谁来堵上养老金缺口

第一篇：谁来堵上养老金缺口

谁来堵上养老金缺口

1990年18个中国人养一个老人，2000年10个养一个，现在3个养一个，很快就将2个养一个，中国的养老问题已经迫在眉睫。

中国养老金缺口来自两处，一是转制成本和历史欠账，二是人口老龄化带来的。要缩小缺口，并且减少通胀带来的侵蚀，必须改革现行的养老金管理体制。养老金缺口再次成为关注焦点。

全国社保基金理事会党组书记戴相龙2013年4月7日在博鳌论坛上的一句言论，引发舆论热议。这位昔日央行行长、中央委员建议，通过加大国有资产划拨社保的力度和择机考虑延长退休年龄等办法，来弥补社保和养老金缺口。

这是近期又一位直言社保存在缺口或制度性漏洞的高层官员。在此前十天召开的中国发展高层论坛上，财政部部长楼继伟表示，“社会保险方面的制度漏洞太多，如果我们不把这些制度的漏洞堵上，给多少钱也会吃光。”

这却与社会保障的主管部门——人力资源和社会保障部（简称人社部）的说法大相径庭。人社部部长尹蔚民在2013年两会上明确表示，养老金“不存在缺口”，“目前我国企业职工的养老基金收入是1.9万多亿元，支出是1.5万多亿元，当期结余4000多亿元，累计结余2.3万多亿元”。

官员的表述不一样，让养老金缺口成为焦点。

在养老金问题上截然不同的看法并不是第一次出现。2012年年中，由中银国际首席经济学家曹远征和德意志银行大中华区首席经济学家马骏牵头的研究团体联合发布报告，称到2013年中国养老金的缺口将达到18.3万亿元。

随后，2012年6月18日，《人民日报》刊文“养老金不会缺口18.3万亿空账没有太大问题”，称2011年我国全年城镇基本养老保险基金总收入1.69万亿元，总支出1.28万亿元，到2011年末，基本养老保险基金累计结存1.94万亿元。

“缺口”的正解

多种不同的观点，其实都是从不同的侧面在讨论缺口问题。社保收支到底有没有缺口？有的话，缺口规模究竟如何？博鳌论坛上，戴相龙被大群记者追访，他止住脚步在嘈杂间作答。

“我国养老金确有缺口。”他解释道，有两个缺口，一个是转制成本和历史欠账，即1997年养老金制度改革为现有“统账结合”模式前（参见南方周末2012年8月1日“老何所依：从‘天堂’到人间”一文），老一批退休工人没有缴纳养老金，占工资总额20%的统筹账户不足以支付他们的养老金，因此政府挪用了8%的个人账户用以支付这部分缺口。但根据十六大决议精神和国务院相关文件，养老金要把统筹账户和个人账户分开，逐步做实个人账户。“这样的话，是存在缺口的。”

养老金的第二个缺口是人口老龄化带来的。这个缺口的弥补有两种途径，一是退休年龄与国外接轨，择机适当延长，比如人均寿命每延长5年退休年龄延长1年；二是增加养老金的战略储备基金，以备老龄化社会之需。

戴相龙的这番话实际可算是社保养老金是否存在缺口的“正解”。多种不同的表述，其实都是从不同的侧面在讨论缺口问题。

马骏、曹远征说的18.3万亿缺口，实际上是指以现有给付水平，未来数十年老龄化社会的养老金收支缺口的贴现值。1994年世界银行保守评估1.9万亿元的缺口主要是指政府对老职工的负债。而人社部所言的“没有缺口”是指占用个人账户的前提下，养老金当期可以实现收支平衡。

一位学者告诉南方周末记者，最近有一次专家委员会开会时，有关官员曾表示“没有缺口”是“从需要出发的说法”。

实际上，养老金实现当期收支平衡的代价是个人账户的空账和巨额财政补贴。

据社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》，继2007年突破万亿元大关后，中国城镇职工基本养老保险个人账户空账额2011年达2.2万亿余元。戴相龙也曾公开指出，到2011年底，全国城镇职工基本养老保险个人账户为2.5万亿，但是个人账户实有资金2703亿元，空账金额高达2.2万亿元。

收不抵支的省市当期的支付缺口只能由财政转移支付予以解决，每年各级财政要拿出的钱越来越多。

上述报告显示，1998-2010年养老保险制度的财政补贴逐年增加，到2010年已累计高达1万多亿元。2013年中央财政预算中，基本养老金和低保等转移支付预算数为4342.51亿元，比2012年执行数增加579.57亿元，增长15.4%。

一些老工业基地如上海和辽宁，已提前感受到了老龄化社会的压力。据上海人社局的数据，上海市养老保险基金的缺口从2010年起已经突破100亿元，而其财政每年补贴也超过100亿元。到2020年，上海可能会面临831亿元的养老金缺口。辽宁省从2001年开始在中央财政的补贴下试点做实个人账户，但此后缺口越来越大，三年前不得不再次挪用个人账户并持续至今。到2011年，辽宁省养老金缺口接近200亿元。

全国社保基金理事会规划研究部副主任熊军告诉南方周末记者，养老金个人账户2万多亿空账要在短时间做实，难度非常大。因为财政既要填补这2万多亿的历史空账，同时又要支付当期养老支出中因不能占用个人账户而形成的资金缺口，考虑到老龄化社会赡养比例上升，养老金支出增速上升的同时收入增速却下降，会使得制度体系的收支压力将成比例增加，“因此，十八大文件中对个人账户空账问题的表述是‘逐步做实’”。

“一张千疮百孔的网”

中国养老金依然沿袭着收支以县市级统筹为主，各地分散管理的制度。这带来两个麻烦，一是养老保险基金“跑、冒、滴、漏”；二是养老金形不成规模效应，而且地方之间难以互济。

现有社保制度是否有可能弥补或逐渐缩小缺口？

事实上，让人们交更多的钱来缩小缺口并不现实，我国养老金和社保缴费率与其他国家相比已经非常之高。

最近清华就业与社会保障研究中心招聘了一名秘书，中心主任、清华大学公共管理学院教授杨燕绥给她开出5000元的税前月薪，心想以大专学历“这够高了”。但月底秘书诉苦，杨燕绥一细算，严格按照“五险一金”的法定社保标准，企业缴纳工资的41%，个人23%，加起来64%，其中养老金占了近一半（28%），“依法缴完税费，拿到手的只剩下1800多元！”

而中国政法大学法和经济学研究中心教授胡继晔担任一家上市公司的独立董事，跟公司管理层交流时发现，现在企业面临的最大成本压力就是员工社保成本太高。他说，“他们的财报我都看了，我认为社保费率要降，不降企业真的负担不起。”

尽管缴费率如此之高，但中国养老金的替代率（退休后养老金水平与退休前人均工资的比率）却很低。据社科院世界社会保障中心主任郑秉文测算，以28%的缴费率，理论上替代率应该达到84%，但实际上现在仅为42.9%（2011年数据）。可资对比的是，美国人的缴费率仅为12.4%（企业和个人各6.2%），却实现了低收入者40%、高收入20%的替代率。

缴费率与替代率的明显倒挂，是因为中国养老金的收支管理系统极为低效而落后。

现代社会中，社会保险资金需要中央层级的收支管理系统来进行资金归集、保值增值，形成抵御老龄社会这类系统性风险的资金池。但中国养老金却依然沿袭着收支以县市级统筹为主，各地分散管理的制度。这带来了两个结果，一是养老保险基金“跑、冒、滴、漏”——杨燕绥把社保网络比喻成“一张千疮百孔的网”。

二是使得养老金的互济性差，形不成规模效应。2011年养老保险收不抵支的省份有14个，收支缺口达到767亿元。广东这样的结余大省却能将结存资金1000亿元委托全国社保基金理事会投资运营——广东的数个城市都有结存，比如在年轻而富裕的东莞，养老金缴存率可以降到9%（其他省市是28%）而没有缺口。

提高统筹层级之难

很多省市反对提高统筹层次，因为中央统筹意味着省际互济，养老金有结余的省市要把自己账上的钱拿去补贴有缺口的省份。

2011年12月，时任中投公司董事长楼继伟在《比较》杂志发表署名文章，题为“中国需要继续深化改革的六项制度”，其中谈到中国社保体制改革应借鉴其他大国经验，逐步实现养老保障由中央政府直接负责，管理责任要上划。他指出，县、市统筹不符合经济规律，倒逼着国家往集中方向走，但是越走麻烦越大，因为养老保障制度本身漏洞太大。

在文章中，楼继伟也提出提高统筹层级之前，必须首先设计出有约束机制的社会保障制度，因为原来地方管的时候，由于最终由其承担支付责任，所以地方总是想办法控制成本；但当中央统筹管理的时候，地方就有扩大成本的动力。

事实上，中央早在1991年就要求提高统筹层级，当时国务院发文要求“各地由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”。但据郑秉文介绍，直到目前真正实现省级统筹的只有四五个省或直辖市，绝大部分养老保险的统筹层级是县、市级，全国的统筹单位大约两千多个。

之所以难以提高统筹层级，是因为现有社保体制隶属于1994年分税制改革“分灶吃饭”的财政体制，当时并未对中央和地方政府在社保事业上的责任划分做出清晰界定，形成了“中央点菜，市长埋单”的体制，即中央定社保缴存和支付费率水平，地方政府自己负责收支平衡。如果提高统筹层级，则意味着中央政府或省级政府需要负责收支平衡，而这又牵涉到不同层级政府间财权的调整，因此是个系统工程。

另一方面，因为中央和地方之间的事权和财权不清楚，进而导致中央对各地养老金补贴的标准多寡不一。

郑秉文介绍，2001年决定做实8%的个人账户时，最早从老工业基地辽宁省试点，8%中财政补贴5%，其中中央财政给3.75%，辽宁省拿出1.25%。2002-2003年黑龙江、吉林两省加入该试点后也适用此比例。但到后来做实个人账户的试点扩大到13个省份时，对上海市、广东省这样的“财政富庶”地，中央财政不再给钱，由地方财政全部承担。

此外在八次提高养老金水平的过程中，中央对各地的财政补贴幅度也不一样。

这样的现实，让很多省份反对提高统筹层次：因为中央统筹意味着省际互济，养老金有结余的省份要把自己账上的结余资金拿出来，去补贴贫穷的、养老负担重的省份。

被通胀吞蚀

将社保资金进行专业化市场运作的增值管理，在国际上是通行做法。但在中国，每当有人提议养老金进入股市，总会被公众质疑。

现行养老金管理体制的另一个麻烦在于，它使得养老金无法进行正常的保值增值，坐等通胀致其贬值，而不能给缩小缺口带来任何帮助。

按规定，各级政府管理的基本养老保险基金只能用于购买国债或存入银行。若按协定存款利率计，每年收益率仅约1.5%，远远落后于每年3%-5%的通胀率。据戴相龙介绍，全国社保基金理事会管理的近万亿元全国社保基金12年来的年均收益率为8.4%，高出前者6.9个百分点。若按基本养老保险基金累计结存1.94万亿元算，前者每年少收了1300亿元。在以银行存款为主的投资体制下，中国1.9万亿元基本养老金的保值增值任务被束之高阁。

郑秉文2012年11月份去人口仅有450万的哥斯达黎加考察时发现，该国社保局精算处有25人，而中国人社部精算部门仅有3人。据他测算，从2001年到2011年间中国基本养老保险基金获得的年均收益率不到2%，同期年均通胀率却高达2.47%，以此推算基本养老金“缩水”近6000亿元。

“从世界范围看，养老金要么买国债，要么市场化投资运作，存银行的只有中国，独此一家。”他说，据1955年塞米尔斯和1966年艾伦定律，如果社保制度实行积累制，其投资收益率若不能达到人口自然增长率加上社会工资平均增长率之和，即为低效投资，“还不如现收现付制”。

将社保资金进行专业化市场运作的增值管理，在国际上是通行做法。据杨燕绥介绍，各国养老金的通行投资法则是“三分法”，即资本市场投放1/3，保值投资放1/3，剩下1/3做项目投资，比如新加坡养老金投资黄金，澳大利亚投资房产，加拿大投核电，英国投资高速公路。“什么赚钱投什么，只要政府好好管，养老金是不会亏钱的，把公共基金放在那贬值是政府失职。”她说。

但在中国，每当有人提议养老金进入股市，总会被公众质疑——在美国等发达国家，养老金是资本市场最大的投资者，两者间是互利互惠关系。比如美国的401K雇员个人养老金账户在2008年金融海啸期间因股市暴跌而损失了27%，但之后很快于两年内收回了全部损失，到2011年达到市值顶峰。

而在现实中，存银行的中国养老金现行管理方式也给了地方养老金经办机构寻租空间。胡继晔三年前写作《社保基金监管立法调研报告》一书时，曾带队走访调研了18个省份的社保经办机构，他告诉南方周末记者，当年他在西部某市看到，当地养老金经办机构并不购买国债，而将社保基金以活期存款存入银行财政专户，相互竞争的银行为了拉到这笔数十亿元的低息大额存款，向该经办机构提供了两辆轿车和一栋办公楼的使用权。

第二篇：养老金缺口

养老金缺口

人生最痛苦的事儿是什么呢？人走了，钱没花了。人生最最痛苦的事儿是什么呢？人还在，钱没了。对于那些挣扎在房贷、车贷、儿女债的八零后来说，前一种“痛苦”我们没福分享受了，但后一种痛苦很有可能就赶上了，老了老了，没钱养老。有人就纳闷啊，不是有养老金吗？一份由中国社科院发布的报告显示，2011年城镇职工养老金收不抵支的省份达14个，养老金缺口高达767亿，个人账户空账额突破了两万亿。作为一个文科生，我临时抱佛脚，学习了一下这两个数字的含义。不学不知道，一学吓一跳啊，中青年人积累的个人帐户基金中，有两万多亿被拿去支付上一代退休职工的工资、福利了，就这么着拆东墙补西墙，都还缺口767亿呢！那等我们自己老了的时候，拿什么来养老啊？！

养老金也叫退休金，大概的意思是趁着我们年富力强的时候工作挣钱，通过某种途径攒下来，等到老了失去劳动力的时候，再把之前攒下的钱按月还给我们，所谓“劳有所得”“老有所养”嘛。那为什么从2007年开始，就年年嚷嚷着钱不够了，养老养不起了呢？

有专家给解释说，第一，中国的社会养老保障制度建立的比较晚，建立的时候有一部分人已经退休了，他们对养老金没有贡献却可以享受养老的待遇，也就是说没有直接付出、却有直接回报，回报的钱都是在职职工拿的，这么一代一代往下压，空账就出现了。第二，国家连着几年每年以10%的速度在提高养老金，老龄化趋势越来越严重，拿钱的人越来越多，拿的钱也越来越多，而挣钱的人却越来越少，所以空账额就越来越大，而且似乎完全没有缓解的迹象。这么算下去，到我退休的时候，我干活攒下的那些钱，可能都被别人分干净了！

事儿说明白了，咱得算一笔账，不能一直这么亏空下去啊，寅吃卯粮的最终结果，可能就是没粮可吃。我记得今年六月份的时候，曾经有过一次全国范围内各个社会阶层的大讨论：要补养老金缺口，先延迟退休！随着寿命的延长，退休时间也推后，享受养老福利的人就少了；拿的钱少了，退休前积攒的钱就多了。这就好比一个池子进的水多，出的水少，池子里就会始终有水。但问题是，按照目前人口老龄化、社会结构调整的速度，这招只能缓解，不能解决。巨大的亏空说明，池子里早就已经没水了，至少现在你得先填满吧。

在公布养老金缺口报告的时候，中国社保基金理事会理事长戴相龙做了一篇演讲，提到了养老金和GDP比例的问题。中国现在是世界第二大经济体，在全球经济普遍不景气的时候，我们还保持着精气神儿和活力，每年以将近8%的速度递增。这么雄厚的国民生产总值，只要养老金所占比例稍微高一点儿，钱就不是问题。可我们的比例是多少呢？2%。横向对比一下其它国家，最高的是挪威，83%左右，日本是25%，美国是15%。那么我们为什么不能趁着发展形势尚好，适时调整一下呢？除了国家，那些动辄利润上亿、上百亿的央企也可以做做贡献，拨出一块利润来养老嘛。作为国有垄断企业，你资产属于全民所有，利润来自广大消费者，与其留着余钱给你们买天价灯、天价酒，不如拿出来履行社会责任。

是的，最后说一说公平的问题。养老金缺口，从某种程度上说，不仅仅是一笔经济账，不仅仅是钱的损益，而是公平的损益。都叫养老金，但事业单位和企业单位员工在缴纳和领取上却千差万别，我们算一算，如果取消养老金双轨制，一碗水端平，多缴多得，少缴少得，不缴不得，左手开源右手节流，里外里钱可以生出来多少啊。所以填补漏洞的办法有，而且有很多，希望下次看到的不是哭穷的新闻，而是真正落到实处的改革举措。

第三篇：我国养老金缺口成因及对策

武汉科技大学课程论文

题目：

课程论文 我国养老金缺口成因及对策浅析

学 院: 文法与经济学院

专 业: 社会工作

学 号:

学生姓名:

指导教师: 董登新

日 期:

二○一四年六月

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摘 要

人口老龄化是当今世界人口发展的普遍趋势，当前，中国正快速进入老年社会，急需推进社会养老保险体系建设以应对人口老龄化危机。养老保险制度运行的物质基础与核心内容在于养老保险基金，然而由于当初制度设计的缺陷及实际运行中所产生的问题，我国养老保险金存在着巨大的缺口，给财政造成了巨大负担。如不采取有效措施予以缓解，政府将会面临严重的财政危机与进而导致的信任危机，大批退休人员难以安养晚年，社会稳定也会因此遭到破坏。中国的养老保险制度实行的是社会统筹与个人账户相结合的部分积累制，由于当初制度设计的缺陷及实际运行中所产生的问题，我国养老保险金产生了巨大的缺口，严重影响了养老保险的可持续性发展。本文就我国养老金缺口的成因及其对策进行了分析。

文章首先介绍了养老金的模式，我国养老金积累的现状和问题，接着指出我国养老金问题转换制缺口，老龄化缺口，双轨制缺口的三大成因。最后提出了六项解决措施。研究结论表明,当下解决我国养老金缺口问题已是大势所趋，刻不容缓。

关键词： 人口老龄化；养老金缺口； 成因；对策

I

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目 录

一、养老金模式................................................................................................................1(一)现收现付制........................................................................................................1(二)基金积累制........................................................................................................1

二、我国养老金的现状及问题........................................................................................1

三、我国养老金缺口主要成因.......................................................................................3(一)转换制缺口........................................................................................................3(二)老龄化缺口........................................................................................................3(三)双轨制缺口........................................................................................................4

四、解决我国养老金缺口问题的对策...........................................................................5(一)国家应承担起对转轨成本的直接责任............................................................5(二)界定个人账户产权............................................................................................5(三)提高养老保险统筹层次....................................................................................5(四)加强养老金征缴力度........................................................................................6(五)延长退休年龄....................................................................................................6(六)完善养老金的监管和营运................................................................................7 结论....................................................................................................................................8 参考文献............................................................................................................................9 致 谢................................................................................................................................10

II 武汉科技大学课程论文

一、养老金模式

目前，世界上的社会养老模式可以分为两种，即现收现付制与基金积累制。中国养老金主要分为两类：机关事业单位人员退休养老金和企业人员退休养老金。二者实行的不同制度，被舆论广泛称为养老“双轨制”，两者待遇差距巨大，是一种歧视性的制度，在中国已经持续20年。具体表现为三个不同：一是统筹的办法不一样即企业人员是单位和职工本人按一定标准缴纳，机关事业单位的则由财政统一筹资；二是支付的渠道不一样即企业人员由自筹账户上支付，而机关事业单位则由财政统一支付；三是享受的标准不一样即机关事业单位的养老金标准远远高于企业退休人员，差距大概是300%~500%。

(一)现收现付制

现收现付制是以劳动者在职期间的缴费加上同期雇主缴费和政府补贴组成的养老保险基金来支付退休者养老金，实行收支平衡预算;基金积累制是劳动者在职期间通过自己和雇主的缴费建立并逐年积累个人养老账户基金，退休后再以积累的养老基金和投资收益来给付自己的养老金，实行基金储备制简单地说，现收现付制就是在职的人养退休的人，即在职职工缴费，退休人员领取。

(二)基金积累制

基金积累制就是自己养自己，即将职工个人的缴费存入自己的个人账户，缴费及其增值部分归个人退休后领取。目前绝大多数国家包括美国在内选择现收现付制，只有智利、新加坡等少数国家选择了基金积累制，现收现付制的缺点是抵御社会老龄化的能力较差，基金积累制的缺点是没有再分配因素，抗通胀性能较差，两种模式不存在哪种更好之分 我国现行的基本养老保险制度选择的是现收现付的社会统筹与实行积累制的个人账户相结合的统账结合模式，即社会统筹和个人账户相结合的部分积累制。

二、我国养老金的现状及问题

2008年末，我国60岁以上的老年人口达15989万人，占总人口比重的12%，人口老龄化态势明显。人口老龄化的直接后果是老年人口总量的增加，需要支付养老金的

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老年人口基数增加。根据专家对我国人口老龄化趋势的预测，我国老龄人口数量会在2037年左右达到峰值，以现有的现收现付制度必然很难维系。为此，我国探索建立了混账制度，但由此产生了巨大的转制成本。近年来，我国城镇企业养老金平均缴费率一直在20%左右，有的地方已经超过了30%，而发达国家这一比率为美国6.2%，日本8.65%，韩国11%。

人口老龄化在增加老年人口数量的同时，也相应减少了劳动人口在人口总量中所占的比例。从负担系数的角度来看，在筹资水平一定的情况下，负担系数提高，能够分摊到每个老年人身上的养老金相对减少。面对我国高达132802万的人口总量，通过提高出生率，扩大劳动人口所占比例的方法显然是错误的。因此，应对不断增长的负担系数的方法的关键就是提高筹资能力，主要包括扩大覆盖面和提高筹资水平。然而，我国养老金平均缴费率已经偏高，通过提高费率来提高筹资水平的办法不可取，在筹资水平方面应通过增加财政投入予以考虑。另一方面，应该从扩大参保人群覆盖面，改善参保人群的年龄结构入手，从而降低负担系数。

在人口老龄化日益加剧我国养老金给付压力的同时，我国养老保险基金管理还存在许多问题：

第一，养老保险的历史债务沉重。前文论述，我国养老保险制度转型产生了巨大的转制成本，个人账户有名无实，导致我国养老保险制度实际上仍然是现收现付制而非部分积累制。在个人账户基金挪用，个人账户空账的情况下，本来应该长期储存作为投资基金的个人账户基金，几乎不能参与投资，更谈不上增值。

第二，基金筹资渠道单一，缴费基数不实。我国社保基金采取三方筹资模式，主要依靠单位和职工按照职工工资水平缴费。由于我国本来就执行了较高的费率，导致部分企业为减轻经营成本负担故意隐瞒和低报工资水平，个人缴费也因认识不足和缺乏激励机制而瞒报少缴。另外，随着经济发展，企业福利和补助等收入使得工资总额（目前沿用1990年规定）概念的边界化模糊，工资收入远远低于实际总收入，使得缴费基数明显偏低，费款大量流失。

第三，社会保险基金保值增值困难。由于政策的严格限制，一些地方的社会保险基金虽有一定结余，但按照国家现有规定，为了保障基金安全，基金投资只能局限于收益率极低的极少领域。于此之外，社保基金还要应对日益增高的CPI指数和相对稳定的银行利率，而近两年银行利率均低于CPI指数，社保基金的保值增值已成为社会保障事业发展的一个重要瓶颈。

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三、我国养老金缺口主要成因

城市居家养老模式虽然是最适合解决中国老龄人口压力的养老模式，但是在发展过程中，依然存在着一些问题。

(一)转换制缺口

要厘清这个问题需从我国的养老制度改革说起。我国城镇企业职工养老保险制度的发展大致分为三个阶段: 第一阶段是国家和企业包干阶段，即1983年城镇集体经济组织养老保险制度改革之前的时期，这一阶段实行的是与计划经济体制相适应的养老保险制度。［1］第二阶段是社会统筹改革阶段，从1984年开始至1997年，随着国有企业改革逐步展开，把原来本质上由国家单独负担的职工养老改由国家、企业、个人三方共同负担，开始逐步积累养老基金 但这一时期还没有建立个人账户，企业和个人的缴费混在一起，并且缴费仍然是以企业为主，个人缴费比例仍然偏低。第三阶段是统账结合阶段，按照中共十三届四中全会提出的养老保险统帐结合的原则，1997年7月国务院发布的26号文件《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》和2005年12 月国务院发布的38号文件《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》基本确立了企业职工的基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的模式，基本养老保险费企业按工资总额的 20% 缴纳计入社会统筹基金，个人按工资总额的 8% 缴纳计入个人账户，我国在1997 年实行统账结合的养老模式改革之前，已退休的老人，他们没有个人账户，改革前参加工作而改革后退休的中人，他们的个人账户建账时间短，所有的老人和改革前的中人企业都未曾给职工缴纳社保，个人也没有基金积累，政策规定这些人的社保视同缴费，其养老金由统筹账户进行支付 由于我国建立城镇职工养老制度之前缺乏基金积累，导致社会统筹账户收不抵支，于是开始挪用个人账户资金用以弥补社会统筹账户资金缺口，致使个人账户沦为名义账户，造成个人账户空账运行这样，由于养老制度转轨时视同缴费的数额十分巨大，留下了巨大的空帐，从而导致养老金出现了支付缺口，这部分缺口实质上是转制带来的转制成本，本文称其为转制缺口。

(二)老龄化缺口

按照1997年国务院26号文件的规定，个人账户养老金计发月数为120个月，也就是在不考虑投资收益情况下按10年余命发放个人账户养老金资料显示，2000年我国男性平均预期寿命为69.9 岁，退休后的平均余命为9．9 岁;女性平均预期寿命为

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72．6 岁，按照女干部退休年龄 55 岁计算，退休后平均余命为17．6岁，养老金支付缺口由此产生。尽管2005年国务院38 号文件调整了养老金的计发办法，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命本人退休年龄 利息等因素确定，并将60岁退休对应的计发月数调整为139 个月，约为11．58 年，55 岁退休对应的计发月数调整为 170 个月，约为14．17 年，但数据显示，2008 年，我国男性平均余命增长为 12．1 岁，女性平均余命增长20．7岁［2］，仍有相当年份个人账户无法支付养老金，养老金支付缺口依然存在。

(三)双轨制缺口

公务员退休后的退休费计发基础是退休前的职务工资加级别工资；事业单位工作人员退休后的退休费计发基础是退休前岗位工资加薪级工资；机关技术工人、普通工人退休后的退休费计发基础是退休前岗位工资加技术等级工资。计发比例则按照工作年限的不同而有所区别，工作年限越长的人退休金替代率越高。工作年限满35年的按90%计发;工作年限满30年不满35年的，按85%计发;工作年限满20年不满30年的，按80%计发。由此可见，机关事业单位工作人员最低退休金替代率都有80-90%。［3］

企业退休职工基本养老金的计算基础是社会平均工资，以城镇职工养老保险制度“新人”为例，其基本养老金的计算公式如下所示：

养老金=(当地上职工平均工资+本人指数化月平均缴费工资)/2×[缴费年限(含视同缴费年限)×1%]+个人账户存额/计发月数（50岁为195、55岁为170、60岁为139)。

而机关事业单位的工资水平高于社会平均工资，这也加大了企业退休人员与机关事业单位退休人员养老金的差距。1999—2009年，各年机关和事业单位平均工资都高于全国平均工资水平。就养老金替代率而言，据郑秉文测算，1997年中国企业职工的社会平均工资养老金替代率达76.3%，以后逐年下降，到2008年只有47.7%。说明企业退休人员养老金增长的速度低于社会平均工资的增长速度。而与机关事业单位比较，企业退休人员养老金替代率只有机关事业单位的一半多。

众所周知，我国城镇职工实行了不同的养老制度设计，企业单位职工需要个人缴费，机关公务员和事业单位职工个人不需缴费，人们称之为养老双轨制但未缴费的机关事业单位职工的退休金却是缴费的企业单位职工的2-3 倍，其公正性暂且不论，这笔庞大的养老金开支也是导致养老金缺口的重要原因有研究认为，从短期来看，我国养老金缺口主要源自转制缺口，但从中长期来看，老龄化缺口，将成为更为主要的因

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素，而双轨制缺口将成为延迟退休等制度改革的障碍。

四、解决我国养老金缺口问题的对策

针对以上对养老金缺口成因的分析，缓解养老金缺口的措施主要从两方面进行：一是解决养老金的历史债务问题；二是弥补现行养老金体制上和管理中的漏洞，以此缩小养老金的缺口，避免支付危机的产生。

(一)国家应承担起对转轨成本的直接责任

在养老保险制度转轨前，大部分企业的养老保险基金或是以利税形式上缴国家财政，或是作为生产资料的追加部分固化在国有资产之中，职工的退休金由国有企业支付。现在的“老人”和“中人”的养老保险费用实际上已通过“预先扣除”形式上缴国家，形成了国家负债，所以国家对转轨成本的清偿负有直接的责任。明确了历史债务的偿还主体，在一定程度上了也缓解了挪用个人账户资金来弥补统筹账户资金缺口的问题。但政府还需制定一个逐步的偿还计划并公布于众，包括历史债务的具体规模、筹资方式及金额、偿还期限、偿还部门及其法律责任等。［4］

(二)界定个人账户产权

做实个人账户个人账户来资金自个人缴费，具有完全积累性；统筹账户资金来自企业缴费，具有现收现付的性质。这两种来源与性质都不相同的账户应由不同的管理机构采取不同的方式进行管理。［5］首先，国家承担起对养老金历史债务的责任并逐步偿还，这就分清了养老保险的历史责任与现实责任，在这一前提下，“新人”不必再为老一辈人的养老金负责，企业的负担得以减轻，各地方政府也减少了挪用个人账户的动机。然后，政府需通过法律明确界定个人账户的产权，避免空账规模进一步扩大。最后，通过增加社会保障支出、变现国有资产、发行特种债券等多种途径消化空账。

(三)提高养老保险统筹层次

扩大覆盖面养老保险统筹层次的提高有利于实现大数法则，在此基础上可适当降低企业的缴费比例，减轻企业负担，提高企业参保和生产的积极性，资金征缴率也会得以提高。提高统筹层次还在一定程度上解决了社会保险关系转移难的问题，为养老 武汉科技大学课程论文

保险覆盖面的扩大打下了基础。现阶段中的重点是要继续规范完善省级调剂制度，实现省级统筹，增强资金的分散风险能力与保障能力，降低制度管理成本。

我国基本养老保险长期以来只覆盖国有企事业单位，基本养老保险资金的筹资日趋呈现“生之者寡，食之者众”态势，酝酿着未来的支付危机。而养老保险的社会性和公平原则也决定了其应该覆盖所有劳动者，保障他们老年的基本生活，否则这项制度就是不完整的。在养老金缺口日益扩大的中国，提高养老保险的缴费比例已不起不到增加养老金收入的作用，继续提高费率只会造成效率损失。而通过扩大养老保险覆盖面的办法来增加养老金收入则是可行的。［6］但是也应注意到，覆盖面扩大的同时也带来了支出的增加，盲目扩大保险覆盖面会给我国养老保险带来更大的支付危机。在政府逐步偿还历史债务及提高保险统筹层次的基础之上，当前阶段扩大覆盖面的重点对象应是非公有制企业、城镇个体工商户及灵活就业人员。养老保险覆盖面的不仅充实了养老保险基金，增加了基金的支付能力，降低了制度赡养率，也分散了基金的风险，提高了基金使用的效率。

(四)加强养老金征缴力度

提高基金收缴率企业拖欠养老保险费，表面上是企业有困难，实质上是无视国家规定，在政治上剥夺了《宪法》赋予职工的权利，在经济上侵犯了职工的切身利益，必须采取有效手段予以制止。参保缴费是强制性义务，要采取强制性措施，堵塞漏洞，应收尽收，减少流失。另外，还要充分发挥公会、人大、媒体等的监督作用保证足额征缴。

(五)延长退休年龄

减少提前退休长寿风险扩大了个人账户基金缺口，延长退休年龄是消除长寿风险的一个重要措施。据测算，我国退休年龄每延迟一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元，这是一个具有前瞻性的考量。国际上关于退休年龄的改革，逐渐向男女退休年龄相等的趋势发展，我国一般女性退休年龄为50岁，男性为60岁，提高女性退休年龄尤为急切。但是退休年龄提高为社会接受是一个循环渐进的过程，可先采取上海所提出的弹性退休政策。［7］

整治提前退休现象需进行以下工作：第一，清理提前退休的工种。50年代我国有1856个提前退休工种，现在由于作业环境、劳动强度的变化及劳动保护的加强，有些工种已不再是特殊工种。第二，完善提前退休审批程序。我国企业在为职工违规办理

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退休手续时多采用伪造假档案，假工种，假病退的方式，所以在退休审批上要严把关口。第三，加大处罚力度。对于违规办理退休的企业和相关职能的工作人员，都应依法严加惩处，根据情节轻重给予经济处罚或追究刑事责任。

(六)完善养老金的监管和营运

可通过建立规范的社会保障预算制度来强化财政预算监管。通过建立社会保险基金预算，政府财政可以准确掌握各项社会保险资金支出管理情况，进而严格控制社会保险支出水平，使之与国民经济发展、财政和企业、个人负担能力相适应，真正做到将各项社会保险资金统一核算、统筹安排。［8］

还需做好养老金的运营工作，确保基金的保值增值。首先，可委托专业资金管理公司进行投资。政府集中管理的基金实行垄断性经营，管理成本一般很高，存在着机构庞大、监管困难、管理效率低下等问题。私人分散管理的基金实行竞争性经营，管理成本低，投资收益率较高。［9］我国政府应考虑适当增大委托投资比例，利用私人资金管理公司的专业化优势，提高投资收益率。其次，实施多元化的资金投资策略。多元化的资金投资策略能够分散非系统风险，获取比较稳定的资金收益。［10］我国可考虑适当降低养老金投资国债及存入银行的比例，将一部分基金投资分散于股票市场、基础设施和不动产方面，另外，还可以适当考虑国外投资渠道，实施海外投资策略，进一步分担风险，增加收益。

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结论

因此，就现阶段来说，我国应该在保持原有法定退休年龄不变的情况下，逐步实施针对不同行业间的差异化退休年龄制度。对于从事多以体力劳动为主，劳动密集型工种的大多劳动者，按照现有法定退休年龄政策实施。对于从事知识型、技能型的轻体力行业的劳动者，可以适当延迟其退休时间，使其发挥其余热创造价值。在2020年左右再开始通过5～7年的时间逐步延迟全社会的法定退休年龄，以缓解2037年左右出现的我国人口老龄化顶峰时期的养老金给付压力。

人口老龄化使得养老金给付面临着许多不可忽视的问题，历史债务沉重、缴费基数不实、支付环节缺乏统一管理以及基金的保值增值无法得到保障，这些问题都给养老保险制度带来巨大的压力。本文通过一定的分析与思考，从优先立法规范社会保险费的征缴办法及不同行业间退休年龄差异化两方面提出了一些对策建议，以期实现我国养老保险制度危机的平稳过渡及可持续发展，为构建社会主义和谐社会提供保障。养老金缺口问题的解决有利于推动社保制度建设。最终解决社保问题的出路还在于进行彻底的体制重建和改革。把养老保险统筹层次提高到全国，是健全社会保险制度的必然要求。中国有养儿防老、积谷防饥的传统，老百姓的储蓄率远远高于西方，主要是为了养老。在全球独一无二的独生子女政策实施近30年后的今天，养儿防老已不现实。政府确保养老保险全国统筹的目标，让全体公民都有一个相对稳定的养老预期。由于全国统筹难免要涉及到地方政府的利益，需要中央财政与地方财政合理分担责任，深入研究、精心设计，兼顾各地的实际情况和发展水平。总之，解决我国养老金缺口问题是大势所趋且意义重大。武汉科技大学课程论文

参考文献

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致 谢

这次课程论文设计我得到了很多老师和同学的帮助。其中我的论文指导董登新老师他在忙碌的教学中依然给予我悉心的指导，他严谨细致、一丝不苟的作风将一直是我工作、学习中的榜样。在此谨向董老师致以诚挚的谢意和崇高的敬意。

同时，本篇毕业论文的写作也得到了潘霜、张璐瑶等同学的热情帮助。感谢在整个毕业设计期间和我密切合作的同学和曾经在各个方面给予过我帮助的伙伴们。经过近2个月的努力，我终于完成了论文的写作。

第四篇：我国养老金缺口成因与对策

我国养老金缺口成因与对策

按照国际惯例，60岁以上人口比例达到10%以上即开始进入老龄时代，进入21世纪后，我国步入了人口老龄化社会。2010年，国家统计局第六次人口普查数据显示，全国60岁及以上人口为1.78亿，占总人口比重达13.26%，同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，这表明，我国社会正朝着深层次老龄化发展。但是，我国社会老龄化与经济发展不适应，出现了明显的“未富先老”症状，养老保险基金收不抵支、资金短缺的现象日益突出，多省市出现了养老基金赤字运转的局面。这一问题的存在，直接影响着我国养老保险制度的运行及其作用的发挥，因此，探讨我国养老保险基金缺口的成因，并寻找摆脱困扰的对策显得十分迫切。

一、当前我国养老金的缺口状况

中国的基本养老保险制度由现收现付的统筹基金和长期积累的个人账户构成，养老金缺口主要来自两方面：一是社会统筹账户资金缺口，即隐性债务；二是个人账户资金缺口。据中国社会科学院近两年发布的《中国养老金发展报告2012》、《中国养老金发展报告2013》，在32个统筹单位中(31个省加上新疆兵团)，如果剔除财政补贴，2011年，我国养老金收不抵支的省份有14个，收支缺口达767亿元，高出2010年88亿元。个人账户养老金空账规模从有权威记载的2006年开始，一直在快速增加，继2007年突破亿万元大关后，当年再次突破2万亿元，达22156亿元。而到2012年，养老金收不抵支省份增至19个，收支缺口扩大到1205亿元，个人账户缺口又扩大240亿元。2012年城镇职工基本养老保险(包括纯企业单位、其他以个体身份参保人员和机关事业单位)个人账户累计记账额达到29543亿元，比2011年增加了4684亿元，与2012年城镇职工基本养老保险基金累计余额23941亿元相比，基本养老保险个人账户累计记账额要超出5602亿元。个人账户空账额度在2011年时是2.21万亿，整个制度结余量近2.4万亿，如果把结余的所有资金用于填补个人账户，在2011年底时旧账尚可偿清，但到2012年底，基本养老保险个人账户的累计记账额已达到29543亿元，而基本养老保险基金的累计结余为23941亿元，这意味着，即使把所有基金积累全部用于填补个人账户，个人账户仍然会有空账。因而，如果不迅速采取有效解决措施，“收不抵支”情况将愈演愈烈，一些地方财政很有可能面临崩溃的危机。

二、养老金缺口形成的主要原因

我国养老保险基金缺口是多种因素共同作用的结果，既有历史的原因，又有一些现实的原因；既有制度设计层面的原因，又有具体操作层面的原因；既有养老金供给方面的原因，又有养老金需求方面的原因；同时，还有一些特殊的原因。具体说来，有如下方面：

（一）制度设计产生的隐形债务 1997 年，国务院颁发《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，采取了“老人”老办法、“中人”过渡办法、“新人”新办法的养老金计发方法，养老金现收现付制开始向统账结合制转轨。其中，规定对于“老人”按照国家原来的规定发给基本养老金，同时随着基本养老金调整而增加养老保险待遇；对于“中人”，除发放基础养老金、个人账户养老金外，还包括工龄系数计算的过渡性养老金。而由于“老人”和“中人”没有个人账户，他们的养老金没有确立相应的筹资渠道，这笔要支出的养老费用并没有列入政府公共开支的计划，而是隐含在对未来福利的承诺之中，产生了养老金隐性债务。偿还隐性债务实际上是从现收现付制向部分积累制转换过程中的应该付出的“转轨成本”。但是，政府没有明确承诺自己是转轨成本的承担者，也没有明确的偿还计划、并公之于众，巨额的隐性债务成为了制约养老保险可持续发展的关键问题。虽然个人账户在产权上归个人所有，但由于退休人员急剧增加，社会统筹基金无法满足退休金的支付需求。根据现行规定，如果用当期统筹费用完成对“老人”和“中人”的双重任务，所需的企业缴费占工资总额的比重至少要达到30%左右，而目前企业缴费率只有 20%，达到 30%是不可能的，我国又未明确个人账户的产权归属，从而为社会统筹基金挪用个人账户基金提供了可能，造成了个人账户基金的“空账”运行，形成了个人账户资金的缺口。

（二）现行养老保险制度结构安排欠合理

一方面，低层次的统筹限制了基本养老保险的平衡与发展。基本养老保险基金的法定统筹层次是全国统筹，其内涵是在统一制度、统一管理机构、统一缴费比例、统一养老金计发办法的基础上，实现基础养老金的统收统支。当前，我国基本养老保险制度还处于地方分割的状态，虽然已有25个省市实现了省级统筹，但这仅仅只是账面意义上的统筹，而非实质性的统筹。养老保险基金由于制度原因不能统收统支，导致部分地区出现养老保险基金结余和政府财政补贴同时增加，在一定程度上阻碍了劳动力的自由流动，使流动劳动力人口养老权益的丧失，甚至会出现大规模退保的不良现象。不仅如此，各市县级社保经办机构之间分灶吃饭，社保基金过于分散，削弱了养老保险基金抗风险的能力，保值增值更是无从谈起。

另一方面，碎片状的养老保险制度加剧了养老金缺口危机。我国现行的公共养老保障体系大体包括6种模式，分别覆盖着不同的6大类人群。包括：（1）行政机关职工，属于计划经济遗留下来的体制，实行国家退休制度；（2）事业单位职工，也实行国家退休制度；（3）城镇企业职工，自1997年起实施城镇职工基本养老保险；（4）城镇户口居民，实行城镇居民养老保险；（5）农民，实行新型农村社会养老保险；（6）农民工，既可选择（3），也可选择参加（5）。不同养老模式意味着不同群体退休之后的待遇不同，因城乡经济二元结构的存在，以及公务员及事业单位的特殊待遇，导致养老保险体制的碎片化趋势广受诟病。养老金在碎片化制度管理下，省份之间不可进行横向调剂，社保基金收缴的规模越大，资金隐患就越大，同时投资压力随之剧增，贬值风险也越大。为缩小企业职工与机关事业单位职工的差距，中央已经连续十次提高企业退休人员的待遇，上调部分从当地养老保险结余基金中列支，对那些本来就存在养老金当期支付缺口的省份来说，无疑加重了社保基金的负担，一定程度上扩大了养老金缺口。

（三）人口老龄化来势凶猛

上世纪，我国出现过三次人口生育高峰期，分别是1949年—1957年，1962年—1970年，1981年—1990年，依次净增人口1.05亿、1.57亿、1.43亿，第一次生育高峰直接导致我国社会老龄化出现了速度快、来势猛的鲜明特点，其速度远远超过了法国、瑞典、美国、英国等发达国家，我国老龄人口绝对数量大，超过西欧各国的老龄人口总和，而且，随着社会经济和医疗卫生事业的发展，平均寿命在不断大幅提升，老年人口占总人口比例还会继续上升。这样，退出劳动岗位需要赡养的人口越来越多，导致老年人口赡养系数不断增大，对养老金的需求也必然越来越大。据原国家计委经济研究所等单位的《中国劳动就业与社会养老保障发展战略研究报告分析，我国在职职工与退休职工的比例是:1978年为15：1，1982年是11：1，1988年是6.4：1，1996年是5.6：1，2000年是5：1，2012年，已经达到3.7：1，据有关部门预测，到2030年在职职工与离退休职工之比将突破3：1。届时，养老金收支两线都将面临巨大压力。

（四）退休年龄偏低

退休年龄规定直接影响养老金的积累与支出，退休年龄越大则养老金的积累就多，而养老金的支出就会相应的减少。我国现行的企业职工退休年龄确定于1958年，半个多世纪来，中国经济社会发生了巨大变化，人的平均寿命也由50年代的60岁增加到了目前的男性72.4岁，女性77.4岁，但退休年龄仍然为男职工满60岁，女干部满55岁，女工人满50周岁，特种工男满55周岁，女满45周岁，撇开其他因素，这种退休年龄的规定一定程度上脱离了中国人平均寿命的现实，同其他国家相比，也有明显的差距，如美国现行法定退休年龄为66岁，2027年，将提升至67岁，依据提案，下一步将提升到70岁，英国法定退休年龄为65岁，2024年—2046年，将逐步提升至68岁，荷兰现行标准为65岁，2025年前，将提升到67岁，亚洲国家韩国现行退休标准为61岁，也计划在2033年提升到65岁。近年来，许多国家面对社会经济发展实际和人的平均寿命不断提高的现实，纷纷改变政策提高退休年龄，并缩小男女之间退休年龄的差距，且不再热衷于鼓励提前退休。

（五）养老金管理不善且增值能力弱

在养老保险费征缴过程中存在职责不明、征缴力度不大、历年拖欠年年增加的现象；在养老金拨付中，没有完善的拨付管理制度，多拨、冒领、骗取养老金的现象层出不穷。如2012年，河南省审计厅发布的《河南省社会保障资金审计结果》显示，全省有12.4万人重复参加企业职工基本养老保险、新农保或城居保，78.3万人重复参加新农合、城镇居民医保或城镇职工基本医疗保险，由此造成财政多补贴1.3亿多元；在结余基金运营中没有具体可操作的管理制度，挤占挪用现象时有发生，损害了基金的安全完整性，如国家审计署在2012上半年组织的全国社保基金审计中，河北保定市养老基金管理部门暴露的冒领问题触目惊心，仅合伙篡改企业人事档案的出生、年龄一项就达300多人，提前冒领养老金一千多万元。另外，养老保险基金增值率也比较低，目前我国职工基本养老保险基金的闲置部分，按国家规定在职工基本养老保险基金运作方面只有两种方式：一是少量购买国债；二是存入国有商业银行，基金投资的渠道极为狭窄。这种规定主要是为了保证基金的安全，但过分强调资金的安全性，也降低了基金的收益性，而且受到通货膨胀的影响，基金增值率极不理想，甚至出现“隐性缩水”。

三、弥补养老金缺口的对策

借鉴他国经验，结合我国国情，为填补养老金缺口，缓解养老保险基金支付危机，笔者认为，可多措并举地采取以下办法：

（一）尽快促成养老金并轨

在目前养老金缺口危机日益加剧的时候，国家机关事业单位人员退休继续由财政包养到底，企业职工则推向市场实行“缴费型”统筹的制度显得十分落伍，养老金双轨制加大了财政压力，并引发了严重的社会不公。当前机关事业单位，每年退休多少人就对等考录进多少人，从这一层面看处于加减平衡状态，但是从财政层面看是永远在做加法，公务员和事业编每年退休100万人仍由财政包养到底，而每年考录新进公务员100万人是做加法，新进人员又加在财政包养人口之中，这种供养模式势必导致缺口越来越大，因而，我国建立城乡统一的养老保障体系时机已基本成熟，已到了必须大力推进的阶段。实现基本养老保险金全国统筹统支、自由转移是中国养老保险制度改革的一个既定目标，应尽快打破城乡分割、地区分割、人群分割，建立城乡一体化的养老保险体系，通过整体规划与统筹安排，实现实质意义上的并轨，建立覆盖全体公民的普惠性养老保险体系。

（二）逐步延长退休年龄

目前，延长退休年龄遭到绝大多数人的反对，但延长退休年龄是社会发展的必然趋势，即使养老金不存在缺口问题，也势必如此。鉴于我国当前大量劳动者尚不能实现体面就业，可以采取“小步渐进”、“女快男慢”的方式，通过30年以上的一个较长的时间，将法定普通人群的退休年龄逐步提高到65周岁，并实现男女、干群同龄退休。在延长退休年龄的基础上，同步引入弹性退休制度，有个性化的灵活对待，建立“早领惩罚、晚领奖励”制度，即以法定退休年龄为标准，在上下浮动一定岁数的区间内，个人可以根据自身情况自由选择退休时间，但领取退休金的数额随着退休年龄提升呈阶梯式增加，以美国为例，66周岁为法定退休年龄，领取全额养老金，满62周岁可以退休，而70周岁退休则领取1.32倍的全额养老金，70周岁退休领取养老金额度为62周岁的1.76倍。假设30年后，我国将法定退休年龄延长至65周岁，并实行上下浮动5年的弹性退休制度，则只需每年延长2个月，这是一个可以让人完全接受的缓慢过程，而弹性退休制既弥补了大多数个体差异，并彰显了社会公平。

（三）大力发展企业年金制度

养老金“金字塔”理论认为，塔底是基础养老金，塔身是企业年金，塔尖是个人养老储蓄。作为养老保障的“塔身”，企业年金是养老保险的有力补充，不仅能改善我国养老储备基金不足的问题，还可实现储蓄性养老向投资型养老转变。但是在我国，这一补充养老保障面临起步晚、覆盖面较窄、发展严重滞后的问题。人社部数据显示，截至2011年底，建立企业年金计划的企业仅4.5万家，参加人数达到1577万人，累积基金3579亿元。我国企业年金无论替代率、覆盖率还是规模等均远低于国际水平。2011年，我国企业年金资产占GDP比重仅0.76%，而全球占比约38%。以美国为首的西方发达国家，雇主设立的补充养老保险对国民退休后的待遇提供了充足保障，为我国缩小养老金缺口提供了借鉴。未来中国养老金储备与积累，在很大程度上，将取决于企业年金、职业年金这些私人养老金的发展快慢。只有做大做强私人养老金，才能有效降低公共养老金替代率，有助于缩小养老金缺口，并能真正与资本市场匹配发展、相互促进、互惠双赢。

（四）拓宽融资渠道

政府应担起对转轨成本、双轨运行等多种因素导致养老金缺口的直接责任，不能一味将负担转嫁到企业，另外，还要做特殊处理，通过多种途径增加养老金筹资渠道，使“空账”变为“实账”。一是可以直接增加社会保障支出在财政支出比重，我国社会保障支出仅占财政支出12%左右，远低于发达国家30%至50%的比例。在我国养老金个人账户制度改革中，必须要加大转移支付力度，充分利用近几年财政收入增长较快的情况，尽量解决个人账户的空账问题，国家每年财政收入可按某一固定比例切下一块，永久性纳入养老基金，逐步充实养老基金基本实现收支平衡。二是可以通过国有资产变现融资、税收融资、债券融资手段，弥补养老金缺口。

（五）提升养老基金保值增值能力

从国际经验来看，养老金投资资本市场将是大势所趋，养老金需要通过投资资本市场进行保值增值，资本市场的健康发展也离不开养老金等长期资金的支持。我国养老金总体规模已创高位水平，养老金保值增值需要多元操作，在明晰职责、划清责任、落实主体的基础上，可采取委托投资管理人运作的方式，使基金管理更为专业和灵活，获得更好的回报，与此同时，基本养老基金的投资范围应进一步放宽，除了银行存款和国债，还可包含股票、基金和其他相关金融产品等。从理论上讲，养老金“入市”可一举两得。一方面，养老金选择在“政策底”进场，可提升股市人气和信心，低风险介入、低成本建仓，有利于养老金安全保值、长期升值；另一方面，养老金选择在牛市上涨过度时“退出”，可以给过热的股市降温、冷却，又能落袋为安。

（六）加强养老金行政管理

基金行政管理是政府职能，也就是政府主管部门对基金营运实行监管，我国应积极探索养老保险基金行政管理和营运管理分开、执行机构与监督机构分设的管理体制，使我国养老保险基金管理规范化。加强养老金行政管理，关键要采取严格的技术措施堵塞养老金流失的漏洞，杜绝冒领养老金现象，同时强化内部监督和外部监督，财政和审计部门对养老保险基金要加强监管，更要严惩挪用、贪污养老金的违法犯罪行为。

第五篇：谁来为这近万亿的资金缺口埋单[范文]

谁来为这近万亿的资金缺口埋单

当许多人为了拥有一个安乐窝苦苦追求时，大量公积金却躺在银行的账户里睡大觉。假如这笔钱能够“唤醒”，投入保障房建设，将会

大大缓解资金困难的现状。

国家发改委副主任徐宪平在答记者问时说：未来五年，要建设城镇保障性安居房3600万套，今年1000万套，明年1000万套，后面三年，5年后，5个人中就有1个人享受保障房，政府决心史无前例，如果得偿所愿，这将是共和国一项了不起的经济成就。蓝图是美好的，现实是坚硬的，别说3600万套，仅今年的1000万套，据住建部估算建设至少需要资金1.3万亿元。业内人士分析称，将国家及地方政府各种资金来源考虑在内后，仍有近万亿元的资。

谁来为这近万亿的资金缺口埋单？这是一个不容回避的难题。保障房的建设资金由中央政府专项补助资金、地方政府土地出让金净收益的10%、住房公积金净收益、财政收入等几个部分组成。即使撇开意愿不谈，由于国内现有的税负体系存在缺陷，作为保障房建设投入的主要“责任人”——地方政府财政心有余而力不足；保障房建设运营期长、利润低，商业地产企业参与动力亦有限；商业银行出于风险和收益双重考虑，积极性也不高。因此，有专家提出向资本市场借力，经济学家厉以宁提出，学习某些发达国家的经验，用公共投资基金方式，发行债券，引进民间资本。

发行保障性住房投资基金，集民力办民生，或可一试。2009年，天津市就出现了专门的私募股权基金，解决保障房建设中的资本金缺口问题，该基金规模为50亿元，期限三年，迄今已募集12亿元。天津尚处试点，效果有待观察。借的总要还，由于保障房属政府投入，向社会发行的债券最终可能转化为地方政府债务，这对业已债台高筑的地方政府来说，无异雪上加霜，债务扩张的风险显而易见。向社会融资，引导社会资金流向保障房建设，不失为渠道之一。

这边保障房建设“差钱”，那边又有钱躺在账上“休眠”，得不到合理应用，譬如住房公积金。据资料显示，2008年全国住房公积金缴纳规模达到了2.02万亿元，闲置公积金高达6000亿元，总占比高达27.27%。这意味着，当许多人为了拥有一个安乐窝苦苦追求时，大量公积金却躺在银行的账户里睡大觉。可想而知，假如这笔钱能够通过灵活的方式“唤醒”，投入保障房建设，将会大大缓解资金困难的现状。

由于公积金归全体缴存人所有，利用公积金建设保障房，保障房受益群体与公积金缴存人之间的利益便会冲突，而公积金缴存人承担了本应由财政承担的保障性住房建设任务，由此引发争议。这可以通过两种方式加以解决，一是把由公积金投资建设的保障房重点面向公积金缴存人销售，优先保障他们的权利，使用与保障关联，一举两得；二是购买相关债券，转化为保障房建设资金。只要加强资金监管，确保住房公积金的正确合理使用及资金安全，完善相关机制确保住房公积金能够保值增值，住房公积金使用争议便会平息。

新加坡住房保障的成功经验之一，就是充分利用公积金。中央公积金局把公积金收缴起来后，除留足会员提款外，其余全部用于购买国家债券，政府把这部分资金贷给建屋发展局，用于建造组屋和建屋发展局营运开支。去年8月，北京、天津、重庆等城市被确定为利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点城市。目前只在试点，未见推广。总之，要广开渠道，多元筹集，才能确保保障房建设“有米下

锅”。（文章来源：广州日报）