我国新型农村合作医疗制度研究

第一篇：我国新型农村合作医疗制度研究

我国新型农村合作医疗制度研究

摘要：农村合作医疗制度与广大农民的健康和利益密切相关，是医疗卫生体制改革的重点，对于统筹城乡发展、全面建设小康社会具有极其重要的意义。本文对新型农村合作医疗在其具体的实施过程中存在的一些问题进行了粗浅的分析，并对其进一步发展提出了相关的政策建议。

关键词：新型农村合作医疗制度建设可持续发展

新型农村合作医疗，简称“新农合”，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。从2003年起在全国部分县(市)试点，截至2009年年底已覆盖全国90%以上的农村居民。“新农合”自从实施以来，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用，但也暴露了许多弊端。现将近年来相关研究中的主要问题和观点作一综述。新型农村合作医疗制度的一般性分析

1.1新型农村合作医疗制度的定性

关于新型农村合作医疗制度的定性，目前国内主要有三种观点，即分别把“新农合”制度归入社会保险体系、社会救济体系和社会福利体系。持前两种观点者较多。目前官方没有明确的划分，但从官方对“新农合”的定义来看，侧重于社会救济方面。从“新农合”制度建立的初衷和目的而言，是国家试图通过借助社会保险的形式，实现居民的互助共济，“新农合”应该归类于农村社会救济体系。与城镇基本医疗保险相比，实施“新农合”是国家从农村实际经济发展水平出发作出的一项决策，这种政策同时也减轻了国家的财政负担，就目前我国经济发展程度而言，还无法做到将13亿人口全部纳入国家城镇医疗保障体系，故政府借鉴了保险业的运作模式，通过“大数法则”让农民缴纳一定的经费，采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。新型农村合作医疗制度是指由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。

1.2 “新农合”制度中存在的逆向选择问题

关于逆向选择问题，目前国内专家的观点普遍比较一致，都认为在“新农合”的参合过程中不可避免地存在逆向选择问题。“新农合”实行农民自愿参与原则，即农民可以以家庭为单位，自主选择是否参加农村合作医疗。山东大学刘雅静在研究新型农村合作医疗制度发展问题时认为，由于人们健康水平不同，不同人群面临的疾病风险不同，对医疗服务的需求各不相同，因此在“自愿参加”的原则下，必然会出现“逆向选择”问题。即在参加新型农村合作医疗制度的过程中，合作医疗的潜在参加人基于“理性经济人”的特性，老、弱、病、残者都愿意参加合作医疗，因为他们受益的概率更高；年轻健康者因其受益可能性较低，因而不愿意参加合作医疗。如果任其自愿选择必然是大量健康者不参加，而参加者多为体弱多病者，也就是参保农民都要比未参保农民的身体状况差，长久来看，“新农合”基金必然难以为继。新型农村合作医疗制度建设的现状分析

2008年9月30日，全国开展新型农村合作医疗的县市区已达2729个，参加新型农村合作医疗人口8.14亿，参合率为91.5%，提前两年实现了中央提出的“新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”的目标。截至2009年年底已覆盖全国90%以上的农村居民。新型农村合作医疗制度对提高农民健康水平、防止农民因病致贫等方面起到了一定作用，但在开展过程中依旧存在一些问题。

2.1 农民参合积极性低，自我保健意识薄弱

在2003年的新型合作医疗试点之前我国曾有过两次重建合作医疗的高潮，但都由于投入太少和基层的应付性行为等原因而终于失败。这几起几落的重建工作给农民留下了很深的阴影，极大的打击了农民对合作医疗的信心。首先，原有合作医疗制度无政府参与，集体“空壳”使得农民全盘出资，报销=自费，严重地影响了农村参与合作医疗的积极性。其次，新型农村合作医疗制度提出的“起报点”、“最高补偿限额”、“报销比例”、“转诊程序”等词，短时期内农民无法充分理解，以致大部分农民都处于观望状态。再次，农民对合作医疗制度的期望过高，“大病统筹”原则使大多数住院人得不到多少实惠，这也让农民参合积极性大大受挫。最后，大部分农民缺乏风险意识，自我保健观念薄弱。他们存在着“小病能扛，大病没那容易恰巧碰到我”的侥幸心理，不想没病先交钱，尤其年轻人是最不愿意参加合作医疗的。

2.2 缺乏有力监督，农民合法权益得不到保障

由于农民文化水平和法律意识有限，长期以来缺乏民主监督的主动性。新型农村合作医疗制度建设缺乏配套的医疗服务体系改革和建设支撑，对服务提供者

可能出现的不良行为缺乏高效制约能力，各种侵蚀问题难以避免。即使大多数地区设置了监督机构，也由于监督模式单一且极不固定等问题成效不大。另外，新型农村合作医疗制度缺乏投诉及仲裁机制，医疗纠纷解决渠道有待加强。

2.3 管理成本过高，农民压力增大

一方面，新型农村合作医疗制度是以县为单位统一审核报销，统筹层次表面上很低，可农村居民居住分散，健康状况差异又大，县政府的组织管理能力跟不上，管理成本偏高。另一方面，新型农村合作医疗制度在县设立农村合作医疗管理局，在乡镇成立农村合作医疗办公室，机构人员和办公经费都列入财政预算，极大地增加了县乡政府的财政负担，为了减轻压力，许多县乡政府将部分费用转嫁给卫生机构，而最终又将被循环转嫁给患者。

2．4 资金投入不足，乡镇卫生院基础设施建设不到位

据统计，2004年城镇人口约为3.97亿，平均每人享受相当于130元的政府医疗卫生服务；农村人口为8.66亿，平均每人享受相当于10.7元的政府医疗卫生服务，前者是后者的13倍。我国中西部地区乡（镇）卫生院危房率达3316%，需要改造建设的乡（镇）卫生院达70%，60%的乡（镇）卫生院缺乏基本医疗设备，一些村级诊所只有诸如高压消毒锅、听诊器、血压计等最基础的医疗器械。尽管近几年上级财政对农村公共卫生投入有所提高，但仍不能满足群众日益提高的医疗保健需要，从而制约了新型农村合作医疗制度规范运行和健康发展。

2.5 缺乏合理的人才机制，卫生服务人员素质不高

大多数乡镇卫生院因为资金不足，条件差，工资低而无法引进专业卫生人才，没有合理的人才机制，人才来了也留不住。根据卫生部《2004年中国卫生统计提要》表明，我国乡镇卫生院拥有博士、硕士学历的高级卫生技术人员为零，大学本科学历人员1.6%，大专学历人员17.1%，中专学历人员59.5%，高中以下学历人员21.8%，以上数据反映出中国农村卫生技术人员的现状是高学历人才奇缺，卫生人员素质低。3 完善新型农村合作医疗制度的建议及对策

3.1 加强法制建设，确保制度有效实施

为保证新型农村合作医疗制度的顺畅运作，国家应完善相应的法律法规，各地政

府也应结合当地情况制定出与之相匹配的规范性文件。只有在管理上出台了相关法律法规，经办机构和参合患者才能够做到有法可依、有章可循。

3.2 加大宣传力度，提高农民参合积极性

原农村合作医疗依赖于个人和集体，而新型农村合作医疗制度是由政府、集体、个人三方合作，这体现了以政府为主导个人自助共济的原则。农民基于对政府的信任才会有积极性，因此，要加大对农村新型合作医疗制度的宣传，诚信服务、取信于民，保障农民的知情权，让农民真正感受到政府以民为本，积极参合。

3.3 完善基金筹措机制，减轻农民负担

合理的筹资机制实质就是明确政府、集体、个人三方的责任和义务。在调查的基础上，按照收支平衡、可持续发展的原则，坚持自主自愿，确定所需筹资额，并合理划分政府与农户交纳额度。

首先，政府在将医疗资金纳入财政预算的基础上，建立相对独立的农村合作医疗专项预算资金。其次，政府补助的基金要先到位，“即由地方财政先将合作医疗的补助金筹齐，然后中央财政注入补助金，再凭着已经到位的各级财政补助资金收缴个人负担部分，让农民感觉到真实可靠”。最后，强调投入机制的多元化，国家通过税收杠杆，鼓励企业、社团等对农村医疗卫生机构进行财产捐助，还可以考虑发行彩券充实新型农村合作医疗的基金，为新型农村合作医疗制度广开筹资渠道。

3.4 完善监督机制，提高会化程度

“小政府，大社会”是中国改革过程中正在努力的方向，新型农村合作医疗也必然需要按照这一原则来构筑自己的运作和监督机制。如成立有农民参加的监督小组，加强对新型农村合作医疗运作过程的监督，并且保证实施的公开化和透明化，定期公告相关信息。让农民代表在选择定点医院、定点药店的过程中发挥一定的作用等。有条件的地方可以鼓励各种社会公共组织和其他服务机构参与新型农村合作医疗制度的运作过程，这样可以节约运行成本并且提高运作的效率，调动民众参与新型农村合作医疗建设的激情。同时，由于承担有关实施任务的非政府团体或组织有着其自身的利益，从而需要政府出面协调和多部门的密切配合，在方案的设计中也要兼顾各方利益，力争用经济手段来促进新型农村合作医疗制度的社会化。

第二篇：我国新型农村合作医疗制度研究

我国新型农村合作医疗制度研究

摘要：

关键词：新型农村合作医疗制度贫困医疗卫生农民

1、新型农村合作医疗制度概述

1.1新型农村合作医疗制度的提出

随着社会进步与经济发展，越来越多的人认识到“三农”问题的重要性，而不解决好农民的医疗保障问题，就无法真正实现全面建设小康社会的目标，也谈不上社会主义现代化的完全建立．大量的理论研究和实践经验已表明，在我国建立新型农村合作医疗制度势在必行。

2002年lO月29日，‘中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”。2003年1月10日，国务院办公厅转发了由卫生部、财政部、农业部联合下发的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》．《意见》指出：“建立新型农村合作医疗制度是新时期农村卫生工作的重要内容，是实践三个代表重要思想的具体体现，对提高农民健康水平，促进农村经济发展，维护社会稳定具有重大意义。” “从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均lO元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元”。“农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行缴费义务不能视为增加农民负担”。从2003年开始，本着多方筹资，农民自愿参加的原则，新型农村合作医疗制度的试点工作在全国各地开始推行。

1.2新型农村合作医疗制度的内容

1.2.1新型农村合作医疗制度的目标

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持、农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2—3个县(市)先行试点，取得经验后逐步推开。到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标，减轻农民因

疾病带来的经济负担，提高农民健康水平。

1.2.2新型农村合作医疗制度的实施原则

自愿参加，多方筹资原则。合作医疗资金由政府、集体、农民三方负担，农民以家庭为单位自愿参加新型农村合作医疗，遵守有关规章制度，按时足额缴纳合作医疗经费；乡(镇)、村集体给予资金扶持；中央和地区各级财政每年要安排一定专项资金予以支持。以收定支，保障适度原则。新型农村合作医疗制度坚持平衡的原则，既保证这项制度持续有效运行，又使农民能够享有最基本的医疗服务。先行试点，逐步推广原则。

1.2.3筹集标准

新型农村合作医疗制度实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。农民个人每年缴费标准不应低于10元，经济条件好的地区可相应提高缴费标准。乡镇企业职工是否参加新型农村合作医疗由县级人民政府确定；有条件的乡村集体经济组织应对本地新型农村合作医疗制度给予适当扶持。扶持新型农村合作医疗的乡村集体经济组织类型、出资标准由县级人民政府确定，但集体出资部分不得向农民摊派。鼓励社会团体和个人资助新型农村合作医疗制度。地区财政每年对参加新型农村合作医疗农民的资助不低于人均10元，具体补助标准和负担比例由省级人民政府确定。

1.3新型农村合作医疗制度的特点

1.3.1政府支持

政府的作用在早期主要是制定合作医疗的发展政策、宣传和发动群众。

由于农村合作医疗是一项社会公益事业，所以，给予合作医疗一定的资金支持是政府的一种责任。在实践中也大多以村为单位，在当地政府的支持下举办。

1.3.2集体扶持

农民作为农村合作医疗的参加对象，不像城镇职工那样有可以归属的工作单位，因此，他们只有依靠最基层的集体组织——村民委员会。作为农民自治组织的村委会承担着国家和政府管理农村和农民事务的绝大部分职能，故农村合作医疗的实施也同

样离不开农村集体组织的扶持。这种扶持不仅仅是在操作层面上，而且还包含一定的经济支持。

1.3.3自愿参加

自愿参加的原则考虑到农村的实际和农民的自主权，合作医疗的实施主要靠政府的宣传和动员，让农民充分了解合作医疗的政策和可能带来的福利，在此基础上让农民自主选择。

1.3.4具有互助共济的合作保险性

农民以户为单位参加合作医疗，交纳的费用和享受的补偿不是完全对等的，村办村管或乡办乡管的合作医疗实现了特定区域内的参加者之闻的相互共济，具有一定的费用分担、风险共担、互助互济等合作保险的特性。

1.4新型农村合作医疗制度的创新

从制度设计看，新型农村合作医疗制度与以往在农村实施过的历次农村合作医疗制度有较大不同，主要表现在以下方面：

1.4.1政府承担主要筹资责任

对合作医疗，中央政府在以往发布的相关政策文件中，都强调要加强领导，规范管理和民主监督，但对政府的经济责任从未做出规定，以往的农村合作医疗主要由村集体和农民承担筹资责任，政府财政一般不予直接支持。但是，目前的实际情况是农村集体经济实力普遍衰减，农民收入水平普遍较低，在这种情况下，仍然主要依靠农村集体和农民为主进行筹资就难以在市场经济条件下建立起合作医疗制度，改革开放后历次重建农村合作医疗制度的努力均归于失败的教训已经充分证明了这一点。因此，在市场经济条件下建立有效的农村合作医疗制度，首先要在合作医疗的筹资制度的设计方面有创新。2002年，中央《关于进一步加强农村卫生工作的决定》规定“实行农民个人缴纳、集体扶持和国家补助相结合的筹资机制”。并明确指出，从2003 年起中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每人每年给予lO元的补助资金，地方财政的补助每人每年不低于lO元钱，农民也出lO元钱。政府在新型农村合作医疗的制度设计中成为筹资主体之一，并且承担主要的筹资责任。

1.4.2目标主要是减轻农民的大病经济负担

与以往农村合作医疗主要以保“小病”为主不同，新型农村合作医疗主要内容之一是大病统筹．基于近年来农户因无力负担大病，致贫、返贫的问题严重，已经成为影响农村经济发展和社会稳定的不利因素，从现实需要的紧迫性出发，政府明确规定实行大病统筹是新型农村合作医疗制度的主要内容之一，这实际上表明减轻农民的大病经济负担、遏制农村因病致贫和返贫是新型农村合作医疗制度设计的主要目标。由此可见，将大病统筹作为新型农村合作医疗制度的主要目标具有相当的合理性和重要的现实意义。

1.4.3政府是组织制度实施的主体

以往农村合作医疗由村集体和农民筹建，其主要形式是“村办村管”、“村办乡管”和“乡村联办”，乡(镇)及其以上政府不承担合作医疗制度的组织、发动和管理的责任，而新型农村合作医疗则由政府推动。省及省以下的政府部门都设立了管理机构或经办机构，这些机构的人员和办公经费需列入同级财政预算，这就使得组织和管理新型农村合作医疗制度成为政府日常工作的内容之一，政府成为组织实施新型农村合作医疗制度的主体。政府系统拥有强大的社会资源，它的动员力量和组织力量在推行新制度方面具有不可比拟的优势。同时，按照新型农村合作医疗制度的设计要求，政府还承担着为农村合作医疗制度筹措主要资金来源的重要责任，而且地方政府的筹资责任有下限而无上限，农民和中央政府的筹资水平有明确标准，从而在农民筹资力量薄弱的情况下地方政府就要承担新型农村合作医疗制度的主要筹资责任。这样由于新型农村合作医疗制度的实施力度事实上成为考核

地方执政绩效的重要内容，地方政府具有推动和实施该制度的积极性。

(4)制度实施以县(市)为单位

传统的农村合作医疗制度基本上是在一个行政村的范围内或乡镇范围内统筹医疗资金，合作医疗制度的覆盖范围以行政村和乡镇为界。新型农村合给予lO元的补助资金，地方财政的补助每人每年不低于lO元钱，农民也出lO元钱。政府在新型农村合作医疗的制度设计中成为筹资主体之一，并且承担主要的筹资责任。

(2)目标主要是减轻农民的大病经济负担

与以往农村合作医疗主要以保“小病”为主不同，新型农村合作医疗主要内容之一是大病统筹．基于近年来农户因无力负担大病，致贫、返贫的问题严重，已经成为影响农村经济发展和社会稳定的不利因素，从现实需要的紧迫性出发，政府明确规定实行大病统筹是新型农村合作医疗制度的主要内容之一，这实际上表明减轻农民的大病经

济负担、遏制农村因病致贫和返贫是新型农村合作医疗制度设计的主要目标。由此可见，将大病统筹作为新型农村合作医疗制度的主要目标具有相当的合理性和重要的现实意义。

(3)政府是组织制度实施的主体

以往农村合作医疗由村集体和农民筹建，其主要形式是“村办村管”、“村办乡管”和“乡村联办”，乡(镇)及其以上政府不承担合作医疗制度的组织、发动和管理的责任，而新型农村合作医疗则由政府推动。省及省以下的政府部门都设立了管理机构或经办机构，这些机构的人员和办公经费需列入同级财政预算，这就使得组织和管理新型农村合作医疗制度成为政府日常工作的内容之一，政府成为组织实施新型农村合作医疗制度的主体。政府系统拥有强大的社会资源，它的动员力量和组织力量在推行新制度方面具有不可比拟的优势。同时，按照新型农村合作医疗制度的设计要求，政府还承担着为农村合作医疗制度筹措主要资金来源的重要责任，而且地方政府的筹资责任有下限而无上限，农民和中央政府的筹资水平有明确标准，从而在农民筹资力量薄弱的情况下地方政府就要承担新型农村合作医疗制度的主要筹资责任。这样由于新型农村合作医疗制度的实施力度事实上成为考核

地方执政绩效的重要内容，地方政府具有推动和实施该制度的积极性。

(4)制度实施以县(市)为单位

传统的农村合作医疗制度基本上是在一个行政村的范围内或乡镇范围内统筹医疗资金，合作医疗制度的覆盖范围以行政村和乡镇为界。新型农村合作医疗制度实行以县(市)为单位进行统筹，即使在起步阶段以乡(镇)统筹的，也要逐步向以县(市)统筹过渡。与传统的农村合作医疗制度相比，新型农村合作医疗制度的覆盖范围扩大到县一级，打破了乡村界限。通过在更大范围的农民群体共同筹资和县级财政支持，可以较大幅度地提高合作医疗的筹资水平，从而为实现“大病统筹”的政策目标创造有利条件。

(5)制度设计上考虑到相关政策的协调

任何一顼制度的顺利实施都需要有协调的制度环境，传统的农村合作医疗制度常常在执行中遇到政策冲突，例如在过去曾经将合作医疗筹资列为农民不合理负担而予以限制，这在一定程度造成改革开放以后重建农村合作医疗制度难以奏效。新型农村合作医疗制度的设计考虑到了与相关政簧的协调性问题，在政策上明确了“农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行交费义务不能视为增加农民负担”，从而使得新型农村合作医疗制度的发展具备了良好的外部条件。

第三篇：我国新型农村合作医疗制度研究论文

我国新型农村合作医疗制度研究

新型农村合作医疗，简称“新农合”，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。从2003年起在全国部分县(市)试点，截至2009年年底已覆盖全国90%以上的农村居民。“新农合”自从实施以来，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用，但也暴露了许多弊端。

一、新型农村合作医疗制度概述

1.1新型农村合作医疗制度的提出

随着社会进步与经济发展，越来越多的人认识到“三农”问题的重要性，而不解决好农民的医疗保障问题，就无法真正实现全面建设小康社会的目标，也谈不上社会主义现代化的完全建立．大量的理论研究和实践经验已表明，在我国建立新型农村合作医疗制度势在必行。

2002年10月29日，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”。2003年1月10日，国务院办公厅转发了由卫生部、财政部、农业部联合下发的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》。《意见》指出：“建立新型农村合作医疗制度是新时期农村卫生工作的重要内容，是实践三个代表重要思想的具体体现，对提高农民健康水平，促进农村经济发展，维护社会稳定具有重大意义。” “从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均lO元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元”。“农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行缴费义务不能视为增加农民负担”。从2003年开始，本着多方筹资，农民自愿参加的原则，新型农村合作医疗制度的试点工作在全国各地开始推行。

1.2新型农村合作医疗制度的内容

(1)新型农村合作医疗制度的目标

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持、农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2—3个县(市)先行试点，取得经验后逐步推开。到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标，减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农民健康水平。

(2)新型农村合作医疗制度的实施原则

自愿参加，多方筹资原则。合作医疗资金由政府、集体、农民三方负担，农民以家庭为单位自愿参加新型农村合作医疗，遵守有关规章制度，按时足额缴纳合作医疗经费；乡(镇)、村集体给予资金扶持；中央和地区各级财政每年要安排一定专项资金予以支持。以收定支，保障适度原则。新型农村合作医疗制度坚持平衡的原则，既保证这项制度持续有效运行，又使农民能够享有最基本的医疗服务。先行试点，逐步推广原则。

(3)筹集标准

新型农村合作医疗制度实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。农民个人每年缴费标准不应低于10元，经济条件好的地区可相应提高缴费标准。乡镇企业职工是否参加新型农村合作医疗由县级人民政府确定；有条件的乡村集体经济组织应对本地新型农村合作医疗制度给予适当扶持。扶持新型农村合作医疗的乡村集体经济组织类型、出资标准由县级人民政府确定，但集体出资部分不得向农民摊派。鼓励社会团体和个人资助新型农村合作医疗制度。地区财政每年对参加新型农村合作医疗农民的资助不低于人均10元，具体补助标准和负担比例由省级人民政府确定。

1.3新型农村合作医疗制度的特点

(1)政府支持

政府的作用在早期主要是制定合作医疗的发展政策、宣传和发动群众。

由于农村合作医疗是一项社会公益事业，所以，给予合作医疗一定的资金支持是政府的一种责任。在实践中也大多以村为单位，在当地政府的支持下举办。

(2)集体扶持

农民作为农村合作医疗的参加对象，不像城镇职工那样有可以归属的工作单位，因此，他们只有依靠最基层的集体组织——村民委员会。作为农民自治组织的村委会承担着国家和政府管理农村和农民事务的绝大部分职能，故农村合作医疗的实施也同样离不开农村集体组织的扶持。这种扶持不仅仅是在操作层面上，而且还包含一定的经济支持。

(3)自愿参加

自愿参加的原则考虑到农村的实际和农民的自主权，合作医疗的实施主要靠政府的宣传和动员，让农民充分了解合作医疗的政策和可能带来的福利，在此基础上让农民自主选择。

(4)具有互助共济的合作保险性

农民以户为单位参加合作医疗，交纳的费用和享受的补偿不是完全对等的，村办村管或乡办乡管的合作医疗实现了特定区域内的参加者之闻的相互共济，具有一定的费用分担、风险共担、互助互济等合作保险的特性。

1．3．4新型农村合作医疗制度的创新 从制度设计看，新型农村合作医疗制度与以往在农村实施过的历次农村合作医疗制度有较大不同，主要表现在以下方面：

(1)政府承担主要筹资责任

对合作医疗，中央政府在以往发布的相关政策文件中，都强调要加强领导，规范管理和民主监督，但对政府的经济责任从未做出规定，以往的农村合作医疗主要由村集体和农民承担筹资责任，政府财政一般不予直接支持。但是，目前的实际情况是农村集体经济实力普遍衰减，农民收入水平普遍较低，在这种情况下，仍然主要依靠农村集体和农民为主进行筹资就难以在市场经济条件下建立起合作医疗制度，改革开放后历次重建农村合作医疗制度的努力均归于失败的教训已经充分证明了这一点。因此，在市场经济条件下建立有效的农村合作医疗制度，首先要在合作医疗的筹资制度的设计方面有创新。2002年，中央《关于进一步加强农村卫生工作的决定》规定“实行农民个人缴纳、集体扶持和国家补助相结合的筹资机制”。并明确指出，从2003 年起中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每人每年给予lO元的补助资金，地方财政的补助每人每年不低于lO元钱，农民也出lO元钱。政府在新型农村合作医疗的制度设计中成为筹资主体之一，并且承担主要的筹资责任。

(2)目标主要是减轻农民的大病经济负担

与以往农村合作医疗主要以保“小病”为主不同，新型农村合作医疗主要内容之一是大病统筹．基于近年来农户因无力负担大病，致贫、返贫的问题严重，已经成为影响农村经济发展和社会稳定的不利因素，从现实需要的紧迫性出发，政府明确规定实行大病统筹是新型农村合作医疗制度的主要内容之一，这实际上表明减轻农民的大病经济负担、遏制农村因病致贫和返贫是新型农村合作医疗制度设计的主要目标。由此可见，将大病统筹作为新型农村合作医疗制度的主要目标具有相当的合理性和重要的现实意义。

(3)政府是组织制度实施的主体

以往农村合作医疗由村集体和农民筹建，其主要形式是“村办村管”、“村办乡管”和“乡村联办”，乡(镇)及其以上政府不承担合作医疗制度的组织、发动和管理的责任，而新型农村合作医疗则由政府推动。省及省以下的政府部门都设立了管理机构或经办机构，这些机构的人员和办公经费需列入同级财政预算，这就使得组织和管理新型农村合作医疗制度成为政府日常工作的内容之一，政府成为组织实施新型农村合作医疗制度的主体。政府系统拥有强大的社会资源，它的动员力量和组织力量在推行新制度方面具有不可比拟的优势。同时，按照新型农村合作医疗制度的设计要求，政府还承担着为农村合作医疗制度筹措主要资金来源的重要责任，而且地方政府的筹资责任有下限而无上限，农民和中央政府的筹资水平有明确标准，从而在农民筹资力量薄弱的情况下地方政府就要承担新型农村合作医疗制度的主要筹资责任。这样由于新型农村合作医疗制度的实施力度事实上成为考核

地方执政绩效的重要内容，地方政府具有推动和实施该制度的积极性。(4)制度实施以县(市)为单位

传统的农村合作医疗制度基本上是在一个行政村的范围内或乡镇范围内统筹医疗资金，合作医疗制度的覆盖范围以行政村和乡镇为界。新型农村合给予lO元的补助资金，地方财政的补助每人每年不低于lO元钱，农民也出lO元钱。政府在新型农村合作医疗的制度设计中成为筹资主体之一，并且承担主要的筹资责任。

(2)目标主要是减轻农民的大病经济负担

与以往农村合作医疗主要以保“小病”为主不同，新型农村合作医疗主要内容之一是大病统筹．基于近年来农户因无力负担大病，致贫、返贫的问题严重，已经成为影响农村经济发展和社会稳定的不利因素，从现实需要的紧迫性出发，政府明确规定实行大病统筹是新型农村合作医疗制度的主要内容之一，这实际上表明减轻农民的大病经济负担、遏制农村因病致贫和返贫是新型农村合作医疗制度设计的主要目标。由此可见，将大病统筹作为新型农村合作医疗制度的主要目标具有相当的合理性和重要的现实意义。

(3)政府是组织制度实施的主体

以往农村合作医疗由村集体和农民筹建，其主要形式是“村办村管”、“村办乡管”和“乡村联办”，乡(镇)及其以上政府不承担合作医疗制度的组织、发动和管理的责任，而新型农村合作医疗则由政府推动。省及省以下的政府部门都设立了管理机构或经办机构，这些机构的人员和办公经费需列入同级财政预算，这就使得组织和管理新型农村合作医疗制度成为政府日常工作的内容之一，政府成为组织实施新型农村合作医疗制度的主体。政府系统拥有强大的社会资源，它的动员力量和组织力量在推行新制度方面具有不可比拟的优势。同时，按照新型农村合作医疗制度的设计要求，政府还承担着为农村合作医疗制度筹措主要资金来源的重要责任，而且地方政府的筹资责任有下限而无上限，农民和中央政府的筹资水平有明确标准，从而在农民筹资力量薄弱的情况下地方政府就要承担新型农村合作医疗制度的主要筹资责任。这样由于新型农村合作医疗制度的实施力度事实上成为考核

地方执政绩效的重要内容，地方政府具有推动和实施该制度的积极性。(4)制度实施以县(市)为单位

传统的农村合作医疗制度基本上是在一个行政村的范围内或乡镇范围内统筹医疗资金，合作医疗制度的覆盖范围以行政村和乡镇为界。新型农村合作医疗制度实行以县(市)为单位进行统筹，即使在起步阶段以乡(镇)统筹的，也要逐步向以县(市)统筹过渡。与传统的农村合作医疗制度相比，新型农村合作医疗制度的覆盖范围扩大到县一级，打破了乡村界限。通过在更大范围的农民群体共同筹资和县级财政支持，可以较大幅度地提高合作医疗的筹资水平，从而为实现“大病统筹”的政策目标创造有利条件。

(5)制度设计上考虑到相关政策的协调

任何一顼制度的顺利实施都需要有协调的制度环境，传统的农村合作医疗制度常常在执行中遇到政策冲突，例如在过去曾经将合作医疗筹资列为农民不合理负担而予以限制，这在一定程度造成改革开放以后重建农村合作医疗制度难以奏效。新型农村合作医疗制度的设计考虑到了与相关政簧的协调性问题，在政策上明确了“农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行交费义务不能视为增加农民负担”，从而使得新型农村合作医疗制度的发展具备了良好的外部条件。新型农村合作医疗制度的一般性分析

2.1新型农村合作医疗制度的定性

关于新型农村合作医疗制度的定性，目前国内主要有三种观点，即分别把“新农合”制度归入社会保险体系、社会救济体系和社会福利体系。持前两种观点者较多。目前官方没有明确的划分，但从官方对“新农合”的定义来看，侧重于社会救济方面。从“新农合”制度建立的初衷和目的而言，是国家试图通过借助社会保险的形式，实现居民的互助共济，“新农合”应该归类于农村社会救济体系。与城镇基本医疗保险相比，实施“新农合”是国家从农村实际经济发展水平出发作出的一项决策，这种政策同时也减轻了国家的财政负担，就目前我国经济发展程度而言，还无法做到将13亿人口全部纳入国家城镇医疗保障体系，故政府借鉴了保险业的运作模式，通过“大数法则”让农民缴纳一定的经费，采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。新型农村合作医疗制度是指由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。2.2 “新农合”制度中存在的逆向选择问题

关于逆向选择问题，目前国内专家的观点普遍比较一致，都认为在“新农合”的参合过程中不可避免地存在逆向选择问题。“新农合”实行农民自愿参与原则，即农民可以以家庭为单位，自主选择是否参加农村合作医疗。山东大学刘雅静在研究新型农村合作医疗制度发展问题时认为，由于人们健康水平不同，不同人群面临的疾病风险不同，对医疗服务的需求各不相同，因此在“自愿参加”的原则下，必然会出现“逆向选择”问题。即在参加新型农村合作医疗制度的过程中，合作医疗的潜在参加人基于“理性经济人”的特性，老、弱、病、残者都愿意参加合作医疗，因为他们受益的概率更高；年轻健康者因其受益可能性较低，因而不愿意参加合作医疗。如果任其自愿选择必然是大量健康者不参加，而参加者多为体弱多病者，也就是参保农民都要比未参保农民的身体状况差，长久来看，“新农合”基金必然难以为继。新型农村合作医疗制度建设的现状分析

2008年9月30日，全国开展新型农村合作医疗的县市区已达2729个，参加新型农村合作医疗人口8.14亿，参合率为91.5%，提前两年实现了中央提出的“新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”的目标。截至2009年年底已覆盖全国90%以上的农村居民。新型农村合作医疗制度对提高农民健康水平、防止农民因病致贫等方面起到了一定作用，但在开展过程中依旧存在一些问题。

3.1 农民参合积极性低，自我保健意识薄弱

在2003年的新型合作医疗试点之前我国曾有过两次重建合作医疗的高潮，但都由于投入太少和基层的应付性行为等原因而终于失败。这几起几落的重建工作给农民留下了很深的阴影，极大的打击了农民对合作医疗的信心。首先，原有合作医疗制度无政府参与，集体“空壳”使得农民全盘出资，报销=自费，严重地影响了农村参与合作医疗的积极性。其次，新型农村合作医疗制度提出的“起报点”、“最高补偿限额”、“报销比例”、“转诊程序”等词，短时期内农民无法充分理解，以致大部分农民都处于观望状态。再次，农民对合作医疗制度的期望过高，“大病统筹”原则使大多数住院人得不到多少实惠，这也让农民参合积极性大大受挫。最后，大部分农民缺乏风险意识，自我保健观念薄弱。他们存在着“小病能扛，大病没那容易恰巧碰到我”的侥幸心理，不想没病先交钱，尤其年轻人是最不愿意参加合作医疗的。

3.2 缺乏有力监督，农民合法权益得不到保障 由于农民文化水平和法律意识有限，长期以来缺乏民主监督的主动性。新型农村合作医疗制度建设缺乏配套的医疗服务体系改革和建设支撑，对服务提供者可能出现的不良行为缺乏高效制约能力，各种侵蚀问题难以避免。即使大多数地区设置了监督机构，也由于监督模式单一且极不固定等问题成效不大。另外，新型农村合作医疗制度缺乏投诉及仲裁机制，医疗纠纷解决渠道有待加强。

3.3 管理成本过高，农民压力增大

一方面，新型农村合作医疗制度是以县为单位统一审核报销，统筹层次表面上很低，可农村居民居住分散，健康状况差异又大，县政府的组织管理能力跟不上，管理成本偏高。另一方面，新型农村合作医疗制度在县设立农村合作医疗管理局，在乡镇成立农村合作医疗办公室，机构人员和办公经费都列入财政预算，极大地增加了县乡政府的财政负担，为了减轻压力，许多县乡政府将部分费用转嫁给卫生机构，而最终又将被循环转嫁给患者。

3．4 资金投入不足，乡镇卫生院基础设施建设不到位

据统计，2004年城镇人口约为3.97亿，平均每人享受相当于130元的政府医疗卫生服务；农村人口为8.66亿，平均每人享受相当于10.7元的政府医疗卫生服务，前者是后者的13倍。我国中西部地区乡（镇）卫生院危房率达3316%，需要改造建设的乡（镇）卫生院达70%，60%的乡（镇）卫生院缺乏基本医疗设备，一些村级诊所只有诸如高压消毒锅、听诊器、血压计等最基础的医疗器械。尽管近几年上级财政对农村公共卫生投入有所提高，但仍不能满足群众日益提高的医疗保健需要，从而制约了新型农村合作医疗制度规范运行和健康发展。

3.5 缺乏合理的人才机制，卫生服务人员素质不高

大多数乡镇卫生院因为资金不足，条件差，工资低而无法引进专业卫生人才，没有合理的人才机制，人才来了也留不住。根据卫生部《2004年中国卫生统计提要》表明，我国乡镇卫生院拥有博士、硕士学历的高级卫生技术人员为零，大学本科学历人员1.6%，大专学历人员17.1%，中专学历人员59.5%，高中以下学历人员21.8%，以上数据反映出中国农村卫生技术人员的现状是高学历人才奇缺，卫生人员素质低。完善新型农村合作医疗制度的建议及对策

4.1 加强法制建设，确保制度有效实施 为保证新型农村合作医疗制度的顺畅运作，国家应完善相应的法律法规，各地政府也应结合当地情况制定出与之相匹配的规范性文件。只有在管理上出台了相关法律法规，经办机构和参合患者才能够做到有法可依、有章可循。

4.2 加大宣传力度，提高农民参合积极性

原农村合作医疗依赖于个人和集体，而新型农村合作医疗制度是由政府、集体、个人三方合作，这体现了以政府为主导个人自助共济的原则。农民基于对政府的信任才会有积极性，因此，要加大对农村新型合作医疗制度的宣传，诚信服务、取信于民，保障农民的知情权，让农民真正感受到政府以民为本，积极参合。

4.3 完善基金筹措机制，减轻农民负担

合理的筹资机制实质就是明确政府、集体、个人三方的责任和义务。在调查的基础上，按照收支平衡、可持续发展的原则，坚持自主自愿，确定所需筹资额，并合理划分政府与农户交纳额度。

首先，政府在将医疗资金纳入财政预算的基础上，建立相对独立的农村合作医疗专项预算资金。其次，政府补助的基金要先到位，“即由地方财政先将合作医疗的补助金筹齐，然后中央财政注入补助金，再凭着已经到位的各级财政补助资金收缴个人负担部分，让农民感觉到真实可靠”。最后，强调投入机制的多元化，国家通过税收杠杆，鼓励企业、社团等对农村医疗卫生机构进行财产捐助，还可以考虑发行彩券充实新型农村合作医疗的基金，为新型农村合作医疗制度广开筹资渠道。

4.4 完善监督机制，提高社会化程度

“小政府，大社会”是中国改革过程中正在努力的方向，新型农村合作医疗也必然需要按照这一原则来构筑自己的运作和监督机制。如成立有农民参加的监督小组，加强对新型农村合作医疗运作过程的监督，并且保证实施的公开化和透明化，定期公告相关信息。让农民代表在选择定点医院、定点药店的过程中发挥一定的作用等。有条件的地方可以鼓励各种社会公共组织和其他服务机构参与新型农村合作医疗制度的运作过程，这样可以节约运行成本并且提高运作的效率，调动民众参与新型农村合作医疗建设的激情。同时，由于承担有关实施任务的非政府团体或组织有着其自身的利益，从而需要政府出面协调和多部门的密切配合，在方案的设计中也要兼顾各方利益，力争用经济手段来促进新型农村合作医疗制度的社会化。

第四篇：我国新型农村合作医疗制度改革研究 - 副本

我国新型农村合作医疗制

度改革研究

院系班级 姓名 学号

我国新型农村合作医疗制度改革研究

【摘要】

改革开放近三十年，我国在经济发展和社会进步方面取得了长足的进步，人民生活水平不断提高，但是与此同时，我们在改革中也面临着许多不得不解决的问题。在比较严重的城乡二元化结构的社会形态下，农村和城市之间的差距日益扩大。其中之一就是广大农民的医疗保障问题，如果这个问题得不到解决，那么它将会损害我国这些年来所取得的成果并制约着我们以后的经济发展。新型农村合作医疗制度的提出和试点，一定程度上减轻了农民的医疗负担，改善了农村的医疗环境，取得了可喜的成绩。然而该制度本身仍然存在着很多缺陷，导致制度实施效果不理想、运行困难。本文将结合参考大量的文献资料，为我国新型农村医疗合作制度的改革提出些建议。

【关键词】

新型农村；合作医疗制度；医疗基金；道德风险

一、我国新型农村合作医疗制度的建立

2003年1月16日，国务院办公厅转发了卫生部、财政部、农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，该意见对新型农村合作医疗制度作出了界定：新农合是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助制度。同时，该意见还要求：“从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2—3个县（市）先行试点，取得经验后逐步推开。到2010年，实现全国建立基本覆盖农村居民的新型合作医疗制度的目标。”此后，新型农村合作医疗制度的试点工作在全国迅速展开。到2010年，新型农村合作医疗制度已全面覆盖农村地区，参保人数达8.35亿，参保率达95%，报销最高限额达到当地农民人均年纯收入的6倍。

二、我国新型农村合作医疗制度建立的理论基础

（一）社会保障法的基本要求

社会保障法是调整社会保障关系的法律规范的总称，一般认为社会保障包括社会保险，社会福利，社会救济三个大部分。农村合作医疗问题属于社会保障的分支社会保险的一个重要组成部分。

（二）农村合作医疗保险制度的发展

我国是一个农业大国，农村人口占总人口的70%，作为人口中的主体，广大农民的健康问题一直困扰着农村的发展，影响着国民素质的提高和经济社会的协调发展。党的十六大提出了在本世纪头二十年“全面建设惠及几十亿人口更高水平的小康社会”的目标。而这一目标的实现，在很大程度上取决于农民的生活状况如何，其中农民的健康状况更是一个不可忽视的关键因素。在历史上也存在着农民医疗保障问题，而我国的主要对策就是农村合作医疗保险制度，现在逐渐演变成为了新型农村合作医疗保险制度。

（三）保障农民基本人权的需要

农民和城镇居民一样都是我国的公民，那么相应地国家就有义务像保护城镇居民的人权一样来保护农民的人权，首当其冲的就是要保护他们的生存权。按照我国宪法规定，国家应该给予所有公民以一视同仁的保障。农村合作医疗制度可以理解为国家提供给农民的一个保障表现，是国家的义务。虽然在不同的历史阶段情况不尽不相同，就目前而言，新型合作医疗是构建新型农村社会保障制度的重要内容，在农村实施社会保障的目的不仅在于保障受疾病威胁的那一部分农民的基本健康和基本生活，它着眼于为全体农民提供生活的安全感和发展条件，维护农民的人格尊严。

三、我国新型农村合作医疗保险制度的现状

新型农村合作医疗制度(简称新农合)是在政府组织、引导、支持下，农民自愿参加，个人、集体和政府等多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。从2003 年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2 至3个县市先行试点新农合，取得经验后逐步推开，到2010 年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新农合制度的目标。2003 年，新农合试点工作在全国陆续展开，制度实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，全国只有333 个县开展试点，8000 万农民参加。到2008 年底，东部地区有810 个县(市、区)开展新农合，参合人口达到2.89 亿，参合率为95.7%；中西部地区有1919 个县(市、区)开展新农合，参合人口5.26亿，参合率为89.9%。截止到2009 年9 月底，全国开展新农合的县(市、区)数达到2729 个，覆盖了所有含农业人口的县(市、区)，参加新农合人口是8.33 亿，参合率为94%。从总体来看，新农合试点工作进展

顺利，参合农民、卫生服务提供者以及政府都有收获：一方面，农民就医通过新农合获得一定补偿，对减轻农民医疗负担、缓解“因病致贫、因病返贫”状况、保障农民健康方面有重大的促进作用;另一方面，医疗机构尤其是乡镇卫生院，收入、年诊疗人次数、病床使用率均有提高，服务质量、效率也有很大改善；另外，政府通过新农合制度的运行密切了与农民群众之间的联系，促进了社会的和谐发展。

四、我国新型农村合作医疗制度存在的问题

（一）制度本身运行机制不健全

1.资金沉淀问题。新型农村合作医疗实行“以收定支、量入为出 ”的原则，但是试点县大多将补偿标准定得比较保守，因而出现资金沉淀现象。很多地方还处在新型农村合作医疗试点初期，由于担心超支，因而一般报销控制的较严。由于财政补助资金往往难以根据规定足额及时到位，导致基金管理部门难以确切计算资金流量，因而在下半年甚至年底财政资金到位以后，又出现了大量资金沉淀问题。

2.自愿原则问题。目前，在推进新型农村合作医疗试点方面，国家的政策一直强调要坚持自愿的原则，尊重农民的参合意愿。但是自愿参合方式本身就违背了社会保险强制性这一基本原则，导致制度在参合机制上存在着漏洞，难以有效约束农民参合时的逆向选择行为。

3.信息不对称问题。首先，在新型农村合作医疗制度的三方主体中，农民与医疗机构这两方，由于信息不对称，是最具容易诱发机会主义行为的；其次，医疗卫生市场是一个具有典型的信息不对称特征的市场，使得各方利益主体的机会主义行为更容易出现且更难以识别；再次，我国新农合还没有形成以农村医疗卫生实际状况为基础、包含逐级转诊、医生考核、定点医院资格评估等多方面内容在内的监控医患双方行为的监管体系。

（二）制度保障体制不完善

1.对医疗资源的配置安排不当。新农合在医疗资源配置上把大部分的建设资金投向了县级医疗机构，没有重视建设乡镇卫生院、村卫生室这两类与农民距离最近的医疗机构，造成了整个农村地区医疗资源分布不合理、医疗卫生服务可及性差的状况，同时，对农村初级卫生保健工作建设滞后，对重大疾病的预防控制

缺乏，造成农村整体健康状况难以改善，也增加了参合农民逆向选择及新农合基金收支失衡的风险。

2.对医疗卫生市场的监管不力。新农合在医疗卫生市场的监管上缺乏对医疗用品供给和农村医务人员行医资格监控方面的措施，导致农村地区假药、游医等现象屡禁不止，农民难以用合理的价格换取安全的医疗服务。例如不少地方开大处方，重复做检查的现象时有发生，更有甚者，医方凭借其在专业技术上的信息优势，向农民提供超出基本医疗保障水平的服务，造成了相同病情参合反比不参合贵的怪现象，既增加了参合农民的医疗费用支出，也加重了新农合基金运转的压力。

（三）制度变迁过程中政府的地位和作用不明确

1.缺乏相应的法律保障。新型农村合作医疗制度提出至今，仍然主要依靠政策性文件的保障，缺乏规范性的法律保障，因此，新型农村合作医疗制度主要是建立了制度的框架，制度具体实施过程中的许多法律问题仍有待通过法律进一步规范。

2.缺乏稳定的筹资机制。目前，地方政府都普遍规定了最低限度的新农合参合率，而且越是层次低的政府所规定的参合率指标越高，导致基层工作的干部为了争取更多的农民参保，不得不动用大量人力、物力直接向农户收取参保资金。造成筹资成本的加大。其次，农民参保资金与政府补贴比例方面缺乏稳定的机制，政府补贴比例各地很不相同，补贴的具体数额又具有很大的随意性，不利于新农合基金形成稳定健康的筹资机制。

3.缺乏有效的管理体制。目前，新型农村合作医疗制度实行卫生部门参与管理新农合基金的体制，由于大多数县市新农合经办机构设在卫生局，机构的人、财、物基本由卫生局管理，并不是一个独立的事业机构。在这样一种隶属关系下，卫生局和经办机构对定点医疗机构的管理、约束往往只能停留在表面上，一些管理方面的政策、做法，甚至与约束定点医疗机构的目标背道而驰。

4.缺乏有力的基金监管机制。自2003年起在全国实施的新型农村合作医疗制度是政府给农民编织的一道医疗保障“安全网”“新农合”，基金也因此被称作农民的“救命钱”。但在广西、河南、吉林等地自2010年以来诈骗、套取 “新农合”资金的案例有增多趋势，一些农民和定点医院工作人员不惜铤而走险，采

取开具虚假病历、假发票、假证明、大处方等方式，将“新农合”基金作为套取、诈骗目标并屡屡得手，令人担忧。

五、完善“新农合”制度的建议 1．巩固 “三个试点”工作成果

2008年和2009年新农合关键词应该是三个课题或三个试点, 即新农合以地市级为统筹层次、大病统筹与门诊统筹相结合和新农合与城镇居民基本医疗保险相衔接三个试点。目前三个试点工作正在紧锣密鼓地进行中, 试点地区成功经验也有不少, 比如焦作经验、公安经验等, 同时课题报告、实证研究也纷纷面世。但是, 由于时间短、学术研究成果相对较少, 所以无法做出系统性的经验总结和意见建议, 只望各地政府、卫生行政部门以及试点地区的农民积极配合试点工作, 并提供各种方便条件, 使专家们能够尽快地完成试点工作的经验总结, 并将经验拓展、应用至全国。

2扩大筹资渠道, 提高筹资水平

从新农合开展到现在, 我国政府已经向农村及农村卫生事业投入了大量的资金, 这表示了政府预解决农民看病难、看病贵问题的决心.但是由于农村人口数量庞大,这些资金均摊到每个人后已经杯水车薪,必须要动用社会的力量。政府可以通过各种媒体广泛宣传新农合的重要性, 鼓励和动员集体和社会团体扶持与捐助, 并通过减低营业税、公开表扬等方式给扶持和捐助单位以激励, 城乡彩票市场潜力巨大, 可以引导人们将剩余的资金投入到风险性小的村卫生事业发展彩票中去。当然, 筹资水平不是越高越好, 它要与当地农村的具体情况相符合, 绝对不能为了提高农民的医疗基金水平需多缴保费而成为农民的负担。我们只能说, 在条件允许的情况下, 扩大筹资渠道, 提高筹资水平, 提高参合农民的补偿率, 提高农民的参合积极性, 最终实现农民医疗保障逐渐提高的目标。

3落实补偿制度和二次补偿制度

各地新农合在充分考虑起付线、封顶线、农民受益面、新农合的运营成本和风险资金预留等问题基础上, 遵循以收定支、收支平衡、略有结余的原则开展具体工作, 可结果是, 新农合医疗基金相对结余的情况比较严重。医疗基金结余在某种程度上来看有利于新农合的持续发展和阶段性的稳定, 但是从另一角度来看, 医疗基金没有物尽其用, 致使农民需要的医疗服务与保障得不到满足。所以，在基金有结余的地方, 适当的留存后要进行二次补偿, 即将剩余资金充分用于提高农民的受益面, 比如适当提高某些病种的门诊补偿率。目前, 很多地区已经制定出自己的二次补偿办法, 要将该办法真正落到实处, 保证结余资金不落入个别人的口袋。

4改自愿原则为半强制原则

在新农合政策的实际运行过程中, 自愿参加的原则会导致一系列问题, 比如动员和收缴费用的难度很大、医疗保障的需求方存在逆选择的行为等。我国新农合具有社会保险的性质, 其应具有适当的法律强制性, 但是,完全强迫执行目前来讲显然不能为人们所接受,更可能会物极必反,所以,半强制性的参合原则是目前乃至将来一段时间内较为可行的方案。可以将新农合建设成多标准、可选择的设计方案,使农民有一定的选择权, 即在是否选择新农合问题上具有强制性, 而在选择何种新农合方案问题上具有自愿性,充分考虑到农民的意愿。

5．建立多模式的合作医疗制度

我国国土辽阔, 各地农村由于所处的地理条件和历史、文化背景不同而发展各异, 造成各地农民收入、医疗服务的支付能力、医疗需求、当地医疗供给(包括药品、护理、床位)都有很大差别。因此,新农合政策要充分考虑到这些条件, 国家应给予各地卫生行政部门更大的自主性, 总的新农合宏观政策要体现方向性和指导性,而不能将思路固定在几个县、几套模式上。同时,各地卫生行政部门要积极发挥能动性, 积极制定适合本地区、具体的新农合政策, 其中包括各个指标的定值、特殊人群的参合办法和如何做好农民的参合思想工作等。

6．加快新农合法制化建设,提高农民参合意识

随着新农合工作的深入, 我国急需出台一部农村合作医疗方面的法规, 比如全国统一的农村合作医疗法, 其中规定农村合作医疗的实施办法、参合农民的权利和义务以及村级合作医疗卫生所医生的选拔方法等等, 同时, 各省、市也应该在此基础上制定适合本地区特点的实施办法和细则。2008年12月22日, 在第十一届全国人大常委会第六次会议上,新农合已被写入社会保险法(草案)医疗保险专章。这表明农村合作医疗单独立法已经迈出了关键性的一步。

加快法制化建设还有另外一个积极方面的作用,那就是,各级政府通过立法表现出建立农村医疗保障的迫切性和重要性, 以此来带动全体农民和相关主体 的热情, 也只有通过政府的正确宣传和引导, 通过立法的形式, 农民才能真正地认同和积极参与到“新农合”中来。

7．鼓励商业保险机构参与地方“新农合”日常管理

目前, 我国很多地方的农村合作医疗都有本地商业保险机构的参与。在新农合中引入商业保险机构有其独到之处,双剑合璧主要有以下几方面的优点:(1)由商业保险机构管理医疗基金可以使基金运作相对规范,有利于克服传统合作医疗管理上的弊端,有效地保障了农民的权益。(2)商业保险机构拥有遍布城乡各地的营业网点, 有规范化、专业化的保险服务队伍,因此, 广大农民可以享受到优质、高效的服务。(3)商业保险机构的行为不属于政府等相关行政部门的行为, 所以从某种意义上来讲,商业保险机构第三方可以通过对基金支付的管理和控制, 成功实现对医疗服务提供方的监督和引导。这样不仅可以对其不合理的过激行为进行制约,而且可以通过相应的支付措施促使卫生机构降低卫生费用。

8．完善农村药品市场

政府重视“新农合”制度主体改革的同时,也应注重农村药品市场等配套措施的建设和完善,只有二者齐头并进, 才能取得事半功倍的效果。比如,中医药由于具有简、便、效、廉的特点,因此它既符合防病、治病的要求,又符合当前新农合筹资水平相对较低的现实条件,所以它可以被广泛地包含在新农合的药品目录中另外,各级政府配合逐步完善农村药品(无论是西药还是中药)市场工作的同时,各地的医药企业也要承担起一定的社会责任,主动维护农村药品市场秩序, 以较低的价格向新农合医疗机构供应药品, 降低医疗机构的成本,最终受益者还是农民。

9．加强营利和非营利性医疗机构的管理,重视培养农村医疗卫生人才 加强营利性医疗机构的业务和资金监管,动员广大群众共同监督医院的行为, 对于多开药和进行不必要的医疗检查等项目,农民群众可以举报至当地的卫生监管部门,监管部门应该向举报人给予相应的奖励。除此之外,每个进行一次医疗机构的评审活动,通过下发给农民的新农合满意调查单来了解每个医疗机构的医疗服务水平和医疗服务质量、药品价格,从而了解医疗机构上报材料是否属实。最后根据评审结果为每一个医疗机构定级, 级别高的医疗机构以后的就诊量自然会增加,级别低的医疗机构很可能因为贪图一时之快而面临无人就医,以至于

倒闭的危险。

另外,建议每个乡和县至少建立一所完全国有经营的大医院,由卫生局统一、直接管理,实行收支两条线。通过国有医院的典范作用,间接地为本地营利性医疗机构施压,逐渐规范地区医疗机构的良性竞争, 公平、公正地对待国家下拨的每一分钱。

第五篇：我国新型农村合作医疗保险制度研究

新型农村合作医疗制度研究

——以聊城市东昌府区为例摘要：“三农”问题一直是影响中国农村发展的主要因素，农民的健康问题更加直接影响着中国农村经济的发展。国家总结传统合作医疗制度的经验后，提出了建立新型农村合作医疗制度，并于2003年开始在部分地区开始试点工作。自此我国对农村合作医疗制度进行了广泛的探索，并取得很大的成绩。本文对聊城市东昌府区新型农村合作医疗制度的运行进行具体的分析，分析提出存在的问题并对新型农村合作医疗制度的健康发展提出了对策。

关键词：新型农村合作医疗运行机制新农合基金医疗监督 随着我国经济的迅速发展，农民生活水平的不断提高，农民对医疗保障需求的不断增强，传统的农村合作医疗制度已经满足不了农村社会经济的发展需求，建立一个完善的适应新农村发展的医疗保障制度势在必行。我国建立新型农村合作医疗制度试点工作从2003年起在各地逐步推开，计划到2010年，在全国基本建立起覆盖农村居民的新型合作医疗制度。新农合试点工作推开后，特别是去年试点工作会议后，各地加大了工作力度，加快了工作进度，取得了明显成效。一是新农合已经覆盖了全国约半数的地区和农业人口。截止到2006年3月底，全国开展新农合试点的县（市、区）达到1369个，占全国县（市、区）总数的47.83%；覆盖农业人口近4.74亿人，占全国农业人口的53.44%；参加合作医疗的人口3.74亿人，占全国农业人口的42.25%，参合率为79.06%。二是农村合作医疗制度的基本框架和运行机制已初步形成。试点地区建立起了合作医疗的组织管理体系，各项管理制度不断完善，管理资源的数量和质量不断提高；因地制宜形成了多样化的补偿模式；初步建立了较为有效的管理监督机制，特别是资金的封闭运行管理和信息公开、公示制度，为加强基金管理和群众监督发挥了较好的作用。三是参合农民的卫生服务利用水平提高，抵御大病风险能力明显增强。

二、聊城市东昌府区新型农村合作医疗制度运行状况

1基本情况

东昌府区新农合于2005年3月首先在于集镇开始试点，2006年在全区全面展开，52万农民报名参加，参合率85.07%，共筹资5079045.00 元。自2006年1月1日到9月30 日，受益群众共计45870人次，报销7796222.50元。其中，门诊32708人次，花费1392574.16元，报销398529.17元；住院人次10855人次，花费34289640.85元，报销7166993.33元；参合产妇2307人，补助金额230700元。从此东昌府区新型合作医疗制度取得了重大发展，参合率不断提高。2资金筹集

新农合基金由农民自愿缴纳、政府资助、集体经济扶持和社会捐助等多种形式筹集。农民以家庭为单位，个人缴费标准为每人每年10元。政府财政的资助资金根据参保农民的实际人数予以拨付。财政的补助资金根据参合农民的实际人数按照由下而上的顺序，按期予以拨付。建立对农村低保户和重点优抚对象救助制度，采取政府投入为主，红十字会、慈善机构等社会力量多渠道筹集资金，确

保低保户和重点优抚对象参加新农合。

新农合基金的使用坚持以收定支、收支平衡的原则，实行社会统筹与个人账户相结合。新农合基金农民个人缴纳的部分，全部计入家庭账户，家庭账户用于支付门诊医药费。家庭账户节余资金归个人所有，滚存积累，可以结转使用。每年从所筹集的合作医疗基金总额中按3％的比例提取大病统筹基金，用于住院医药费用超过一定数额的住院病人救助；按3％的比例提取风险资金，作为专项储备金，风险基金的提取数额达到年筹资的12％时，不再继续提取，风险基金用于社会统筹基金超支时使用。新农合基金一律存入区农合委认定的国有商业银行，并设立专用账户，专款专用，任何单位和个人不得挤占和挪用。新农合基金的银行计息办法按国家的有关规定执行。以家庭为单位年内未使用新农合资金的农民，由乡镇、办事处卫生院对其家庭成员免费常规查体一次。农民以家庭为单位调离本区时，家庭账户结余资金随同转移或一次性退还本人。区、乡镇、办事处、凤凰工业园和嘉明经济开发区医疗机构、社区卫生服务站经区卫生局批准，区合管办验收合格后，作为新农合定点医疗机构，对参加新农合的农民实行“凭证就诊、自主选择、分级管理”的办法。

3报销比例

参合农民门诊医药费报销标准：在本区域内乡镇及以下定点医疗机构门诊就诊，其医药费用在家庭账户中按30％比例报销，家庭账户资金用完为止。其他医疗机构门诊费用不予报销。

参合农民住院医药费报销标准：

1、乡镇卫生院住院费用在200元以下的按20%的比例报销；201—5000元的按50%比例报销，5001元以上按60％比例报销。

2、区级定点医疗机构住院费用500元以下的按10%的比例报销；501—2000元的按40%比例报销；2001—5000元的按45%的比例报销；5001－10000元的按50％的比例报销；10001元以上按60%的比例报销。

3、市级定点医疗机构住院费用按区级比例的50%报销。

4、参合农民在本市所辖区域内，跨区域在区、乡两级定点医疗机构就诊，或在本市辖区域外二级及以上医疗机构就诊，医药费的报销比例分别为区级医疗机构的50％和30％。参合农民住院费用在社会统筹基金中每人每年最多报销15000元。以后每年根据筹资情况及时调整报销比例。大病统筹基金支付住院费用的起付标准为20000元，一年内总花费超过20000元的部分，年终根据大额住院费用的实际支出情况确定报销比例，给予第二次补偿，用完为止。

4主要成绩

农民看病支付能力得到提升，农民享受医疗服务的平均成本降低，新农合在很大程度上缓解了农民看病难、看病贵的问题，对减少因病致贫、因病返贫发挥着重要作用，初步实现了使农民真正受益的工作目标。

（一）因病致贫在贫困户形成中的比例明显下降。新型农村合作医疗开展后，因病致贫在贫困户形成中的比例由新农合启动前的48%下降到现在的30%左右，呈明显递减趋势。

（二）参合农民就医费用显著降低。区、乡两级新农合定点医疗机构的门诊费用分别比去年同期下降19.4%和16.8%，住院费用下降20.3％和15.5%。新农合制度的实施，使全区参合农民次均住院费用明显降低，农民享受医疗服务的支付金额显著减少，农民应住院而不住院现象显著减少，农民“看病贵”问题得到

有效缓解。

（三）新农合定点医院迅速发展。随着新农合的开展，基层卫生资金投入的增加，各基层医院尤其是乡镇卫生院得到了快速发展，从业人员的工作面貌、技术能力都得到了明显改善和提高，人民群众对基层医院的满意度有了很大程度的提高。

三、新型农村合作医疗制度存在的问题

1参合率高，知晓率低

每个村的参合率都在80%－90%,但是享受过报销的农民才详细了解部分新农合的报销知识，而大部分群众虽知道新农合，但对于怎样报销、报销程序、报销比例、哪些能报、哪些不能报，报销要符合哪些条件、应该携带哪些手续等知识知之甚少。同样多的医药费由于就诊医院或药品结构不一样而能报销的费用却相差很大，农民对此很不理解。这些情况，说明目前对新农合的宣传工作做的还不到位，未能让群众真正的清楚明白。

2筹资成本高，工作效率低

新农合工作过程中存在着“宣传发动难、筹集资金难、报销解释难”的“三难”现象。由于农民对新农合认识不足、知识文化较低，筹资难度相对较大导致筹资成本高、工作效率低。一是部分农民疾病风险意识淡薄，没有未雨绸缪的忧患意识和风险控制的保险意识，参合积极性有待提高。二是有的农民现实心理较强，交了参合费但没得过病，觉得吃亏，下一年就不愿意再交钱。还有的农民期望值过高，认为入了新农合不管合不合规范，什么都要求报销，达不到自己的要求就不满意。

此外由于新农合制度采取农民自愿参加的原则，不能强制筹资，这就使新农合制度经办机构每年都要花费大量的人力与物力动员宣传以及收缴费用，筹资成本较高而农村居民居住大多较为分散，经办机构面对千家万户，亲自到每家每户上门收取参合费，还有一些外出务工农民需要多次联系才能收到参合费，因此要花费大量的人力、时间和财力。

3药品价格较高、诊疗水平较低

一是乡镇卫生院基础设施建设落后，业务运行不足，医疗设备缺乏，难以满足农民的需求。一些卫生院连基本的诊疗设备，都不能满足农民基本诊疗需求；二是乡镇卫生院人员素质不高已成为制约农村卫生发展的瓶颈。乡镇卫生院中大部分为中专学历，高素质卫生技术人才匮乏，而且许多卫生院由于编制和人事关系的制约，一些大中专毕业生工作后无法入编，不愿留在卫生院工作；三是乡镇卫生院基本的工作经费得不到保障，人员工资待遇不高，职工生活条件差，许多卫生院的技术人才都不愿留下，基层卫生院人才流失现象比较严重。定点医疗机构的部分药品价格明显高于市场药店，定点医院虽然没有违规购药的现象，但相当一部分药品的价格高于药店的价格，这在一定程度上影响了农民的参合积极性。

4期望值高、受益率低

农民挣钱不易，他们希望每一分钱的投入都能得到回报。农民参加新农合，总希望得病后能得到较多的补偿，但现行规定一时还难以满足他们的要求。在农村只有看得起病的农户才能享受到报销补助，而有些较贫困的农户即使参保，有了疾病没钱治疗，也享受不到报销，部分参保又生病的农户体会不到新农合制度的优越性。另一方面，在筹资过程中，每年都要发放大量的宣传资料，但农民是无法记住复杂的分段报销比例和专业药品报销目录，他们只知道这次住院花费多少钱，报销多少钱，划算不划算，农民切实利益没有得到保障满意度低。

四、新型农村合作医疗制度的建议以及解决问题的对策

4.1建立农民群众自愿参合的长效机制，研究探索筹资新方法 要进一步完善农民个人缴费方式，多渠道为农民提供自觉缴费的方便。一是按“先缴后保”原则，确定来年收取参保费的时间，参保的农户要在年底前交清下一的资金。采取定筹资时间、定送缴地点的方式，让农民自愿主动送缴；二是适当延长缴费时间，在大面积缴费结尾后，留下少量人员，查缺补漏。三是借鉴外地经验，推行滚动筹资方式，所谓“滚动筹资”就是指参合农民在报销医药费用时，本着自愿的原则，在报销所得的费用中扣除每户来年应缴纳的参和费用。农村合作医疗基金筹集方式由一次性收费改为长年收缴和集中时间收费相结合。制定连续参合的激励机制。

4.2健全监督机制，强化日常监督

一是要进一步完善新农合管理中心、定点医疗机构和参合农民三者制衡的有效机制，建立健全监管、审计、公开的有效措施，实行新农合补偿跟踪调查制度，确保新农合基金安全有效地用在参合农民身上。二是建立预警机制，严格控制医药费用的不合理增长。把医药费用控制成效列入新农合考核评价的重要内容，对管理不到位，医药费用控制不力，群众意见多的地区和单位定期在全区范围内进行通报。【6】三是当年剩余资金，应研究在年内适当月份对患过病农民的医药费进行再次报销，让农民当年缴资，当年受益。

4.3强化农村医疗机构的监管，规范医疗服务，控制医疗费用 要强化对农村医疗机构的监管，防止新型农村合作医疗给农民带来的利益被医疗费用上涨所吞噬。对新农合用药进行统一招标采购和统一价格，从源头上控制药品费用增长。建立健全定点医疗机构各项诊疗规范和管理制度，严格基本医疗服务价格，坚持合理检查、合理治疗，控制医疗费用，减轻农民医药费用负担，为农民提供安全、有效、优质、价廉的医疗卫生服务。

4.4落实财政补助资金，切实保障农民权益

要调整财政投入方向，按照各自分担的比例，落实财政补助资金，并进入新农合基金账户。必须健全基金管理制度和监督检查制度，成立各级合作医疗监管委员会，对定点医疗机构、合作医疗基金实行监管，对报销及大病补偿资金实行监督，提高基金合作透明度，确保基金安全。总结经验，科学测算，不断完善基金收支使用方案，防止基金过多沉淀或透支。要按照农民“能承受得实惠”、医院“能接受不亏本”、基金“能负担不透支”的原则，稳步探索降低起付线、提高封顶线以及增加个人账户比例的可行性，合理扩大受益面，增强新农合制度的吸引力。

4.5加强新农合管理网络建设，提高经办机构服务能力

在当前新农合覆盖面越来越大、扶持新农合资金越来越多、新农合管理任务越来越繁重的情况下，必须将健全新农合管理网络，解决新农合管理与经办机构、人员编制和工作业务经费等问题作为当务之急，切实抓紧抓好。同时，还要着眼于提高经办机构服务能力，对管理和经办人员实施政策和业务培训，提高人员素质。尽快实现信息化管理。将参保农民的个人资料、就医情况、住院费用报销情况等基础资料实行计算机网络管理，提高工作效率。进一步加快农村医疗卫生体系建设，进一步强化村级卫生组织，为农民就近看病提供便利条件。

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