我国新型农村合作医疗法律制度问题研究[共5篇]

第一篇：我国新型农村合作医疗法律制度问题研究

我国新型农村合作医疗法律制度问题研究

摘要：农村新型合作医疗制度是农村社会保障的重要组成部分之一，农村社会保障又是解决三农问题的核心。如今新型的合作医疗制度快速发展，在收获成效的背后也有困难重重。法律没有及时提供制度上的保障是对其发展造成阻碍的一个重大原因。为了完善新型合作医疗制度，我们应该坚持科学原则，从制度建设入手，逐步建立规范一个合理科学便民高效的合作医疗制度，并且加强医疗配套改革制度建设工作，从而切实保障农民的医疗需求。

关键词：农村新型合作医疗；法律完善一、四川省新农合现状分析

（一）参合人数多，参合率大幅度提高。2003年，新型农村合作医疗制度在四川启动，在都江堰等5个市县率先试点，参合的农民在看病和接受治疗时可以得到一定比例的补偿。2003年刚启动时四川参合人数为146.33万人，参合率仅为69.65%，直到2014年全省新农合参合率达99.29%。目前已经实现全省区域的覆盖。

（二）新农合制度的更新与报销比例的调整。第一，推行分级诊疗。2015年四川省卫生和计划生育工作会议在成都举行，此次会议提出四川省是全国第一个全面推行分级诊疗的人口大省。通过出台新农合新政、畅通双向转诊渠道、制定规范转诊标准、完善基药配备政策，分级诊疗制度首次出现便取得了一定的效果。第二，调整报销比例。2014年10月实施分级诊疗以来，部、省和市级大型医院诊疗量月均环比增幅出现下降，县级及以下医疗机构诊疗量月均环比增幅呈现上升。在分级医疗制度实施后，2014年新农合报销政策更多向基层医疗机构倾斜，县级定点医院报销比例较去年上调2%，市级定点医院、省级定点医院和省外非定点医院分别下调5%。较合理的统筹了医疗资源，使农民得到更多的看病就诊的机会。据《2014年四川省新型农村合作医疗统筹补偿方案》，新农合住院费用，定点乡镇卫生院报销比例为90%，县级定点医疗机构报销比例为82%，市级定点医疗机构报销比例为65%，省级定点医疗机构报销比例为55%，省外非定点医疗机构报销比例为45%。

（三）新农合筹资标准提高。2003年刚刚启动之时，有的市县每人每年参合资金仅为10元，2015年新农合筹资水平提高到每人每年不低于470元，其中政府补助标准不低于380元，个人缴费不低于90元。（数据来源于人民网和四川新闻网）

二、目前新农合存在的制度缺陷

（一）新农合制度缺少统一的法律规定。从以上数据可以看出，新型农村合作医疗从启动开始就得到了良好的反响，在各个试点地区的农民群众的医疗保障都得到了不同程度的提高，医疗问题的解决可以给广大人民提供实实在在的实惠，因此此项政策是深受群众欢迎的，但是，新型农村合作医疗制度发展的如此之快的势头下，法律并没有制定出一个统一的规则，而是仅仅依靠每个地区根据每个地方的情况去制定了不同的规章制度。

（二）筹资制度存在的问题。第一，筹资水平低。虽然筹资标准在逐年递增，但是筹资水平仍然很低，无法解决农村居民一人生病拖垮全家的状况。新农合总基金入不敷出2015年四川省参合农民个人最低标准交90元，政府对每个参合农民配套资金是380元，2015年城镇知道职工医保每个人当年度缴费达1051元，相当于新农合个人筹资的10倍，由于筹资水平低新农合实际补偿水平维持在较低的水平，所以新农合只能说提供的是基本的医疗保险水平。第二，筹资渠道单一。新农合实行的是农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，但是有多多数地区集体经济的衰落，新农合的资金来源主要是政府补助和个人缴费。其中政府补助占大部分。

（三）新农合定点医疗机构管理混乱。第一，定点医疗的确立没有引入竞争机制。因为没有法律的明确规定，没有立法对于实施细节的管控。二级以上定点医院出现药价虚高、乱检查、重复检查、大处方、分解收费（县医院表现突出一些）等不正常的现象。管理系统和住院台账中甚至出现矛盾的数据。第二，小病大养的现象普遍。经调查发现，在乡村卫生院、或个体门诊只需花几元、十几元就可以治愈的常见病，诸如一般性感冒等小病，而参合对象却要住院治疗，因为只有住院才能报销，住院越长报销越多，出现了“小病大养”现象。一些医疗机构为了自身利益，对参合病人“小病大治”，开贵药，甚至出现“挂床住院”“冒名顶替”的恶劣情况，给新农合基金造成巨大的压力，造成资金的浪费。

（四）新农合制度运行过程中程序性法律缺失。在一个制度实施的过程中会涉及到很多的程序法律方面，报销程序、筹资机制的建立、基金安全性管理与运行、运行的监督等方面。筹资机制需要建立起来，其中包括：明确主题，建立更加多元化的筹资途径，筹资的方式和筹资的额度等方面。关于资金的运行与监管更需要一个体系化的法律规定来保障资金。对专项基金的安全性提供制度保障和监督。

三、解决问题的相关建议

（一）应建立统一合理的医疗制度。第一，坚持科学原则。科学统筹的法律规范会给制度的运行提供保障合理分配资源，所以建立新型农村合作医疗法律制度必须坚持科学原则。第二，法治原则。从立法执法守法到法律监督都必须遵守法律，做到依法办事，树立法律制度的权威性。使新农合制度运行从开始到结束都有序有效的进行。第三，适度原则。在保障水平上要坚持适度保障，既保障这项制度的持续运行，又保障医疗资源不会被浪费。

（二）明确新农合制度的法律定位。我国和大部分已建立农民医疗保障制度的国家有很多相似之处，可以用医疗保险制度代替合作医疗制度。从而把合作医疗制度纳入保险法。同时，从长远来看，在农村建立医疗保险制度也是必然的选择。

（三）加强立法工作，建立相应的法律规范。第一，明确筹资机制。新农合医疗经费主要来源于农民资源缴费及各级政府补助，通过立法明确个人筹资和政府补助的比例，明确随着经济社会发展逐步增加的补助比例、接受捐助等多元化的筹资渠道。对于极其贫困的家庭，极其贫困的地区政策应予以倾斜，对于特困户、优抚对象加大补助力度。第二，建立新农合医疗管理和监督。首先，改变新农合医疗的运作单靠卫生部门的局限性，转“人治”为“法治”。主管部门可以根据实际情况制定出农村合作医疗管理办法与实施细则，为监管提供便利。其次，加强审计与监督，加强对合作医疗的资金的监督，确保经费适用的公平与公正，合作医疗管理不善与基金不公平是合作医疗的主要障碍。因此要定期对合作医疗实施情况进行监督检查和严格审计。定期向人民政府回报工作并接受同级人民代表大会的监督。第三，明确报销比例。新农合制度应该对报销比例做出明确的规定，医疗费用的报销比例应该由各地定点医疗组织根据筹资的金额和以往医疗费用实际支出情况。把报销比例控制在一个行对合理的范围。明确报销比例的下线，防止报销比例太低而达不到保险的效果。也不能太高造成对基金的过度适用损害其他参合人的利益。

四、小结

综上所述，我们需要充分了解新型农村合作医疗保险法律制度的特点和定位。在推行新型农村合作医疗制度的过程中，坚持法治意识，进一步完善法律制度。科学合理地解决长期困扰农村的因病致贫的问题。快速实现全面小康，和谐社会这一政治目标。如今政府大力支持三农事业的发展，我们要运用科学知识，分析实际情况，用我们的智慧解决现实与法制上的困难。振兴农业农村农民。（作者单位：四川省社会科学院研究生院）

参考文献：

[1]宋志强，王慧娟.论我国新型农村合作医疗法律制度的完善[J].山西高等学校社会科学学报，2010（22）.[2]周文魁.四川新型农村合作医疗保险实施情况和发展对策研究[J].新疆农垦经济，2013（5）.

第二篇：我国新型农村合作医疗制度研究

我国新型农村合作医疗制度研究

摘要：农村合作医疗制度与广大农民的健康和利益密切相关，是医疗卫生体制改革的重点，对于统筹城乡发展、全面建设小康社会具有极其重要的意义。本文对新型农村合作医疗在其具体的实施过程中存在的一些问题进行了粗浅的分析，并对其进一步发展提出了相关的政策建议。

关键词：新型农村合作医疗制度建设可持续发展

新型农村合作医疗，简称“新农合”，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。从2003年起在全国部分县(市)试点，截至2009年年底已覆盖全国90%以上的农村居民。“新农合”自从实施以来，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用，但也暴露了许多弊端。现将近年来相关研究中的主要问题和观点作一综述。新型农村合作医疗制度的一般性分析

1.1新型农村合作医疗制度的定性

关于新型农村合作医疗制度的定性，目前国内主要有三种观点，即分别把“新农合”制度归入社会保险体系、社会救济体系和社会福利体系。持前两种观点者较多。目前官方没有明确的划分，但从官方对“新农合”的定义来看，侧重于社会救济方面。从“新农合”制度建立的初衷和目的而言，是国家试图通过借助社会保险的形式，实现居民的互助共济，“新农合”应该归类于农村社会救济体系。与城镇基本医疗保险相比，实施“新农合”是国家从农村实际经济发展水平出发作出的一项决策，这种政策同时也减轻了国家的财政负担，就目前我国经济发展程度而言，还无法做到将13亿人口全部纳入国家城镇医疗保障体系，故政府借鉴了保险业的运作模式，通过“大数法则”让农民缴纳一定的经费，采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。新型农村合作医疗制度是指由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。

1.2 “新农合”制度中存在的逆向选择问题

关于逆向选择问题，目前国内专家的观点普遍比较一致，都认为在“新农合”的参合过程中不可避免地存在逆向选择问题。“新农合”实行农民自愿参与原则，即农民可以以家庭为单位，自主选择是否参加农村合作医疗。山东大学刘雅静在研究新型农村合作医疗制度发展问题时认为，由于人们健康水平不同，不同人群面临的疾病风险不同，对医疗服务的需求各不相同，因此在“自愿参加”的原则下，必然会出现“逆向选择”问题。即在参加新型农村合作医疗制度的过程中，合作医疗的潜在参加人基于“理性经济人”的特性，老、弱、病、残者都愿意参加合作医疗，因为他们受益的概率更高；年轻健康者因其受益可能性较低，因而不愿意参加合作医疗。如果任其自愿选择必然是大量健康者不参加，而参加者多为体弱多病者，也就是参保农民都要比未参保农民的身体状况差，长久来看，“新农合”基金必然难以为继。新型农村合作医疗制度建设的现状分析

2008年9月30日，全国开展新型农村合作医疗的县市区已达2729个，参加新型农村合作医疗人口8.14亿，参合率为91.5%，提前两年实现了中央提出的“新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”的目标。截至2009年年底已覆盖全国90%以上的农村居民。新型农村合作医疗制度对提高农民健康水平、防止农民因病致贫等方面起到了一定作用，但在开展过程中依旧存在一些问题。

2.1 农民参合积极性低，自我保健意识薄弱

在2003年的新型合作医疗试点之前我国曾有过两次重建合作医疗的高潮，但都由于投入太少和基层的应付性行为等原因而终于失败。这几起几落的重建工作给农民留下了很深的阴影，极大的打击了农民对合作医疗的信心。首先，原有合作医疗制度无政府参与，集体“空壳”使得农民全盘出资，报销=自费，严重地影响了农村参与合作医疗的积极性。其次，新型农村合作医疗制度提出的“起报点”、“最高补偿限额”、“报销比例”、“转诊程序”等词，短时期内农民无法充分理解，以致大部分农民都处于观望状态。再次，农民对合作医疗制度的期望过高，“大病统筹”原则使大多数住院人得不到多少实惠，这也让农民参合积极性大大受挫。最后，大部分农民缺乏风险意识，自我保健观念薄弱。他们存在着“小病能扛，大病没那容易恰巧碰到我”的侥幸心理，不想没病先交钱，尤其年轻人是最不愿意参加合作医疗的。

2.2 缺乏有力监督，农民合法权益得不到保障

由于农民文化水平和法律意识有限，长期以来缺乏民主监督的主动性。新型农村合作医疗制度建设缺乏配套的医疗服务体系改革和建设支撑，对服务提供者

可能出现的不良行为缺乏高效制约能力，各种侵蚀问题难以避免。即使大多数地区设置了监督机构，也由于监督模式单一且极不固定等问题成效不大。另外，新型农村合作医疗制度缺乏投诉及仲裁机制，医疗纠纷解决渠道有待加强。

2.3 管理成本过高，农民压力增大

一方面，新型农村合作医疗制度是以县为单位统一审核报销，统筹层次表面上很低，可农村居民居住分散，健康状况差异又大，县政府的组织管理能力跟不上，管理成本偏高。另一方面，新型农村合作医疗制度在县设立农村合作医疗管理局，在乡镇成立农村合作医疗办公室，机构人员和办公经费都列入财政预算，极大地增加了县乡政府的财政负担，为了减轻压力，许多县乡政府将部分费用转嫁给卫生机构，而最终又将被循环转嫁给患者。

2．4 资金投入不足，乡镇卫生院基础设施建设不到位

据统计，2004年城镇人口约为3.97亿，平均每人享受相当于130元的政府医疗卫生服务；农村人口为8.66亿，平均每人享受相当于10.7元的政府医疗卫生服务，前者是后者的13倍。我国中西部地区乡（镇）卫生院危房率达3316%，需要改造建设的乡（镇）卫生院达70%，60%的乡（镇）卫生院缺乏基本医疗设备，一些村级诊所只有诸如高压消毒锅、听诊器、血压计等最基础的医疗器械。尽管近几年上级财政对农村公共卫生投入有所提高，但仍不能满足群众日益提高的医疗保健需要，从而制约了新型农村合作医疗制度规范运行和健康发展。

2.5 缺乏合理的人才机制，卫生服务人员素质不高

大多数乡镇卫生院因为资金不足，条件差，工资低而无法引进专业卫生人才，没有合理的人才机制，人才来了也留不住。根据卫生部《2004年中国卫生统计提要》表明，我国乡镇卫生院拥有博士、硕士学历的高级卫生技术人员为零，大学本科学历人员1.6%，大专学历人员17.1%，中专学历人员59.5%，高中以下学历人员21.8%，以上数据反映出中国农村卫生技术人员的现状是高学历人才奇缺，卫生人员素质低。3 完善新型农村合作医疗制度的建议及对策

3.1 加强法制建设，确保制度有效实施

为保证新型农村合作医疗制度的顺畅运作，国家应完善相应的法律法规，各地政

府也应结合当地情况制定出与之相匹配的规范性文件。只有在管理上出台了相关法律法规，经办机构和参合患者才能够做到有法可依、有章可循。

3.2 加大宣传力度，提高农民参合积极性

原农村合作医疗依赖于个人和集体，而新型农村合作医疗制度是由政府、集体、个人三方合作，这体现了以政府为主导个人自助共济的原则。农民基于对政府的信任才会有积极性，因此，要加大对农村新型合作医疗制度的宣传，诚信服务、取信于民，保障农民的知情权，让农民真正感受到政府以民为本，积极参合。

3.3 完善基金筹措机制，减轻农民负担

合理的筹资机制实质就是明确政府、集体、个人三方的责任和义务。在调查的基础上，按照收支平衡、可持续发展的原则，坚持自主自愿，确定所需筹资额，并合理划分政府与农户交纳额度。

首先，政府在将医疗资金纳入财政预算的基础上，建立相对独立的农村合作医疗专项预算资金。其次，政府补助的基金要先到位，“即由地方财政先将合作医疗的补助金筹齐，然后中央财政注入补助金，再凭着已经到位的各级财政补助资金收缴个人负担部分，让农民感觉到真实可靠”。最后，强调投入机制的多元化，国家通过税收杠杆，鼓励企业、社团等对农村医疗卫生机构进行财产捐助，还可以考虑发行彩券充实新型农村合作医疗的基金，为新型农村合作医疗制度广开筹资渠道。

3.4 完善监督机制，提高会化程度

“小政府，大社会”是中国改革过程中正在努力的方向，新型农村合作医疗也必然需要按照这一原则来构筑自己的运作和监督机制。如成立有农民参加的监督小组，加强对新型农村合作医疗运作过程的监督，并且保证实施的公开化和透明化，定期公告相关信息。让农民代表在选择定点医院、定点药店的过程中发挥一定的作用等。有条件的地方可以鼓励各种社会公共组织和其他服务机构参与新型农村合作医疗制度的运作过程，这样可以节约运行成本并且提高运作的效率，调动民众参与新型农村合作医疗建设的激情。同时，由于承担有关实施任务的非政府团体或组织有着其自身的利益，从而需要政府出面协调和多部门的密切配合，在方案的设计中也要兼顾各方利益，力争用经济手段来促进新型农村合作医疗制度的社会化。

第三篇：我国新型农村合作医疗保险制度研究

新型农村合作医疗制度研究

——以聊城市东昌府区为例摘要：“三农”问题一直是影响中国农村发展的主要因素，农民的健康问题更加直接影响着中国农村经济的发展。国家总结传统合作医疗制度的经验后，提出了建立新型农村合作医疗制度，并于2003年开始在部分地区开始试点工作。自此我国对农村合作医疗制度进行了广泛的探索，并取得很大的成绩。本文对聊城市东昌府区新型农村合作医疗制度的运行进行具体的分析，分析提出存在的问题并对新型农村合作医疗制度的健康发展提出了对策。

关键词：新型农村合作医疗运行机制新农合基金医疗监督 随着我国经济的迅速发展，农民生活水平的不断提高，农民对医疗保障需求的不断增强，传统的农村合作医疗制度已经满足不了农村社会经济的发展需求，建立一个完善的适应新农村发展的医疗保障制度势在必行。我国建立新型农村合作医疗制度试点工作从2003年起在各地逐步推开，计划到2010年，在全国基本建立起覆盖农村居民的新型合作医疗制度。新农合试点工作推开后，特别是去年试点工作会议后，各地加大了工作力度，加快了工作进度，取得了明显成效。一是新农合已经覆盖了全国约半数的地区和农业人口。截止到2006年3月底，全国开展新农合试点的县（市、区）达到1369个，占全国县（市、区）总数的47.83%；覆盖农业人口近4.74亿人，占全国农业人口的53.44%；参加合作医疗的人口3.74亿人，占全国农业人口的42.25%，参合率为79.06%。二是农村合作医疗制度的基本框架和运行机制已初步形成。试点地区建立起了合作医疗的组织管理体系，各项管理制度不断完善，管理资源的数量和质量不断提高；因地制宜形成了多样化的补偿模式；初步建立了较为有效的管理监督机制，特别是资金的封闭运行管理和信息公开、公示制度，为加强基金管理和群众监督发挥了较好的作用。三是参合农民的卫生服务利用水平提高，抵御大病风险能力明显增强。

二、聊城市东昌府区新型农村合作医疗制度运行状况

1基本情况

东昌府区新农合于2005年3月首先在于集镇开始试点，2006年在全区全面展开，52万农民报名参加，参合率85.07%，共筹资5079045.00 元。自2006年1月1日到9月30 日，受益群众共计45870人次，报销7796222.50元。其中，门诊32708人次，花费1392574.16元，报销398529.17元；住院人次10855人次，花费34289640.85元，报销7166993.33元；参合产妇2307人，补助金额230700元。从此东昌府区新型合作医疗制度取得了重大发展，参合率不断提高。2资金筹集

新农合基金由农民自愿缴纳、政府资助、集体经济扶持和社会捐助等多种形式筹集。农民以家庭为单位，个人缴费标准为每人每年10元。政府财政的资助资金根据参保农民的实际人数予以拨付。财政的补助资金根据参合农民的实际人数按照由下而上的顺序，按期予以拨付。建立对农村低保户和重点优抚对象救助制度，采取政府投入为主，红十字会、慈善机构等社会力量多渠道筹集资金，确

保低保户和重点优抚对象参加新农合。

新农合基金的使用坚持以收定支、收支平衡的原则，实行社会统筹与个人账户相结合。新农合基金农民个人缴纳的部分，全部计入家庭账户，家庭账户用于支付门诊医药费。家庭账户节余资金归个人所有，滚存积累，可以结转使用。每年从所筹集的合作医疗基金总额中按3％的比例提取大病统筹基金，用于住院医药费用超过一定数额的住院病人救助；按3％的比例提取风险资金，作为专项储备金，风险基金的提取数额达到年筹资的12％时，不再继续提取，风险基金用于社会统筹基金超支时使用。新农合基金一律存入区农合委认定的国有商业银行，并设立专用账户，专款专用，任何单位和个人不得挤占和挪用。新农合基金的银行计息办法按国家的有关规定执行。以家庭为单位年内未使用新农合资金的农民，由乡镇、办事处卫生院对其家庭成员免费常规查体一次。农民以家庭为单位调离本区时，家庭账户结余资金随同转移或一次性退还本人。区、乡镇、办事处、凤凰工业园和嘉明经济开发区医疗机构、社区卫生服务站经区卫生局批准，区合管办验收合格后，作为新农合定点医疗机构，对参加新农合的农民实行“凭证就诊、自主选择、分级管理”的办法。

3报销比例

参合农民门诊医药费报销标准：在本区域内乡镇及以下定点医疗机构门诊就诊，其医药费用在家庭账户中按30％比例报销，家庭账户资金用完为止。其他医疗机构门诊费用不予报销。

参合农民住院医药费报销标准：

1、乡镇卫生院住院费用在200元以下的按20%的比例报销；201—5000元的按50%比例报销，5001元以上按60％比例报销。

2、区级定点医疗机构住院费用500元以下的按10%的比例报销；501—2000元的按40%比例报销；2001—5000元的按45%的比例报销；5001－10000元的按50％的比例报销；10001元以上按60%的比例报销。

3、市级定点医疗机构住院费用按区级比例的50%报销。

4、参合农民在本市所辖区域内，跨区域在区、乡两级定点医疗机构就诊，或在本市辖区域外二级及以上医疗机构就诊，医药费的报销比例分别为区级医疗机构的50％和30％。参合农民住院费用在社会统筹基金中每人每年最多报销15000元。以后每年根据筹资情况及时调整报销比例。大病统筹基金支付住院费用的起付标准为20000元，一年内总花费超过20000元的部分，年终根据大额住院费用的实际支出情况确定报销比例，给予第二次补偿，用完为止。

4主要成绩

农民看病支付能力得到提升，农民享受医疗服务的平均成本降低，新农合在很大程度上缓解了农民看病难、看病贵的问题，对减少因病致贫、因病返贫发挥着重要作用，初步实现了使农民真正受益的工作目标。

（一）因病致贫在贫困户形成中的比例明显下降。新型农村合作医疗开展后，因病致贫在贫困户形成中的比例由新农合启动前的48%下降到现在的30%左右，呈明显递减趋势。

（二）参合农民就医费用显著降低。区、乡两级新农合定点医疗机构的门诊费用分别比去年同期下降19.4%和16.8%，住院费用下降20.3％和15.5%。新农合制度的实施，使全区参合农民次均住院费用明显降低，农民享受医疗服务的支付金额显著减少，农民应住院而不住院现象显著减少，农民“看病贵”问题得到

有效缓解。

（三）新农合定点医院迅速发展。随着新农合的开展，基层卫生资金投入的增加，各基层医院尤其是乡镇卫生院得到了快速发展，从业人员的工作面貌、技术能力都得到了明显改善和提高，人民群众对基层医院的满意度有了很大程度的提高。

三、新型农村合作医疗制度存在的问题

1参合率高，知晓率低

每个村的参合率都在80%－90%,但是享受过报销的农民才详细了解部分新农合的报销知识，而大部分群众虽知道新农合，但对于怎样报销、报销程序、报销比例、哪些能报、哪些不能报，报销要符合哪些条件、应该携带哪些手续等知识知之甚少。同样多的医药费由于就诊医院或药品结构不一样而能报销的费用却相差很大，农民对此很不理解。这些情况，说明目前对新农合的宣传工作做的还不到位，未能让群众真正的清楚明白。

2筹资成本高，工作效率低

新农合工作过程中存在着“宣传发动难、筹集资金难、报销解释难”的“三难”现象。由于农民对新农合认识不足、知识文化较低，筹资难度相对较大导致筹资成本高、工作效率低。一是部分农民疾病风险意识淡薄，没有未雨绸缪的忧患意识和风险控制的保险意识，参合积极性有待提高。二是有的农民现实心理较强，交了参合费但没得过病，觉得吃亏，下一年就不愿意再交钱。还有的农民期望值过高，认为入了新农合不管合不合规范，什么都要求报销，达不到自己的要求就不满意。

此外由于新农合制度采取农民自愿参加的原则，不能强制筹资，这就使新农合制度经办机构每年都要花费大量的人力与物力动员宣传以及收缴费用，筹资成本较高而农村居民居住大多较为分散，经办机构面对千家万户，亲自到每家每户上门收取参合费，还有一些外出务工农民需要多次联系才能收到参合费，因此要花费大量的人力、时间和财力。

3药品价格较高、诊疗水平较低

一是乡镇卫生院基础设施建设落后，业务运行不足，医疗设备缺乏，难以满足农民的需求。一些卫生院连基本的诊疗设备，都不能满足农民基本诊疗需求；二是乡镇卫生院人员素质不高已成为制约农村卫生发展的瓶颈。乡镇卫生院中大部分为中专学历，高素质卫生技术人才匮乏，而且许多卫生院由于编制和人事关系的制约，一些大中专毕业生工作后无法入编，不愿留在卫生院工作；三是乡镇卫生院基本的工作经费得不到保障，人员工资待遇不高，职工生活条件差，许多卫生院的技术人才都不愿留下，基层卫生院人才流失现象比较严重。定点医疗机构的部分药品价格明显高于市场药店，定点医院虽然没有违规购药的现象，但相当一部分药品的价格高于药店的价格，这在一定程度上影响了农民的参合积极性。

4期望值高、受益率低

农民挣钱不易，他们希望每一分钱的投入都能得到回报。农民参加新农合，总希望得病后能得到较多的补偿，但现行规定一时还难以满足他们的要求。在农村只有看得起病的农户才能享受到报销补助，而有些较贫困的农户即使参保，有了疾病没钱治疗，也享受不到报销，部分参保又生病的农户体会不到新农合制度的优越性。另一方面，在筹资过程中，每年都要发放大量的宣传资料，但农民是无法记住复杂的分段报销比例和专业药品报销目录，他们只知道这次住院花费多少钱，报销多少钱，划算不划算，农民切实利益没有得到保障满意度低。

四、新型农村合作医疗制度的建议以及解决问题的对策

4.1建立农民群众自愿参合的长效机制，研究探索筹资新方法 要进一步完善农民个人缴费方式，多渠道为农民提供自觉缴费的方便。一是按“先缴后保”原则，确定来年收取参保费的时间，参保的农户要在年底前交清下一的资金。采取定筹资时间、定送缴地点的方式，让农民自愿主动送缴；二是适当延长缴费时间，在大面积缴费结尾后，留下少量人员，查缺补漏。三是借鉴外地经验，推行滚动筹资方式，所谓“滚动筹资”就是指参合农民在报销医药费用时，本着自愿的原则，在报销所得的费用中扣除每户来年应缴纳的参和费用。农村合作医疗基金筹集方式由一次性收费改为长年收缴和集中时间收费相结合。制定连续参合的激励机制。

4.2健全监督机制，强化日常监督

一是要进一步完善新农合管理中心、定点医疗机构和参合农民三者制衡的有效机制，建立健全监管、审计、公开的有效措施，实行新农合补偿跟踪调查制度，确保新农合基金安全有效地用在参合农民身上。二是建立预警机制，严格控制医药费用的不合理增长。把医药费用控制成效列入新农合考核评价的重要内容，对管理不到位，医药费用控制不力，群众意见多的地区和单位定期在全区范围内进行通报。【6】三是当年剩余资金，应研究在年内适当月份对患过病农民的医药费进行再次报销，让农民当年缴资，当年受益。

4.3强化农村医疗机构的监管，规范医疗服务，控制医疗费用 要强化对农村医疗机构的监管，防止新型农村合作医疗给农民带来的利益被医疗费用上涨所吞噬。对新农合用药进行统一招标采购和统一价格，从源头上控制药品费用增长。建立健全定点医疗机构各项诊疗规范和管理制度，严格基本医疗服务价格，坚持合理检查、合理治疗，控制医疗费用，减轻农民医药费用负担，为农民提供安全、有效、优质、价廉的医疗卫生服务。

4.4落实财政补助资金，切实保障农民权益

要调整财政投入方向，按照各自分担的比例，落实财政补助资金，并进入新农合基金账户。必须健全基金管理制度和监督检查制度，成立各级合作医疗监管委员会，对定点医疗机构、合作医疗基金实行监管，对报销及大病补偿资金实行监督，提高基金合作透明度，确保基金安全。总结经验，科学测算，不断完善基金收支使用方案，防止基金过多沉淀或透支。要按照农民“能承受得实惠”、医院“能接受不亏本”、基金“能负担不透支”的原则，稳步探索降低起付线、提高封顶线以及增加个人账户比例的可行性，合理扩大受益面，增强新农合制度的吸引力。

4.5加强新农合管理网络建设，提高经办机构服务能力

在当前新农合覆盖面越来越大、扶持新农合资金越来越多、新农合管理任务越来越繁重的情况下，必须将健全新农合管理网络，解决新农合管理与经办机构、人员编制和工作业务经费等问题作为当务之急，切实抓紧抓好。同时，还要着眼于提高经办机构服务能力，对管理和经办人员实施政策和业务培训，提高人员素质。尽快实现信息化管理。将参保农民的个人资料、就医情况、住院费用报销情况等基础资料实行计算机网络管理，提高工作效率。进一步加快农村医疗卫生体系建设，进一步强化村级卫生组织，为农民就近看病提供便利条件。

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【9】谷义.我国新型农村合作医疗制度中的政府行为研究[M].北京：中国经济出版社，2009：13-28

第四篇：我国新型农村合作医疗制度研究

我国新型农村合作医疗制度研究

摘要：

关键词：新型农村合作医疗制度贫困医疗卫生农民

1、新型农村合作医疗制度概述

1.1新型农村合作医疗制度的提出

随着社会进步与经济发展，越来越多的人认识到“三农”问题的重要性，而不解决好农民的医疗保障问题，就无法真正实现全面建设小康社会的目标，也谈不上社会主义现代化的完全建立．大量的理论研究和实践经验已表明，在我国建立新型农村合作医疗制度势在必行。

2002年lO月29日，‘中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”。2003年1月10日，国务院办公厅转发了由卫生部、财政部、农业部联合下发的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》．《意见》指出：“建立新型农村合作医疗制度是新时期农村卫生工作的重要内容，是实践三个代表重要思想的具体体现，对提高农民健康水平，促进农村经济发展，维护社会稳定具有重大意义。” “从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均lO元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元”。“农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行缴费义务不能视为增加农民负担”。从2003年开始，本着多方筹资，农民自愿参加的原则，新型农村合作医疗制度的试点工作在全国各地开始推行。

1.2新型农村合作医疗制度的内容

1.2.1新型农村合作医疗制度的目标

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持、农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2—3个县(市)先行试点，取得经验后逐步推开。到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标，减轻农民因

疾病带来的经济负担，提高农民健康水平。

1.2.2新型农村合作医疗制度的实施原则

自愿参加，多方筹资原则。合作医疗资金由政府、集体、农民三方负担，农民以家庭为单位自愿参加新型农村合作医疗，遵守有关规章制度，按时足额缴纳合作医疗经费；乡(镇)、村集体给予资金扶持；中央和地区各级财政每年要安排一定专项资金予以支持。以收定支，保障适度原则。新型农村合作医疗制度坚持平衡的原则，既保证这项制度持续有效运行，又使农民能够享有最基本的医疗服务。先行试点，逐步推广原则。

1.2.3筹集标准

新型农村合作医疗制度实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。农民个人每年缴费标准不应低于10元，经济条件好的地区可相应提高缴费标准。乡镇企业职工是否参加新型农村合作医疗由县级人民政府确定；有条件的乡村集体经济组织应对本地新型农村合作医疗制度给予适当扶持。扶持新型农村合作医疗的乡村集体经济组织类型、出资标准由县级人民政府确定，但集体出资部分不得向农民摊派。鼓励社会团体和个人资助新型农村合作医疗制度。地区财政每年对参加新型农村合作医疗农民的资助不低于人均10元，具体补助标准和负担比例由省级人民政府确定。

1.3新型农村合作医疗制度的特点

1.3.1政府支持

政府的作用在早期主要是制定合作医疗的发展政策、宣传和发动群众。

由于农村合作医疗是一项社会公益事业，所以，给予合作医疗一定的资金支持是政府的一种责任。在实践中也大多以村为单位，在当地政府的支持下举办。

1.3.2集体扶持

农民作为农村合作医疗的参加对象，不像城镇职工那样有可以归属的工作单位，因此，他们只有依靠最基层的集体组织——村民委员会。作为农民自治组织的村委会承担着国家和政府管理农村和农民事务的绝大部分职能，故农村合作医疗的实施也同

样离不开农村集体组织的扶持。这种扶持不仅仅是在操作层面上，而且还包含一定的经济支持。

1.3.3自愿参加

自愿参加的原则考虑到农村的实际和农民的自主权，合作医疗的实施主要靠政府的宣传和动员，让农民充分了解合作医疗的政策和可能带来的福利，在此基础上让农民自主选择。

1.3.4具有互助共济的合作保险性

农民以户为单位参加合作医疗，交纳的费用和享受的补偿不是完全对等的，村办村管或乡办乡管的合作医疗实现了特定区域内的参加者之闻的相互共济，具有一定的费用分担、风险共担、互助互济等合作保险的特性。

1.4新型农村合作医疗制度的创新

从制度设计看，新型农村合作医疗制度与以往在农村实施过的历次农村合作医疗制度有较大不同，主要表现在以下方面：

1.4.1政府承担主要筹资责任

对合作医疗，中央政府在以往发布的相关政策文件中，都强调要加强领导，规范管理和民主监督，但对政府的经济责任从未做出规定，以往的农村合作医疗主要由村集体和农民承担筹资责任，政府财政一般不予直接支持。但是，目前的实际情况是农村集体经济实力普遍衰减，农民收入水平普遍较低，在这种情况下，仍然主要依靠农村集体和农民为主进行筹资就难以在市场经济条件下建立起合作医疗制度，改革开放后历次重建农村合作医疗制度的努力均归于失败的教训已经充分证明了这一点。因此，在市场经济条件下建立有效的农村合作医疗制度，首先要在合作医疗的筹资制度的设计方面有创新。2002年，中央《关于进一步加强农村卫生工作的决定》规定“实行农民个人缴纳、集体扶持和国家补助相结合的筹资机制”。并明确指出，从2003 年起中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每人每年给予lO元的补助资金，地方财政的补助每人每年不低于lO元钱，农民也出lO元钱。政府在新型农村合作医疗的制度设计中成为筹资主体之一，并且承担主要的筹资责任。

1.4.2目标主要是减轻农民的大病经济负担

与以往农村合作医疗主要以保“小病”为主不同，新型农村合作医疗主要内容之一是大病统筹．基于近年来农户因无力负担大病，致贫、返贫的问题严重，已经成为影响农村经济发展和社会稳定的不利因素，从现实需要的紧迫性出发，政府明确规定实行大病统筹是新型农村合作医疗制度的主要内容之一，这实际上表明减轻农民的大病经济负担、遏制农村因病致贫和返贫是新型农村合作医疗制度设计的主要目标。由此可见，将大病统筹作为新型农村合作医疗制度的主要目标具有相当的合理性和重要的现实意义。

1.4.3政府是组织制度实施的主体

以往农村合作医疗由村集体和农民筹建，其主要形式是“村办村管”、“村办乡管”和“乡村联办”，乡(镇)及其以上政府不承担合作医疗制度的组织、发动和管理的责任，而新型农村合作医疗则由政府推动。省及省以下的政府部门都设立了管理机构或经办机构，这些机构的人员和办公经费需列入同级财政预算，这就使得组织和管理新型农村合作医疗制度成为政府日常工作的内容之一，政府成为组织实施新型农村合作医疗制度的主体。政府系统拥有强大的社会资源，它的动员力量和组织力量在推行新制度方面具有不可比拟的优势。同时，按照新型农村合作医疗制度的设计要求，政府还承担着为农村合作医疗制度筹措主要资金来源的重要责任，而且地方政府的筹资责任有下限而无上限，农民和中央政府的筹资水平有明确标准，从而在农民筹资力量薄弱的情况下地方政府就要承担新型农村合作医疗制度的主要筹资责任。这样由于新型农村合作医疗制度的实施力度事实上成为考核

地方执政绩效的重要内容，地方政府具有推动和实施该制度的积极性。

(4)制度实施以县(市)为单位

传统的农村合作医疗制度基本上是在一个行政村的范围内或乡镇范围内统筹医疗资金，合作医疗制度的覆盖范围以行政村和乡镇为界。新型农村合给予lO元的补助资金，地方财政的补助每人每年不低于lO元钱，农民也出lO元钱。政府在新型农村合作医疗的制度设计中成为筹资主体之一，并且承担主要的筹资责任。

(2)目标主要是减轻农民的大病经济负担

与以往农村合作医疗主要以保“小病”为主不同，新型农村合作医疗主要内容之一是大病统筹．基于近年来农户因无力负担大病，致贫、返贫的问题严重，已经成为影响农村经济发展和社会稳定的不利因素，从现实需要的紧迫性出发，政府明确规定实行大病统筹是新型农村合作医疗制度的主要内容之一，这实际上表明减轻农民的大病经

济负担、遏制农村因病致贫和返贫是新型农村合作医疗制度设计的主要目标。由此可见，将大病统筹作为新型农村合作医疗制度的主要目标具有相当的合理性和重要的现实意义。

(3)政府是组织制度实施的主体

以往农村合作医疗由村集体和农民筹建，其主要形式是“村办村管”、“村办乡管”和“乡村联办”，乡(镇)及其以上政府不承担合作医疗制度的组织、发动和管理的责任，而新型农村合作医疗则由政府推动。省及省以下的政府部门都设立了管理机构或经办机构，这些机构的人员和办公经费需列入同级财政预算，这就使得组织和管理新型农村合作医疗制度成为政府日常工作的内容之一，政府成为组织实施新型农村合作医疗制度的主体。政府系统拥有强大的社会资源，它的动员力量和组织力量在推行新制度方面具有不可比拟的优势。同时，按照新型农村合作医疗制度的设计要求，政府还承担着为农村合作医疗制度筹措主要资金来源的重要责任，而且地方政府的筹资责任有下限而无上限，农民和中央政府的筹资水平有明确标准，从而在农民筹资力量薄弱的情况下地方政府就要承担新型农村合作医疗制度的主要筹资责任。这样由于新型农村合作医疗制度的实施力度事实上成为考核

地方执政绩效的重要内容，地方政府具有推动和实施该制度的积极性。

(4)制度实施以县(市)为单位

传统的农村合作医疗制度基本上是在一个行政村的范围内或乡镇范围内统筹医疗资金，合作医疗制度的覆盖范围以行政村和乡镇为界。新型农村合作医疗制度实行以县(市)为单位进行统筹，即使在起步阶段以乡(镇)统筹的，也要逐步向以县(市)统筹过渡。与传统的农村合作医疗制度相比，新型农村合作医疗制度的覆盖范围扩大到县一级，打破了乡村界限。通过在更大范围的农民群体共同筹资和县级财政支持，可以较大幅度地提高合作医疗的筹资水平，从而为实现“大病统筹”的政策目标创造有利条件。

(5)制度设计上考虑到相关政策的协调

任何一顼制度的顺利实施都需要有协调的制度环境，传统的农村合作医疗制度常常在执行中遇到政策冲突，例如在过去曾经将合作医疗筹资列为农民不合理负担而予以限制，这在一定程度造成改革开放以后重建农村合作医疗制度难以奏效。新型农村合作医疗制度的设计考虑到了与相关政簧的协调性问题，在政策上明确了“农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行交费义务不能视为增加农民负担”，从而使得新型农村合作医疗制度的发展具备了良好的外部条件。

第五篇：我国新型农村合作医疗研究综述

我国新型农村合作医疗研究综述

孙太清

一、农村合作医疗的现状

随着改革开放的推进，我国农村地区生产经营方式由人民公社转变为家庭经营方式，传统农村合作医疗陷入了危机。这次农村合作医疗陷入低谷,既有合作医疗制度外部环境变化的因素，也有农民自身的原因。在外部环境上，傅建辉认为：（1）农村合作医疗收费方式复杂化；（2）合作医疗运营成本上升。在农民自身上，谢圣元认为：农民的个人意识形态同计划经济体制下的社会意识形态缺乏高度的一致性，表现为参与合作医疗的个体健康状况存在差异且不能暴露，使得部分人存在外部成本和外部收益，从而导致个人在组织内利益与义务的不对称，诱发个人利益与团体利益的冲突，其结果是把健康风险较低者一波一波赶出保险组织，最后导致组织的解体。新型农村合作医疗制度建立遵循“自愿参加，多方筹资”、“以收定支，保障适度”、“先行试点，逐步推广”的原则。与传统农村合作医疗相比，葛恒云认为新制度加大了政府的支持力度，突出了以大病统筹为主，提高了统筹层次，明确了农民自愿参与原则，赋予农民知情权和监管权，提高了新型农村合作医疗制度的公开、公平和公正性，实现了由分散管理向集中管理和管理、监管并重的转变，并配套建立了医疗救助制度。吴仪认为，在开展试点的地区，农民负担有所减轻，看病就医率有所提高，小病拖、大病挨的情况有所减少，因病致贫、因病返贫的状况有所缓解，新型农村合作医疗得到了社会各界的广泛认可。新型农村合作医疗在运行中，也暴露出了诸多问题。谢湘渝等认为，这些问题表现在：首先，“大病统筹”模式易产生“逆向选择”问题，表现为身体较差以至于有病的人急于参加，而健康的人不愿意参加，从而留在新型农村合作医疗系统中的多是疾病风险较高的人群；其次，“保大病”在事实上放弃了大多数人基本医疗的保障职责，成为许多地方农民“小病无钱治而扛成大病”的重要原因；第三，“自愿参保”模式也容易引发 “逆向选择”问题，农村的老、弱、病、残者大都愿意参加合作医疗，而年轻健康者由于生病住院概率相对较小不愿易参加，前者缴费能力低愿意参加，后者支付能力强不愿意参加，将会导致新型农村合作医疗基金成在严重透支的危险；第四，法律制度的欠缺，对新型农村合作医疗的主要内容及形式、管理体制、资金来源、报销比例及监督等没有明确的法律规定。为将“大病统筹”与“兼顾小病”统一起来，谭湘渝认为有必要将“自愿参保”与“强制性参保”统一起来，呼吁出台包括新型农村合作医疗在内的《社会保障法》,使“强制性参保”不仅有法律的支持更是法律的规定和要求。

二、政府在新型农村合作医疗中的作用

当前我国新型农村合作医疗还处于试点阶段，是低水平、不完全的农村医疗保障，要求我国政府在构建这一庞大体系的过程中充分发挥主导作用。李培福认为政府在新型农村合作医疗中的主导作用体现在：（1）宏观计划的制定者；（2）

资金的主要筹措者；(3)新型合作医疗的组织者；（4）管理者;(5)监督者；（6）宣传者。徐正华认为政府承担包办新型农村合作医疗责任的原因在于：（1）现代社会保障是一项全体社会成员享有的基本权利，具有明显的强制性、社会性、公益性和公平性特征，在“市场管效率、政府管公平”的情况下，政府介入其中，是建立现代社会保障制度的必然要求；（2）新型农村合作医疗是我国在农村实施公共卫生职能和提供基本医疗服务的基本制度安排，政府承担新型农村合作医疗制度的责任，是建立和完善农村公共卫生体制的根本要求；（3）现阶段农民收入普遍不高，只有通过政府的参与，才能形成相对稳定的资金投入来源，以带动更多的农民参与其中，是增加医疗保障制度吸引力的根本要求。也有不少学者认为，新型农村合作医疗制度的本质是农民的医疗互助制度，政府承担的是有限责任，决不能包办一切。

唐敏等认为:新型农村合作医疗主要渉及农民、农村合作医疗组织、农村医疗供方、医药供应商和政府等五方主体。解决农民的医疗健康问题是农村合作医疗制度的核心内容，政府创建良好的制度环境，协调合作医疗组织、医疗供方和医药供应商三方利益是新型农村合作医疗得以实施的关键。政府对合作医疗组织、医疗供方和医药供应商的规制是新型农村合作医疗运行的保障。

三、新型农村合作医疗的微观机制新型农村合作医疗的微观机制包括：筹资机制、补偿机制、管理机制和监督机制。

（一）筹资机制新型农村合作医疗的筹资渠道采取个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的方法，实现个人、集体、国家多方筹资。陈建生认为筹资的一般原则为风险共担原则、公平原则和自由自愿原则。

邓波认为统筹层次应以县为统筹单位，各乡村的缴费都要统一交给县政府储存和统一核算收支。王琼认为筹资顺序应该变自下而上为自上而下的筹资顺序，先由国家财政按农民人头拨付给新型农村合作医疗基金，再由地方财政按照中央拨付的资金加以配套，最后凭已经到位的各级财政补助资金收缴个人负担部分。筹资的方式包括：上门收缴、协议委托、滚动式筹资和定时定点主动收缴。筹资机制的弊端.杨海文、鲁钊阳认为：（1）以看大病为主的新型农村合作医疗易导致受益面窄，不利于建立稳定的筹资机制，农村地区真正影响居民整体健康水平的是常见病和多发病；（2）各地区集体经济发展程度各不相同，他们为农村合作医疗所能发挥的支持作用存在差异，集体扶持资金没有保证；（3）参保对象流动性大，目前大部分地区采取的乡村干部分片定点包干，组织人员上门收缴资金的方式，成本太高，基层政府负担不起；（4）相同的人均缴费标准对不同收入水平的农民有失公平，违背建立农村新型合作医疗，防止农民“因病致贫、因病返贫”的初衷。为建立持久、稳定增长的筹资机制，应该继续加大中央和地方政府的投入力度，通过宣传和扩大受益面吸引农民主动缴费，根据各地区经济发展水平和不同收入水平、消费水平不同设计出科学合理的筹资标准，加强筹资方式的创新，实现筹资方式的多样化。孟翠莲认为：在政府投入方面，可以既考虑将土地出让金的一部分充实到新型农村合作医疗基金，也可以考虑债券、彩票、税费转移等

方式；在农民个人缴费上可以考虑委托信用社代扣代缴制度和农民滚动式预交制度等，方便农民缴费。

（二）补偿机制

新型农村合作医疗补偿机制严格按照“以收定支，收支平衡，保障适度，略有节余”原则，科学合理地确定支付标准、支付比例和最高支付限额。补偿机制不仅要对参保农民进行补偿，而且要对医疗供方进行补偿。王枝茂认为对参保农民的门诊费用补偿，主要有两种形式：一种是建立家庭帐户，在定点医疗机构门诊费用按定额或一定比例报销，减免最高限额原则上以家庭帐户为限；另一种是不设门诊统筹帐户，将门诊医药费用和住院费用统一使用，在县内定点医院就诊按一定比例报销，年内累计不超过规定限额。

车蓬鸿认为住院医疗费用补助机制也有两种：一种是设立起付线和封顶线，另一种是只设封顶线，不设起付线。参加新型农村合作医疗的农民住院报销，采取先支付全额医药费，然后到有关机构报销。对医疗卫生机构的补偿机制也包括两种：一种是后付制，即医疗社会保险费用在发生以后向医疗机构付费；另一种是预付制，即医疗社会保险费用发生以前向医疗机构付费，包括服务项目付费、按人头付费等。

但总体看来，罗遐、王艳认为，由于新型农村合作医疗资金量小，各地方政府为保证资金不超支，通常设定了较高的起付线和偏低的报销比率及封顶线，不能起到帮助参保人应对医疗风险的作用，难以真正有效的缓解疾病带来的经济压力。方黎明认为住院医疗补助采取先支付全额医药费的措施，对于医疗风险较高的贫困农民和地区，参保人利用医疗服务的能力较弱，这些在很大程度上削弱了农民参加新型农村合作医疗的积极性。

（三）管理机制

行使新型农村合作医疗行政管理职能的是卫生部门。具体办理合作医疗基金支付业务的部门可以分为三类：卫生部门所属合作医疗管理中心经办，社保部门所属社保结算中心经办和商业保险公司代理结算。

邓大松认为合作医疗结算中心经办支付业务，经办人员多是医疗机构的工作人员，基金只设一个帐户，收支都由卫生部门管理，出现卫生部门既管政策，又管基金支出，缺乏制约。这种模式不利于控制医疗费用，不能对侵害合作医疗基金的行为加以约束。社保结算中心和商业保险公司结算，均属于第三方付费，对医疗行为的约束作用较弱。

肖飞飞认为这三种类型虽然加大了监督力度，成立了合作医疗监督委员会，并建立了审计监督、社会监督及群众监督等机制。但这些监督都属于事后或外在的监督，缺乏直接的制约机制，合作医疗基金支出存在失控的潜在危险。不管采取哪种管理模式，都存在管理成本偏高的问题。

张建平、黄余送认为试点地区新型农村合作医疗管理机构的管理人员和办公经费等配套支出，宣传组织费用和运转管理费，对财政状况本身很拮据的县乡政

府和较低的合作医疗筹资水平是一笔不小的支出。许多地方政府由于无法安排这部分经费，将部分费用转嫁卫生机构，最终会转嫁给患者，有限的新型农村合作医疗资源成为管理者的人头费，没有充分发挥其应有的作用。防止管理费用挤占新型农村合作医疗基金，应该避免多头管理局面，加强监管，形成农民、地方政府、中央三方对新型农村合作医疗基金有效的监督和管理机制。

（四）监督机制

在中央政府的要求下，各地政府都成立了有县财政、监察和审计等有关部门和农民代表组成的新型农村合作医疗监督工作委员会，定期检查和监督新型农村合作医疗工作及基金的使用、管理情况。

张前进认为，目前在新型农村合作医疗基金管理和政府监督方面，成立监督委员会，定期对资金进行审计，保证资金运行安全，避免占用、挪用、贪污腐败等，取得了行之有效的措施。但也存在着农民对新型农村合作医疗监督较少，社会舆论（如网络、电视、广播、报纸等）监督不足的情况。因此，要加强对农民自主管理能力建设，把参加新型农村合作医疗的农民组织起来，共同遏制医疗机构趋利行为，将有助于新型农村合作医疗的正常发展。对新型农村合作医疗来说，刘军安认为只有在政府、农民和医疗机构之间建立了良好的利益协调机制，才能保证其正常运转。

四、新型农村合作医疗的绩效

新型农村合作医疗评价指标体系一般包括结构、过程、结果、影响四个方面。学者们采用的方法多是以层次分析法和德尔菲法建立评价指标体系及指标权重，重点是评价新型农村合作医疗的运行状况，并由现状追溯原因。评价的对象包括新型农村合作医疗定点机构的服务质量，农民的认知情况，资金筹集方式，监管机构的监管有效性，农民参保的积极性，低保户参保率，政策的权威性，部门间的协调性等。

在总体上，袁兆康等认为新型农村合作医疗实施以来，产生了重要的积极意义，农民的就诊意识有所提高，门诊及住院服务利用有所加强，健康状况有所好转，因病致贫比率下降。其中存在的问题，邵海亚认为主要是各级政府财政补助资金不能及时足额到位，补偿标准缺乏科学性，基础设施落后，服务水平低下，农民对乡村卫生机构满意度较低，县级医疗机构收费过高等。

五、需要进一步研究的几个问题

个人认为，新型农村合作医疗目前仍然存在若干需要进一步探讨的问题：第一，市场经济条件下建立合作医疗组织既不能体现公平，又不能保证效率，需要进一步突破这一理论困境。第二，合作医疗的组织者同时又是管理者，纯粹大公无私的管理者是不存在的，需要解决管理者的道德风险和激励机制。第三，合作医疗的费率确定。不同的地区，经济发展水平不同，地方财政收入和农民可支配收入也不同，合理确定不同地区，不同收入群体农村居民对农村合作医疗投入比

率，将是解决新型农村合作医疗可持续发展的大事；第四，流动人口一直游离于新型农村合作医疗制度之外，农民工合作医疗机制的设定不应该只限定于居住地，他们流动性大，在异地就医的补偿机制和参保机制仍需要进一步研究。第六，新型农村合作医疗的绩效需要深入全国农村各地，实地了解农民的参加率和收益程度，调查他们对合作医疗的认可度，真正了解农民的自身感受，毕竟新型农村合作医疗的主体是农民，发现问题，总结经验，将有利于新型农村合作医疗持续、健康发展。

来源：《市场周刊·理论研究》2008.11