0617新型农村合作医疗改革研究

第一篇：0617新型农村合作医疗改革研究

新型农村合作医疗改革若干问题研究

行政管理专业欧洋威指导教师：黄文胜

[摘要]： 新型农村合作医疗是又一项富有中国特色的社会主义制度创新。从2003年6月起，全国30个省、市、自治区首批确定了304个试点县，覆盖农村人口9300余万人。为了扎实、稳妥地做好试点工作，国务院和卫生部等有关部门连续下达了一系列关于新型农村合作医疗的组织管理、机构改革、资金筹集管理以及国家部分特困地区政策的文件，为新型农村合作医疗的试点工作提供理论指导和政策护航。从总体看，新型农村合作医疗制度的运行效果良好。但是宣传深度不够和农民自我保健、互助共济意识较弱等因素制约着农民参与这一制度的积极性;制度设计不够完善影响了农民的受益面和受益水平。本文试着通过揭示当前新型农村合作医疗工作中存在的一些问题，分析存在问题的原因，来探讨解决问题的途径，促进新型农村合作医疗制度的良性发展。[1]

[关键词]：新型农村合作医疗；问题；对策；制度创新；行政监督

引言

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。与农民自己在合作化运动基础上创造和发展40多年的“集体公益金支付主要部分、农民个人支付一小部分、共同分担风险的社区集资合作医疗制度” 相比较，新型农村合作医疗制度突出的特点在于:政府承担“筹资、组织、管理和监督”的“主导”责任，从而使农民创造的社区合作医疗制度演进为“政府承担主导责任”的、具有一定社会保险性质的新型合作医疗制度。新型农村合作医疗制度是新时期政府解决“三农问题”、构建和谐社会的一项重大举措，也是各级政府着力推行的一项“民心工程”、“德政工程”。但是暇不掩瑜，当前新农合工作还存在下列一些有待解决的问题，需要各方不懈的努力。

一、当前新型农村合作医疗改革中存在的主要问题

（一）制度设计不够完善，影响了农民的受益面和受益水平。农民反映较多的有四个方面问题:一是报销比例偏低。补偿少，农民自己承担的费用还是偏重;二是医药费报销的起付线、封顶线制定不科学。起付线定得太高，农民担心小病不受益，影响农民的参保积极性，封顶线定得太低，农民担忧大病无保障，不能[2]

从根本上解决问题;三是报销手续太繁杂。特别是转院的需要经过层层环节，农民意见较多;四是关于定点医院的规定限制了农民选择医院的权利，不利于各医疗单位医疗水平和服务质量的提高。

（二）当前农村居民参合的动力还是以政府推动为主，农民主动参加为辅。由于各级政府按参合农村居民人数进行定额补助，辖区内的农村居民多参合，就能多争取到上级的补助款，能够使辖区内的农村居民以及定点医疗机构等受益，所以各级政府通过签订工作责任状的形式层层下达指标，保证了一定的参合率

[3]。另一方面，新型农村合作医疗由于刚刚运行不久，虽然政府部门花了很大的精力及财力进行宣传，但是农民对政府政策的理解有一个渐进的过程，而且部分农民认为大病保险为主的新型农村合作医疗难以惠及自已，所以主动参合动力不足，相当一部分持观望态度。

（三）新型农村合作医疗基金的收益率低和实际保障水平偏低。目前，新农合管理机构管理的医疗基金存款利息按活期利率计息，未能充分利用基金存款规模较大的特点，采取灵活、有效的措施来提高基金存款的报酬率，基金整体收益率低，增值有限，从而部分影响了新农合基金的可持续发展。医疗基金实际保障水平偏低，还没能真正有效缓解大病农民的费用负担，经提取某区2007年度费用总金额最高的20名参合农民的业务数据，发现该20名参合农民支出总费用计171.83万元，实际补偿费用15.84万元，占比9.22%，只及补偿平均线26.29%的三分之一。对大病农民补偿比例偏低，还无法从根本上解决农民“因病致贫、因病返贫”的问题。[4]

（四）部分定点医疗机构操作不够规范，存在违规现象。部分定点医疗机构片面追求经济利益，随意放宽新农合病人住院标准。部分定点医疗机构未认真落实各项住院管理制度，存在挂床现象。有些医生在医疗服务过程中乱开药，开人情方、大处方及超标准出院带药。定点医院相当一部分药品价格大大高于市场药店。参保农户发生的药品费用在获得合作医疗报销后，仍高于药店零售价格，在一定程度上影响了农民参加新型农村合作医疗的积极性。

（五）新型农村合作医疗管理机构由于地域限制或自身的一些原因，对各定点医疗机构未能有效地指导监督，缺乏行之有效的处理处罚措施，致使监管力度不足[5]。

二、新型农村合作医疗改革问题的原因分析

（一）新型农村合作医疗在各定点医院新近开展，各医院新农合的窗口人员对业务特别是合作医疗管理软件不是很了解，摸得还不是很透，致使部分工作存在偏差。

（二）新型农村合作医疗是新生事物，以前没有成功的范例可供借鉴，而且各地的具体情况也不很相似，只能在实践中摸索，在摸索中学习总结，在学习总结中进一步完善和提高。这可能是新农合存在一些问题的最根本的原因。

（三）新型农村合作医疗的筹资水平不高，提供补偿的资金量有限，致使农民受益面窄，补偿标准有限，保障水平也难以大幅提高。各定点医疗机构及医生本位主义作祟，片面追求经济利益，致使医疗费用增长幅度过快，保外费用比例过高，农民难以真正得到实惠。有关单位违规操作，造成了新农合基金不必要的损失，明显削弱了基金“大病补偿”的力度[6]。

（四）新型农村合作医疗的筹资水平不高，提供补偿的资金量有限，致使农民受益面窄，补偿标准有限，保障水平也难以大幅提高。

三、新型农村合作医疗改革的对策和建议

（一）完善制度设计，实现制度创新。要及时深入了解和分析农民对新型农村合作医疗制度存在的疑虑和意见，及时吸收合理的要求和建议，完善制度设计。要扩大门诊的报销范围，调动农民参保积极性。在已掌握一定信息资料的基础上，通过分析研究，及时调整补偿标准，以提高农民受益程度;要逐步降低并有效控制定点医疗机构的药品价格，最大限度降低药价。加强医务人员的职业道德教育，杜绝人情方、大处方及重复检查等，切实减轻农民医疗负担;要因地制宜对妇女及儿童等农村特定群体提供帮助，对一些农村常见的妇女病检查与治疗、分娩等制定一些特殊的照顾政策。对当年没有发生医疗费的农户提供免费体检。

（二）加大宣传工作力度，重点以发生在周围的医疗费用报销典型事例，通过新闻媒体，开展广泛宣传活动，让新农合制度深入人心，不断为群众所理解和接受，形成自觉参加新农合的行动。同时在进一步优化住院费用补偿方案的前提下，在财政补贴提高、基金规模扩大的有利条件下，切实扩大药品、检查可报范围，提高该类药品、检查的报销比例。积极探索恶性肿瘤、高血压、糖尿病等慢性病大额门诊补偿制度的可行性，提高农民的受益面，切实减轻农民的医疗负担，使更多的农民能够积极主动参加新型农村合作医疗保险。

（三）提高新型农村合作医疗基金的收益率。一方面在确保足额发放参保农民医疗费用补助的基础上，对基金的沉淀金额进行合理运作，转为各个期限的定

期存款，使基金保值增值。另一方面，应积极向上级反映以争取新农合基金能够参照城镇职工基本医疗保险基金的优惠利率计息，切实提高基金的报酬率。

（四）卫生行政部门要严格确定新农合定点医疗机构，加强对定点医疗机构的监管，引入竞争机制，建立准入、退出制度，要制定好新农合基本用药和诊疗服务管理目录，严格规定目录外药品和诊疗费用占住院总费用的比例，努力控制医药费用的不合理增长，防止乱收费、不合理用药、重复用药检查等一些不正当的医疗行为侵蚀了新农合健康成长的基石。同时，各医疗机构要清楚了解新农合是政府构建和谐社会背景下推行的一项“民心工程”，具有重大的政治意义。因此要树立以民为本的信念，实实在在降低农民就诊的医疗费用，提高保内费用比例，让农民得到适宜、价廉、质优的医疗服务，真正做到为民、利民和便民。

（五）建立系统的行政监督，实现网络化管理，提高管理效率。新型农村合作医疗涉及到资金管理的政策，不可避免地会遇到资金的收、管、用方面如何透明和公开的问题。要建立农村合作医疗信息化管理平台，实现农村合作医疗信息化和网络化管理。面对庞大的参保群体，必须实行信息化和网络化管理，将乡镇农医办设在卫生院大厅，农民就医在挂号窗口缴费，另一个窗口报销，审核工作由计算机自动进行，一人次报销几分钟即可完成。这既增强了资金运作的透明度，降低管理成本，提高管理效率，又避免了人工审核报销的弊端，确保数据准确，方便农民报销。

结语

总而言之，新型农村合作医疗制度从试点至今已有七八个年头，还存在这样或那样的问题，有些可能是具体的管理和执行的原因，有些就只能从制度层面寻找原因了。我相信，只要坚持把农民权益放在首位，以科学的态度扎扎实实地做好试点工作，不断总结经验，完善新农合制度及运行机制，新型农村合作医疗制度一定会得到农民的热情参与，一定会受到农民的赞赏及真心拥护。

注释：以上资料数据和文中涉及的相关数据来自新型农村合作医疗网。

参考文献：

[1] 毛彩菊．论我国农村合作医疗制度的完善与发展[J]．经济研究导刊

[2] 文姚丽;我国医疗保障中政府责任的理论基础探析[J].广西财经学院学报 2009年

[3]北华大王群;李永强;论政府在构建新农村医疗保障制度中的责任[J].学学报(社会科学版)

[4] 周贤君，李立清．以农民满意度为视角的新型农村合作医疗制度研究——基于湖南省中方县的问卷调查[J]．湖南农业大学学报：社会科学版

[5] 杨仕兵;新型农村合作医疗制度建设中政府承担责任的法理分析[J].现代经济探讨2009年06期

[6]刘国发，论建立新型农村合作医疗制度的有效筹资机制.中国卫生经济刊

第二篇：新型农村合作医疗支付改革实施方案

唐山市汉沽管理区

新型农村合作医疗支付改革实施方案

第一章

总则

第一条

为巩固和完善新型农村合作医疗制度，进一步提高新农合监管和医疗管理能力，从根本上控制医疗费用不合理增长，更好的发挥新农合基金使用效率，制定本办法。

第二条

按照《河北省卫生厅关于扩大新型农村合作医疗门诊统筹、支付方式改革范围的通知》精神，采用按服务单元付费考核和总额预算付费的综合模式替代我区现行的按服务项目付费模式。

第三条

按服务单元付费和总额预算付费综合模式是指由区新型农村合作医疗管理中心（以下简称区合管中心）按预先确定的日人均住院总费用、日人均住院可报费用占日人均总费用比例、次均住院天数和全年总额预算付费金额为主要控制指标，每季度根据区合管中心数据库统计的被考核单位实际指标完成情况与《各级定点医疗机构费用控制指标》（以下简称确定的指标）对比核算后，给予拨付垫付资金的办法。

第四条

纳入次均住院费用、日人均住院总费用、费用可报比例和次均住院天数的考核范围是：除定额补助的剖宫产和正常产以外的所有住院病人发生的费用。

第五条

本办法适用于区内区级、乡镇级新农合定点医疗机构。

第二章

费用控制

第六条 指标确定依据是：以上定点医疗机构实际完成数为基础，考虑定点医疗机构服务能力变化情况及其他相关因素的影响，对各级定点医疗机构分别制定不同的日人均住院总费用、日人均住院可报费用占日人均总费用比例、次均住院天数及全年住院预算补偿费用总额等指标（各级定点医疗机构住院医疗费用控制指标附后），进行考核核算。

第七条 区合管中心每季度通过数据库统计各定点医疗机构实际完成情况，有可能出现数据库住院人次与医疗机构住院人次统计不一致，以去合管中心统计数据为准，根据实际完成情况，核定拨付补偿费用。

第八条 凡参加我区新型农村合作医疗的住院病人（当出生的新生儿补偿费用及非自然疾病的病人费用除外），各级定点医疗机构按当年区合管中心规定的起付线、补偿比例先行垫付住院病人补偿费用，执行出院即报，要求出院即报率达到100%。

第三章 费用扣拨

第九条 定点医疗机构实际日人均住院总费用应等于或小于确定的日人均住院总费用指标：日人均住院可报费用占日人均总费用比例应大于或等于确定的日人均住院可报费用占日人均总费用比例；次均住院天数应小于或等于确定的次均住院天数，符合要求即为完成指标，反之则为未完成指标。

第十条 对各级定点医疗机构未完成考核指标扣拨垫付自己的计算方法如下：

1、日人均住院总费用扣款=（考核期实际日人均住院总费用-确定的日人均住院总费用）×规定的扣拨比例×考核期实际住院人次×考核期实际均住院天数

2、日人均住院可报费用占日人均总费用比例扣款=（考核期实际日人均住院总费用×规定比例-考核期日人均实际可报费用）×规定的扣拨比例×考核期实际住院人次×考核期实际次均住院天数

3、次均住院天数扣款=（考核期实际次均住院天数-确定次均住院天数）×考核期实际日人均住院总费用×规定的扣拨比例×考核期实际住院人次×考核期实际次均住院天数

第十一条 规定的扣拨比例分别为：日人均住院总费用按20％给予扣拨；日人均住院可报费用占日人均总费用比例按10％给予扣拨；次均住院天数按10％给予扣拨

第十二条 全年应拨付住院补偿总额预算指标按季度分解，进行核算、考核、实行年终累计核算方法，即医疗机构全年各季度实际补偿基金超出预算总额的累计部分与全年个季度末超出预算总额的累计结余部分相抵后，扔超出的由定点医疗机构全额负担，结余的计入统筹基金，每实施结清一次。

第十三条 住院补偿总额预算控制计算方法如下。

本季度控制指标：确定全年住院补偿金额指标分解，本季度住院应补偿金额—本季度住院实际补偿金额（为所有新农合患者在本院住院发生的费用，含在本院住院未在本院补偿垫付的费用）≥0，为完成指标：反之则为未完成指标，其差额部分由区合管中心给予扣拨。

第四章

定点医疗机构管理

第十四条

应严格遵守唐山市汉沽管理区新型农村合作医疗的各项规章制度及相关政策，努力为广大参合农民提供合理、有效、质优、廉价的医疗服务。

第十五条

对存在以下违反规定的行为，造成不合理费用支出的，由定点医疗机构承担，并作出相应处理。

（一）参合农民住院期间使用的药品和一次性卫生材料，必须全部由所就诊的医疗机构提供，不允许参合患者自带药品，不允许住院患者由门诊或院外购药，严禁诱导住院患者到门诊或院外购买药品，一经查实，扣回其住院补偿费用。

（二）对于首诊定点医疗机构服务不到位，未达到临床治愈，而让患者出院，造成患者在出院后20天内以同一种疾病再次入院或到其他定点医疗机构治疗的，所发生的费用全部由首诊医疗机构承担，新农合不予支付。

（三）未经区合管中心批准，擅自制定优惠政策，或对不按规定将优惠政策减免费用未从参合农民住院总费用中扣除后再进行补偿的，扣拨该病例补偿费用。

（四）各级定点医疗机构对就诊参合农民未执行先行垫付资金，而是采取在区合管中心将补偿费用全部拨付到位时集中发放的，一经查实，取消其定点医疗机构资格。

（五）对于定点医疗机构推诿病人、拒收拒治符合住院指征的患者、为减少医院支付随意终止治疗或无故不执行出院即报的，经参合农民连续反映3次以上的，直接取消其定点医疗机构资格。

（六）未涉及的新农合定点医疗机构管理办法执行我区新农合相关规定。

第五章

附则

第十六条 本办法由唐山市汉沽管理区新型农村合作医疗管理中心负责解释。

第十七条 本办法自2014年1月1日执行。

第三篇：新型农村合作医疗制度研究综述

筹资问题

资金问题并没有得到很好的解决

赵丕和李学军认为建立新型合作医疗制度的困境在于多方博弈.认为“地方套中央的钱”，农民想赚中央政府的钱。并指出，需加大对农村卫生的投入以及卫生扶贫、卫生支农的力度，建立新型农村合作医疗制度等措施来解决问题。但是，这些解决办法都只是一些象征性的措施，并不是实质的解决办法。

世界银行（1993）年在《投资与健康》的年报中明确指出，政府要对公共卫生和基本医疗服务的公共产品进行投资和管理。政府加大对医疗行业的投入，促进医疗事业的发展。但今天的医疗事业，出现诸多问题，政府的管理需要进一步改善和提高。世界银行2006年指出，中国实施的新农合制度存在诸多问题，不如：保大病，会引发逆向选择。因此，世界银行建议，提高补偿水平，降低供付比例，保大病的同时，保障农民的基本医疗权利。

G布罗姆（2002）提出政府在新型农村合作医疗可持续发展中所承担的责任，并指出新型农村合作医疗发展的道路：富裕地区可以利用当地有利的资源支持当地医疗事业发展，贫困地区的合作医疗制度可以通过上级政府转移财政来支持。这一解决合作医疗制度的方法，并不能长久维持这一制度的存在和发展，特别是对于贫困地区的合作医疗制度。

Jutting（2003）提出农村合作医疗制度的三个主体：参加合作医疗的成员、合作医疗组织、医疗服务机构。三者形成合作医疗制度的分析框架。他认为，合作医疗组织要可持续发展，就要求这一医疗合作组织具有非营利性特征，避免选择和道德风险，并保持资金平衡。但在文中并没有详细具体阐明如何防御避免选择和道德风险，也没有说明如何保持资金平衡。

第四篇：我国新型农村合作医疗制度改革研究 - 副本

我国新型农村合作医疗制

度改革研究

院系班级 姓名 学号

我国新型农村合作医疗制度改革研究

【摘要】

改革开放近三十年，我国在经济发展和社会进步方面取得了长足的进步，人民生活水平不断提高，但是与此同时，我们在改革中也面临着许多不得不解决的问题。在比较严重的城乡二元化结构的社会形态下，农村和城市之间的差距日益扩大。其中之一就是广大农民的医疗保障问题，如果这个问题得不到解决，那么它将会损害我国这些年来所取得的成果并制约着我们以后的经济发展。新型农村合作医疗制度的提出和试点，一定程度上减轻了农民的医疗负担，改善了农村的医疗环境，取得了可喜的成绩。然而该制度本身仍然存在着很多缺陷，导致制度实施效果不理想、运行困难。本文将结合参考大量的文献资料，为我国新型农村医疗合作制度的改革提出些建议。

【关键词】

新型农村；合作医疗制度；医疗基金；道德风险

一、我国新型农村合作医疗制度的建立

2003年1月16日，国务院办公厅转发了卫生部、财政部、农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，该意见对新型农村合作医疗制度作出了界定：新农合是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助制度。同时，该意见还要求：“从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2—3个县（市）先行试点，取得经验后逐步推开。到2010年，实现全国建立基本覆盖农村居民的新型合作医疗制度的目标。”此后，新型农村合作医疗制度的试点工作在全国迅速展开。到2010年，新型农村合作医疗制度已全面覆盖农村地区，参保人数达8.35亿，参保率达95%，报销最高限额达到当地农民人均年纯收入的6倍。

二、我国新型农村合作医疗制度建立的理论基础

（一）社会保障法的基本要求

社会保障法是调整社会保障关系的法律规范的总称，一般认为社会保障包括社会保险，社会福利，社会救济三个大部分。农村合作医疗问题属于社会保障的分支社会保险的一个重要组成部分。

（二）农村合作医疗保险制度的发展

我国是一个农业大国，农村人口占总人口的70%，作为人口中的主体，广大农民的健康问题一直困扰着农村的发展，影响着国民素质的提高和经济社会的协调发展。党的十六大提出了在本世纪头二十年“全面建设惠及几十亿人口更高水平的小康社会”的目标。而这一目标的实现，在很大程度上取决于农民的生活状况如何，其中农民的健康状况更是一个不可忽视的关键因素。在历史上也存在着农民医疗保障问题，而我国的主要对策就是农村合作医疗保险制度，现在逐渐演变成为了新型农村合作医疗保险制度。

（三）保障农民基本人权的需要

农民和城镇居民一样都是我国的公民，那么相应地国家就有义务像保护城镇居民的人权一样来保护农民的人权，首当其冲的就是要保护他们的生存权。按照我国宪法规定，国家应该给予所有公民以一视同仁的保障。农村合作医疗制度可以理解为国家提供给农民的一个保障表现，是国家的义务。虽然在不同的历史阶段情况不尽不相同，就目前而言，新型合作医疗是构建新型农村社会保障制度的重要内容，在农村实施社会保障的目的不仅在于保障受疾病威胁的那一部分农民的基本健康和基本生活，它着眼于为全体农民提供生活的安全感和发展条件，维护农民的人格尊严。

三、我国新型农村合作医疗保险制度的现状

新型农村合作医疗制度(简称新农合)是在政府组织、引导、支持下，农民自愿参加，个人、集体和政府等多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。从2003 年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2 至3个县市先行试点新农合，取得经验后逐步推开，到2010 年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新农合制度的目标。2003 年，新农合试点工作在全国陆续展开，制度实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，全国只有333 个县开展试点，8000 万农民参加。到2008 年底，东部地区有810 个县(市、区)开展新农合，参合人口达到2.89 亿，参合率为95.7%；中西部地区有1919 个县(市、区)开展新农合，参合人口5.26亿，参合率为89.9%。截止到2009 年9 月底，全国开展新农合的县(市、区)数达到2729 个，覆盖了所有含农业人口的县(市、区)，参加新农合人口是8.33 亿，参合率为94%。从总体来看，新农合试点工作进展

顺利，参合农民、卫生服务提供者以及政府都有收获：一方面，农民就医通过新农合获得一定补偿，对减轻农民医疗负担、缓解“因病致贫、因病返贫”状况、保障农民健康方面有重大的促进作用;另一方面，医疗机构尤其是乡镇卫生院，收入、年诊疗人次数、病床使用率均有提高，服务质量、效率也有很大改善；另外，政府通过新农合制度的运行密切了与农民群众之间的联系，促进了社会的和谐发展。

四、我国新型农村合作医疗制度存在的问题

（一）制度本身运行机制不健全

1.资金沉淀问题。新型农村合作医疗实行“以收定支、量入为出 ”的原则，但是试点县大多将补偿标准定得比较保守，因而出现资金沉淀现象。很多地方还处在新型农村合作医疗试点初期，由于担心超支，因而一般报销控制的较严。由于财政补助资金往往难以根据规定足额及时到位，导致基金管理部门难以确切计算资金流量，因而在下半年甚至年底财政资金到位以后，又出现了大量资金沉淀问题。

2.自愿原则问题。目前，在推进新型农村合作医疗试点方面，国家的政策一直强调要坚持自愿的原则，尊重农民的参合意愿。但是自愿参合方式本身就违背了社会保险强制性这一基本原则，导致制度在参合机制上存在着漏洞，难以有效约束农民参合时的逆向选择行为。

3.信息不对称问题。首先，在新型农村合作医疗制度的三方主体中，农民与医疗机构这两方，由于信息不对称，是最具容易诱发机会主义行为的；其次，医疗卫生市场是一个具有典型的信息不对称特征的市场，使得各方利益主体的机会主义行为更容易出现且更难以识别；再次，我国新农合还没有形成以农村医疗卫生实际状况为基础、包含逐级转诊、医生考核、定点医院资格评估等多方面内容在内的监控医患双方行为的监管体系。

（二）制度保障体制不完善

1.对医疗资源的配置安排不当。新农合在医疗资源配置上把大部分的建设资金投向了县级医疗机构，没有重视建设乡镇卫生院、村卫生室这两类与农民距离最近的医疗机构，造成了整个农村地区医疗资源分布不合理、医疗卫生服务可及性差的状况，同时，对农村初级卫生保健工作建设滞后，对重大疾病的预防控制

缺乏，造成农村整体健康状况难以改善，也增加了参合农民逆向选择及新农合基金收支失衡的风险。

2.对医疗卫生市场的监管不力。新农合在医疗卫生市场的监管上缺乏对医疗用品供给和农村医务人员行医资格监控方面的措施，导致农村地区假药、游医等现象屡禁不止，农民难以用合理的价格换取安全的医疗服务。例如不少地方开大处方，重复做检查的现象时有发生，更有甚者，医方凭借其在专业技术上的信息优势，向农民提供超出基本医疗保障水平的服务，造成了相同病情参合反比不参合贵的怪现象，既增加了参合农民的医疗费用支出，也加重了新农合基金运转的压力。

（三）制度变迁过程中政府的地位和作用不明确

1.缺乏相应的法律保障。新型农村合作医疗制度提出至今，仍然主要依靠政策性文件的保障，缺乏规范性的法律保障，因此，新型农村合作医疗制度主要是建立了制度的框架，制度具体实施过程中的许多法律问题仍有待通过法律进一步规范。

2.缺乏稳定的筹资机制。目前，地方政府都普遍规定了最低限度的新农合参合率，而且越是层次低的政府所规定的参合率指标越高，导致基层工作的干部为了争取更多的农民参保，不得不动用大量人力、物力直接向农户收取参保资金。造成筹资成本的加大。其次，农民参保资金与政府补贴比例方面缺乏稳定的机制，政府补贴比例各地很不相同，补贴的具体数额又具有很大的随意性，不利于新农合基金形成稳定健康的筹资机制。

3.缺乏有效的管理体制。目前，新型农村合作医疗制度实行卫生部门参与管理新农合基金的体制，由于大多数县市新农合经办机构设在卫生局，机构的人、财、物基本由卫生局管理，并不是一个独立的事业机构。在这样一种隶属关系下，卫生局和经办机构对定点医疗机构的管理、约束往往只能停留在表面上，一些管理方面的政策、做法，甚至与约束定点医疗机构的目标背道而驰。

4.缺乏有力的基金监管机制。自2003年起在全国实施的新型农村合作医疗制度是政府给农民编织的一道医疗保障“安全网”“新农合”，基金也因此被称作农民的“救命钱”。但在广西、河南、吉林等地自2010年以来诈骗、套取 “新农合”资金的案例有增多趋势，一些农民和定点医院工作人员不惜铤而走险，采

取开具虚假病历、假发票、假证明、大处方等方式，将“新农合”基金作为套取、诈骗目标并屡屡得手，令人担忧。

五、完善“新农合”制度的建议 1．巩固 “三个试点”工作成果

2008年和2009年新农合关键词应该是三个课题或三个试点, 即新农合以地市级为统筹层次、大病统筹与门诊统筹相结合和新农合与城镇居民基本医疗保险相衔接三个试点。目前三个试点工作正在紧锣密鼓地进行中, 试点地区成功经验也有不少, 比如焦作经验、公安经验等, 同时课题报告、实证研究也纷纷面世。但是, 由于时间短、学术研究成果相对较少, 所以无法做出系统性的经验总结和意见建议, 只望各地政府、卫生行政部门以及试点地区的农民积极配合试点工作, 并提供各种方便条件, 使专家们能够尽快地完成试点工作的经验总结, 并将经验拓展、应用至全国。

2扩大筹资渠道, 提高筹资水平

从新农合开展到现在, 我国政府已经向农村及农村卫生事业投入了大量的资金, 这表示了政府预解决农民看病难、看病贵问题的决心.但是由于农村人口数量庞大,这些资金均摊到每个人后已经杯水车薪,必须要动用社会的力量。政府可以通过各种媒体广泛宣传新农合的重要性, 鼓励和动员集体和社会团体扶持与捐助, 并通过减低营业税、公开表扬等方式给扶持和捐助单位以激励, 城乡彩票市场潜力巨大, 可以引导人们将剩余的资金投入到风险性小的村卫生事业发展彩票中去。当然, 筹资水平不是越高越好, 它要与当地农村的具体情况相符合, 绝对不能为了提高农民的医疗基金水平需多缴保费而成为农民的负担。我们只能说, 在条件允许的情况下, 扩大筹资渠道, 提高筹资水平, 提高参合农民的补偿率, 提高农民的参合积极性, 最终实现农民医疗保障逐渐提高的目标。

3落实补偿制度和二次补偿制度

各地新农合在充分考虑起付线、封顶线、农民受益面、新农合的运营成本和风险资金预留等问题基础上, 遵循以收定支、收支平衡、略有结余的原则开展具体工作, 可结果是, 新农合医疗基金相对结余的情况比较严重。医疗基金结余在某种程度上来看有利于新农合的持续发展和阶段性的稳定, 但是从另一角度来看, 医疗基金没有物尽其用, 致使农民需要的医疗服务与保障得不到满足。所以，在基金有结余的地方, 适当的留存后要进行二次补偿, 即将剩余资金充分用于提高农民的受益面, 比如适当提高某些病种的门诊补偿率。目前, 很多地区已经制定出自己的二次补偿办法, 要将该办法真正落到实处, 保证结余资金不落入个别人的口袋。

4改自愿原则为半强制原则

在新农合政策的实际运行过程中, 自愿参加的原则会导致一系列问题, 比如动员和收缴费用的难度很大、医疗保障的需求方存在逆选择的行为等。我国新农合具有社会保险的性质, 其应具有适当的法律强制性, 但是,完全强迫执行目前来讲显然不能为人们所接受,更可能会物极必反,所以,半强制性的参合原则是目前乃至将来一段时间内较为可行的方案。可以将新农合建设成多标准、可选择的设计方案,使农民有一定的选择权, 即在是否选择新农合问题上具有强制性, 而在选择何种新农合方案问题上具有自愿性,充分考虑到农民的意愿。

5．建立多模式的合作医疗制度

我国国土辽阔, 各地农村由于所处的地理条件和历史、文化背景不同而发展各异, 造成各地农民收入、医疗服务的支付能力、医疗需求、当地医疗供给(包括药品、护理、床位)都有很大差别。因此,新农合政策要充分考虑到这些条件, 国家应给予各地卫生行政部门更大的自主性, 总的新农合宏观政策要体现方向性和指导性,而不能将思路固定在几个县、几套模式上。同时,各地卫生行政部门要积极发挥能动性, 积极制定适合本地区、具体的新农合政策, 其中包括各个指标的定值、特殊人群的参合办法和如何做好农民的参合思想工作等。

6．加快新农合法制化建设,提高农民参合意识

随着新农合工作的深入, 我国急需出台一部农村合作医疗方面的法规, 比如全国统一的农村合作医疗法, 其中规定农村合作医疗的实施办法、参合农民的权利和义务以及村级合作医疗卫生所医生的选拔方法等等, 同时, 各省、市也应该在此基础上制定适合本地区特点的实施办法和细则。2008年12月22日, 在第十一届全国人大常委会第六次会议上,新农合已被写入社会保险法(草案)医疗保险专章。这表明农村合作医疗单独立法已经迈出了关键性的一步。

加快法制化建设还有另外一个积极方面的作用,那就是,各级政府通过立法表现出建立农村医疗保障的迫切性和重要性, 以此来带动全体农民和相关主体 的热情, 也只有通过政府的正确宣传和引导, 通过立法的形式, 农民才能真正地认同和积极参与到“新农合”中来。

7．鼓励商业保险机构参与地方“新农合”日常管理

目前, 我国很多地方的农村合作医疗都有本地商业保险机构的参与。在新农合中引入商业保险机构有其独到之处,双剑合璧主要有以下几方面的优点:(1)由商业保险机构管理医疗基金可以使基金运作相对规范,有利于克服传统合作医疗管理上的弊端,有效地保障了农民的权益。(2)商业保险机构拥有遍布城乡各地的营业网点, 有规范化、专业化的保险服务队伍,因此, 广大农民可以享受到优质、高效的服务。(3)商业保险机构的行为不属于政府等相关行政部门的行为, 所以从某种意义上来讲,商业保险机构第三方可以通过对基金支付的管理和控制, 成功实现对医疗服务提供方的监督和引导。这样不仅可以对其不合理的过激行为进行制约,而且可以通过相应的支付措施促使卫生机构降低卫生费用。

8．完善农村药品市场

政府重视“新农合”制度主体改革的同时,也应注重农村药品市场等配套措施的建设和完善,只有二者齐头并进, 才能取得事半功倍的效果。比如,中医药由于具有简、便、效、廉的特点,因此它既符合防病、治病的要求,又符合当前新农合筹资水平相对较低的现实条件,所以它可以被广泛地包含在新农合的药品目录中另外,各级政府配合逐步完善农村药品(无论是西药还是中药)市场工作的同时,各地的医药企业也要承担起一定的社会责任,主动维护农村药品市场秩序, 以较低的价格向新农合医疗机构供应药品, 降低医疗机构的成本,最终受益者还是农民。

9．加强营利和非营利性医疗机构的管理,重视培养农村医疗卫生人才 加强营利性医疗机构的业务和资金监管,动员广大群众共同监督医院的行为, 对于多开药和进行不必要的医疗检查等项目,农民群众可以举报至当地的卫生监管部门,监管部门应该向举报人给予相应的奖励。除此之外,每个进行一次医疗机构的评审活动,通过下发给农民的新农合满意调查单来了解每个医疗机构的医疗服务水平和医疗服务质量、药品价格,从而了解医疗机构上报材料是否属实。最后根据评审结果为每一个医疗机构定级, 级别高的医疗机构以后的就诊量自然会增加,级别低的医疗机构很可能因为贪图一时之快而面临无人就医,以至于

倒闭的危险。

另外,建议每个乡和县至少建立一所完全国有经营的大医院,由卫生局统一、直接管理,实行收支两条线。通过国有医院的典范作用,间接地为本地营利性医疗机构施压,逐渐规范地区医疗机构的良性竞争, 公平、公正地对待国家下拨的每一分钱。

第五篇：我国新型农村合作医疗制度研究

我国新型农村合作医疗制度研究

摘要：

关键词：新型农村合作医疗制度贫困医疗卫生农民

1、新型农村合作医疗制度概述

1.1新型农村合作医疗制度的提出

随着社会进步与经济发展，越来越多的人认识到“三农”问题的重要性，而不解决好农民的医疗保障问题，就无法真正实现全面建设小康社会的目标，也谈不上社会主义现代化的完全建立．大量的理论研究和实践经验已表明，在我国建立新型农村合作医疗制度势在必行。

2002年lO月29日，‘中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”。2003年1月10日，国务院办公厅转发了由卫生部、财政部、农业部联合下发的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》．《意见》指出：“建立新型农村合作医疗制度是新时期农村卫生工作的重要内容，是实践三个代表重要思想的具体体现，对提高农民健康水平，促进农村经济发展，维护社会稳定具有重大意义。” “从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均lO元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元”。“农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行缴费义务不能视为增加农民负担”。从2003年开始，本着多方筹资，农民自愿参加的原则，新型农村合作医疗制度的试点工作在全国各地开始推行。

1.2新型农村合作医疗制度的内容

1.2.1新型农村合作医疗制度的目标

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持、农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2—3个县(市)先行试点，取得经验后逐步推开。到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标，减轻农民因

疾病带来的经济负担，提高农民健康水平。

1.2.2新型农村合作医疗制度的实施原则

自愿参加，多方筹资原则。合作医疗资金由政府、集体、农民三方负担，农民以家庭为单位自愿参加新型农村合作医疗，遵守有关规章制度，按时足额缴纳合作医疗经费；乡(镇)、村集体给予资金扶持；中央和地区各级财政每年要安排一定专项资金予以支持。以收定支，保障适度原则。新型农村合作医疗制度坚持平衡的原则，既保证这项制度持续有效运行，又使农民能够享有最基本的医疗服务。先行试点，逐步推广原则。

1.2.3筹集标准

新型农村合作医疗制度实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。农民个人每年缴费标准不应低于10元，经济条件好的地区可相应提高缴费标准。乡镇企业职工是否参加新型农村合作医疗由县级人民政府确定；有条件的乡村集体经济组织应对本地新型农村合作医疗制度给予适当扶持。扶持新型农村合作医疗的乡村集体经济组织类型、出资标准由县级人民政府确定，但集体出资部分不得向农民摊派。鼓励社会团体和个人资助新型农村合作医疗制度。地区财政每年对参加新型农村合作医疗农民的资助不低于人均10元，具体补助标准和负担比例由省级人民政府确定。

1.3新型农村合作医疗制度的特点

1.3.1政府支持

政府的作用在早期主要是制定合作医疗的发展政策、宣传和发动群众。

由于农村合作医疗是一项社会公益事业，所以，给予合作医疗一定的资金支持是政府的一种责任。在实践中也大多以村为单位，在当地政府的支持下举办。

1.3.2集体扶持

农民作为农村合作医疗的参加对象，不像城镇职工那样有可以归属的工作单位，因此，他们只有依靠最基层的集体组织——村民委员会。作为农民自治组织的村委会承担着国家和政府管理农村和农民事务的绝大部分职能，故农村合作医疗的实施也同

样离不开农村集体组织的扶持。这种扶持不仅仅是在操作层面上，而且还包含一定的经济支持。

1.3.3自愿参加

自愿参加的原则考虑到农村的实际和农民的自主权，合作医疗的实施主要靠政府的宣传和动员，让农民充分了解合作医疗的政策和可能带来的福利，在此基础上让农民自主选择。

1.3.4具有互助共济的合作保险性

农民以户为单位参加合作医疗，交纳的费用和享受的补偿不是完全对等的，村办村管或乡办乡管的合作医疗实现了特定区域内的参加者之闻的相互共济，具有一定的费用分担、风险共担、互助互济等合作保险的特性。

1.4新型农村合作医疗制度的创新

从制度设计看，新型农村合作医疗制度与以往在农村实施过的历次农村合作医疗制度有较大不同，主要表现在以下方面：

1.4.1政府承担主要筹资责任

对合作医疗，中央政府在以往发布的相关政策文件中，都强调要加强领导，规范管理和民主监督，但对政府的经济责任从未做出规定，以往的农村合作医疗主要由村集体和农民承担筹资责任，政府财政一般不予直接支持。但是，目前的实际情况是农村集体经济实力普遍衰减，农民收入水平普遍较低，在这种情况下，仍然主要依靠农村集体和农民为主进行筹资就难以在市场经济条件下建立起合作医疗制度，改革开放后历次重建农村合作医疗制度的努力均归于失败的教训已经充分证明了这一点。因此，在市场经济条件下建立有效的农村合作医疗制度，首先要在合作医疗的筹资制度的设计方面有创新。2002年，中央《关于进一步加强农村卫生工作的决定》规定“实行农民个人缴纳、集体扶持和国家补助相结合的筹资机制”。并明确指出，从2003 年起中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每人每年给予lO元的补助资金，地方财政的补助每人每年不低于lO元钱，农民也出lO元钱。政府在新型农村合作医疗的制度设计中成为筹资主体之一，并且承担主要的筹资责任。

1.4.2目标主要是减轻农民的大病经济负担

与以往农村合作医疗主要以保“小病”为主不同，新型农村合作医疗主要内容之一是大病统筹．基于近年来农户因无力负担大病，致贫、返贫的问题严重，已经成为影响农村经济发展和社会稳定的不利因素，从现实需要的紧迫性出发，政府明确规定实行大病统筹是新型农村合作医疗制度的主要内容之一，这实际上表明减轻农民的大病经济负担、遏制农村因病致贫和返贫是新型农村合作医疗制度设计的主要目标。由此可见，将大病统筹作为新型农村合作医疗制度的主要目标具有相当的合理性和重要的现实意义。

1.4.3政府是组织制度实施的主体

以往农村合作医疗由村集体和农民筹建，其主要形式是“村办村管”、“村办乡管”和“乡村联办”，乡(镇)及其以上政府不承担合作医疗制度的组织、发动和管理的责任，而新型农村合作医疗则由政府推动。省及省以下的政府部门都设立了管理机构或经办机构，这些机构的人员和办公经费需列入同级财政预算，这就使得组织和管理新型农村合作医疗制度成为政府日常工作的内容之一，政府成为组织实施新型农村合作医疗制度的主体。政府系统拥有强大的社会资源，它的动员力量和组织力量在推行新制度方面具有不可比拟的优势。同时，按照新型农村合作医疗制度的设计要求，政府还承担着为农村合作医疗制度筹措主要资金来源的重要责任，而且地方政府的筹资责任有下限而无上限，农民和中央政府的筹资水平有明确标准，从而在农民筹资力量薄弱的情况下地方政府就要承担新型农村合作医疗制度的主要筹资责任。这样由于新型农村合作医疗制度的实施力度事实上成为考核

地方执政绩效的重要内容，地方政府具有推动和实施该制度的积极性。

(4)制度实施以县(市)为单位

传统的农村合作医疗制度基本上是在一个行政村的范围内或乡镇范围内统筹医疗资金，合作医疗制度的覆盖范围以行政村和乡镇为界。新型农村合给予lO元的补助资金，地方财政的补助每人每年不低于lO元钱，农民也出lO元钱。政府在新型农村合作医疗的制度设计中成为筹资主体之一，并且承担主要的筹资责任。

(2)目标主要是减轻农民的大病经济负担

与以往农村合作医疗主要以保“小病”为主不同，新型农村合作医疗主要内容之一是大病统筹．基于近年来农户因无力负担大病，致贫、返贫的问题严重，已经成为影响农村经济发展和社会稳定的不利因素，从现实需要的紧迫性出发，政府明确规定实行大病统筹是新型农村合作医疗制度的主要内容之一，这实际上表明减轻农民的大病经

济负担、遏制农村因病致贫和返贫是新型农村合作医疗制度设计的主要目标。由此可见，将大病统筹作为新型农村合作医疗制度的主要目标具有相当的合理性和重要的现实意义。

(3)政府是组织制度实施的主体

以往农村合作医疗由村集体和农民筹建，其主要形式是“村办村管”、“村办乡管”和“乡村联办”，乡(镇)及其以上政府不承担合作医疗制度的组织、发动和管理的责任，而新型农村合作医疗则由政府推动。省及省以下的政府部门都设立了管理机构或经办机构，这些机构的人员和办公经费需列入同级财政预算，这就使得组织和管理新型农村合作医疗制度成为政府日常工作的内容之一，政府成为组织实施新型农村合作医疗制度的主体。政府系统拥有强大的社会资源，它的动员力量和组织力量在推行新制度方面具有不可比拟的优势。同时，按照新型农村合作医疗制度的设计要求，政府还承担着为农村合作医疗制度筹措主要资金来源的重要责任，而且地方政府的筹资责任有下限而无上限，农民和中央政府的筹资水平有明确标准，从而在农民筹资力量薄弱的情况下地方政府就要承担新型农村合作医疗制度的主要筹资责任。这样由于新型农村合作医疗制度的实施力度事实上成为考核

地方执政绩效的重要内容，地方政府具有推动和实施该制度的积极性。

(4)制度实施以县(市)为单位

传统的农村合作医疗制度基本上是在一个行政村的范围内或乡镇范围内统筹医疗资金，合作医疗制度的覆盖范围以行政村和乡镇为界。新型农村合作医疗制度实行以县(市)为单位进行统筹，即使在起步阶段以乡(镇)统筹的，也要逐步向以县(市)统筹过渡。与传统的农村合作医疗制度相比，新型农村合作医疗制度的覆盖范围扩大到县一级，打破了乡村界限。通过在更大范围的农民群体共同筹资和县级财政支持，可以较大幅度地提高合作医疗的筹资水平，从而为实现“大病统筹”的政策目标创造有利条件。

(5)制度设计上考虑到相关政策的协调

任何一顼制度的顺利实施都需要有协调的制度环境，传统的农村合作医疗制度常常在执行中遇到政策冲突，例如在过去曾经将合作医疗筹资列为农民不合理负担而予以限制，这在一定程度造成改革开放以后重建农村合作医疗制度难以奏效。新型农村合作医疗制度的设计考虑到了与相关政簧的协调性问题，在政策上明确了“农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行交费义务不能视为增加农民负担”，从而使得新型农村合作医疗制度的发展具备了良好的外部条件。