于选择北美模式，按照地理界线来划分，包括电力、电信都有过按照这种模式重组的经历。”

《财经国家周刊》：最近铁道部在酝酿转换经营机制、转变政府职能，你如何看待这些新动作

张昕竹：铁路部门这些改革，在我看来，整体上仍属于内部改革，还缺乏管理体制方面的根本性改革。这些内部改革的目的是什么从根本来讲，就是为自己赢得外部改革、主要是管理体制改革的时间，延缓体制改革的步伐。某种程度上是在维护其垄断的合法性。

铁路行业当然需要改革，虽然有来自于公路、航空等不同运输模式 的竞争的影响，并且近些年来铁路行业有一些重要变化，比如提速、经营机制和激励机制的改革等，但铁路行业存在的诸多问题或深刻矛盾，意味着铁路仍需要改革。

表面看来，铁路系统这些年做得似乎很不错，一直在努力进行内部改革，但必须强调的是，它本来可以做得更好却没有做到，铁路改革延误存在很高的机会成本。

垄断最大的好处是可以过非常好过的日子，改革就要打破这个。应该承认，铁路行业的情况比较特殊，即使没有打破垄断，员工的日子也不太好过。过去这一直是一个谜，现在这个谜底揭开了，这种状况与管理者独断专行、追求政绩的品行有关。

由此看来，铁路改革不但需要打破垄断引入竞争，还需要建立有效的治理结构。

《财经国家周刊》：铁路改革的模式有哪些目前的改革倾向于哪种模式

张昕竹：铁路改革思路很明确，就是通过政府管理体制改革，实现政企分开，打破垄断，引入竞争，建立有效的监管体制。

对于打破垄断引入竞争，铁路改革的一个重要内容是产业重组。总体来讲铁路重组有两种方案。一个是所谓的北美或美国模式，即网运合一模式；另一个就是以英国为代表的欧洲方案，即网运分离模式。

美国模式对监管的要求比较高，操作起来也相对复杂，而英国模式的好处是将来的运营和竞争模式非常清晰，今后比较容易监管。

我个人认为，未来中国铁路改革方案的选择取决于监管能力能与哪种模式相适应，否则会产生很多问题。如果监管能力不够，却选择了美国模式，那么导致的问题就是由全国性的垄断变成了更多区域的垄断。垄断固然很坏，但是比垄断更坏的是更多的垄断。

有关铁路重组改革的争议，基本上是在这两种方式基础上展开的。根据我自己的观察，从其他垄断行业重组改革的经验看，似乎更倾向于选择北美模式，按照地理界线来划分，包括电力、电信，都有过按照这种模式重组的经历。

比如电信2002年改革，基本是沿着长江拆分，南边的叫中国电信，北边叫做中国网通。电力也基本沿用这个思路。

选择这样的改革方式，可能是因为这样重组比较容易操作。但我觉得只考虑短期操作性问题还不够，还需要考虑很多长远问题，比如重组 后的监管问题。

改革关键点

“不管是美国模式，还是欧洲模式，都要解决接入政策问题。其他垄断行业的改革经验表明，这也是垄断行业改革需要考虑和解决的最关键的问题。”

《财经国家周刊》：铁路改革走过了怎样一个历程

张昕竹：铁路改革阶段的划分可能有不同的说法。典型的说法是，铁路改革先是放权让利，然后进入铁路大包干时代，然后是承包制的持续阶段，接着是现代企业制度作为改革深化阶段等。

从更长的历史纵深来看，前面这些阶段都可以算作一个阶段。实际上，我国垄断行业真正的分界点，是2001年开始的大规模旨在打破垄断引入竞争的垄断行业改革。根据我的记忆，尽管在此之前，一些垄断行业也进行了一些不同程度的改革，但此次是高层首次正式提出垄断行业改革的基本思路，并正式启动垄断行业大规模改革。

改革的对象直指电信、电力、铁路和民航四大垄断行业。当时国务院成立了垄断行业改革领导小组，当时的朱镕基总理直接抓这件事，当 时的体改办主任王歧山和发改委副主任张国宝(专栏)具体负责，吸收了各相关部门的领导和业内外专家后，成立了五个改革方案设计小组。

改革小组成立以后，电力、民航、电信陆续出台了改革方案，虽然时间并不完全同步，但可以说，在以前历次改革的基础上，再经过这次改革，这三大行业都基本解决了政企分开、监管体制和竞争模式的问题，初步建立了适应中国国情的政府管理体制和政府治理结构。但这一轮改革后，唯一没有改革的就是铁路，尽管当初它也是改革的一个对象。

《财经国家周刊》：垄断行业改革的时候，铁路为什么没有动

张昕竹：当时也提出了铁路改革的方案，方案基本符合国务院提出的垄断行业改革的基本指导思想，比如从管理体制来讲，要实现政企分开，成立监管机构等，但是铁道部的人是反对的。

铁道部的理由是，铁路在中国是朝阳产业，仍然需要大量投资，需要集中力量办大事，不能因为体制改革而使行业太分散。另外，体制变了会影响协调问题，最后影响运输安全问题。另外还提出一个很有意思的理由，认为政企分开后，铁道部控制力可能会减弱了，一旦国家有危难，会影响国家国防安全。

我个人觉得，可能是决策层被这些理由打动了，认为客观上铁路还 是要继续大力发展，怕改革可能会出问题，所以铁路改革就搁置了。

《财经国家周刊》：当时铁路改革选择的模式是什么

张昕竹：当初讨论时，大家对于政企分开并没有争议，争论的焦点主要是重组方案，可以说争论得很激烈，有些人赞同北美改革模式，有些人赞同欧洲模式。其中网运合一是按照地域，在现有铁路局基础上进行横切；网运分离则是把上下游分离，对具有自然垄断特征的路轨和站台等基础设施进行监管，同时成立几个客货运输公司进行竞争。

但我记得最后的结果和方案比较偏重于美国模式的网运合一模式，因为这个思路操作相对比较简单，更重要的是可以最大程度，保留现有铁路局的利益格局，或者说保留现有铁路部门的利益。

但是，我认为美国模式对监管要求极高，其中最主要的是在重组后，为了保证形成公平有效竞争，需要制定公平合理的接入价格或清算价格。如果后期监管能力跟不上，比如不能保证公平合理接入，根据其他国家和其他行业改革经验，改革方案做得再好也没有用。

《财经国家周刊》：铁路改革的难点在哪里

张昕竹：从短期看，需要冲破既得利益的阻碍，打破铁路改革的桎 梏，进行铁路管理体制改革。但我相信，长远来看，政企分开必不可免，管理体制改革势在必行。所以，我认为铁路改革的关键还是监管政策改革，特别是接入或清算政策，这是国外铁路改革经验所证明了的∩以说，不管是政府监管也好，学术争议也好，大家关注的最关键问题就是接入政策问题。

实际上，即使没有经过重组引入竞争，铁路局之间也存在竞争关系，它们之间的结算不但影响各自的利益（收入分配效应），也会影响企业的经营激励（效率效应）。

比如，从北京开往上海的车，虽然北京得到卖票或货运的收入，但对旅客或货主提供完整的服务要使用沿线路局的线路和服务，如何合理补偿这些路局提供的服务也就是说，收入有多少要给人家，或者人家的收入有多少要给我，清算要解决这个问题。在政企不分的时候，这个问题既不重要，也不难解决，虽然不同的路局也会为清算系数争吵，但是铁道部为了自己的经营目标，可用强制力来确定任何一个清算系数。

但在管理体制发生变化以后，不同企业的利益外部化，铁道部或未来的监管机构，很难再用同样手段解决这个问题，这是改革需要解决的最为关键的一个问题。

不管是美国模式，还是欧洲模式，都要解决接入政策问题。但这个 问题的难度还与重组模式密切相关。其他垄断行业的改革经验表明，这也是垄断行业改革需要考虑和解决的最关键的问题。

监管体制亟待建立

“当务之急，也是最主要的，就是从体制上来讲，要先进行政企分开，然后基于现有的铁道部成立一个独立的监管机构。”

《财经国家周刊》：你在反复强调监管能力提升的重要性。现在的监管体制是怎样的状况

张昕竹：清算是监管的一个重要的部分。选择改革方案以后，今后政府要做的，肯定主要是监管。我们监管体制还远没建立起来，包括很多层面的问题。

首先是监管目标不明确。正常的监管目标本来很明确，就是保证效率，兼顾公平，或者说从根本上保证消费者的利益，也就是说，作为被监管企业，其权利与义务是相对应的。

现在根本不是这样。企业好像忘记了自己作为垄断企业，或者被监管企业必须秉持的义务，比如企业已经选择性地忘记了普遍服务义务。而且现在的考核体制也有问题，不太注重公益性，只考核业绩。

更重要的是现在的监管体制还没有理顺。这一点在铁路表现最明显。其他垄断行业改革的第一步就是政企分开，但是铁路连这一步还没有做到，既没有真正意义上的监管者，也没有实际意义上的经营者。

《财经国家周刊》：具体来说，造成这种状况的原因是什么

张昕竹：现在的问题，首先和我们政府职能转换不到位有关，就是政府还没有顺应市场机制的建立调整职能，还喜欢沿用一些计划经济的管理方式。这个问题已经讲了多年，但是至今没有完全解决。

更深层次原因还在于，我国的体制改革还有待于攻坚。应该说，垄断行业改革的主要目标，还是要建立适应市场经济的管理体制，监管改革需要取得实质性的突破。

现在监管体系改革的基本思路是，首先政企分开，然后政监分开，最终建立一个独立的监管机构，很多行业走出了改革的第一步，但第二步改革还没有开始，但铁路行业第一步都还没有开始。政企分开以后开始引入竞争，政监分开实际上解决监管独立性的问题，但我们还没有做到。

这些问题都涉及政府管理体制的问题，只能说一步一步地来，但我 觉得至少从专业上把它独立出来，成立哪怕名义上的独立监管机构，经过不断的管理体制改革，经过较长的监管能力建设，最终成为一个独立的监管机构。

《财经国家周刊》：就铁路监管而言，未来该如何完善

张昕竹：我认为当务之急，也是最主要的，就是从管理体制上来讲，要先进行政企分开，然后基于现有的铁道部成立一个独立的监管机构。

铁道部转换成什么样的监管机构，就看将来怎么分开，成立铁监会、交监会都可以选择。据我所知，很多国家都是大监管模式。铁路将来监管机构是个什么样，是一步到位，还是慢慢来，怎么重组等，都还是悬而未决的问题。（记者孙莹刘亮）

京沪高铁降速

降速后的京沪高铁，将在多维度上影响铁路系统未来的发展方向

5月25日，来自铁道部、环保部、国家发改委综合运输研究所及北京交通大学的多位专家，受铁道部京沪高速铁路总指挥部的邀请，对即将正式通车的京沪高铁进行了一次检查评估。

受邀的专家，除开展了相关的检查工作，及乘坐京沪高铁体验“千里京沪一日还”外，还对京沪高铁的运营组织方式、定价等提出建议。

一位知情的铁道部官员告诉《财经国家周刊》记者，京沪高铁的票价，基本上参照武广高铁的票价制订。武广高铁票价分为两等，分别约为0.46元和0.73每公里，京沪高铁票价在此基础上进行了微调。由于京沪高铁定价需要听取各方面建议，并需报经国家发改委等部门批准，估计到售票前，才会正式对外公布票价。

根据铁道部的安排，京沪高铁将于6月底正式开通运营。业内人士评价，此前20多年来，对于京沪高铁建设的争论都已经成为过去，接下来，市场将检验京沪高铁的运输效果和运营效率。

降速背后

在正式开通前，京沪高铁经历了一次运营速度的变化。

今年4月，铁道部部长盛光祖对外透露，京沪高铁将安排开行时速300公里和250公里两个速度等级的列车，实行两种票价，初期每天开行90对左右。京沪高铁通车运营后，既有的京沪线仍保留135对普速客车，运输密度最高的区段仍然保留58对普速客车。

京沪高铁设计时速为350公里，按照时速300公里的标准运行，在国家发改委综合运输研究所董焰看来，这是一次理性的回归。“此前京沪高铁提速，试图与民航争夺客流，这种定位是完全错误的。”

上世纪90年代初，铁道部即开始启动建设京沪高铁的可行性研究。铁道第三勘察设计院（下称“铁三院”）1996年4月提交的《京沪高铁预可行性研究报告》建议，京沪高铁的最高运营时速为300公里，基础设施按时速350公里设计。该报告还显示，当时京沪铁路占中国南北铁路客货运输的比重，分别为52.1%和41.5%。当时这条线路上，客货运相互竞争的问题就已经非常突出，亟需扩大运输能力。

董焰介绍，京沪高铁开工建设前，经过了长时间的争论。刘志军担任铁道部部长后，京沪高铁也并没有立即开工建设，而是先行建成了一些较短的线路，例如京津城际高速铁路。积累高铁的建设经验后，才动工建设京沪高铁，这个过程是正确的。

早期关于京沪高铁的争论分为“缓建派”和“急建派”，以及“轮轨派”和“磁悬浮派”。在京沪高铁批准立项前，相关的争论主要集中在最高运营速度应该设定为多少。

当时，多位业内的专家都认为，京沪高铁的设计和运营时速定在300公里比较合适。董焰也认为，在800公里以内，高铁客运相对于民航有 优势，超过800公里高铁没有竞争优势。京沪高铁试图通过提速，与民航争夺市场，并不科学。而且时速超过300公里，能源消耗会大幅度增加，时速250公里到300公里才是高速铁路的经济速度。但铁道部坚持要将京沪高铁的设计时速提高到350公里。

一位铁道部客运专线专家组成员介绍，在国家发改委批复的可研报告中，关于京沪高铁的速度被描述为：设计时速350公里，初期运营时速300公里。在实际建设过程中，京沪高铁的运营速度又有了进一步提高。

京沪高铁由铁三院和中铁第四勘察设计院共同设计，实际建设的京沪高铁，计划在路况较好、转弯少的600多公里路程上，最高时速要跑380公里，剩下的700多公里，最高时速跑350公里。按照这种速度，京沪间直达只需4小时。

2010年12月3日，京沪高铁枣庄至蚌埠间进行先导段联调联试和综合试验。由中国北车(6.52,0.00,0.00%)制造的“和谐号”CRH380A新一代高速动车组，在这条高铁线路上跑出了486.1公里的时速。

而在前述铁道部客运专线专家组成员看来，这是奔着创造“世界之最”去的。

“提高设计及建设标准，大幅度增加了京沪高铁的建设成本、机车制造成本，也增加了运营成本。”董焰称。

铁三院1996年4月提交的《京沪高铁预可行性研究报告》中，京沪高铁的投资总额，按1994年的物价计算，预计为950.78亿元。其后，随着时间的推移，投资概算被提高到了1200亿元，然后到1600亿元，到开建时，这个数字已调整为2209.4亿元。董焰认为，2209.4亿元并不完全代表京沪高铁的成本，京沪高铁中的部分投入，比如黄河大桥、济南站等车站的建设投入，被列入了其他项目当中。

前述铁道部客运专线专家组成员预计，京沪高铁实际投资超过概算总投资的可能性非常大。仅因为提高建设标准，至少会使京沪高铁制造成本增加10%。以线下工程为例，建设标准提高，对高铁轨道的精度也就越高，路基需要打得更深、更密，追求零沉降，相应的成本也会增加。

“由于提高建设标准，以及初期设计精度不够，在实际建设中，需要对设计精度重新调整和对投资进行重新评估，这些原因导致中国高铁实际建设过程中，投资超过概预算并不少见。”这位专家说。

在董焰看来，降速将使京沪高铁可以选择较低的票价，吸引更多客流，避免与民航展开恶性竞争。知情的铁道部官员也透露，铁道部也希望采取相对较低的票价，增加京沪高铁的客流。

前述铁道部客运专线专家组成员则表示，京沪高铁降速，还应该有安全性方面的考虑。在中国高铁的运营实践中，他们研究发现，时速超过300公里，铁路钢轨的竖向位移会有较大增加，也就是振动加大，对高铁的安全性及乘坐舒适性都会产生影响。盈利之难

京沪高铁曾经是业界期待的最有希望盈利的高铁项目。

由于已经投入运营的京津、石太、郑西等大量高铁项目，盈利情况都低于预期，加上高标准建设加大了京沪高铁的投资成本等因素，尽管京沪线客流量大，但不少业内人士对京沪高铁未来的盈利能力，持有怀疑。

董焰介绍，他曾经对京沪高铁的概算投资、运营成本及收入情况做过测算，得出的结论是，如果京沪高铁的平均票价低于每公里0.5元，肯定会亏损；超过0.5元，则接近民航的票价，会导致客运量下降，盈利也非常困难。

公开资料显示，日本1964年建成通车的东海道新干线，花了22年才还本付息，并开始盈利。由于大规模修建高铁及盈利能力低于预期，给日本国有铁路公司JNR带来了巨额债务和赤字。虽然上世纪80年代，东海道新干线实现盈利，但JNR已经陷入财务困境。除接受了大量政府财政补贴外，JNR还多次提高铁路运价，仍然无法实现财务状况好转。最后不得不在政府主导下，进行了民营化的重组。在政府出资剥离其债务之后，目前日本的新干线才实现了运营盈利。

对于京沪高铁的盈利预期，京沪高铁公司相当乐观。京沪高铁公司董事长蔡庆华曾对媒体表示，“根据原计算，京沪高铁将用14年左右还本付息。如果考虑到今后国民经济进一步发展，在老百姓能够承受的范围内，票价可能会有所提高，回收期会更短，效益会更好。”

对此预期，在铁道部内部，也存在不同意见。铁道部经济规划研究院的一位专家告诉《财经国家周刊》记者，由于武广高铁全长超过1000公里，同时也是重要的铁路干线通道，因此，京沪高铁的未来运营情况，可以参照武广高铁做一些分析。

这位铁道部人士介绍，武广高铁2009年年底正式投入运营，2010年首年运营总收入超过50亿元。

由于与银行间签订的贷款合同有宽限期，武广高铁还未归还本金，除了未来需考虑归还的本金外，武广高铁的支出包括每年要向银行支付贷款利息，以及武广高铁实行委托运营（委托方为广铁集团和武汉铁路局），需要每年支付给两家铁路局相应的委托运营费。如果再计提足够的折旧费用，按照目前的运营状况，武广高铁将无法按照可行性报告中期望的那样，12年左右收回成本。

按照铁道部的设想，高铁建成后，将增加原有线路的货运能力。到2012年，客运专线成网后，既有铁路线的货运能力将大幅度提升。中铁 集装箱运输有限公司副总经理钟诚介绍，高铁建成通车后，确实会对货运产生积极影响。钟诚说，原来受京沪线运输能力的限制，很多货运车辆需要凑齐50节车厢才发车。但他们的很多客户都对货物运输都有时效性要求。京沪高铁开通后，中铁集装箱计划开出20到25节车厢的货运列车，以满足客户对运输时间的要求。但由于京沪高铁通车后，原有的京沪线还要开行普通客运列车，具体能够增加多少货运能力还无法预测。

前述铁道部客运专线专家组成员介绍，相关的高铁线路建成后，无疑将增加整体路网的货运能力，这成为建设新铁路线的理由，但并不能成为高铁提高建设标准的理由。铁道部此前在提高高铁建设速度标准环节，没有进行公开、透明的论证。高标准建设导致投资增加，也就增加了回收成本的难度。东方航空(5.35,0.12,2.29%)与中国国航(9.43,0.13,1.40%)占据着京沪间航空市场的主要份额。虽然外界认定，1200公里以上距离，高铁相对于民航并无优势，但京沪高铁的开通还是让这些民航企业颇为紧张。京沪高铁宣布降速，则让这些民航企业稍微松了一口气。

中信证券(12.61,0.02,0.16%)交通运输业分析师苏宝亮介绍，根据他们原来的测算，京沪高铁将分流京沪航线30%的旅客。虽然民航也存在空域不足、航班延误等问题，但高铁降速后，民航还是有较为明显的时间优势。估计降速后，京沪高铁最多分流民航20%的旅客，而且以散客为主，对商务出行的旅客影响不大。

市场化前奏

在京沪高铁开通同时，铁道部对于铁路发展及铁路客运的服务思路，也在发生变化。

今年4月，铁道部部长盛光祖对外透露，确定以高速铁路为主骨架的快速铁路网按三个速度等级来建设：“四纵四横”主通道的高速铁路，按时速300公里建设；高速铁路延伸线、连接线及城际铁路按时速200公里至250公里建设；客货并重的铁路以及中西部大部分铁路按时速200公里以下建设。盛光祖还表示，今年7月1日全国铁路运行图调整时，铁路系统将实施混合运行模式，合理安排不同等级、不同速度的客车开行方案。

具体将按照三种模式来安排：一是在时速300公里的高速铁路上，同时开行时速300公里和时速200公里至250公里两种动车组列车，提供两种票价选择；二是在时速200公里至250公里的线路上，同时开行时速200公里至250公里动车组列车和时速120公里至160公里的普通客车，执行两种票价；三是在时速200公里及以下线路上，开行普通客车和货物列车。

前述铁道部客运专线专家组成员分析，这表明铁路系统在高铁建设方面，不再单纯追求速度，而是更加追求速度和效益的结合。同时也是面对社会舆情做出的一种选择——为不同消费层次的旅客提供服务。

有铁道部官员向记者证实，由于普通铁路客运定价较低，普通客运列车只有上座率超过70%才能赚钱，高铁票价相对较高，有利于增加收入。此前，关于铁路运输的想法是，高铁通车之后，就尽量减少原有线路上的客运列车。比如武广高铁开通后，铁道部酮了原来武广线上的多对客车，以保证武广高铁有足够的客流。在原有线路上，则大量增开货车，以期实现铁路收入的双赢。

“但由于社会上对此做法的反对意见较多，铁道部不得不做出调整，现在铁道部的思路是要满足普通百姓的出行需求。”该官员说。

2010年曾经有媒体报道，铁道部有机会对上海铁路局进行改制，将京沪高铁资产注入其中上市。对此，铁道部经济规划研究院的一位专家表示，当时铁道部是曾有这样的考虑。这其中，京沪高铁能否实现盈利是关键，如果京沪高铁无法实现预期盈利，即便是试图上市融资，资本市场也不会买账。

据一位知情的铁道部官员介绍，铁路系统有3个上市平台，分别为大秦铁路(8.39,0.02,0.24%)、广深铁路(3.89,0.05,1.30%)、铁龙物流(10.09,-0.33,-3.17%)。目前铁路建设的融资更多依赖发行债券和向商业银行贷款，铁道部当然希望能够有更多的铁路企业上市，更多通过股权的方式进行融资。但目前铁道部政企不分的格局，影响了更多企业上市。只有进一步推动铁路体制的改革，才能够推动铁路融资体制改革。

前述铁道部经济规划研究院的专家认为，中国陆续投产的高铁项

目，假设不能够按照预期实现盈利，未来只能通过国家公共财政注资的方式来解决其债务问题，这反将会推动铁路系统进行市场化改革。（记者 刘亮）

细究铁路账本

资产负债率触及承受极限，打开铁路投资闸门，开发更多的融资途径，对铁道部已是势在必行 %与64%，两个来自不同行业的数据直指同一个趋势——铁路资金风险。

5月，接受过银监会“腕骨”监管指标体系考核的五大国有银行铁路贷款未能过关。五大行因为铁路贷款的原因，其“单一客户（集团）集中贷”均超过15%的监管目标值；2011年底，铁道部资产负债率预计将超过一般企业的负债警戒线——60%，达到64%。

在银行人士看来，铁路贷款因有政府信用支持，是各行争抢的优质项目。而铁道部也因铁路建设投资主体单一，债务融资在铁道部资金来源中占比从2007年的56%上升至2011年的79%，4年间提高23个百分点。

财务专业人士认为，随着资产负债率触及承受极限，未来铁道部将很难继续通过借债进行铁路投资，打开铁路投资闸门，引进广泛的民间投资者，已是势在必行。

铁道部改革在4月22日迎来转机。新任铁道部部长盛光祖当天在全路电视电话会议上表示，将推进铁路体制机制改革。

市场人士分析，铁道部将在未来的改革中扩大经营自主权和经营方式转变、启动铁路局的企业化，实行政企分开，充分利用股权融资盘活存量资产。在资金紧张的背景下，通过发行股份收购铁道部存量资产将是重要的融资途径之一。

铁路贷浮出

进入5月来，刚刚发布完一季报的工、农、中、交、建五大行铁路贷款问题，因监管考核浮出水面。

银监会针对五大国有银行的“腕骨”监管指标体系中有一项为大额风险集中度，其对应的指标为“单一客户（集团）集中贷”。一位国有大行财务负责人说，今年一季度该行接受考核后，“单一客户（集团）集中贷”因铁路贷款未能过关。

该行授信部负责人透露，五大行“单一客户（集团）集中贷”的监管目标值和触发值均相同，分别为15%和14.5%。目前，五大行铁路贷款均超过15%的目标值。

按银监会监管一部人士的解释，“触发值”是给银行设置的防护栏和警戒线，突破触发值，银监会会立即采取措施进行警告，而越过目标值，意味着风险的洪水汹涌而来。

“超级大的项目，特别是铁路贷款，现在各银行都吃不消。”农行战略管理部宏观经济研究处付兵涛说。

上述银监会人士认为，铁路贷款超标反映的正是几大行对单一客户过于依赖的危险。不过，他说，目前银监会已对各行的该项指标有放宽。

在监管层看来，“腕骨”监管体系是“一个技术的东西”，铁路贷款则比较复杂。上述国有大行授信部负责人认为，铁路贷款目前并不是信贷收紧的行业，在当前铁路体制改革的关键节点，铁路建设更需要银行贷款的支持。目前该行的铁路贷款余额为1000多亿元，贷款利息则“随行就市”，已由之前的按基准利率下浮10%到以基准利率放贷。

一位国有大行宏观经济研究部人士解释，铁道部不是一个单纯的商业企业，铁路贷款的背后有政府信用的支持。因此，铁路贷款项目比较有优势，成为各银行争抢的项目。至于铁路贷款隐藏的信用风险，该人士认为，铁路贷款与国家经济发展大局相关，“只要国家经济平稳，铁路贷款的风险不是大问题。”他说。

但北京交通大学经济管理学院赵坚教授不同意上述观点，他认为，以铁道部目前的盈利水平来看，铁路贷款的归还最后只能是国家财政兜底。

赵坚说，中国高铁的建设标准和建设成本过高，规模过大，而铁道部的资金链条极为脆弱。“建设一公里时速300公里的高速客运专线的

成本，是建设一公里普通铁路的3倍左右。高铁建设片面追求高速度将导致巨大的金融风险，中国存在着铁路债务危机转化为政府债务危机的风险。”

铁老大账本

8200亿元——这将是铁道部2011年全年的资金需求，而这个数字的背后是铁道部今年底64%的资产负债率。

长期以来，中国铁路一直处于建设、管理和投资的困局中。2008年，调整后的《中长期铁路网规划》正式颁布实施。彼时金融危机爆发，国家4万亿经济刺激计划出台——中国铁路投资迎来历史上高速扩张时期，全国铁路固定资产投资由4168.47亿元升至2009年的7013.21亿元，铁路投资年均增速超过了64%。

2011年初，铁路工作会议上，包括基本建设投资、更新改造和车辆购置，全国铁路固定资产投资计划总规模为8500亿元。尽管最近铁路投资规模调整为7455亿元，但2007年这一数字还是2520.70亿元。

快速增长的投资背后是铁路建设投资主体的单一。“十一五”期间，铁路固定资产投资中，铁道部的直接投资比例呈逐年上升的趋势，由2007年的2103亿元投资额发展到2009年的6820亿元，投资占比由83%上升至97%。

铁道部2011年第一期短期融资券募集说明书显示，当前铁路建设

的资金来源主要为自身经营现金流（包括税后净利润及折旧）、税后铁路建设基金、银行贷款、融资债券及其他。

目前，铁道部自身的经营现金流和税后基本铁路建设基金每年分别约为500亿和600亿，两项合计约为1100亿元，其他资金来源每年约600亿元。

以铁道部直接投资占比85%保守估算，今年全年铁道部需投入6300亿元左右，考虑到2011年到期的债务本息合计1900亿元，2011年铁道部的资金需求约为8200亿元。

刨除1700亿元的上述资金来源，剩余约6500亿元资金将依赖于债务融资。截至2011年3月31日，铁道部已通过发行债券募集资金500亿元，因此，预计今年铁道部还将通过银行贷款及债券募集资金6000亿元。

若“十二五”期间国内年均铁路建设规模保持在7000亿元~8000亿元之间，铁道部每年的资金缺口将达到5000亿元~6000亿元。

除此之外，铁道部资产负债率快速攀升。已从2007年的42%提高至2011年一季度的58%。

据铁道部披露的2011年一季报，截至2011年3月31日，铁道部负债规模为19，836亿元，较2010年三季度的16，786亿元增长18%，预计2011年底债务规模将达到26，736亿元。

2011年一季度铁道部资产规模为34，058亿元。全年资产规模估算值为41，283亿元。由此预计，至今年底，铁道部资产负债率将达到64%，超过一般企业60%的负债警戒线。

铁道部“十一五”规划曾将铁路投融资体制改革总体目标确定为“大力吸引地方政府和境内外各类社会资金直接投资铁路建设，积极引进战略投资者，大幅度提高项目直接融资比重”等。但目前来看，铁路投资主体单一状况未有突破。而铁路投资主体单一带来的后果是铁道部每年将面临巨额的融资压力。

“若不开放社会融资渠道，引进民间投资者，铁道部的资产负债率将很快突破70%，届时，巨额债务利息将使中国铁路的投资回收变得更为困难。”某国际会计师事务所财务专业人士说。

债务难以持续

上述铁道部融资券募集说明书显示，国内铁路建设中每年新增银行贷款由2007年的771亿元升至2010年的4993亿元，债券融资余额则由2007年的1169亿元升至目前的5755亿元。债务融资在铁道部资金来源中占比从2007年的56%上升至2011年79%，4年间提高23个百分点。

自1995年起，铁道部开始陆续发行铁路建设债券，2006年进入大规模发行时期。当年共发行三期共计400亿元铁路建设债券。上述债券

募集书统计显示，自2001年以来，铁道部已发行尚未到期的债券融资额为5755亿元，其中铁路建设债券3730亿元，中期票据及中期融资券合计870亿元，短期融资券855亿元，超短期融资券300亿元。

2010年铁道部银行贷款余额约为13，373亿元；2011年一季度，铁道部债务余额为19，836亿元。

由于铁道部银行贷款均为中长期贷款，因此，“十二五”期间，铁道部将不会面临大额到期贷款。不过，此间，铁道部每年需支付的到期本息都在1000亿元以上，其中支付的利息每年都有约860亿元。而2011年由于多期债券同时到期，支付的债务本息将达到1970亿元。

重债压身，投融资渠道有限的铁道部，将如何应对偿还债务及到期本息的压力

铁道部盈利最好的年景发生在2007至2009年，其中2007年的净利润87亿元。同时这3年间，每年用于还本付息的资金已占到铁道部募集资金的10%以上，2007年甚至占16%。“这意味着每年至少有10%的新募集资金都用于偿还旧债，到2011年新债还旧债的比例将至21%。”上述国际会计师事务所财务专业人士说。

目前，铁道部旗下有大秦铁路和广深铁路2家上市公司。大秦铁路2010年净利润达104亿元，广深铁路2010年的净利润为16亿元。按上市公司净利润和铁道部股权比例计算，两家公司每年给铁道部贡献的净利润均在50亿元以上，而且这个数字在逐年递增。

撇除两家上市铁路公司，铁道部下属其他企业单位基本都在亏本经营。铁道部2009年审计报告显示，截至2009年底，铁道部未分配利润为-685亿元，即从铁道部实行会计核算以来，累计亏损685亿元。

上述国际会计师事务所财务专业人士认为，逐年递增的资产折旧、巨额利息支出及不断上涨的油料、配件等运输成本，是导致铁道部亏损的主要因素〖虑到中国铁路高昂的建设成本和运营成本，以及缓慢增长的营业收入，很难对铁道部的盈利保持乐观态度。

赵坚分析，中国铁路正在开展大规模建设，资产负债率快速上升是必然的，但决定铁路债务危机能否发生的关键因素，是现金流而不是资产负债率。目前，铁道部自身产生的经营现金流增长相当缓慢，主要来自客货运收入。2009年客运收入1090亿元，货运为1647亿元。虽然客运量保持两位数增长，但收入仅增加160亿元，且运输成本和财务成本也在增加。2009年真正的运输收益（收入-成本）为584亿元，比2007年下降了124亿元。

上述财务专业人士认为，随着资产负债率触及承受极限，未来铁道部将很难继续通过借债进行铁路投资，打开铁路投资闸门，引进广泛的民间投资者，已是势在必行。

安信证券行业深度分析报告指出，未来铁道部改革中，将充分利用股权融资盘活存量资产。而在铁道部资金紧张的背景下，通过发行股份收购铁道部存量资产是重要的融资途径。（记者 方迎定）

第五篇：政企分开才是国企改革核心

尊敬的党组织：

随着十八届三中全会《决定》的出台，有关国资国企改革的话题也再次热了起来。其中，采用什么样的模式推进这一改革，更成为社会各方关注的焦点。比较一致的观点是，应当充分学习借鉴新加坡淡马锡模式。

所谓淡马锡模式，就是政府——淡马锡——企业的三级监管体制，政府通过财政部持有淡马锡100%的股权，淡马锡持有下属44家公司的股权，下属子公司则可以通过投资、持股、设立子公司等方式，进一步扩大资本触角范围，形成政府到企业的6级管理层次，控制了500多家公司。

由于淡马锡模式取得了很大的成功，积累了丰富的经验，被认为是国资国企改革的标本。淡马锡模式取得成功的经验到底是什么?如果中国在推进国资国企改革过程中，也采用淡马锡模式，是否也能取得成功呢?

必须注意，淡马锡模式所以能够取得成功，关键并不在模式，而在于真正实现了政资政企分开，并严格依法管理。也就是说，模式只是一种形式和表象，能否实现政资政企分开和依法管理，才是内容与本质。

也正因如此，在推进国资国企改革过程中，淡马锡模式可以作为学习借鉴的经验。但是，能否实现十八届三中全会提出的改革目标，就不是什么模式可以决定的了，而必须做到政资政企的真正分开以及依法管理。

从上世纪八十年代开始，有关政资政企分开的问题，已引起高度重视，特别是国企改革全面启动以后。但从实际情况来看，效果并不理想，国企所扮演的仍然是“双面人”角色，正面靠着市场，背面靠着政府，政府看起来不管企业，实质一直牵着企业的鼻子。企业一面希望挣脱政府的绳索，一面又在千方百计享受政府的各种资源。国资委的成立也很难实现政资政企分开的目标。因为，管资产与管人管事相结合的原则，就是一种以行政代替市场、以管制代替监管的模式。

在推进国资国企改革过程中，如果过度在乎模式的选择，而不突出政资政企分开和依法管理，再好的模式，也会出现“南橘北枳”。值得注意的是，在日前召开的上海市深化国资改革促进企业发展工作会议上，针对外界关于上海的国资改革可能与新加坡淡马锡模式相同的传言，中共中央政治局委员、上海市委书记韩正明确表示，上海的国资国企改革不是原班照抄淡马锡模式。而从上海出台的《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》来看，也确实注意到了这一点，没有过度强调模式的重要，而突出了政资政企分开和实现依法管理。如从“管国企”转向“管国资”、建立统一的国有资本运作平台、推行职业经理人制度、国有资产资本化、对国企实行分类管理、建立混合所有制经济等。

所以，在推进国资国企改革过程中，切不要过度在乎采用何种模式，而应当将注意力更多地放在如何实现政资政企分开和依法管理方面。其中，最核心的内容就是政府放权，回归到公共领域，将资源配置的决定权和企业的经营权归还给市场和企业。

汇报人：xiexiebang