水生态文明体制改革的思考（精选5篇）

第一篇：水生态文明体制改革的思考

水生态文明体制改革的思考

——以太湖流域水生态文明建设实践为例

一、水生态文明的时代背景及哲学依据

水是生命之源、生产之要、生态之基，水生态系统是人类赖以生存和发展的重要载体和物质基础。我国基本水情特殊、水资源供需矛盾突出、水生态环境容量有限，强化水资源节约保护，大力建设水生态文明，是一项长期而艰巨的战略任务。党中央、国务院始终高度重视解决水资源问题，先后采取一系列重大举措，推动水生态文明建设取得明显成效。但是，由于我国经济发展方式尚未得到根本改变，加之受全球气候变化和工业化、城镇化快速推进影响，水资源短缺、水污染严重、水生态环境恶化等问题日益凸显。加快推进水生态文明建设，从源头上扭转水生态环境恶化趋势，是在更深层次、更广范围、更高水平上推动民生水利新发展的重要任务，是促进人水和谐、推动生态文明建设的重要实践，是实现“四化同步发展”、建设美丽中国的重要基础和支撑。

虽然马克思、恩格斯较早地认识到了生态问题，但是并没有明确提出生态制度的观点。马克思认为:“人们对自然界的狭隘的关系制约着他们之间的狭隘的关系，而他们之间的狭隘的关系又制约着他们对自然界的狭隘的关系。”马克思主义的生态思想主要体现在自然地先在性、人与自然和谐相处以及可持续发展三个方面[1]。

马克思认为，人是自然长期进化的结果，在自然界广大的范围中，“人直接是自然存在物”。“人作为自然的、肉体的、感性的、对象性的存在物，和动植物一样，是受动的、受制约的和受限制的存在物。”因此，自然环境是人进行生存和发展的前提。人的生存和发展依赖于自然界，自然界为人类提供了生存所必须的物质资料，离开了这些，人就无法生存下去。因此，人生活在自然界中，应该尊重自然，善待自然，不应把自己凌驾于自然之上，只有这样，人才能够得到生存和发展。

同时，马克思还辩证的提出人与自然地关系，即人在劳动实践的过程中，运用自己的主观能动性，不断地改变自然的状态，在改造自然的过程中，将原始自然打上人类的印记，对自然的面貌产生影响。这种影响可以是正面的，也可以是负面的。当人改造自然的行为符合客观规律时，人与自然的关系是和谐的，顺应发展规律的行为也成为自然循环的一部分，维持了生态平衡。而违背自然规律的行为则必然会导致生态失衡，对自然资源的无限制消耗，对生态环境的肆意破坏，都会使原有的生物循环链条断裂，人类自身也必然从中受到伤害。

在人与自然和谐相处的前提下，实现社会效益、经济效益和生态效益的有机协调，实现社会发展的可持续，也是马克思主义生态思想的重要一部分。为此，人类在自我发展的同时，应采用可持续的发展方式，以最小的消耗和对环境最小的伤害获得最科学、持续的发展。发展生产力与保护环境并不矛盾，生产力的提高，可以实现人的发展，也可以更好的保护环境。

二、我国水生态文明制度构建的缺陷

生态文明建设是全球化趋势的必然选择，是中国保持经济社会又好又快发展的必由之路。水是生态之基，水资源是生态文明建设的核心制约因素，是生态文明的根本基础和重要载体，水生态文明作为生态文明建设的基础一环，更应该给与高度的重视。我国水生态文明制度建设中，主要问题表现为宏观发展全局中微观具体生态制度的缺失[2]。

（一）政府行政制度不科学

在十七大报告上，党中央明确提出建设生态文明的目标，但是很多地方政府的生态政治意识仍旧停留在较低的认知水平。“在我国传统政治思维中，一直将自然生态系统看成人类社会的附属物，忽视自然生态系统的内在规律，表现出人类中心主义的倾向。这种传统的政治思维定势，一直程度不同地影响着人们的认识”。当传统的政治思维成为主流意识形态，进而忽视人与自然之间的关系的时候，生态政治意识的缺失便成为束缚我国生态政治发展的重要因素[3]。

首先，自科学发展观提出和实践以来，在中国当前领导干部的考核体系中，仍然存在着过分重视经济发展的现象，许多地方政府仍然没有从根本上改变过去片面追求GDP高速增长的发展模式，这种高投入、高消耗的粗放型经济发展方式，对环境污染较为严重，阻碍了中国建设资源友好型、环境节约型社会，制约了中国生态文明建设。

其次，行政管理职能和监管分散。第一，由于中国资源管理和环境保护隶属于不同的管理部门，生态保护职能分散在许多部门，资源、环境和生态之间又需要各部门之间通力合作，这种不合理的资源、环境和生态管理部门职能分工，造就了中国分散的管理模式，其弊端不少。第二，由于现行的绩效考评主要还是以经济为主，地方政府往往会优先考虑经济。同时，地方政府又是地方环保部门的衣食父母，掌握着它们的人事安排和财政权力，这样一来，地方环保部门的工作开展必然受制于地方政府，从而导致中央政府难以落实对地方的环境保护责任制。第三，区域、流域环境管理体制亟待改革。行政区域与流域边界不一致,很难协调行政管理与流域管理。水资源利用均最大程度地为本地区谋利，上下游缺乏一致的水质目标。但区域环境损害或污染以及由此导致的环境失调,却最大限度地扩散到全流域范围中。

（二）水保护产权制度不明晰

我国涉及水的管理部门较多，但存在着职责分工不明，管理效果差，信息资源不能共享，资源浪费严重等问题。涉及水的法律有4部，即水法、水土保持法、水污染防治法和防洪法，国务院和有关部委还颁布了一系列的行政法规和规章，涉及水资源的保护、管理、利用和污染防治等各个方面，有力地促进了水资源的开发利用。但还存在一些不完善、不一致、不适用的地方，在水的管理上还存在着“真空”或重叠交叉，影响了水环境保护的有效性。

水体功能区划是水环境保护的重要依据，但在水环境功能区的划分上却存在着实际的可操作性问题：一是环保部门起草的地表水体功能区划与水务部门制定的水资源功能区划的相互关系问题，二者都是由政府发布的，但各有侧重；二是水体多重功能的相互冲突问题。基本上每一个水体的使用功能都不止一个，在实际应用中不乏多重功能的矛盾；三是水体功能区的管理往往滞后，致使违法污染事件频频发生。总之，水体功能划分缺乏明确的细则和协同管理，落实起来存在困难[4]。

我国水环境管理体制的主要机构性问题是水资源管理与水污染控制的分离以及有关国家与地方部门的条块分割。环境保护部虽然全面负责水环境保护与管理，但与其他很多机构分享权力，责权交叉多，往往导致“谁都该管”而“谁都管不了”的现象。在水环境政策上，我国水资源的无偿使用和低水价政策，不利于节约用水和污水资源化。

（三）社会公众参与制度不健全

由于我国水权制度建设不不完善，以及市场在水资源定价上发挥的作用有限，长期以来，社会公众在潜意识里形成水资源是可以供无限使用的，是低价的，从而造成了公众对参与水生态保护的主体意识不强，以及对相关水生态保护知识的缺乏。

法律制度是公众参与生态文明建设最基本的保证，尽管我国在《环境保护法》中强调了公众参与的重要性，在其他的相关制度中也提到了公众参与在生态文明建设中的地位与作用，但是对于怎样促进公众参与、参与的具体方式、如何保障公众参与权利的实现和违反法律规定阻碍公众参与应承担的法律后果等一系列具体问题还没有明确规定，且相关立法规定太分散，容易出现法条间的冲突，以致相关法律并未在实践中产生法律约束力，缺乏可操作性，不能为公众参与提供行为规范。法律制度的不健全使公众参与的方式和内容仅仅停留在制度层面，阻碍了公众全面有效地参与生态文明建设[5]。

公众参与生态文明建设的前提是生态信息知情权，而我国目前政府信息公开制度还处在初级阶段，生态文明建设信息公开非常有限。官方公布的信息基本上都是全国或大范围的宏观生态总体状况，小范围微观生态状况的详细资料则严重不足，而后者与公众切身利益的联系更为紧密，更有可能促使其积极参与到其中。与此同时，根据我国法律规定，政府仅负有公开生态及各生态因素基本状况、法律和政策的义务，远远无法满足公众参与的实际需要;并且，政府信息公开具有报喜不报忧的现实主义倾向，在片面夸大积极影响的同时可能缩小甚至不披露侵害公众生态权益的负面状况、不全面公布公众参与的意见等。这些都会对公众参与形成不良导向，在舆论造势先入为主的影响下，公众在是否参与、参与的形式和参与的环节等方面无法作出准确的判断，听证制度中平等辩论不充分等现象也时有发生。总体来说，信息公开机制还不健全，公众知情权的不充分往往加大了公众参与的难度与成本，影响公众切实有效地进行参与，这已经成为阻碍公众参与的一大障碍[6]。

三、我国水生态文明建设制度改革方向

水利部明确了水生态文明建设的五大目标：一是最严格水资源管理制度有效落实，“ 三条红线” 和“四项制度”全面建立[7]；二是节水型社会基本建成，用水总量得到有效控制，用水效率和效益显著提高； 三是科学合理的水资源配置格局基本形成，防洪保安能力、供水保障能力、水资源承载能力显著增强；四是水资源保护与河湖健康保障体系基本建成，水功能区水质明显改善，城镇供水水源地水质全面达标，生态脆弱河流和地区水生态得到有效修复；五是水资源管理与保护体制基本理顺，水生态文明理念深入人心。总结提出的这五大目标比较符合实际，也是目前水利部落实党的十八大精神提出的生态文明理念的主要目标，应狠抓落实，确保目标如期实现，对此具体建议如下：

（一）完善水资源、水环境、水生态监管制度

党的十八大报告提出“要加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害补偿制度”。首先要求各部门切实完善协调机制，按照职责分工，各司其职，密切配合，切实把水资源、水环境、水生态监管工作做到实处;同时健全流域和区域联合水行政执法和行政监督机制，深化水行政许可审批制度改革，严格执行水资源论证、取水许可、水土保持方案等制度，加强河湖执法监督。其次，完善水资源管理和水环境保护地方政府目标责任制，明确跨行政区水体水质超标判定规则，建立省界断面流量和水质达标责任制以及污染物排放总量控制责任制，加强监测和考核。再次，建立完善的规划落实监督制度，保证水资源和水环境规划切实发挥综合调控作用。最后，健全预防为主、预防与调处相结合的水事纠纷调处机制，完善应急处置预案，建立水环境损害诉讼赔偿制度[8]。

（二）加快建立与完善水生态补偿机制

制定符合我国发展实际和适应我国水资源管理特点的水生态补偿制度，围绕流域水资源合理利用和水生态环境有效保护的基本目标，处理好全流域和跨流域范围内受益者、保护者、破坏者和受害者之间的利益关系。一是要研究水源地保护建设过程中牺牲当地经济发展的补偿机制。二是要研究超计划用水和挤占生态用水补偿机制。三是要研究水环境损害和水污染补偿机制。四是要建立健全建设项目占用水利设施和水域等补偿机制。五是要健全流域水土保持生态补偿机制。六是要健全跨流域调水的生态补偿机制。

（三）推动社会参与水生态文明建设与监督

未来我国水资源矛盾持续突出，城乡之间和区域之间发展不平衡进一步加剧水资源社会矛盾，相对落后的管理能力和水平对各项水资源管理制度的落实形成潜在阻碍。这些形势要求我们未来必须创新水资源社会管理，化解各类水资源社会矛盾。首先，要求加大力度宣传国情水情，营造良好舆论氛围，提高全社会水生态文明意识。其次，健全社会公众参与水管理机制，完善水资源社会管理程序和规则，利用听证会、政策规划立法公开咨询和征询等形式，广泛听取和吸收公众建议。再次，推进基本公共水服务均等化，着力改善民生，以发展化解水资源社会矛盾。最后，建立和完善奖励机制，鼓励各种水环境保护民间组织和个人发挥社会监督作用，形成水资源管理政府监督和社会监督相得益彰的局面[9]。

四、太湖流域水生态文明建设的对策研究

太湖流域位于长江三角洲地区腹地，总面积 3.69 万平方公里，人口密集，经济发达。上世纪 90 年代以来，流域内经济社会快速发展，污染物排放量不断增加，虽然江苏省、浙江省、上海市加大了水污染治理力度并取得一定成效，尤其是“零点行动”以后，区内工业污染物的排放得到了较为有效的控制。但水环境恶化趋势未得到有效遏制。2007 年 5 月底，由于太湖蓝藻暴发等原因，导致无锡市水源地水质污染，严重影响了当地近百万群众的正常生活，引起社会广泛关注[10]。

（一）完善政府行政考核制度

太湖污染久治不见成效，造成这一状况的原因与我国现有的地方政府政绩考核制度不无关系。评价一个地区的经济发展是否迅速，一个地方政府是否有所作为，往往是以GDP数字来片面界定，忽视了追求经济高速发展所带来的环境问题。2007年太湖蓝藻爆发后江苏省委、省政府立即在无锡召开太湖水污染治理工作会议, 会议明确提出实行环保一票否决制，将环保优先落实到发展的整个过程和各个环节。实行最严格的环保标准, 采取最严厉的整治手段，建立最严密的监控体系。从长远看, 要想完成经济增长与环境保护的双重任务，太湖流域水生态文明建设能够顺利进行，就要加大力量研究并采用“绿色绩效”的衡量指标, 将环境成本从经济指标中扣除，形成衡量选择政府官员更全面的标准。官员绿色绩效与政府官员任免密切挂钩以及对主要领导实行生态保护一票否决制和责任人制度将有效促使政府官员认识到尊重自然规律, 促进人口、资源、环境和谐发展的重要性。

（二）整体规划太湖流域水生态环境

太湖流域水生态的保护必须以流域为单元加强水资源综合管理，加强水资源管理信息化建设。找准切入点完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体系，跳出现有纯粹的行政管理体系，将更多的利益相关者纳入进来。这更多的利益相关者包括太湖流域水行政管理部门、用水单位和环境保护组织、媒体组织等第三方组织，它们是太湖流域治理中的参与者可以形成一种网络型组织的关系。通过这种网络型的组织形式，实现从流域层面上实现流域水生态的总体保护框架和结构，同时，兼顾中、上、下游地区的利益，确保流域内的可持续协调发展。在整个流域内可按照“谁受益谁补偿，谁破坏谁治理，谁共建谁共享”的原则构建流域生态共建共享机制。

（三）健全相应法律法规

结合太湖流域的实际，依据国家的有关法规组织制定《太湖流域水管理条例》、《太湖流域水污染防治条例》、《太湖流域水功能区管理办法实施细则》等流域性和地方性《水法》的配套政策法规，把流域水资源开发利用中规划、实施和管理的职责、权利和义务用法规的形式明确下来，以促进流域水资源的合理利用，为建立太湖流域的生态补偿机制和生态共建共享机制提供法律保障。

目前一些地方存在的有法不依、执法不严、违法不究、行政干预环境执法的现象,执法不严是造成太湖水生态环境改善不显著的重要原因，因此在加强立法的同时，要进一步完善行政执法体系建设，进一步提高水政监察人员的道德业务素质和整体执法能力，健全执法目标管理制度，增强执法力度，坚决克服执法中存在的“以罚代刑”“重罪轻罚”的执法行为。完善执法监督机制，使水行政管理工作规范化、法律化,为依法行政、依法治水提供法律保障。

五、结语

由于社会和人们价值观的差异，对于水生态文明建设目标、评价指标、实施方法和效果会有不同的标准，但人水和谐的根本目标是绝大多数人都认可的，人水和谐基本特征是人类尽量少遭受洪旱灾害影响、人类用水安全得到保证和水生态系统良好。水生态文明建设的目标不仅应该与洪旱灾害防治和人类用水安全处于同一个级别，在一定时段和地域上甚至是放在首要位置。

由于水域污染范围广，时间长，水生态系统演变机制复杂，而且社会和人们对于水域环境质量要求越来越高，水环境和水生态修复的难度大，所以水生态系统建设必须从制度建设、生态修复、水文化建设等多方面共同推进才会取得成效。同时应该下大力气进行水文化建设，增强公民的生态主体意识，鼓励社会公众更加积极的投身于水生态文明建设的大工程中，实现政府主导和民众积极参与的良好互动局面，切实把我国水生态文明建设提高到一个新的层次。

参考文献

[1]席宛秋.马克思主义生态文明思想与我国环境法制建设研究[D].浙江理工大学, 2011.[2]张春华.中国生态文明制度建设的路径分析——基于马克思主义生态思想的制度维度[J].当代世界与社会主义, 2013(002): 28-31.[3]张瑞, 秦书生.我国生态文明的制度建构探析[J].自然辩证法研究, 2010(8): 79-83.[4]李雪松.中国水资源制度研究[D].武汉: 武汉大学, 2005.[5]翁志勇.生态文明建设: 问题及对策思考[J].毛泽东邓小平理论研究, 2012(11): 32-36.[6]王越, 费艳颖.生态文明建设公众参与机制研究[J].新疆社会科学, 2013(5).[7]左其亭.水生态文明建设几个关键问题探讨[J].中国水利, 2013(4): 1-3.[8]詹卫华, 汪升华, 李玮, 等.水生态文明建设 “五位一体” 及路径探讨[J].中国水利, 2013(9): 4-6.[9]卓越, 赵蕾.加强公民生态文明意识建设的思考[J].2007.[10]韩春.太湖流域水生态文明建设的对策研究[D].合肥: 合肥工业大学, 2010.

第二篇：水生态文明

关于水生态文明建设的若干思考

姓名：李

艳

学号：2011150212

专业：水文与水资源工程

摘要：如何理解水生态文明建设？在学习党的十八大精神的基础上，对水生态文明建设的关键问题进行分析，主要内容包括：给出水生态文明的定义和内涵及评价指标体系，分析推进水生态文明建设应注意的关键问题，提出水生态文明建设的主要措施。

关键词：水生态文明、评价指标体系、问题、措施

一、如何理解水生态文明建设

目前国内外关于生态文明的概念有很多论述，从人、自然与社会的视角、文明形态视角、生态学的视角等对生态文明进行定义。互联网的百度搜索对“生态文明”词条有一个较普通定义：生态文明是指人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和，是指人与自然、人与人、人与社会 为贯彻落实党的十八大精神，加快推进水生态文明建设，水利部于2013年 1月印发了《水利部关于加快推进水生态文明建设工作的意见》（水资源【2013】1号），提出把生态文明理念融入和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。

学习党的十七大报告和十八大报告，可以看出生态文明建设新的理念和内涵。党的十七大报告指出，建设生态文明的实质就是要建设以资源环境承载力为基础，以自然规律为准则，以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。党的十八大报告首次完整阐述了“五位一体”的总布局，指出应将生态文明与政治、经济、文化、社会四种文明的建设并列，生态文明是社会整体文明不可分割的一部分，并以建设“美丽中国”作为生态文明建设的目标。生态文明建设的新理念，是人类能够自觉地把一切经济社会活动，都纳入到 “人与自然和谐相处”的体系中，是一种包容了人口优生优育、资源节约、环境保护的可持续发展，是一种包容了经济、社会与自然协调的和谐发展，是一种包容了优化生态、安居乐业、生活幸福的全面发展，是一种包容了新型工业文明转型的绿色经济发展。

学习水利部文件和党的十八大报告精神，笔者把水生态文明简单定义为：水生态文明是指人类遵循人水和谐理念，以实现水资源可持续利用，支撑经济社会和谐发展，保 障 生 态 系 统 良 性 循 环 为 主 体 的人水和谐文化伦理形态，是生态文明的重要部分和基础内容。可以从以 下 几 方 面 来 认 识 水 生 态 文 明 的内涵：

1、水生态文明倡导人与自然和谐相处，水生态文明的核心是 “和谐”。党的十八大报告全新诠释了生态文明的内涵，倡导尊重自然、顺应自然、保护自然、合理利用自然。同样，水生态文明理念提倡的文明是人与自然和谐相处的文明，坚持以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观，解决由于人口增加和经济社会高速发展出现的洪涝灾害、干旱缺水、水土流失和水污染等水问题，使人和水的关系达到一个和谐的状态，使宝贵有限的水资源为经济社会可持续发展提供永远的支撑。仅仅把水生态文明理解为“保护水生态”是不全面的，我们倡导的水生态文明的核心是“和谐”包括人与自然、人与人、人与社会等方方面面的和谐。

2、水资源节约是水生态文明建设的重中之重。当前我国水资源面临的形势十分严峻，水资源短缺问题日益突出，已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。水资源节约是解决水资源短缺的重要之举，是构建人水和谐的生态文明的重要措施。党的十八大报告提出 “节约资源是保护生态环境的根本之策”“加 强 水 源 地 保 护 和 用 水 总 量 管理，推进水循环利用，建设节水型社会”，可见推进水生态文明的重点工作是厉行水资源节约，构建节水型社会。这是建设水生态文明的重中之重。

3、水生态保护是水生态文明建设的关键所在。党的十八大报告提出：“良好的生态环境是人类社会经济持续发展的根本基础。要实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力”；加快水利建设，“增强城乡防洪抗旱排涝能力”；“坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，同国际社会一道积极应对全球气候变化”。建设生态文明的直接目标是保护好人类赖以生存的生态与环境。因此，大力开展水生态保护工作是建设水生态文明的关键所在。

4、水生态文明建设与经济建设、社会发展一起，是实现可持续发展的重要保障。党的十八大报告提出要把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。组成“五位一体”。生态文明是物质文明、政治文明、精神文明、社会文明的重要基础和前提。没有良好和安全的生态与环境，其他文明就会失去载体。水资源是人类生存和发展不可或缺的一种宝贵资源，是经济社会可持续发展的重要基础。水生态系统是水资源形成、转化的主要载体。保护好水生态系统，建设水生态文明，是实现经济社会可持续发展的重要保障。

二、水生态文明评价体系

我国有关部门曾进行过生态省、生态市等的评价和评比。山东省出台了水生态文明建设的地方标准。总体上，水生态文明状况评价技术方法还处于探索阶段，实践检验较少。国外研究的较多的是河流健康方面的评价。水生态文明状况需要进行科学客观的评估，通过评估，识别在水生态文明方面存在的问题，为今后的工作提供方向指引。2.1 评价体系建立的基本原则

建立水生态文明评价体系，需要考虑如下原则。2.1.1系统性及针对性

水生态文明状况评价要以经济社会系统为重点，以水生态系统健康状况为标尺，遵循人水系统作用的规律。社会经济系统的评价不仅要考虑水的供、用、耗、排等全过程，也要考虑人的水生态保护意识和爱水护水的理念。自然水生态系统也要兼顾陆面产水过程以及河道、地下水、湖泊、湿地、河口的系统水循环过程 2.1.2因地制宜，分区分类

我国国土面积大，不同区域气候及经济社会发展水平差异很大。在评价水生态文明状况时，应考虑不同地区之间的差异，例如森林覆盖率、人均水面面积、人均绿地、河流生态流量等都存在显著的地区差 2.1.3定量可比性和相对性

一个地区的水生态文明状况是相对的，不是绝对的，应确定定量指标并进行分级，而不能机械地确定一个指标值，低于这个标准就是不文明的，否则就是文明的!尤其是经济社会指标方面，要考虑国际国内发展水平的横向比较，制定分级指标阈值，作为评判一个地区水生态文明状况的参考。2.1.4 指标的简单实用

水生态文明状况评价不仅为了评价人水关系状况，更重要的是要能够识别水生态系统面临的问题，分析人类经济社会发展中不文明的要素，并为发展规划和政策的制定提供依据。因此，评价指标应简单实用，代表性和独立性强，有资料基础。2.2

评价体系框架

既然水生态文明是促进水生态系统保护和人水和谐的工作，在评价一个地区水生态文明状况时，必须考虑两类系统性指标。一类是水生态系统健康状况指标，另一类是经济社会系统指标。前者已经有很多的研究成果，包括澳大利亚的溪流状况指数、我国水利部发布的河流健康评估标准以及很多学者提出的河流健康评价方法等，主要考虑自然水生态系统的水资源、水环境和水生生物完整性三方面。对于经济社会系统的指标，重点是人类节约用水、清洁生产、保护生态意识等方面的水利用、水管理和水文化教育等方面。因此，笔者建议制定的水生态文明评价指标体系由系统层、类型层和评价指标层共计三层次构成，见表 1 所示：

表1水生态文明状况评价指标体系

3、水生态文明评价标准及方法

3.1标准值

水生态文明是针对一个地区的相对的概念，这个相对性既包括横向上与其他地区的比较，也考虑纵向时间上与过去的比较。因此，进行水生态文明评价不可机械因为某一个约束性指标来判断是否文明。

笔者建议对上述指标体系中的 20项指标进行分区分级量化，考虑国际和国内水平，提出 5个变化范围，分别赋予I、II、III、IV、V五级，见表 2

上述指标既有对评价区总体评价的指标，也有按单元分区评价的指标，如最严格水资源管理的考核合格率是对该地区及其下级单元考核评价结果的综合反映。地表水开发利用率按照本地地表水的河道外耗水量占当地地表水资源量的比例计算，用水计量率等监控方面的指标宜采用监控的水量权重计算监控率。3.2 评价方法

不同的评价指标其作用也有一定的差异。应该对重要的指标赋予更高的权重，综合评价一个地区的水生态文明程度，见表3

表 3水生态文明评价指标权重

根据评价区的基础数据，评价得出该地区的水生态文明状况指数

其中 和

分别为第 i 项指标的标准值(表 2)和该指标的权重值(表 3）根据值评判一个地区的水生态文明状况。

应该指出，水生态文明状况是相对的，因此，没有文明和不文明的截然界限和标准，只有相对优劣之分。利用该指标体系，一个地区也可以评价随时间的水生态文明进步情况，为考核评比提供技术依据。

四、推进水生态文明建设应注意的问题 水利部明确水生态文明建设包括八个方面的主要工作内容：一是落实最严格水资源管理制度；二是优化水资源配置；三是强化节约用水管理；四是严格水资源保护；五是推进水生态系统保护与修复；六是加强水利建设中的生态保护；七是提高保障和支撑能力； 八是广泛开展宣传教育。总结提出的这八个工作内容比较全面，也是目前水利部门的主要工作，也可以理解为水利部落实党的十八大精神提出的生态文明理念的具体抓手。在推进水生态文明建设过程中还应该注意以下问题：

1、始终贯穿生态文明理念，服从生态文明建设大局。水生态文明建设是水利部贯彻落实党的十八大精神提出的生态文明理念的一项重要举措，水利部门在实施生态文明建设中具有重要作用，但不能理解为水利部门“单打独斗”“另搞一套”，要把生态文明理念贯穿于水利工作的方方面面，要服从于全国生态文明建设大局。

2、主动为生态文明建设做好服务，积极参与生态文明建设。虽然说水资源是生态文明建设的核心制约因素，水利应走在生态文明建设的前列，但是并不等于说水利部门是被动的参与。水利部门应该积极主动参与生态文明建设的许多有关方面，成为践行党的十八大精神的主力军。

3、不是水利部门常规工作的简单梳理和集成，应该是贯彻党的十八大精神和生态文明建设理念的一种升华和系统提高。有人看到水利部关于水生态文明建设八方面主要工作内容时&感觉好像就是以往水利部主抓工作的再一次罗列。这种认识是不全面的，这八个方面仅仅是建设水生态文明的主要抓手，必须牢牢围绕生态文明建设这个纲，转变观念，提高认识，深刻领会党的十八大精神，切实抓好水生态文明建设工作。

4、以科学发展观为指导"牢固树立人水和谐理念。在经济社会快速发展过程中，要尊重自然规律和经济社会发展规律，充分发挥生态系统的自我修复能力，以水定需，量水而行，因水制宜，推动经济社会发展与水资源和水环境承载力相协调。

5、水利工程建设与生态系统保护应和谐发展。以往水利部门很多人过于重视水利工程建设，过于强调水利工程建设带来的经济效益，忽视因工程建设对生态系统的影响。应在水利工程前期工作、建设实施、运行调度等各个环节，都要高度重视对生态环境的保护，着力维护河湖健康，重视进行水生态系统保护与修复&使工程建设与生态系统保护和谐发展。

6、工程措施与非工程措施应和谐发展。生态文明建设并不是只考虑生态系统保护，而是发展与保护协调发展。生态文明建设中的水利工作，既包括工程建设等措施，也包括水资源管理制度、法制、监管、科技、宣传、教育等非工程措施。单一重视工程措施或过分强调非工程措施都不是科学的态度，要使工程措施与非工程措施和谐发展&共同支撑水生态文明建设。

7、基础研究、应用技术、软科学研究应和谐发展。水生态文明建设是一项庞大而复杂的系统工程，是今后一定时期内水利工作的奋斗目标和工作重点。面对新时期水利改革发展和生态文明建设的需求，需要解决一些新的基础科学问题，比如，生态文明建设的关键影响因素及评价指标体系，人水关系的和谐研究，水与可持续发展关系研究，水资源与经济社会协调发展理论及量化研究方法，管理模型、方案制定、水资源保护理论方法、河湖健康理论方法等。同时也要解决适应生态文明建设的一些应用技术，比如，农业节水新技术，工业节水新工艺，非常规水利用技术，污水处理新技术，水资源优化调控技术，水生态系统保护与修复技术等。此外，基于新的理念也亟须开展一些有关软科学研究，比如，水生态补偿机制，水价制定与水市运行方式，水资源管理责任和考核制度，最严格水资源管理制度技术标准体系、行政管理体系和法律法规体系，经济社会发展与水资源水环境承载能力和谐发展理论等。

五、水生态文明建设的主要措施

开展水生态文明建设!需要从更广阔的视角出发!统筹考虑与水生态保护相关的各项工作!中心思想就是降低人类对水生态系统的胁迫作用和负面影响，逐步改变重建设轻保护的传统观念，树立生态文明的意识!逐步恢复水生态系统的健康，促进美丽中国目标的实现。

水生态文明建设的主要措施包括四个方面，科学配置国家水土资源、全面建设节水防污型社会、构建健康优美的河湖水生态系统、建立水生态文明的制度保障体系。

1、优化国家水土资源的总体配置格局

水不仅具有社会经济服务功能，更是水生态系统的核心和关键要素。在国土开发和水资源利用与保护的总体格局中，必须科学规划生态用水，严格控制河道外耗水!实施最严格的水资源管理。水资源配置格局优化方面的具体措施包括三类：

（1）明确国家水域的空间功能格局依据国家各类水域（河流、湖泊、沼泽、海域、地下水等）的主导功能，划分和优化水功能区体系。对生态保护具有重要意义的水域划分为保护区，优先保护!严格控制开发活动，包括河道外耗水及河道内水工程建设。优化生活用水水源区、生态保护区和生产用水开发区的分类空间格局。

我国是人口大国，对土地需求持续增加，城市化进程持续推进，人水争地现象十分普遍。应制定和实施岸线规划!明确水空间范围，严格控制水空间的占用，退耕还湖还河，拆除占用河湖的违章建筑!修复生态岸线。

（2）合理配置生态生产生活用水

促进一个地区的水生态文明!既要遵循自然规律，也要考虑当地的经济社会发展需求。从水资源角度!应根据供需双方的总量和结构，统筹安排和科学配置各类水源，为保障生态用水提供基础支持。从防洪安全的角度!要统筹防洪和生态保护!在保障经济社会安全的同时，兼顾生态健康。从供水安全保障角度!应将确保人类用水安全作为重要目标。人是生态系统的核心，偏离了人类的安全服务!片面地强调自然保护是错误的理念。因此，应将人类用水尤其是生活用水的水质水量安全作为头等大事和重要工作目标。

2、全面建设节水防污型社会

在明确了人类经济社会与水生态系统的空间格局和水资源配置方案后，应重点对人类社会经济系统进行最严格的水资源管理，节约用水!减少污染物的产生和排放量。主要措施包括几类：

（1）严格控制经济社会发展的总量、结构及布局

一个地区的经济 社 会 总 量，结构#效率及布局是决定河道外总用水消耗量、水空间占用及水污染负荷大小的源头和根本。应按照水资源配置格局，科学规划经济社会发展规模，以水定规模!以水定结构，以水定布局!将水资源承载能力作为发展决策的科学依据之一。

（2)实施最严格水资源管

最严格水资源管理是从源头上规范人类供水、用水、排水行为，保护和改善水生态系统的根本制度，它是水生态文明建设的核心内容之一。是否有效实施该制度!是衡量一个地区水生态文明水平的重要标尺。我国一些地区出现的水生态问题，在很大程度上是由于经济社会发展驱动下对水资源的过度索取、低效利用、高污染排放造成的。转变增长方式、调整经济结构、控制产业规模、提高资源利用效率，从源头上遏制生态退化并修复生态系统，这是最严格水资源管理制度实施的最终目的。因此，切实落实该制度，建立“三条红线、四项制度”是水生态文明建设的重点。

（3）建设节水型社会

为了从源头上减少用水和排污，需要建设节水型社会，这是实现“三条红线”目标的重要基础支撑，建设节水型社会不仅要实施有关的节水措施，如节水灌溉、作物、生活节水器具、节水工艺等，更重要的是要树立有利于节水减排的社会生产生活方式和节水意识。

节水型社会建设并非片面地强调减少用水量和提高用水效率，更重要的是提高单位用水的产出!，如单位用水的粮食产量、工业增加值等。只有这样!才能实现在控制经济用水，保障生态用水的同时实现经济社会的快速发展，做到保护和发展的同步。这对于仍属于发展中国家的中国尤其重要。

（4）实行清洁生产

发展循环经济应尽可能减少污染物质的排放，降低人类经济社会活动对水体的污染负荷，减轻环境压力。为此，应实行清洁生产!发展循环经济，水环境容量小的缺水地区。应严格禁止建设高污染项目，应实现有毒难降解工业污染物零排放。生活污水应初步实行深度处理，并提高再生利用率，实行用水、排水、再生处理与回用的闭路循环。

参考文献：

【1】陈 进，水生态文明建设的方法与途径探讨，武汉：水利部长江水利委员会长江科学院2013 【2】唐克旺，水生态文明的内涵及评价体系探讨，北京 ：中国水利水电科学研究院水资源研究所，2013 【3】左其亭，水生态文明建设几个关键问题探讨，郑州：郑州大学水利与环境学院，2013 【4】唐克旺，水生态文明建设现状、问题及对策，北京：中国水利水电科学研究院，2013 【5】陈明忠，关于水生态文明建设的若干思考，北京：水利部水资源司，2013 【6】关于新时期加强水生态文明制度建设-----十八大报告学习系列之一，北京，水利部发展研究中心青年研究专项课题组，2013 【7】詹卫华，汪胜华，李玮，赵洪峰，水生态文明建设“五位一体”及路径探讨（1、水利部综合事业局，100053，北京；

2、水利部水利风景区建设与管理领导小组办公室，100053，北京；

3、中国科学院地理科学与资源研究所，100101，北京；

4、河南农业大学，450002，,郑州；

5、山东省邹平县水利局，256200，邹平）

第三篇：生态文明体制改革总体方案

《生态文明体制改革总体方案》

中共中央国务院,2015.9 为加快建立系统完整的生态文明制度体系，加快推进生态文明建设，增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性，制定本方案。

一、生态文明体制改革的总体要求

（一）生态文明体制改革的指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实总书记系列重要讲话精神，按照党中央、国务院决策部署，坚持节约资源和保护环境基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主方针，立足我国社会主义初级阶段的基本国情和新的阶段性特征，以建设美丽中国为目标，以正确处理人与自然关系为核心，以解决生态环境领域突出问题为导向，保障国家生态安全，改善环境质量，提高资源利用效率，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

（二）生态文明体制改革的理念

树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，生态文明建设不仅影响经济持续健康发展，也关系政治和社会建设，必须放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。

树立发展和保护相统一的理念，坚持发展是硬道理的战略思想，发展必须是绿色发展、循环发展、低碳发展，平衡好发展和保护的关系，按照主体功能定位控制开发强度，调整空间结构，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园，实现发展与保护的内在统一、相互促进。

树立绿水青山就是金山银山的理念，清新空气、清洁水源、美丽山川、肥沃土地、生物多样性是人类生存必需的生态环境，坚持发展是第一要务，必须保护森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态。

树立自然价值和自然资本的理念，自然生态是有价值的，保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程，就是保护和发展生产力，就应得到合理回报和经济补偿。

树立空间均衡的理念，把握人口、经济、资源环境的平衡点推动发展，人口规模、产业结构、增长速度不能超出当地水土资源承载能力和环境容量。

树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统循环能力，维护生态平衡。

（三）生态文明体制改革的原则

坚持正确改革方向，健全市场机制，更好发挥政府的主导和监管作用，发挥企业的积极性和自我约束作用，发挥社会组织和公众的参与和监督作用。

坚持自然资源资产的公有性质，创新产权制度，落实所有权，区分自然资源资产所有者权利和管理者权力，合理划分中央地方事权和监管职责，保障全体人民分享全民所有自然资源资产收益。

坚持城乡环境治理体系统一，继续加强城市环境保护和工业污染防治，加大生态环境保护工作对农村地区的覆盖，建立健全农村环境治理体制机制，加大对农村污染防治设施建设和资金投入力度。

坚持激励和约束并举，既要形成支持绿色发展、循环发展、低碳发展的利益导向机制，又要坚持源头严防、过程严管、损害严惩、责任追究，形成对各类市场主体的有效约束，逐步实现市场化、法治化、制度化。坚持主动作为和国际合作相结合，加强生态环境保护是我们的自觉行为，同时要深化国际交流和务实合作，充分借鉴国际上的先进技术和体制机制建设有益经验，积极参与全球环境治理，承担并履行好同发展中大国相适应的国际责任。

坚持鼓励试点先行和整体协调推进相结合，在党中央、国务院统一部署下，先易后难、分步推进，成熟一项推出一项。支持各地区根据本方案确定的基本方向，因地制宜，大胆探索、大胆试验。

（四）生态文明体制改革的目标

到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。

构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。

构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。

构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。

构建覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度，着力解决资源使用浪费严重、利用效率不高等问题。

构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度，着力解决自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、保护生态得不到合理回报等问题。

构建以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系，着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低等问题。

构建更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系，着力解决市场主体和市场体系发育滞后、社会参与度不高等问题。

构建充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度，着力解决发展绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追究缺失等问题。

二、健全自然资源资产产权制度

（五）建立统一的确权登记系统。坚持资源公有、物权法定，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界。推进确权登记法治化。

（六）建立权责明确的自然资源产权体系。制定权利清单，明确各类自然资源产权主体权利。处理好所有权与使用权的关系，创新自然资源全民所有权和集体所有权的实现形式，除生态功能重要的外，可推动所有权和使用权相分离，明确占有、使用、收益、处分等权利归属关系和权责，适度扩大使用权的出让、转让、出租、抵押、担保、入股等权能。明确国有农场、林场和牧场土地所有者与使用者权能。全面建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度，严禁无偿或低价出让。统筹规划，加强自然资源资产交易平台建设。

（七）健全国家自然资源资产管理体制。按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等。

（八）探索建立分级行使所有权的体制。对全民所有的自然资源资产，按照不同资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度，研究实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制，实现效率和公平相统一。分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物种和部分国家公园等直接行使所有权。

（九）开展水流和湿地产权确权试点。探索建立水权制度，开展水域、岸线等水生态空间确权试点，遵循水生态系统性、整体性原则，分清水资源所有权、使用权及使用量。在甘肃、宁夏等地开展湿地产权确权试点。

三、建立国土空间开发保护制度

（十）完善主体功能区制度。统筹国家和省级主体功能区规划，健全基于主体功能区的区域政策，根据城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区的不同定位，加快调整完善财政、产业、投资、人口流动、建设用地、资源开发、环境保护等政策。

（十一）健全国土空间用途管制制度。简化自上而下的用地指标控制体系，调整按行政区和用地基数分配指标的做法。将开发强度指标分解到各县级行政区，作为约束性指标，控制建设用地总量。将用途管制扩大到所有自然生态空间，划定并严守生态红线，严禁任意改变用途，防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏。完善覆盖全部国土空间的监测系统，动态监测国土空间变化。

（十二）建立国家公园体制。加强对重要生态系统的保护和永续利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对上述保护地进行功能重组，合理界定国家公园范围。国家公园实行更严格保护，除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光科研教育旅游外，禁止其他开发建设，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。加强对国家公园试点的指导，在试点基础上研究制定建立国家公园体制总体方案。构建保护珍稀野生动植物的长效机制。

（十三）完善自然资源监管体制。将分散在各部门的有关用途管制职责，逐步统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责。

四、建立空间规划体系

（十四）编制空间规划。整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级。研究建立统一规范的空间规划编制机制。鼓励开展省级空间规划试点。编制京津冀空间规划。

（十五）推进市县“多规合一”。支持市县推进“多规合一”，统一编制市县空间规划，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。市县空间规划要统一土地分类标准，根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界，加强对城市地下空间的统筹规划。加强对市县“多规合一”试点的指导，研究制定市县空间规划编制指引和技术规范，形成可复制、能推广的经验。

（十六）创新市县空间规划编制方法。探索规范化的市县空间规划编制程序，扩大社会参与，增强规划的科学性和透明度。鼓励试点地区进行规划编制部门整合，由一个部门负责市县空间规划的编制，可成立由专业人员和有关方面代表组成的规划评议委员会。规划编制前应当进行资源环境承载能力评价，以评价结果作为规划的基本依据。规划编制过程中应当广泛征求各方面意见，全文公布规划草案，充分听取当地居民意见。规划经评议委员会论证通过后，由当地人民代表大会审议通过，并报上级政府部门备案。规划成果应当包括规划文本和较高精度的规划图，并在网络和其他本地媒体公布。鼓励当地居民对规划执行进行监督，对违反规划的开发建设行为进行举报。当地人民代表大会及其常务委员会定期听取空间规划执行情况报告，对当地政府违反规划行为进行问责。

五、完善资源总量管理和全面节约制度

（十七）完善最严格的耕地保护制度和土地节约集约利用制度。完善基本农田保护制度，划定永久基本农田红线，按照面积不减少、质量不下降、用途不改变的要求，将基本农田落地到户、上图入库，实行严格保护，除法律规定的国家重点建设项目选址确实无法避让外，其他任何建设不得占用。加强耕地质量等级评定与监测，强化耕地质量保护与提升建设。完善耕地占补平衡制度，对新增建设用地占用耕地规模实行总量控制，严格实行耕地占一补

一、先补后占、占优补优。实施建设用地总量控制和减量化管理，建立节约集约用地激励和约束机制，调整结构，盘活存量，合理安排土地利用计划。

（十八）完善最严格的水资源管理制度。按照节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的方针，健全用水总量控制制度，保障水安全。加快制定主要江河流域水量分配方案，加强省级统筹，完善省市县三级取用水总量控制指标体系。建立健全节约集约用水机制，促进水资源使用结构调整和优化配置。完善规划和建设项目水资源论证制度。主要运用价格和税收手段，逐步建立农业灌溉用水量控制和定额管理、高耗水工业企业计划用水和定额管理制度。在严重缺水地区建立用水定额准入门槛，严格控制高耗水项目建设。加强水产品产地保护和环境修复，控制水产养殖，构建水生动植物保护机制。完善水功能区监督管理，建立促进非常规水源利用制度。

（十九）建立能源消费总量管理和节约制度。坚持节约优先，强化能耗强度控制，健全节能目标责任制和奖励制。进一步完善能源统计制度。健全重点用能单位节能管理制度，探索实行节能自愿承诺机制。完善节能标准体系，及时更新用能产品能效、高耗能行业能耗限额、建筑物能效等标准。合理确定全国能源消费总量目标，并分解落实到省级行政区和重点用能单位。健全节能低碳产品和技术装备推广机制，定期发布技术目录。强化节能评估审查和节能监察。加强对可再生能源发展的扶持，逐步取消对化石能源的普遍性补贴。逐步建立全国碳排放总量控制制度和分解落实机制，建立增加森林、草原、湿地、海洋碳汇的有效机制，加强应对气候变化国际合作。

（二十）建立天然林保护制度。将所有天然林纳入保护范围。建立国家用材林储备制度。逐步推进国有林区政企分开，完善以购买服务为主的国有林场公益林管护机制。完善集体林权制度，稳定承包权，拓展经营权能，健全林权抵押贷款和流转制度。

（二十一）建立草原保护制度。稳定和完善草原承包经营制度，实现草原承包地块、面积、合同、证书“四到户”，规范草原经营权流转。实行基本草原保护制度，确保基本草原面积不减少、质量不下降、用途不改变。健全草原生态保护补奖机制，实施禁牧休牧、划区轮牧和草畜平衡等制度。加强对草原征用使用审核审批的监管，严格控制草原非牧使用。

（二十二）建立湿地保护制度。将所有湿地纳入保护范围，禁止擅自征用占用国际重要湿地、国家重要湿地和湿地自然保护区。确定各类湿地功能，规范保护利用行为，建立湿地生态修复机制。

（二十三）建立沙化土地封禁保护制度。将暂不具备治理条件的连片沙化土地划为沙化土地封禁保护区。建立严格保护制度，加强封禁和管护基础设施建设，加强沙化土地治理，增加植被，合理发展沙产业，完善以购买服务为主的管护机制，探索开发与治理结合新机制。（二十四）健全海洋资源开发保护制度。实施海洋主体功能区制度，确定近海海域海岛主体功能，引导、控制和规范各类用海用岛行为。实行围填海总量控制制度，对围填海面积实行约束性指标管理。建立自然岸线保有率控制制度。完善海洋渔业资源总量管理制度，严格执行休渔禁渔制度，推行近海捕捞限额管理，控制近海和滩涂养殖规模。健全海洋督察制度。

（二十五）健全矿产资源开发利用管理制度。建立矿产资源开发利用水平调查评估制度，加强矿产资源查明登记和有偿计时占用登记管理。建立矿产资源集约开发机制，提高矿区企业集中度，鼓励规模化开发。完善重要矿产资源开采回采率、选矿回收率、综合利用率等国家标准。健全鼓励提高矿产资源利用水平的经济政策。建立矿山企业高效和综合利用信息公示制度，建立矿业权人“黑名单”制度。完善重要矿产资源回收利用的产业化扶持机制。完善矿山地质环境保护和土地复垦制度。

（二十六）完善资源循环利用制度。建立健全资源产出率统计体系。实行生产者责任延伸制度，推动生产者落实废弃产品回收处理等责任。建立种养业废弃物资源化利用制度，实现种养业有机结合、循环发展。加快建立垃圾强制分类制度。制定再生资源回收目录，对复合包装物、电池、农膜等低值废弃物实行强制回收。加快制定资源分类回收利用标准。建立资源再生产品和原料推广使用制度，相关原材料消耗企业要使用一定比例的资源再生产品。完善限制一次性用品使用制度。落实并完善资源综合利用和促进循环经济发展的税收政策。制定循环经济技术目录，实行政府优先采购、贷款贴息等政策。

六、健全资源有偿使用和生态补偿制度

（二十七）加快自然资源及其产品价格改革。按照成本、收益相统一的原则，充分考虑社会可承受能力，建立自然资源开发使用成本评估机制，将资源所有者权益和生态环境损害等纳入自然资源及其产品价格形成机制。加强对自然垄断环节的价格监管，建立定价成本监审制度和价格调整机制，完善价格决策程序和信息公开制度。推进农业水价综合改革，全面实行非居民用水超计划、超定额累进加价制度，全面推行城镇居民用水阶梯价格制度。

（二十八）完善土地有偿使用制度。扩大国有土地有偿使用范围，扩大招拍挂出让比例，减少非公益性用地划拨，国有土地出让收支纳入预算管理。改革完善工业用地供应方式，探索实行弹性出让年限以及长期租赁、先租后让、租让结合供应。完善地价形成机制和评估制度，健全土地等级价体系，理顺与土地相关的出让金、租金和税费关系。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地出让地价水平，降低工业用地比例。探索通过土地承包经营、出租等方式，健全国有农用地有偿使用制度。

（二十九）完善矿产资源有偿使用制度。完善矿业权出让制度，建立符合市场经济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式，原则上实行市场化出让，国有矿产资源出让收支纳入预算管理。理清有偿取得、占用和开采中所有者、投资者、使用者的产权关系，研究建立矿产资源国家权益金制度。调整探矿权采矿权使用费标准、矿产资源最低勘查投入标准。推进实现全国统一的矿业权交易平台建设，加大矿业权出让转让信息公开力度。

（三十）完善海域海岛有偿使用制度。建立海域、无居民海岛使用金征收标准调整机制。建立健全海域、无居民海岛使用权招拍挂出让制度。

（三十一）加快资源环境税费改革。理顺自然资源及其产品税费关系，明确各自功能，合理确定税收调控范围。加快推进资源税从价计征改革，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间，在华北部分地区开展地下水征收资源税改革试点。加快推进环境保护税立法。

（三十二）完善生态补偿机制。探索建立多元化补偿机制，逐步增加对重点生态功能区转移支付，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。制定横向生态补偿机制办法，以地方补偿为主，中央财政给予支持。鼓励各地区开展生态补偿试点，继续推进新安江水环境补偿试点，推动在京津冀水源涵养区、广西广东九洲江、福建广东汀江－韩江等开展跨地区生态补偿试点，在长江流域水环境敏感地区探索开展流域生态补偿试点。

（三十三）完善生态保护修复资金使用机制。按照山水林田湖系统治理的要求，完善相关资金使用管理办法，整合现有政策和渠道，在深入推进国土江河综合整治的同时，更多用于青藏高原生态屏障、黄土高原－川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带等国家生态安全屏障的保护修复。

（三十四）建立耕地草原河湖休养生息制度。编制耕地、草原、河湖休养生息规划，调整严重污染和地下水严重超采地区的耕地用途，逐步将25度以上不适宜耕种且有损生态的陡坡地退出基本农田。建立巩固退耕还林还草、退牧还草成果长效机制。开展退田还湖还湿试点，推进长株潭地区土壤重金属污染修复试点、华北地区地下水超采综合治理试点。

七、建立健全环境治理体系

（三十五）完善污染物排放许可制。尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，依法核发排污许可证，排污者必须持证排污，禁止无证排污或不按许可证规定排污。

（三十六）建立污染防治区域联动机制。完善京津冀、长三角、珠三角等重点区域大气污染防治联防联控协作机制，其他地方要结合地理特征、污染程度、城市空间分布以及污染物输送规律，建立区域协作机制。在部分地区开展环境保护管理体制创新试点，统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法。开展按流域设置环境监管和行政执法机构试点，构建各流域内相关省级涉水部门参加、多形式的流域水环境保护协作机制和风险预警防控体系。建立陆海统筹的污染防治机制和重点海域污染物排海总量控制制度。完善突发环境事件应急机制，提高与环境风险程度、污染物种类等相匹配的突发环境事件应急处置能力。

（三十七）建立农村环境治理体制机制。建立以绿色生态为导向的农业补贴制度，加快制定和完善相关技术标准和规范，加快推进化肥、农药、农膜减量化以及畜禽养殖废弃物资源化和无害化，鼓励生产使用可降解农膜。完善农作物秸秆综合利用制度。健全化肥农药包装物、农膜回收贮运加工网络。采取财政和村集体补贴、住户付费、社会资本参与的投入运营机制，加强农村污水和垃圾处理等环保设施建设。采取政府购买服务等多种扶持措施，培育发展各种形式的农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体。强化县乡两级政府的环境保护职责，加强环境监管能力建设。财政支农资金的使用要统筹考虑增强农业综合生产能力和防治农村污染。

（三十八）健全环境信息公开制度。全面推进大气和水等环境信息公开、排污单位环境信息公开、监管部门环境信息公开，健全建设项目环境影响评价信息公开机制。健全环境新闻发言人制度。引导人民群众树立环保意识，完善公众参与制度，保障人民群众依法有序行使环境监督权。建立环境保护网络举报平台和举报制度，健全举报、听证、舆论监督等制度。

（三十九）严格实行生态环境损害赔偿制度。强化生产者环境保护法律责任，大幅度提高违法成本。健全环境损害赔偿方面的法律制度、评估方法和实施机制，对违反环保法律法规的，依法严惩重罚；对造成生态环境损害的，以损害程度等因素依法确定赔偿额度；对造成严重后果的，依法追究刑事责任。

（四十）完善环境保护管理制度。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，将分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门，逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制。有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，建立权威统一的环境执法体制，充实执法队伍，赋予环境执法强制执行的必要条件和手段。完善行政执法和环境司法的衔接机制。

八、健全环境治理和生态保护市场体系（四十一）培育环境治理和生态保护市场主体。采取鼓励发展节能环保产业的体制机制和政策措施。废止妨碍形成全国统一市场和公平竞争的规定和做法，鼓励各类投资进入环保市场。能由政府和社会资本合作开展的环境治理和生态保护事务，都可以吸引社会资本参与建设和运营。通过政府购买服务等方式，加大对环境污染第三方治理的支持力度。加快推进污水垃圾处理设施运营管理单位向独立核算、自主经营的企业转变。组建或改组设立国有资本投资运营公司，推动国有资本加大对环境治理和生态保护等方面的投入。支持生态环境保护领域国有企业实行混合所有制改革。

（四十二）推行用能权和碳排放权交易制度。结合重点用能单位节能行动和新建项目能评审查，开展项目节能量交易，并逐步改为基于能源消费总量管理下的用能权交易。建立用能权交易系统、测量与核准体系。推广合同能源管理。深化碳排放权交易试点，逐步建立全国碳排放权交易市场，研究制定全国碳排放权交易总量设定与配额分配方案。完善碳交易注册登记系统，建立碳排放权交易市场监管体系。

（四十三）推行排污权交易制度。在企业排污总量控制制度基础上，尽快完善初始排污权核定，扩大涵盖的污染物覆盖面。在现行以行政区为单元层层分解机制基础上，根据行业先进排污水平，逐步强化以企业为单元进行总量控制、通过排污权交易获得减排收益的机制。在重点流域和大气污染重点区域，合理推进跨行政区排污权交易。扩大排污权有偿使用和交易试点，将更多条件成熟地区纳入试点。加强排污权交易平台建设。制定排污权核定、使用费收取使用和交易价格等规定。

（四十四）推行水权交易制度。结合水生态补偿机制的建立健全，合理界定和分配水权，探索地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间等水权交易方式。研究制定水权交易管理办法，明确可交易水权的范围和类型、交易主体和期限、交易价格形成机制、交易平台运作规则等。开展水权交易平台建设。

（四十五）建立绿色金融体系。推广绿色信贷，研究采取财政贴息等方式加大扶持力度，鼓励各类金融机构加大绿色信贷的发放力度，明确贷款人的尽职免责要求和环境保护法律责任。加强资本市场相关制度建设，研究设立绿色股票指数和发展相关投资产品，研究银行和企业发行绿色债券，鼓励对绿色信贷资产实行证券化。支持设立各类绿色发展基金，实行市场化运作。建立上市公司环保信息强制性披露机制。完善对节能低碳、生态环保项目的各类担保机制，加大风险补偿力度。在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。建立绿色评级体系以及公益性的环境成本核算和影响评估体系。积极推动绿色金融领域各类国际合作。

（四十六）建立统一的绿色产品体系。将目前分头设立的环保、节能、节水、循环、低碳、再生、有机等产品统一整合为绿色产品，建立统一的绿色产品标准、认证、标识等体系。完善对绿色产品研发生产、运输配送、购买使用的财税金融支持和政府采购等政策。

九、完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度

（四十七）建立生态文明目标体系。研究制定可操作、可视化的绿色发展指标体系。制定生态文明建设目标评价考核办法，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系。根据不同区域主体功能定位，实行差异化绩效评价考核。

（四十八）建立资源环境承载能力监测预警机制。研究制定资源环境承载能力监测预警指标体系和技术方法，建立资源环境监测预警数据库和信息技术平台，定期编制资源环境承载能力监测预警报告，对资源消耗和环境容量超过或接近承载能力的地区，实行预警提醒和限制性措施。

（四十九）探索编制自然资源资产负债表。制定自然资源资产负债表编制指南，构建水资源、土地资源、森林资源等的资产和负债核算方法，建立实物量核算账户，明确分类标准和统计规范，定期评估自然资源资产变化状况。在市县层面开展自然资源资产负债表编制试点，核算主要自然资源实物量账户并公布核算结果。

（五十）对领导干部实行自然资源资产离任审计。在编制自然资源资产负债表和合理考虑客观自然因素基础上，积极探索领导干部自然资源资产离任审计的目标、内容、方法和评价指标体系。以领导干部任期内辖区自然资源资产变化状况为基础，通过审计，客观评价领导干部履行自然资源资产管理责任情况，依法界定领导干部应当承担的责任，加强审计结果运用。在内蒙古呼伦贝尔市、浙江湖州市、湖南娄底市、贵州赤水市、陕西延安市开展自然资源资产负债表编制试点和领导干部自然资源资产离任审计试点。

（五十一）建立生态环境损害责任终身追究制。实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制。以自然资源资产离任审计结果和生态环境损害情况为依据，明确对地方党委和政府领导班子主要负责人、有关领导人员、部门负责人的追责情形和认定程序。区分情节轻重，对造成生态环境损害的，予以诫勉、责令公开道歉、组织处理或党纪政纪处分，对构成犯罪的依法追究刑事责任。对领导干部离任后出现重大生态环境损害并认定其需要承担责任的，实行终身追责。建立国家环境保护督察制度。

十、生态文明体制改革的实施保障

（五十二）加强对生态文明体制改革的领导。各地区各部门要认真学习领会中央关于生态文明建设和体制改革的精神，深刻认识生态文明体制改革的重大意义，增强责任感、使命感、紧迫感，认真贯彻党中央、国务院决策部署，确保本方案确定的各项改革任务加快落实。各有关部门要按照本方案要求抓紧制定单项改革方案，明确责任主体和时间进度，密切协调配合，形成改革合力。

（五十三）积极开展试点试验。充分发挥中央和地方两个积极性，鼓励各地区按照本方案的改革方向，从本地实际出发，以解决突出生态环境问题为重点，发挥主动性，积极探索和推动生态文明体制改革，其中需要法律授权的按法定程序办理。将各部门自行开展的综合性生态文明试点统一为国家试点试验，各部门要根据各自职责予以指导和推动。

（五十四）完善法律法规。制定完善自然资源资产产权、国土空间开发保护、国家公园、空间规划、海洋、应对气候变化、耕地质量保护、节水和地下水管理、草原保护、湿地保护、排污许可、生态环境损害赔偿等方面的法律法规，为生态文明体制改革提供法治保障。

（五十五）加强舆论引导。面向国内外，加大生态文明建设和体制改革宣传力度，统筹安排、正确解读生态文明各项制度的内涵和改革方向，培育普及生态文化，提高生态文明意识，倡导绿色生活方式，形成崇尚生态文明、推进生态文明建设和体制改革的良好氛围。

（五十六）加强督促落实。中央全面深化改革领导小组办公室、经济体制和生态文明体制改革专项小组要加强统筹协调，对本方案落实情况进行跟踪分析和督促检查，正确解读和及时解决实施中遇到的问题，重大问题要及时向党中央、国务院请示报告。

第四篇：江苏生态文明体制改革实施方案

江苏省生态环境损害赔偿制度改革试点方案实

施意见(征求意见稿)

为逐步建立生态环境损害赔偿制度，根据中共中央办公厅、国务院办公厅《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（中办发〔2015〕57号）等精神，结合江苏实际，现提出如下实施意见：

一、工作目标

深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会以及总书记视察江苏系列重要讲话精神，把生态环境损害赔偿制度试点作为加快推进生态文明建设、深化生态文明体制改革的重要内容，强化污染者环境保护法律责任，大幅度提高违法成本。通过试点示范、案例实践，到2017年，初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度，形成环境有价、损害担责的社会氛围，对环境污染和生态破坏者形成震慑，初步遏制环境污染和生态破坏行为。

——建立政策法规体系。初步建立环境损害赔偿制度和实施机制，明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等，并纳入相关环境保护地方性法规。

——完善技术支撑体系。推行国家生态环境损害赔偿各项制度、标准、规范等在江苏实施。推进生态环境损害鉴定评估专业机构建设，尽快形成评估能力。

——开展典型案例实践。强化部门职责，加强案例分析研究，不断总结经验，发挥典型案例对生态环境损害赔偿制度建设的检

—1— 验校正和示范指导作用。

二、主要任务

2017年6月底前，针对国家试点方案规定的较大及以上突发环境事件，在国家和省级主体区划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生的环境污染、生态破坏事件，以及其他造成严重影响的环境事件，开展生态环境损害赔偿试点。

（一）明确赔偿范围及相关主体

1、赔偿范围。生态环境损害赔偿范围包括清除污染的费用、应急处置费用、环境监测费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失，以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。鼓励开展环境健康损害赔偿探索性研究与实践。

2、赔偿义务人。违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人，应当承担生态环境损害赔偿责任。现行民事法律和资源环境保护法律有相关免除或减轻生态环境损害赔偿责任规定的，按相应规定执行。

3、赔偿权利人。省政府是江苏省行政区域内生态环境损害赔偿权利人。受省政府委托，省环保厅负责生态环境损害赔偿组织协调工作，国土、住建、水利、农业、林业、海洋渔业等相关部门根据职责分工，分别负责矿产、土地、林木、耕地、水资源等损害的索赔工作。

（二）健全规章制度及管理体系

1、细化启动与磋商程序。经调查发现生态环境损害需要修

—2— 复或赔偿的，省政府可委托相关部门启动赔偿磋商程序。2016年，研究出台《江苏省生态环境损害赔偿启动与磋商工作规则》，明确索赔启动条件、索赔程序、索赔依据、磋商主体、磋商原则、磋商内容等。

2、完善诉讼规则。磋商未达成一致的，应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼，也可以直接提起诉讼。探索损害赔偿磋商与诉讼程序的衔接规则，2016年，省高级人民法院要研究符合生态环境损害赔偿需要的诉前证据保全、先予执行、执行监督等制度，出台社会组织依法开展生态环境损害赔偿诉讼的鼓励办法，提出有关生态环境损害赔偿诉讼的立法和制定司法解释建议。

3、加强资金管理。坚持损害担责原则，积极推进企业环境损害赔偿基金与环境修复保证金制度；遵循受益者付费原则，鼓励构建市场型环境修复基金与环境应急基金制度；提倡风险共担原则，探索设立高风险行业环境责任信托基金与环境污染强制责任保险制度。2016年，省财政厅出台《江苏省生态环境损害赔偿资金管理办法》。

4、建立监督机制。加强生态环境修复与损害赔偿的执行和监督，2016年，省检察院出台《江苏省生态环境损害赔偿监督管理办法》，对索赔工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依纪依法予以责任追究。

—3—

5、推进信息公开。2016年，省环保厅出台《江苏省生态环境损害赔偿信息公开办法》，明确赔偿权利人和义务人开展信息公开的程序、方式、内容等。

（三）加强评估机构培育与建设

1、推进鉴定评估专业机构建设。2016年，省司法厅研究制定《江苏省生态环境损害鉴定评估工作程序》和《江苏省生态环境损害鉴定评估机构管理办法》，保障鉴定评估机构独立开展生态环境损害鉴定评估，并做好与司法程序的衔接。

2、加强鉴定评估专业队伍建设。组建江苏省生态环境损害鉴定评估专业委员会及专家库。加强环境损害鉴定评估法律法规、技术方法、标准规范等培训，提高从业人员业务能力和专业素质。

（四）开展损害赔偿案例实践

1、开展损害赔偿。国土、住建、水利、农业、林业、海洋渔业等相关部门根据职责分工，在试点期间分别至少完成1起生态环境损害的索赔工作，并做好案例分析研究和经验总结，提交生态环境损害索赔工作报告，对生态环境损害赔偿制度建设提出意见建议。

2、开展探索性研究。针对环境健康损害赔偿基线确定、环境污染与健康损害因果关系判定、损害数额量化等环境健康损害赔偿鉴定关键环节，开展探索性研究与实践，加强技术与标准研究，推动环境健康损害赔偿评估管理与技术体系建设。

三、保障措施

—4—

（一）加强组织领导。省委、省政府成立江苏省生态环境损害赔偿制度改革试点工作领导小组，负责统筹推进生态环境损害赔偿制度建设，明确任务分工，及时研究解决试点工作中出现的困难和问题，确保试点工作有序推进。领导小组办公室设在省环保厅，负责日常组织、协调和推进工作。

（二）注重协调配合。省环保厅负责并指导有关生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制、修复效果后评估等业务工作。省高级人民法院负责并指导有关生态环境损害赔偿的审判工作。省检察院负责并指导有关生态环境损害赔偿的检察工作。省财政厅负责有关生态环境损害赔偿资金管理工作。省卫生计生委、省环保厅负责开展环境健康问题调查研究。

（三）落实经费保障。试点工作所需经费由省级财政予以安排。积极争取国家发展改革、科技、国土资源、环境保护、住房城乡建设、农业、林业等有关部门资金支持。

（四）加强考核监督。由省政府督查部门牵头负责对各部门试点工作落实情况进行跟踪督查，按照“按月通报进度、按季督查、半年小结、全年考评”要求，建立试点工作考核评估机制，细化、分解各部门在试点中的目标任务，形成严考核、硬约束的工作机制。建立联络员制度，各部门指定专人负责采集信息资料，向试点工作领导小组及时准确报送、报道工作进展情况。2016年底和2017年6月底前，试点领导小组各成员单位向领导小组报告试点进展情况和试点工作总结。

（五）鼓励公众参与。创新公众参与方式，邀请专家和利益

—5— 相关的公民、法人和其他组织参加生态环境修复或赔偿磋商工作，强化公众意见反馈处理。依法公开生态环境损害调查、鉴定评估、赔偿、诉讼裁判文书和生态环境修复效果报告等信息，保障公众知情权。

中共中央办公厅、国务院办公厅 生态环境损害赔偿制度改革试点方案

党中央、国务院高度重视生态环境损害赔偿工作。党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。为逐步建立生态环境损害赔偿制度，现制定本试点方案。

一、总体要求和目标

通过试点逐步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等，形成相应的鉴定评估管理与技术体系、资金保障及运行机制，探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设。

2015年至2017年，选择部分省份开展生态环境损害赔偿制

—6— 度改革试点。从2018年开始，在全国试行生态环境损害赔偿制度。到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。试点省份的确定另行按程序报批。

二、试点原则

——依法推进，鼓励创新。按照相关法律法规规定，立足国情与地方实际，由易到难、稳妥有序开展生态环境损害赔偿制度改革试点工作。对法律未作规定的具体问题，根据需要提出政策和立法建议。

——环境有价，损害担责。体现环境资源生态功能价值，促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复。生态环境损害无法修复的，实施货币赔偿，用于替代修复。赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。

——主动磋商，司法保障。生态环境损害发生后，赔偿权利人组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作，主动与赔偿义务人磋商。未经磋商或磋商未达成一致，赔偿权利人可依法提起诉讼。

——信息共享，公众监督。实施信息公开，推进政府及其职能部门共享生态环境损害赔偿信息。生态环境损害调查、鉴定评

—7— 估、修复方案编制等工作中涉及公共利益的重大事项应当向社会公开，并邀请专家和利益相关的公民、法人和其他组织参与。

三、适用范围

本试点方案所称生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态系统功能的退化。

（一）有下列情形之一的，按本试点方案要求依法追究生态环境损害赔偿责任：

1.发生较大及以上突发环境事件的；

2.在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；

3.发生其他严重影响生态环境事件的。

（二）以下情形不适用本试点方案：

1.涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用侵权责任法等法律规定；

2.涉及海洋生态环境损害赔偿的，适用海洋环境保护法等法律规定。

四、试点内容

（一）明确赔偿范围。生态环境损害赔偿范围包括清除污染

—8— 的费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。试点地方可根据生态环境损害赔偿工作进展情况和需要，提出细化赔偿范围的建议。鼓励试点地方开展环境健康损害赔偿探索性研究与实践。

（二）确定赔偿义务人。违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人，应当承担生态环境损害赔偿责任。现行民事法律和资源环境保护法律有相关免除或减轻生态环境损害赔偿责任规定的，按相应规定执行。试点地方可根据需要扩大生态环境损害赔偿义务人范围，提出相关立法建议。

（三）明确赔偿权利人。试点地方省级政府经国务院授权后，作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。

试点地方省级政府应当制定生态环境损害索赔启动条件、鉴定评估机构选定程序、管辖划分、信息公开等工作规定，明确环境保护、国土资源、住房城乡建设、水利、农业、林业等相关部门开展索赔工作的职责分工。建立对生态环境损害索赔行为的监督机制，赔偿权利人及其指定的相关部门或机构的负责人、工作人员在索赔工作中存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依纪依法追究责任；涉嫌犯罪的，应当移送司法机关。

—9— 对公民、法人和其他组织举报要求提起生态环境损害赔偿的，试点地方政府应当及时研究处理和答复。

（四）开展赔偿磋商。经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的，赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实与程度、修复启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商，统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议。磋商未达成一致的，赔偿权利人应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。赔偿权利人也可以直接提起诉讼。

（五）完善赔偿诉讼规则。试点地方法院要按照有关法律规定、依托现有资源，由环境资源审判庭或指定专门法庭审理生态环境损害赔偿民事案件；根据赔偿义务人主观过错、经营状况等因素试行分期赔付，探索多样化责任承担方式。

试点地方法院要研究符合生态环境损害赔偿需要的诉前证据保全、先予执行、执行监督等制度；可根据试点情况，提出有关生态环境损害赔偿诉讼的立法和制定司法解释建议。鼓励符合条件的社会组织依法开展生态环境损害赔偿诉讼。

（六）加强生态环境修复与损害赔偿的执行和监督。赔偿权利人对磋商或诉讼后的生态环境修复效果进行评估，确保生态环

—10— 境得到及时有效修复。生态环境损害赔偿款项使用情况、生态环境修复效果要向社会公开，接受公众监督。

（七）规范生态环境损害鉴定评估。试点地方要加快推进生态环境损害鉴定评估专业机构建设，推动组建符合条件的专业评估队伍，尽快形成评估能力。研究制定鉴定评估管理制度和工作程序，保障独立开展生态环境损害鉴定评估，并做好与司法程序的衔接。为磋商提供鉴定意见的鉴定评估机构应当符合国家有关要求；为诉讼提供鉴定意见的鉴定评估机构应当遵守司法行政机关等的相关规定规范。

（八）加强生态环境损害赔偿资金管理。经磋商或诉讼确定赔偿义务人的，赔偿义务人应当根据磋商或判决要求，组织开展生态环境损害的修复。赔偿义务人无能力开展修复工作的，可以委托具备修复能力的社会第三方机构进行修复。修复资金由赔偿义务人向委托的社会第三方机构支付。赔偿义务人自行修复或委托修复的，赔偿权利人前期开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复效果后评估等费用由赔偿义务人承担。

赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的，其赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴地方国库，纳入地方预算管理。试点地方根据磋商或判决要求，结合本区域生态环境损害情况开展替代修复。

—11—

五、保障措施

（一）加强组织领导。试点地方省级政府要加强统一领导，成立生态环境损害赔偿制度改革试点工作领导小组，制定试点实施意见，细化分工，落实责任，并于每年8月底向国务院报告试点工作进展情况。环境保护部要会同相关部门于2017年年底前对试点工作进行全面评估，认真总结试点实践经验，及时提出制定和修改相关法律法规、政策的建议，向国务院报告。

（二）加强业务指导。环境保护部会同相关部门负责指导有关生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制、修复效果后评估等业务工作。最高人民法院负责指导有关生态环境损害赔偿的审判工作。最高人民检察院负责指导有关生态环境损害赔偿的检察工作。财政部负责指导有关生态环境损害赔偿资金管理工作。国家卫生计生委、环境保护部对试点地方环境健康问题开展或指导地方开展调查研究。

（三）加快技术体系建设。国家建立统一的生态环境损害鉴定评估技术标准体系。环境保护部负责制定生态环境损害鉴定评估技术标准体系框架和技术总纲；会同相关部门出台或修订生态环境损害鉴定评估的专项技术规范；会同相关部门建立服务于生态环境损害鉴定评估的数据平台。相关部门针对基线确定、因果关系判定、损害数额量化等损害鉴定关键环节，组织加强关键技

—12— 术与标准研究。

（四）加大经费和政策保障。试点工作所需经费由同级财政予以安排。发展改革、科技、国土资源、环境保护、住房城乡建设、农业、林业等有关部门在安排土壤、地下水、森林调查与修复等相关项目时，对试点地方优先考虑、予以倾斜，提供政策和资金支持。

（五）鼓励公众参与。创新公众参与方式，邀请专家和利益相关的公民、法人和其他组织参加生态环境修复或赔偿磋商工作。依法公开生态环境损害调查、鉴定评估、赔偿、诉讼裁判文书和生态环境修复效果报告等信息，保障公众知情权。

—13—

第五篇：浅谈深化生态文明体制改革

浅谈深化生态文明体制改革

摘要：建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国。关键词： 生态文明 生态文明体制改革

生态文明建设 保护环境 全面发展 美丽中国

一、生态文明与生态文明体制改革

1、生态文明（1）含义

是指人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和；是指人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。生态文明强调人的自觉与自律，强调人与自然环境的相互依存、相互促进、共处共融，既追求人与生态的和谐，也追求人与人的和谐，而且人与人的和谐是人与自然和谐的前提。可以说，生态文明是人类对传统文明形态特别是工业文明进行深刻反思的成果，是人类文明形态和文明发展理念、道路和模式的重大进步。（2）核心内容 从“人统治自然”过渡到“人与自然协调发展”。这就要求人们在思想意识上实现三大转变：从传统的“向自然宣战”、“征服自然”等理念，向“人与自然和谐相处”的理念转变；从以过度消耗资源破坏环境为代价的增长模式，向增强可持续发展能力、实现经济社会又好又快发展的模式转变；从重物轻人的发展观念，向人的全面发展的理念转变。

2、生态文明体制改革

党的十八大提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局。十八届三中全会以深化改革为核心，进一步提出这5个方面的体制改革。与其他4个方面体制改革比较起来，生态文明体制改革更多地意味着建设，因为生态文明本身处于建设之中，制度不完善、机制不健全，是“五位一体”的制度空白。

十八届三中全会提出，建设生态文明，“必须建立系统完整的生态文明制度体系”，“加快生态文明制度建设”，“划定生态保护红线”。其中，有关生态文明制度建设“加快”的字眼出现两次。这一个“必须”两个“加快”反映出“用制度保护生态环境”的重要性、必要性和紧迫性。

二、生态文明提出

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），11月15日，《决定》全文公布，共包括16项60条。本次三中全会最大的亮点在于超越以往以经济改革为主题，进行经济、政治、文化、社会以及生态文明建设等领域的“五位一体”体制改革。

生态文明建设作为“五位一体”总布局中的重要一环，成为重要的改革议题之一。“全面改革”、“发展”、“生态文明”等关键词在《决定》中多次提及，“加快生态文明制度建设”作为一项重要内容被提出。

《决定》提出，紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

三、生态文明的主要特征

1、在价值观念上强调尊重自然、顺应自然、保护自然。

2、在指导方针上坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主。

3、在实现路径上着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。

4、在目标追求上努力建设美丽中国。为人民创造良好生活生产环境为全球生态安全做出贡献。

5、在时间跨度上需要长期艰巨的建设过程。既要补上工业文明的“必修课”又要走好生态文明的“跨越路”

四、为什么要进行生态文明体制改革

长期以来我国经济都是一种粗放式发展，我们的生产方式脱胎于传统工业化的路子，以往主要拼资源、拼环境消耗带来的发展成果伴随着高昂的生态恶化代价。同时，生态治理却停留在头疼医头、脚疼医脚的打补丁、擦屁股阶段，走不出末端治理的圈圈。生态文明建设既事关发展方式，又事关人民福祉。无论是着眼于当前的环境恶化现实，还是着眼于中国经济健康可持续发展的长远，我们都“必须”并且“加快”站在更高的层面来统筹发展经济和环境治理的问题，寻找更为有效的制度性解决方案。今年9月发布的《大气污染防治行动计划》，就体现了这一点。大气污染治理不再在末端治理的圈子里打转，而是直指发展方式的积弊，以大幅削减燃煤消耗、大幅淘汰落后产能为主阵地，将生产方式、生活方式的变革作为污染物排放总量减排的主要手段，为环境保护方式变革写下了很好的注脚。与此同时，重点湖泊水环境综合整治和重点流域水污染防治、美丽乡村建设在全国范围有序推进。

总书记关于《中共中央关于全面深化改革决定》的说明在第二部分“关于全会决定的总体框架和重点问题”“第十，关于健全国家自然资源资产管理体制和完善自然资源监管体制”中用600多字6个段落强调生态文明建设。

总书记在中共中央政治局第六次集体学习时强调指出：“要清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性，清醒认识加强生态文明建设的重要性和必要性。”总书记的话令人警醒、发人深思：“牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念。”“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”

总书记2013年9月在纳扎尔巴耶夫大学的演讲时说：中国环境问题具有明显的集中性、结构性、复杂性，只能走一条新的道路：既要金山银山，又要绿水青山。宁可要绿水青山，不要金山银山。因为绿水青山就是金山银山。我们要为子孙后代留下绿水青山的美好家园。

李克强总理说：“中国把生态文明建设提高到国家战略的高度，这是对全球环境与发展事业的一大贡献。”

“生态文明源于对发展的反思，也是对发展的提升。”李克强总理说，人类发展史是一部文明进步史，也是一部人与自然的关系史。

李克强总理强调：“既要有‘走钢丝’的忧患意识，也要有‘登高峰’的必胜信心。”全社会都要增强生态意识、营造良好氛围，每个人从自己做起、从身边事做起，“点点滴滴的保护行动就可以汇成蓬蓬勃勃的生态文明建设力量。”“节能环保是生产生活方式的深刻变革，涉及理念的更新和利益的调整，必须发挥体制机制这一杠杆的撬动作用，摆脱对传统发展路径的依赖。”

五、建设生态文明的重点任务

1、加快转变经济发展方式，大力发展绿色经济、循环经济和低碳技术，培育壮大节能环保产业，形成资源节约、环境友好的产业结构、生产方式和消费模式。

2、更加注重保障和改善民生，着力解决损害群众健康的突出环境问题。

3、深化节能减排，加大水、大气、土壤等污染治理力度，强化核与辐射监管能力，明显改善环境质量。

4、切实加强农村环境综合整治，实现城乡生态环境基本公共服务均等化。

5、加强生态保护和防灾减灾体系建设，构建生态安全屏障。

6、健全激励和约束机制，构建有利于建设生态文明的政策法规和体制机制。

7、加强宣传教育，在全社会树立和弘扬生态文明理念。

8、积极应对气候变化、生物多样性保护等全球性环境问题。十八届三中全会提出，建设生态文明，“必须建立系统完整的生态文明制度体系”，“加快生态文明制度建设”，“划定生态保护红线”。其中，有关生态文明制度建设“加快”的字眼出现两次。这一个“必须”两个“加快”反映出“用制度保护生态环境”的重要性、必要性和紧迫性。那么，人们具体应该怎么做呢？

六、怎样做

1、建设生态文明，必须对现行的不符合生态文明要求的制度、体制、机制进行改革。十一届三中全会以来，我国建立了政府生态环境行政管理体制，在生态环境治理方面取得了一定成绩。但是，经济管理和行政管理还未能形成对粗放型、外延扩张型的经济发展方式的有效制约，致使不少地方片面追求生产总值的增长，以攫取和损毁生态环境为代价获得经济增长，自然资源的消耗越来越多，对环境的破坏越来越大，生态越来越恶化。面对严峻形势，必须加强制度建设，加快体制机制改革。

2、深化生态文明体制改革，必须建立系统完整的制度体系。生态文明建设的制度体系包括法律和政策性制度、公众参与制度、政府和企事业单位责任制度。

3、法律和政策性制度主要是自然资源资产产权制度、用途管制制度、生态保护红线制度、资源有偿使用制度和生态补偿制度。

4、建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。实行加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。

5、公众参与制度主要是生态文明教育制度、全民节约制度、环境信息公布制度和社会监督举报制度。

6、政府和企事业单位责任制度重点是落实生态环境责任制，改革现行的干部考评制度，将资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法和奖惩机制。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。

7、深化生态文明体制改革必须对现有的环境保护管理体制进行重大改革，探索建立绿色行政体制。各级政府都要把保护生态环境作为重要职责，切实加强政府生态建设公共服务功能。

8、深化生态文明体制改革，必须立足我国长期处于社会主义初级阶段这个实际，既要看到生态环境问题的严重性，增强建设生态文明的紧迫感，又要看到这个问题与其他领域问题存在的错综复杂联系，不能单兵独进，只有统筹兼顾，通过全面深化改革才能取得成功。

七、建设中国特色社会主义生态文明的意义

首先，建设生态文明，是转变经济发展方式的导航仪和方向标。生态文明作为一种崭新的文明形态，代表着人类文明发展的方向，反映了人类社会的进步状态、价值理想和目标追求，对人类的生产生活具有导向和引领作用。

其次，建设生态文明，是转变经济发展方式的重要着力点和途径。建设生态文明孕育新的发展机遇。传统经济理论认为，严格的环境保护必然会增加生产成本、降低企业竞争力。长期实践证明：即环境保护能够刺激技术创新，减少费用，提高产品质量，增强市场竞争优势。建设生态文明为推动技术创新步伐、加快产业和产品结构转型升级提供了新动力。加大对生态环境整治项目、。新能源开发项目、农村环境基础设施项目的投入，既能拉动当前经济增长，又能增强可持续发展后劲，无论对眼前还是长远，都具有重要意义

八，建议：

(一)加强生态文明宣传教育，领导是关键。各级领导要摒弃“唯GDP论”，“再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了”。“宁要绿水青山，不要金山银山”。

(二)加强生态文明宣传教育，人才是根本。有两个数字比GDP更为重要，一是教育经费占国内生产总值的比重；一是研发经费占国内生产总值的比重。这两条才是最有力、最持久、最可靠的发展因素。

(三)加强生态文明宣传教育，增强全民节约环保的生态意识是基础。要把十八大和十八届三中全会决议关于生态文明观念宣传落实到每个单位、每个家庭。(四)学习落实十八届三中全会决议精神，加强生态文明机制体制建设，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。

四、感想

当前，随着我国社会生产规模的不断扩大和人口的进一步增长，生产、生活所带来的资源环境问题已越来越严重。而面对日益严峻的环境资源问题，我们不但不应该限制科学技术的进步，相反要善于利用科学技术发展的最新成果来提高人类活动的预见性，减少人类活动对自然界的危害。通过技术创新提高资源的使用效率，使原材料在生产链条中多次、反复、循环利用，形成资源一产品一再生资源的循环流动，实现资源利用的最优化，从而缓解我国自然资源严重短缺的状况，最大限度地减少对资源的消耗和对环境的污染。

作为一名大学生，在全社会大力倡导环境保护意识的局面下，我们要努力学习生态文化，大力弘扬人与自然和谐相处的价值观，提倡从我做起，倡导绿色消费，倡导低碳生活。同时也要形成节约消费光荣、挥霍浪费可耻的良好社会风尚。在身学校，我们要懂得生态文明建设大局下个人的责任与义务；投身社会，我们更要为生态文明社会的建设贡献自己的热情与力量。参考文献：

1、总书记2013年9月在纳扎尔巴耶夫大学的演讲

2、总书记在中共中央政治局第六次集体学习内容

3、党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

3、党的十七大报告[J]，2007，(1)．

4、夏群友．论人与自然的和谐发展[J]．理论前沿，2010，(1)．

5、马克思恩格斯的生态观及其当代价值[J].社会主义研究,1999 ,(5):1-3.6、.社会主义建设中的一个战略性问题［N］.人民日报，2009-04-06

7、胡锦涛.中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编[C].北京：人民出版社，2010，20.