提高中国城镇养老保险统筹层次的思考

第一篇：提高中国城镇养老保险统筹层次的思考

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提高中国城镇养老保险统筹层次的思考

提高中国城镇养老保险统筹层次的思考

摘 要：目前中国大多数地区的养老保险基金统筹停留在市县一级，这在很大程度上影响了社会保险基金的调剂功能，也使各地间养老保险基金的筹集和支出呈现较大的差异，从而不利于城镇统一养老保险制度的形成。因此要尽快提高统筹层次，并尽早过渡到省级统筹。主要从目前中国养老保险统筹层次的现状、问题及其产生的原因等方面进行分析，探讨如何更加切实有效地提高养老保险统筹层次以及逐步完善全国养老保险统筹机制的对策。

关键词：养老保险；统筹层次；省级统筹

中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）31-0078-03

当前，改革开放持续深入，社会主义和谐社会建设不断推进，保障和改善民生成为举国关注的热点问题。党的十八大报告中鲜明指出：加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。民生问题是直接关系到人民最根本利益的现实问题，而城乡居民的社会保障体系建设是解决民生问题的重要途径，关注养老保险、提高养老保险基金统筹层次有利于保障人们的基本生活权益，维护人们的最根本利益，有利于社会主义和谐社会的构建和全面建成小康社会的实现。统筹层次的提高是建立全国统一的公平竞争市场体系的必然要求，是保障劳动者权益的必备手段，是构建社会主义和谐社会的重要工作之一，全社会都应该对养老保险统筹机制重视起来。但是，目前中国养老保险统筹层次还比较低，难以实现养老保险基金跨省跨区流动，没有真正惠及每一位受保人。2008年至今，中国共有17个省、县、市、自治区名义上实行养老保险省级统筹，十个左右的省区以地市级统筹为主，其余的省区仍然以县级统筹为主。可见中国养老保险的统筹层次很低，养老保险被分割为2 000多个统筹区。

一、中国城镇养老保险统筹层次低的具体表现

（一）社会公平难以实现、养老保险税难以开征

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养老保险以市（县）级统筹为主的现状，造成养老保险制度的人为分割，与其“保险属性”相违背，使得社会公平难以实现。由于各地在经济发展水平、养老保险负担方面存在差异，社会保险统筹层次过低不利于社会保险风险在更大的区域内分散，也不利于地区间收入再分配，甚至拉大了地区间的收入差距。并且，为弥补基金缺口，实现“两个确保”，国家财政对养老保险基金收不抵支的地方进行财政补贴，这实际上动用一般的财政收入弥补只覆盖正规就业者参加的基本养老保险制度的收支缺口，让所有人出资为制度内部分社会强势群体办社会保险，造成制度内外人员的不公平，加剧了全社会的分配不公。

（二）养老保险基金调剂能力被削弱

养老保险制度的有效运行需要足够数量的同质风险，养老保险统筹层次过低意味着基金筹集范围有限，筹集对象少，从而导致养老保险基金总量少，无法达到分散风险的目的。各地社会经济情况不同造成养老保险基金缴费基数、缴费率以及制度抚养比不同，在养老保险制度运行中出现了统筹区域社会保险基金“赤字”与“结余”并存的现象。中央财政每年都为“赤字”而提供大量财政补贴，结果是出现了基本养老保险基金总量结余的同时财政补助支出逐年增加的尴尬局面。

（三）养老保险关系持续困难

市场经济的发展，使得劳动力跨地区流动成为经常性的行为，但是社会保险关系的转移却存在着制度性的障碍。就养老保险来说，在现行制度下，跨统筹区域转移不能转移统筹账户的基金，只能转移个人账户基金积累：如果养老保险关系从待遇低的地区转到待遇高的地区，区域间的待遇差额由谁来承担又是一个难题。因此，在转移社会保险关系时，存在着“转出地”与“转入地”的博弈。社会保险关系的“转出地”获得了转出劳动力社会统筹账户基金积累，而“转入地”要承担转入者退休后几十年的养老金支付，增加了“转入地”的未来债务。二者之间的地方利益博弈使得“转入地”、“默认”转出，而“转入地”不愿意接受统筹区域外转来的社会保险关系。因此，许多地方人为地设置壁垒，对转移人员的身份进行限制，或者采取征收

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养老保险超龄废等做法来控制社会保险关系的转入。

（四）农民工参保不便

目前以市（县）统筹为主的社会保险制度，成为阻碍农民工参加养老保险的主要制度性障碍，但是当工作岗位发生转移时，却产生了大量的退保现象，这种现象的出现是与农民工参加养老保险的初衷相违背的。养老保险统筹层次过低，养老保险关系接续困难，农民工出现大量退保现象，且出现逐年增加的迹象。相违背，使得社会公平难以实现。由于各地在经济发展水平、养老保险负担方面存在差异，社会保险统筹层次过低不利于社会保险风险在更大的区域内分散，也不利于地区间收入再分配，甚至拉大了地区间的收入差距。并且，为弥补基金缺口，实现“两个确保”，国家财政对养老保险基金收不抵支的地方进行财政补贴，这实际上动用一般的财政收入弥补只覆盖正规就业者参加的基本养老保险制度的收支缺口。

二、当前城镇养老保险统筹层次过低的原因分析

（一）地方经济收入差别、地方利益保护主义作祟

一般而言，养老保险缴费工资基数与职工的社会平均工资存在着正相关的关系，养老保险缴费工资基数的调整也多以社会平均工资的变动作参照。但是全国各省之间、省内城市或地区之间社会平均工资的不同，使得可以全国通用的社会保险缴费基数、缴费比例难以确定，在一定程度上迫使各地根据自身情况与本地经济情况相适应的缴费基数与比例，这是客观方面的原因。

（二）各地养老保险历史债务不等、统筹基金缺口不一

由于各地社会经济情况的不同，导致各地养老保险历史债务不等、统筹基金缺口不一。在国家未明确承担养老保险历史债务的责任之前，养老保险统筹层次的提高，意味着历史债务在统筹范围内的平均分摊，原本历史债务负担较轻的地区由于统筹层次的提高而加重了负债，这是这些地方所不愿意接受的。

（三）管理水平与技术能力不够：信息化、社会保险经办管理、账户衔接等

截至目前，中国仍然没有一部完备的《社会保险法》，指导和规范中国社会保险工作的多是一些部门性和地方性的法规政策，各地养

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老保险基金筹集、管理、支付的方式不同，地区性特征显著，难以协调统一。这种部门与地方的“分割管制”加大了养老保险统筹层次提高的难度。另外，市场经济条件下劳动关系的频繁转移，使得劳动者社会保险关系转移、接续的工作日益增多，对养老保险管理部门的管理水平、业务水平以及信息技术能力方面提出了更高的要求。

三、提高中国城镇养老保险统筹层次的对策

（一）强化“大局意识”以配合养老保险提高统筹层次

地方利益保护主义是目前提高统筹层次的主要障碍之一，而地区间社会、经济状况的不同是地方利益保护主义存在的前提。因此，在思想上加强对各级政府“大局意识”的教育，使他们认识到“大局意识”的重要性和中央政府提高社会保险统筹层次的决心，弱化、消除地方利益保护主义，确保社会保险改革的政令畅通，维护中央决策的统一性、权威性和有效性，这对于养老保险统筹层次的提高来讲，是十分必要的。在国家重点扶持中、西部和东北等老工业基地经济发展的同时，经济发达地区也应力所能及地帮助落后地区发展经济，因为地方经济差距越小，改革的阻力也将越小，地区间经济差距的消失，意味着地方利益保护主义存在的前提消失。因此，我们应大力促进区域经济的协调发展，缩小地区经济之间的差距，为养老保险统筹层次的提高夯实经济基础。

（二）改革养老保险基金统筹账户的分配方式

“统筹结合”的养老保险制度中，“个人账户”具有明显的私有性，养老保险统筹层次的提高不会影响“个人账户”的产权，只会涉及“统筹账户”的基金。以基本养老保险为例，要求职工缴费十五年后才能享受基本养老保险待遇，假设A、B两地的在岗职工平均工资分别为X＼Y，且在供款的十五年内保持不变，X>Y，按照平均工资20%的比例划入“统筹账户”，则A、B两地人均十五年划入社会统筹账户的养老金额分别为3X和3Y。假如A、B两地纳入同一统筹区域内，则A、B两地职工享受到的基本养老金待遇是相同的，但是A地职工在供款年限内比B地职工人均多缴纳了3（X-Y）的供款。多缴费和少缴费都获得了同样的基本养老金待遇，对于A地来说是不公平的，这必然会挫伤A地区的积极性。因此，只有改革养老保险基金统筹账

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户的分配方式，将养老保险统筹账户的待遇水平与职工的供款额度挂钩，才能获得像A地之类的经济发达地区的支持。

（三）加强基本养老保险费征缴和管理监督

征缴收入是基本养老保险基金的主要来源，必须依法做好征缴工作，做到应收尽收。因此，各地方要全面落实《社会保险费征缴暂行条例》的各项规定，严格执行社会保险登记和缴费申报制度，强化社会保险稽核和劳动保障监察执法工作，努力提高征缴率。凡是参加企业职工基本养老保险的单位和个人，都必须按时足额缴纳基本养老保险费。对拒缴、瞒报少缴基本养老保险费的，要依法处理。对欠缴基本养老保险费的，要采取各种措施，加大追缴力度，确保基本养老保险基金应收尽收。

基本养老保险基金是养老保险事业的物质基础，是退休人员的“养命钱”，各地地方政府必须加强管理和监督。基本养老保险基金要纳入财政专户，实行收支两条线管理，严禁挤占、挪用。各地方要制定和完善社会保险基金监督管理。基本养老保险金监督管理的法律法规，实现依法监督。各省、自治区、直辖市人民政府要完善工作机制，保证基金管理监督制度的顺利实施。要继续发挥审计监督、社会监督和舆论监督的作用，共同维护基金安全。

参考文献：

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收稿日期：2013-06-19

作者简介：林梓约（1988-），女，广西崇左人，硕士研究生，从事思想政治教育理论与实践研究；梁友佳（1986-），男，广西贵港人，硕士研究生，从事思想政治教育理论与实践研究。

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第二篇：推进财政体制改革 提高社会保险统筹层次

推进财政体制改革 提高社会保险统筹层次

【摘要】提高社会保险的统筹层次涉及广大的城镇职工和农民(包括农民工)的利益调整问题。社会保险制度改革不仅要兼顾城镇职工中的“老人”、“中人”和“新人”的利益关系,而且还要统筹考虑农民(农民工)的社会保险问题。没有财政体制相应的配套改革,难以保证我国社会保障改革的顺利开展。

【关键词】 财政体制,社会保险,问题,改革

早在1998年8月国务院下发了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》,确定到2000年,在各省、自治区、直辖市内,要基本实现统一企业缴纳基本养老保险比例,统一管理和调度使用基本养老保险基金,对社会保险经办机构实行省级垂直管理。2003年10月14日党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出,建立健全省级养老保险调剂基金,在完善市级统筹的基础上,逐步实行省级统筹,条件具备时实行基本养老基金的基础部分全国统筹。从1998年国务院制订的目标来看,我国在2000年实行基本养老保险省级统筹的任务根本没有完成,即便在时过7年的今天,离实行基本养老保险省级统筹的目

标仍然相距甚远。社会保险统筹层次过低,管理分散,限制了劳动力的流动和共济功能。因此,提高社会保险统筹层次,实现社会保险基金省级统筹,仍是我国当前和今后一段时期社会保险制度改革的一项重要任务。

要提高社会保险统筹层次,就必然涉及行政机关和事业单位职工的社会保险问题,城镇企业职工的社会保险财政兜底问题,农民工的社会保险基金和农村养老保险基金等问题。这些问题的解决,不仅影响各级政府的财政支出结构变化,而且还影响其税收结构的变化。因此,要提高社会保险统筹层次,就需要对目前的财政体制进行配套的改革或调整。经济体制改革必然伴随着多方利益关系的调整,因此提高社会保险统筹层次的改革遇到的各种阻力很大,并不能一挥而就。

首先,提高社会保险统筹层次,也要把国家行政机关和事业单位的社保“老人”、“中人”和“新人”纳入到新的社会保险体系之中,就必须兼顾这三类人的利益,理顺财政分配关系。

提高社会保险统筹层次,需要协调国家行政机关和事业单位的社保“老人”、“中人”和“新人”的利益关系。在不同经济体制环境下的就业人员,从社会保障的角度一般将其分为三类:在计划经济时期就业并进入传统社会保障体系的称之为“老人”;虽然在计划经济时期就业,但加入过转轨时

期过渡性社会保障体系的称之为“中人”;改革开放后就业,且进入全新的社会保障体系的称之为“新人”。国家在制定政策时必须兼顾这三类人的利益,使大多数人能够承担社会保障改革的压力,同时也能够分享经济发展的成果。原来,公务员、大学教职工、医生等的退休福利和医疗福利都是由各自所属的政府编制财政预算来保证的。要打破干部终身制,要让每一个层次和年龄的公务员及事业单位职工在合同期满辞职或辞退的时候,都能带走一份属于他们自己的社保福利,就必须把他们也纳入到统一的社保体系之中。一方面,公务员和事业单位的职工每月必须从工资中交纳一定的社会保险费;另一方面,党政机关和事业单位也必须像企业一样,为它们的员工交纳一定比例的社会保险费。目前现任在岗的公务员、事业单位职工主要是“新人”和“中人”,他们已经被纳入到全新的社会保险体系之中。但对已经退休的公务员和事业单位职工而言,其中很大一部分人的退休社保待遇仍然直接由财政资金提供。一旦提高社会保险统筹层次,由县市级提高到省级,把省县市级党政机关和事业单位的社保“老人”、“中人”和“新人”都纳入到新社保体系之中,必然要由省市级财政每月划拨一笔资金到社保中心,即省市县财政支出结构要发生相应的变化。

第二,由于国有企业和集体企业对“老人”和“中人”的历史欠账,提高社会保险统筹层次,集中了未来社会保险的支

付风险,因此,必须建立社会保险预算体系,调整财政支出结构,必要时则考虑适时开征补充的社会保障税。

城镇企业的“老人”和“中人”虽然已经纳入到新的社保体系,但这些城镇企业的“老职工”参保之前的工龄视同缴费年限对待,个人和企业都没有承担补缴养老保险费的义务,却同样计发养老金。2003年劳动和社会保障部课题组的《完善养老保险制度研究报告》表明:如果现行退休政策不变,养老保险的抚养比例将由2004年的36.75%上升到2033年的47.1%,我国养老基金缺口逐年增加,将从2004年缺口511亿元增加至2033年的4413亿元,总和高达82000亿元。

实行社会保险县市级统筹,虽然也会碰到对“老人”和“中人”的历史欠账问题,但各县市党委和政府负有保一方平安的职责,一方面会尽可能维持本地较低的基本养老金的替代率,控制社保待遇的发放水平,另一方面本级财政也会加强支持。即使个别县市出现支付风险,也有省级社保中心或省财政的支持。虽然2004年末基本养老保险基金累计结存2975亿元,但几年来个人账户的记账额累计大约7000亿元,而基本养老保险基金累计结存并没有全部用于充实个人账户,只是部分用于做实个人账户,实际上个人账户一直几乎处于“空账”运转。就是把这些结存的基本养老保险基金全部用于充实个人账户,个人账户空账规模也有4000亿元。

如果没有中央和地方的财政投入,大约7000亿元的个人账户根本就是空账。

提高社会保险统筹层次,犹如把数十个鸡蛋放在一个篮子里,其风险比在一个篮子中放一个鸡蛋大得多。这些“老职工”为企业创造的利润在传统体制下都已经缴给了国家,现在这部分“亏空”由国家逐步地补充也是应该的。因此,必须建立社会保险基金预算体系,调整财政支出结构,充实社会保险基金;各级财政要切实落实中央关于当年财政支出的10%～20%用于增加社会保险基金的要求,及时按硬性指标拨付到位;并根据未来支付缺口情况,如有必要的话,可以考虑适时开征补充的社会保障税,以弥补社保人口结构变化而出现的社会保险金的不足。

我国财政体制是根据事权与财权相结合的原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税。综合前面的分析,必然得出结论:城镇职工社会保险统筹由县市级提高到省级,再由省级提高到中央级,等于扩大了省市、中央的事权范围,就必然要对中央税、地方税和共享税做出相应的调整,加大省级、中央级财政收入比重。

第三,农民工养老保险基金管理采取完全积累制,将各社保机构收缴的农民工的社会保险基金纳入国家统一的农民工社会保险账户,实行集中管理;优先于城镇职工,建立中央统筹的农民工社会保险基金预算体系。如果没有农民工 的社保问题,我国城镇职工的社会保险体系实行省级统筹是比较理想的模式。理由如下:首先,我国是一个人口大国,2004年,河南省人口达9717万人,德国8242万人,仅河南一个省的人口就比整个德国的人口还多;其次,我国城镇户籍的职工跨省流动往往能实行户籍转移,只要户籍迁移到新工作单位所在城市,这个职工以前的社保关系就能得到承认,而且允许及时接续;再次,由于我国存在对社保“老人”和“中人”的历史欠账问题,由省级统筹提高到中央统筹,必然大大集中了未来支付社保待遇的风险;第四,虽然社保统筹部分不转移,城镇职工跨省流动,也会导致不同省份之间社保基金分配的不公平,但可建立中央级的社保调剂基金,况且携户籍跨省流动的城镇职工的人员数据统计起来也比农民工的容易些;第五,实行城镇职工社会保险省级统筹,有利于加强社保资金的监管,有利于防范社会保险基金被贪污、挪用以及违规投资于高风险行业。从这些意义来看,城镇职工社会保险由县市级提高到省级统筹,是十分紧要的;但城镇职工社保由省级统筹提高到中央统筹并不是一项非常紧迫的任务。可是,农民工跨省流动则不同,户籍一般不能转移,社会保险的统筹部分又不能转移,如果社会保险实行省级统筹,那么跨省流动的农民工就享受不到统筹部分,个人账户部分主要是自己交纳的,有些农民工就会放弃参保选择储蓄,现行的农民工社保制度就得不到广大农民工的拥护。

从提高社保统筹层次改革的进程来看,提高社会保险统筹层次的改革任务比想象的要复杂得多。完成在全国实行养老保险省级统筹的任务估计还要5～10年时间,假如由省级统筹提高到中央统筹大概又要10年时间;现在跨省流动的农民工认为享受不到社保统筹部分,则对参保采取无所谓的态度,很多农民工年轻时外出务工,到四五十岁以后就回乡务农。跨省流动的农民工当中一部分人可能参保累计时间达不到15年,即使参保累计时间满15年也不能享受统筹部分,如此一来,贻误一代农民工的养老保险事业。故从农民工社保的角度看,把社会保险统筹层次提高到中央级的改革任务非常紧迫。

如果社保统筹层次不能在10年内提高到中央级,笔者提议:优先于城镇职工,建立中央统筹的农民工社会保险基金预算体系。鉴于农民工的人数众多,国家财力有限,农民工仍有土地保障,农民工养老保险基金管理适宜采取完全积累制。应尽快把各社保机构收缴的农民工的社会保险基金纳入国家统一的农民工社保账户,实行集中管理。以免各社保局收缴到的农民工的社保基金被挪用或因提高城镇职工社保待遇的发放水平被挤占,导致形成国家对农民工社会保险的新债务。凡是被地方政府挪用或挤占的农民工社会保险基金必须由该地方财政弥补。

第四,农民工养老保险基金的管理采取完全积累制,不

等于国家不承担对农民或农民工社会保险财政支持的责任,国家应该根据经济发展水平和财政实力情况,给予适当的支持,弥补“剪刀差”。

1991年民政部出台了《县级农村社会养老保险基本方案》,该方案实施到1998年陷入了困境,部分地区遵照国务院通知精神停办了新业务,并将农民交纳的保险费和累计的利息退还农民,仅上海、浙江、山东等地范围有所扩大。据国家劳动和社会保障部的统计公报,1998年,全国已有2123个县(市)和65%的乡(镇)开展了农村社会养老保险工作,参加社会养老保险的农村人口有8025万人;2004年末全国参加农村养老保险的人数为5378万人,全年共有205万农民领取了养老金。总体而言,参保人数越来越少。其原因是大部分地区农村集体经济支持乏力,国家没有足够的财政扶持,缴费模式蜕变为商业保险模式,得不到广大农民的支持。选择建立中央统筹的农民工社保制度不失为农村社保扩面的突破口。农民工从户籍的角度来看就是农民;国家致力于解决农民工的社会保险问题,就是致力于解决一部分农民的社保问题。

虽然农民工社保最好采取完全积累制,但国家也该拿出一部分国有股减持的收益充实农民工的社保基金,或量力给予农民工社保财政支持,以弥补历史上的“剪刀差”。“剪刀差”是对不合理的工农业产品比价关系的概括,描述国家收

购价格和农产品实际价值之间的差距。国家利用工农业产品价格“剪刀差”,完成了工业化的原始积累,使资源配臵向城市、工业倾斜。在社保制度改革的过程中,很多学者强调国有企业和集体企业的“老职工”对企业上缴利润所做的贡献,呼吁要偿还这些“老职工”的社保历史债务。而这些学者尽管也知道“剪刀差”,可就忽视要求国家通过社保弥补“剪刀差”——农民曾经对国有企业和集体企业所作的贡献。主要是农民工社会保险制度都还没完全建立起来,所以大多数社保学者对此想的不多。

目前我国正在大力推动股权分臵改革,国家正可以拿出一部分国有股减持的收益充实农民工的社保基金。当前,绝大多数农民工还不到养老年龄,等到农民工养老退休高峰时期,国家还要给予农民工社会保险适当的财政支持。随着工业化的进程加快,将会有更多农民加入到农民工的队伍。国家拿出适当财力支持农民工的社会保障,也是对顺应城市化历史潮流的农民给予的最好奖励。

参考文献: „1‟孟 醒.统筹城乡社会保障„M‟.北京:经济科学出版社,2005.„2‟卢海元.走进城市:农民工的社会保障„M‟.北京:经济管理出版社,2004.„3‟庹国柱,王国军.中国农业保险和社会保障制度研究„M‟.北京:首都经济贸易大学出版社,2002.„4‟福建省农村社保模式及其方案研究课题组.农村社会养老保险制度创新„M‟.北京:经济管理出版社,2004.„5‟劳动和社会保障部社会保险事业管理中心.社会保险管理工作难点与对策„M‟.北京:中国劳动社会保障出版社,2003.

第三篇：中国城镇养老保险可持续发展及制度构建研究

目 录

摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 关键词„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 Key words„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 引言（或绪论）„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2

一、养老保险及可持续发展的相关概念„„„„„„„„„„„„„„„„„2

（二）养老保险的含义„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2（1）社会养老保险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2（2）商业养老保险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2（3）社会养老保险业商业养老保险的关系„„„„„„„„„„„„„„„3

（二）“三支柱'”养老保险体系„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3(三)养老保险可持续发展的含义„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

二、中国城镇养老保险制度的现状及问题分析„„„„„„„„„„„„„„4(一）现行制度面临的挑战—人口老龄化„„„„„„„„„„„„„„„„4

（二）现行制度存在的主要问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

三、中国城镇养老保险可持续发展与制度构建之对策„„„„„„„„„„„6

（一）发展商业养老保险以完善“三支柱”养老保险体系„„„„„„„„„6(二)进一步完善基本养老保险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

（三）加强养老保险法律法规体系的建设„„„„„„„„„„„„„8 结束语„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9 致谢„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„11

Abstract„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10

菏泽学院本科生毕业（论文）

中国城镇养老保险可持续发展及制度构建研究

08级法律系劳动与社会保障专业 庞丽丽

指导老师 王佩

摘要:在各国公共养老保险金支付膨胀和全球人口老龄化加速发展的背景下，“三支柱”体系是有效的保障养老退休和解决人口老龄化所带来的养老金支付问题的较为合理的改革方案，成为21世纪全球养老保险制度改革的必然趋势。论文立足中国国情，从可持续发展的角度，基于人口老龄化的背景，将社会养老保险和商业养老保险同时纳入城镇养老保险制度内进行研究，并结合了西方经济学中养老保险理论、人口老龄化理论和可持续发展理论等，为研究可持续发展的城镇养老保险作了理论的铺垫。

关键词:城镇养老保险制度;“三支柱”;商业养老保险;可持续发展

China Urban Endowment Insurance Sustainable Development

and System Construction Research Student Majoring in Labor and Social Security PangLiLi

Tutor WangPei Abstract: in the global acceleration of the aging population and public pension payment of expansion, the ”three pillars“ of system is to solve the aging population brings the pension payments crisis and more effective guarantee old-age retirement more reasonable reform program, in twenty-first Century to become the global pension insurance system reform inevitable trend.The paper based on the current situation in China, based on the background of aging population, from the point of view of sustainable development, the social endowment insurance and pension insurance business at the same time into the urban endowment insurance system for research, and the combination of the western economics in the endowment insurance theory, population aging and sustainable development theory, to study the sustainable development of the urban pension insurance as a theoretical groundwork.Key words: urban endowment insurance system;the ”three pillars" of commercial pension insurance;;sustainable development

菏泽学院本科生毕业（论文）

引言 养老保险制度是现代国家社会保险体系中最重要的组成部分。当前，中国正在面临着日益严峻的人口老龄化的挑战，针对人口老龄化带来的公共养老金支付危机，养老保险改革也拉开了帷幕。加快商业养老保险的发展，调整养老保险体系中三大支柱各自比例，共同实现养老保险所具有的三大功能—储蓄、保险和收入再分配，使制度内各支柱的养老基金收支平衡以促进城镇养老保险的可持续发展，是我们必须深入研究和积极实践的重大课题，这也是论文研究的意义所在。

一、养老保险及可持续发展的相关概念

（一）养老保险的含义

养老保险是指老年人因年龄或疾病等原因丧失劳动能力后，通过预先支付的养老保险费而获得经济保障的一种保险制度安排。它遵从保险运行机理，通过精算确定一定的缴费水平和领取的养老金额，是一种互助互济、风险分摊机制，具有保险经济活动的特征。而商业养老保险和社会养老保险是养老保险两大组成部分[1]。

1、社会养老保险

1953年，在维也纳召开的国际社会保险会议上，对社会保险作如下表述:“社会保险是以法律保证的一种基本社会权利，其职能主要是以劳动为生的人，在永久或暂时丧失劳动能力时，能够利用这种权利来维持其家属及劳动者的生活。”美国保险及保险学会保险属于委员会经过认真研究讨论后，将社会保险界定为:“通常由政府采用危险集中管理方式，对可能发生预期损失的被保险人提供医疗服务或现金给付”。[2](GcorgeE，1976)同时，他还给出了具体的构成要素。简言之，社会养老保险(在中国又称基本养老保险)是由国家制定相应的法律法规，当劳动者达到法定的年龄、工龄或个人缴费年限，或因年龄过大丧失劳动能力退出生产和工作岗位时，从国家和社会获得物质补偿，保障其基本的生活的需要而建立的一项社会保障制度。其主要特征就是为保障公民的基本生活条件而实行的强制性保险，是每一个公民的基本权利。

2、商业养老保险

根据((中华人民共和国保险法》(简称《保险法}})第二条规定，商业保险是指投保人根据合同约定，向保险人支付保险费，保险人对于合同约定的可能发生的事故因其发生所造成的财产损失承担赔偿保险金责任，或者当被保险人死亡、伤残、疾病或者达到合同约定的年龄、期限是承担给付保险金责任的商业保险行为。[3]商业养老保险由保险双方当事人(保险人和投保人)遵循自愿、平等的原则，签订保险合同，由投保人向保险人支付一定数额的养老保险费，在保险合同约定的期限按照约定的领取方式来领取养老金，对于被保险人遭遇合同范围内的风险，由保险人按照合同规定实施经济补偿的一种商业经营活动，它是以盈利为目的的。商业养老保险可以是个人为自己或为家人购买，被称为个人储蓄养老保险或个人商业养老保险；也可以是雇主购买给雇员的团体养老保险，被称为企业补充养老保险或者企业年金。商业养老保险

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中的储蓄因素远远超过风险保费的因素，因此，商业养老保险带有很强的储蓄性质，常常被称为储蓄保险。

3、商业养老保险和社会养老保险的关系

商业养老保险与社会养老保险之间最根本的区别有两点:第一，商业养老保险是按质论价的完全商业行为，不存在互济成分。第二，保险是自愿购买的，而社会养老保险是强制性购买的。社会养老保险和商业养老保险虽然存在明显的差别，但两者在保证社会再生产顺利进行、保障人们生活安定、促进社会经济繁荣等方面是一致的，并且存在相互补充、相互作用的关系。因此，社会养老保险和商业养老保险是构建养老保险体系的两个不可缺少的重要组成部分。商业养老保险与社会养老保险除了有互补性之外，还有兼容性[1]。特别是人寿保险、养老保险与资本市场—理论分析与实证研究强制个人储蓄性的社会保险是“自己养活自己”的养老模式，不具有互济成分，完全可以是商业行为。商业养老保险最重要的功能是弥补社会养老保险保障水平的不足之处，社会养老保险保障水平低，商业养老保险的市场发展机遇就大，反之，社会养老保险己经有足够的保障，人们对于补充的商业养老保险的需求就下降。因此，商业养老保险的发展依赖于社会养老保险的保障水平。

(二)“三支柱”养老保险体系

通过分析社会养老保险和商业养老保险之间的关系，可以明确，这两者是构建养老保险体系的两个不可缺少的重要组成部分。按照世界银行1994年发表的《防止老龄危机:保护老年人即促进经济增长》报告中，将养老保险的三个层次形容为养老保险的三个支柱。目前，国际上比较通行的养老保险体系是世界银行所规范的“三支柱”养老保险体系结构[5]。

1、第一支柱

第一支柱或第一层次，即公共养老保险(或称基本养老保险)，由政府主导负责，政府以缴费或征税方式筹集养老保险的资金，一般是采用现收现付制模式，并由政府或公共机构经办，覆盖全社会，强制执行，属于社会养老保险范畴。其目标是提供各种风险保障，有限度的缓解老年贫困。

2、第二支柱

第二支柱或第二层次是私营基金式养老金计划，也即企业补充养老保险计划，它既可以是强制执行也可以是自愿实施，是一种完全积累制的并由私人管理的养老金计划。第二支柱一般可采用两种形式:职业年金计划或个人储蓄账户。这一支柱属商业养老保险范畴，由劳资双方代表组成基金理事会，基金的运营管理市场化，通过招投标委托基金管理公司、信托、商业保险公司、投资金融机构运营管理基金。

3、第三支柱

第三支柱或第三层次主要是个人储蓄性养老计划，由商业保险公司办理，个人自愿投保，为那些想在老年得到更多收入及保险的人提供额外保护，鼓励人们把钱存进

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养老金储蓄账户，政府给予税收优惠。“三支柱”养老保险体系恰恰也符合这一改革的思路:第一支柱公共养老保险体现社会公平，第二、第三支柱的商业养老保险体现效率和个人的自我保障责任，因此“三支柱”能够有机的将政府与市场、社会公平与效率、个人保障责任和社会保障责任结合起来，共同承担养老保障的责任。这三大支柱共同完成了社会收入再分配、储蓄和保险三大功能。

（三）养老保险可持续发展的含义

在人口老龄化背景下，结合西方经济学的可持续发展理论和养老保险理论，中国城镇养老保险可持续发展的具体内容主要包括: 第一，加快发展作为第二、第三支柱的商业养老保险，包括个人商业养老保险和企业年金，并给予国家层面上的政策支持，充分发挥商业养老保险在养老保险体系中应有的地位和作用;第二，发展和完善资本市场，形成有效的良性的资本市场创新机制，促进市场竞争，为养老保险基金的保值增值创造良好的投资环境。第三，作为养老保险体系第一支柱—基本养老保险的养老金筹集与支付要兼顾公平与效率，必须充分考虑到养老金承担者的承受力，即国家、企业和个人三方责任主体的承受力不能靠牺牲一代人未来在职的养老需求来满足当前己退休老人的养老需求;第四，形成一套促进养老保险可持续发展的法律法规体系，尤其是监管体系。总的来说，第一支柱体现公平，第二、第三支柱体现效率，“三支柱”相辅相成，缺一不可，实现可持续发展“公平”与“效率”的辩证统一。

二、中国城镇养老保险制度的现状及问题分析

（一）现行制度面临的挑战—人口老龄化

新中国成立之前，中国的人口基本上处于“高出生率、高死亡率、低自然增长率”状态，根本没有老龄化的迹象，属于年轻型。如果按照自然趋势发展的话，中国会像许多发展中国家一样，持续处于人口转变的第二个阶段:“高出生率、低死亡率、高自然增长率”阶段。然而，20世纪70年代末以来，计划生育政策的严格实行使得中国在较短时间内人为地完成了人口转变过程，与同等收入水平的发展中国家相比，中国用了不到30年的时间走完了发达国家经过上百年才完成的向现代人口增长模式的转变过程。进入20世纪90年代后，中国的人口老龄化进程加快，向老年型过渡。2000年的第五次人口普查中，中国65岁及以上的老年人口己达8821万人，占总人口比重为6.96%。因此，中国进入了老龄化社会。中国现行的养老方式是以居家养老为基础、社会养老为依托、机构养老为补充的家庭养老方式。日趋严重的人口老龄化已经给中国的经济、社会的发展带来深刻影响。政府、企业和社会都己经感到社会养老保险方面的负担日趋加大，庞大的老年群体带给社会养老保险的压力越来越大。根据国际经验，支撑现收现付制的公共养老保险需要以相对年轻的人口结构、有效安全的基金管理和治理机制和有效率的税收体系为条件，而这些条件在中国不完全具备，[6]这是因为中国的人口转变，是在社会经济发展和计划生育政策双重作用下，尤其是以后者效

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果为主的情况下实现的，相对来说，它不是一个自然发展的过程，这使得中国的人口老龄化产生了其他国家未曾遇到的问题，构成其特有的性质。因此在实践中，城镇养老保险制度中存在诸多问题，阻碍了整体的可持续发展。

（二）现行制度存在的主要问题

1、公平问题

根据国家相关法律法规，基本养老保险制度的覆盖面要扩大到城镇所有类型的企业和职工，甚至包括进城务工的农民工。但现实是，现行基本养老保险制度覆盖率较低，主要覆盖城镇地区的国有部门。虽然非国有部门的就业人数在许多地区占一半以上，但基本养老保险在非国有部门的覆盖范围参差不齐，城市中相当数量的人群被该制度所忽略。在现行的基本养老保险制度下，不同人群所享受到的养老保险政策和待遇是不同的，行业之间、地区之间的差别也比较大。比如，公务员依然享受计划经济时代的退休养老政策，而自由职业者的基本养老保险始终没有得到妥善的解决而被人为的排除在现有的制度之外，部分企业因经营困难无法按时缴纳养老保险费，其职工的养老保障也就不能保证。对不同人群设计不同的养老保险方案，体现了制度的多元化和不同人群的特点，条块的分割与不同行业人群和不同收入水平的养老保险政策区别太大，也加剧了社会的不公平，与可持续发展的原则不符。[7]

2、效率问题

现行养老保险制度改革与发展的效率缺失问题，很大程度上根源于制度中政府的责任定位不清。第一，监管机构在具体的运作中存在的诸多问题，难以适应越来越繁杂的工作。第二，政府在养老保险中承担着直接管理者的责任和角色。由于政府的介入过深，加之人口老龄化的影响，目前这一模式正面临着严重的信任危机和财务危机。第三，基本养老保险的统筹层次过低。由于目前城镇基本养老保险的统筹层次只达到市县一级，资金的征缴、管理、运作，实际上都是由市县一级的地方政府来完成的。在缺乏有效的监督体系下，众多的地方政府参与基本养老保险基金的管理活动，这为养老基金被挤占、挪用等违规现象埋下了伏笔。

3、可持续发展问题（1）客观原因

人口老龄化的日趋严重使得在职职工的赡养率急剧上升，导致当期的养老金支付增加。基本养老保险的缴费率较高，导致养老金收入下降。由于缴费率较高，企业负担较大，客观上也刺激了企业拖欠或拒缴保费。目前，企业、事业单位仍然是基本养老保险的主要承担者，基本养老保险一般只覆盖国有部门，并且在当前养老保险缴费高且不稳定的情况下，因为对未来没有足够的信心以及参加基本养老保险制度会削弱竞争力，使得很多非国有部门不愿意这参参加，也造成了这些企业与其他企业的差异，一定程度上形成了不平等竞争。覆盖率太低又会使得基本养老保险制度不能分担风险，没有形成规模效益，也不能起到维护社会稳定的作用。

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（2）主观原因

①没有资金保证的养老保险承诺是公共养老保险收不抵支的重要原因。

②养老保险制度的两个基本功能—收入再分配和储蓄—可以用不同的制度兼顾，但却不能用同一制度兼容。而中国现行基本养老保险制度的设计恰恰把这两个基本功能兼容在同一制度中了。③政府在制度设计之初对制度的转轨成本之补偿问题认识不足，没有采用有效的措施进行解决，而是期望通过提高基本养老保险缴费率来消化这块转轨成本。

三、中国城镇养老保险可持续发展与制度构建之对策

（一）发展商业养老保险以完善“三支柱”养老保险体系

商业养老保险作为一国养老保险体系的“三支柱”的重要构成部分，与公共养老保险相互补充、相互配合，形成了全方位、多层次、比较完善的退休养老保险体系。目前，中国养老保险体系的第一层次，即基本养老保险的改革取得了初步成效，基本建立起了一个覆盖城镇居民的社会养老保险制度框架。因此，作为三支柱养老保险体系中的重要组成部分的商业养老保险应当在建设小康社会、和谐社会的过程中发挥重要的、积极的作用，促进城镇养老保险的可持续发展。

1、发展企业年金

企业年金是养老保险体系的重要组成部分，属于商业养老保险的范畴。企业年金是享有税收优惠政策安排的补充养老保险。中国在经济没有得到充分发展的条件下，提前进入了老龄化社会，因此，中国的公共养老保险制度改革面临着巨大的压力。在这种形势下，发展企业年金的意义尤为重大，影响也将更深远，具体表现在以下几方面:第一，发展企业年金有利于促进金融服务业发展和资本市场的成熟，提升资源配置的效率。第二，发展企业年金有利于养老保险改革的顺利进行和“三支柱”养老保险体系的完善。第三，发展企业年金有利于企业吸引人才，增强企业的竞争力还有凝聚力。

2、发展个人商业养老保险

作为第三支柱的个人商业养老保险，即由个人自愿在人寿保险公司购买商业养老保险计划，在养老保险体系中的作用也是不容忽视的。这是因为在保障功能和保障对象方面，人寿保险公司所提供的养老保险计划对于个人和社会有其独特优势。适当调整个人商业养老保险在养老保险体系中的比重，提高这一支柱养老金的替代率，为社会创造一个良好的资金运用的环境，确保基金投资的安全性和稳定性。对个人商业养老保险的经营者，即商业人寿保险公司进行监管，如资金投资组合监管、经营机构的运营监管、偿付能力监管等，通过立法规范经营机构的合法竞争行为，保障投保人、被保险人和受益人的合法权益。政府应强化舆论宣传，提高公众的自我保障意识，营造一个个人商业养老保险健康发展的外部环境。

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(二)进一步完善基本养老保险

1、提高基本养老保险的统筹层次

资金统筹是社会养老保险的特质，统筹层次越高，基金抗风险能力就越强。提高基本养老保险的统筹层次，合理调剂适应社会养老保险基金，在较大范围内统一规范政策和办法，有利于人员流动和管理服务水平的提高、增强基金抗风险能力。而目前，中国的统筹层次还停留在市县级的阶段，提高基本养老保险的统筹层次、建立省级统筹已是必然。第一，建立省级统筹有利于充分利用有限的养老保险基金在各个市县之间进行统筹调剂;第二，可以理顺资金补助机制，实现各级政府的责任分担，避免地方政府过度依赖中央政府的财政补贴，也可以通过集中调剂资金来减少资源的冗余限制;第三，能够打破区域壁垒，保证劳动力跨地区的合理流动，降低了市场要素流动成本。省级统筹要采取逐步稳妥的设计思路，在一定时间范围内，对一省范围的基本养老保险制度实现政策统一:业务统一管理，基金统一征缴，运行统一调度。[8]具体做法：①，以预算管理为统筹基础。②，明确各级政府的工作责任。③，明确各级政府的养老保险基金的管理权限。最后，应该用更长的一些时间，实现基本养老保险金从省级统筹层次向全国统筹层次的提升，在更大范围内体现基本养老保险的公平性和社会互助性。

2、加快资本市场的发展与完善

一个国家的投资结构和效果在很大程度上取决于该国资本市场的效率结构，因此，要实现养老保险基金投资的健康良性发展并能获得稳定的、较好的投资收益率，必须要有一个健全完善的资本市场。但由于中国经济发展尚处于转型期，与发达国家成熟的资本市场相比，中国市场机构不合理、基础不坚实，政策法规滞后，市场机制发育不充分等情况将在较长时期内不同程度存在，这是导致养老保险基金投资收益率过低的很重要原因。因此，要实现养老保险基金的保值增值，促进养老保险的可持续发展，必须在科学发展观的指导下，扎实稳妥地发展和完善资本市场。

我们需要做的工作就是加快资本市场的发展与完善，加强资本市场管理，丰富完善投资工具，培育规范投资主体，增加机构投资者的数量和投资，促进市场竞争，稳妥地推进金融领域的创新，形成有效的良胜的资本市场创新机制，逐步推进金融自由化和利率市场化，以实现养老保险基金的保值增值目标。同时，在条件允许时，可以适当将商业养老保险资金投资于国际资本市场。

（三）加强养老保险法律法规体系的建设

有法可依是推进养老保险可持续发展的根本保证和强大的动力，只有法律的权威才能够解决中国现行养老保险体系中固有的城乡二元化、地区分割化的问题，建立和完善统一的养老保险体系。

1、通过立法建立并完善“三支柱”养老保险体系

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按照目前国际养老保障的先进经验和改革趋势，“三支柱”养老保险体系的构建和完善势在必行。基本养老保险是基础，企业补充养老保险和个人商业养老保险是补充，三者相辅相成。按照目前中国的经济发展水平，基本养老保险的待遇水平不能也不可能很高，能够保障公民的基本生活即可。对此，中国要尽快出台一部综合性的养老保险法，包括各个支柱的保障目标、保障待遇、经办机构、遵循的原则、投资规则和税收优惠政策等详细内容，以构建并完善基本养老保险、企业年金和个人商业养老保险相结合的“三支柱”养老保险体系。

首先，立法的宗旨应该是保障老年社会成员的基本生活权利，包括老年人的生存权和共享社会发展成果的权利。其次，立法的任务是在借鉴现有养老保险改革经验的基础上，通过制定专门的养老保险法律加以规范和完善。最后，立法的目标应该是建立健全的养老保险法制体系，使得养老保险法具有完整性、稳定性和权威性，一切行事有法可依。同时，立法应考虑中国地域辽阔、发展不平衡等具体国情，但是在原则上应保持一致，如保障公民的基本生活需要，权利与义务相对应，体现公平互济等等。

2、通过立法建立健全养老保险的监管体系

建立完善的养老保险监管体系，不仅直接关系到中国城镇养老保险整体的可持续发展，而且间接影响到社会经济的高速、持续增长。

首先，对第一支柱的基本养老保险的监管，应制定社会统筹基金的监督制度，规范监督范围、监督形式、监督程序，以及监督的机构和人员的行为，并对统筹基金的收入、支出、投资过程进行严格监督，以杜绝和减少统筹基金被挪用、挤占等违规行为的发生。同时，以法律手段解决基本养老保险金的支付风险问题。导致基本养老保险金支付风险的主要原因是保险基金收支不平衡，尤其是基本养老保险费不能及时足额征缴。

其次，要在深入研究商业养老保险的风险特性和盈利模式的基础上，开发更加科学的风险模型和监测技术，完善商业养老保险偿付能力监管指标体系，借鉴国际经验，提高其科学性、适应性和操作性;尽快研究建立偿付能力危机或突发事件出现后的处理手段，解决商业机构偿付能力不足时的应急措施及其退出机制。同时，对于第二、第三支柱养老保险的监管，应加强保险公司等商业机构偿付能力的监管，充分发挥市场作用，确保其用来承担所有到期债务和未来责任能力充足，从根本上保护投保人的根本利益。

最后，在完善养老保险基金监管体系过程中应坚持以下几个原则: 1坚持有效保护投保人的合法权益,确保投保人在符合法定条件时得到合适的利益保障。2 坚持以偿付能力作为监管核心的原则。3坚持监管成本最小化和收益最大化,在确保养老保险基金监管体系的功能和效率的前提下降低监管成本。4坚持公平、公正、公开的原则。

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简言之，只有通过强有力的动态监管，才能够实现养老保险基金的保值增值，才能够保证养老保险基金的安全性，实现改革的真正目标。

3、通过立法建立养老保险基金的安全投资机制

规范养老保险基金的投资方向和投资规则，确定投资项目的法定种类，并使投资方式多样化，保证养老保险基金的保值增值 [9]。目前，中国基本养老保险基金基本上采用银行存款和购买国库券的方式投资，这种方式比较安全，但收益率低。应借鉴一下国外投资方式多样化的成功经验，在加强资本市场监督、完善立法、保证养老基金安全的前提下，积极探索将市场手段和商业保险机制引入基本养老保险的投资管理中，扩大基金的投资方式，允许基本养老保险资金投资于金债券、金融机构担保的企业债券、政府债券、股票、房地产、银行存款、公共基础设施等多个领域，以获得多方面的投资收益。此外，立法还应明确不同风险类别投资项目的最高限额，以分散投资风险;对于单一投资项目应规定其法定投资限额，以防投资风险集中。

结束语

在全球人口老龄化加速发展和各国公共养老保险金支付膨胀的背景下，各国养老保险制度改革的趋势必然是基金制与现收现付制互为平衡、商业养老保险与公共养老保险相结合的“三支柱”养老保险体系的构建与完善。“三支柱”能够有机的将政府与市场、社会公平与效率、社会保障责任和个人保障责任结合起来，共同承担养老保险的责任。建立由企业年金、社会基本养老保险和个人商业养老保险相结合的“三支柱”养老保险体系，并不断完善使之可持续发展以应对日益严重的人口老龄化，不仅是当前中国养老保险制度改革的既定目标，也是经济社会协调发展的必然要求

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参考文献：

[1] 屠瑾.我国政府主导型养老保险制度的路径选择〔DJ.上海:上海师范大学，2008 [2] 李绍光.养老保险的困境与出路由经济社会体制比较，2000年第3期 [3] 陈国艳.我国养老保险的可持续发展〔D].天津:天津大学，2004 [4] 王治超.人寿保险、养老保险与资本市场—理论分析与实证研究【D].成都:西南财经大学，2007 [5] 李竞能.人口理论新编【M」.北京:中国人口出版社，2001 [6] 中国保监会普及保险知识编写组.保险知识学习读本【M」.北京:中国金融出版社，2006 [7] 胡卉士.试论商业保险与社会保险的有效衔接[J].南方金融，2002一3 [8] 胡建德.我国养老保险制度改革探析[D].郑州:郑州大学，2004

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致谢

在此论文撰写过程中，要特别感谢我的导师王佩给予的指导与督促，帮助我顺利地完成了此篇论文。大学四年求学的历程虽然艰苦，但又充满着快乐。感谢我的班主任宋述贤老师，谢谢他为我们全班所做的一切，他不求回报，无私奉献的精神很让我感动，再次向他表示由衷的感谢。在四年的大学中我结识的每个学习和生活上的挚友是我人生中最大的一笔财富。在此，我也对他们表示衷心的感谢。

谢谢我的父母，没有他们辛勤的付出也就没有我的今天，在这一刻，献上我最崇敬的致意!本文参考了大量的文献资料，在此，向各学术界的前辈们致敬！

第四篇：城乡统筹基本养老保险

一、“城乡统筹”与“社会养老保障制度的城乡统筹”

“城乡统筹”是我国进人新的发展时期党和政府的重要理念。2003年10月共产党十六届三中全会明确提出“五个统筹”思想，并且把统筹城乡发展置于第一位。

“城乡统筹”是在我国的城乡社会发展形成二元结构格局的历史背景下提出来的。十六大明确提出，我国改革开放和社会主义建设中存在的一个突出问题是城乡二元经济结构还没有改变，这是我国在化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累的结果；但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业，城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，是带有普遍性的倾向。我国在总体上已经到了以工促农、以城带乡、城乡统筹发展的战略转轨时期，统筹发展就是我国在这样的特定历史条件下的战略抉择。

在社会发展的实践中，“城乡统筹”具有丰富的内涵，它可以是一种发展理念，是一种工作思路和方法，是合理的政策导向过程，也可以是一种理想状态。城乡统筹是指坚持把城乡经济社会发展作为一个整体来看待的理念，按照城市与农村进行统一规划、统一部署、统一制度的工作思路和方法，制定科学合理的政策，打破城乡分割的二元结构，建立以工促农、以城带乡长效机制，逐步缩小城乡差距，促进城乡协调发展，实现城乡一体化的理想。城乡统筹是实现科学发展观的根本方法之一。

“城乡统筹”与“城乡一体化”既有联系又有区别。它们都把城市与农村的发展作为一个整体而不是割裂地加以考虑，但是城乡一体化更多的可被作为一种长远奋斗的目标，它强调的是城乡融合的结果，而城乡统筹是要尽力消除城乡差别，实现城乡协调发展，强调的是走向一体化的过程。区别“城乡统筹，与“城乡一体化”就是要克服城乡统筹的急于求成的误区，树立循序渐进的观念。在我国城乡二元经济结构的条件下，从城乡开通、联合、再发展到城乡融合，最终实现城乡一体化，是长期奋斗的过程。

“社会养老保障制度的城乡统筹”是我国城乡统筹的重要组成部分。作为城乡社会养老保障制度主要部分的社会养老保险在城乡之间有着显著的差别。城镇职工有社会养老保险的依靠，而农村社会养老保险的个人帐户模式从根本上不能解决占中国人口70％的农民养老保障问题。“养儿防老”依然是农民养老的现实选择。城乡二元化的养老保障制度是我国养老保障制度城乡统筹的现实基础。社会养老保障的城乡统筹是城乡统筹的必然要求。

“社会养老保障制度的城乡统筹”是指在构建我国社会养老保障体系中坚持城乡统筹的理念和要求，把城市和农村作为一个有机的整体，统一规划、统一部署、统一制度，逐渐打破城乡养老保障制度分割的二元结构，最终实现养老保障的城乡一体化。

社会养老保障制度城乡统筹是长期的过程，根据我国国民经济和社会发展目标，可分为初级阶段和高级阶段：初级阶段是从现在到2020年，主要任务和目标是基本建立覆盖城乡居民的农村社会养老保障体系，这与党的十六届六中全会提出的2020年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标是一致的。它强调的是覆盖而不是统一，在承认城乡二元社会养老保障体系将继续存在这样一个事实的基础上，统筹的内容、方式和执行标准可以不完全城乡统一，而应该统分结合，并在渐进发展中以统融分，随着经济发展水平的提高，分阶段、有步骤地逐步化异趋同。高级阶段是从2020年到2050年，主要任务和目标是形成城乡一体化的社会养老保障制度。按照我们国家“三步走”的战略，国民经济和社会发 展到本世纪中叶要达到中等发达国家的水平。到那时，我国的社会养老保障制度不论是在社会保障项目上，还是在区域、群体上，应当实现全面的、多层次的综合衔接，最后，实现城乡一体化的目标。

二、社会养老保障制度城乡统筹的措施

社会养老保障制度城乡统筹是综合性的系统工程，不仅涉及社会的经济、、文化各个方面，而且需要政府、社会和个人多方面的共同努力；不仅要兼顾过去，立足于现实，而且要着眼于未来，适应社会发展的需要。

第一，建立和完善真正意义上的农村社会养老保险制度是突破口。由于目前的农村社会养老保险制度以个人缴费为主，这项制度所产生的养老金仅相当于城镇企业职工基本养老保险的个人账户养老金，而不是国家再分配的结果，而社会保障的基本特征是国家对国民收入再分配，从这个意义上说，现行的农村社会养老保险不是真正意义上的社会养老保障，农村社会养老保障的缺位是制约社会养老保障制度城乡统筹的“瓶颈”。

解决农村的社会养老保障缺位问题，必须采取措施解决农村社会养老保险的社会统筹基金问题，将现行的农村社会养老保险缺失的基础养老金补充上去。筹集农村社会养老保险社会统筹基金，政府应该出资支持。从农村新型合作医疗制度的顺利运行和上世纪90年代中期开始实施的农村养老保险制度实施的困难，就会发现，政府的支持性投入和政府对制度运行的关注程度是农村社会保障制度成败的关键。我国农民对实现国家工业化做出了历史性贡献，国家应该拿出农村社会养老保险的“社会统筹基金”，建立起真正意义上的农村社会养老保险制度，然后，整合现行的农村社会养老保险，设计与城镇企业相同的农村基本养老保险制度模式。应统一管理农村社会养老保险基金与“做实的”城镇企业职工基本养老保险个人账户基金。这样才能完成养老社会保障的从“无”到“有”、从“有”到“统”的过程。

第二，探索能够统筹城乡社会养老保障的新制度是首要任务。能够实现社会养老保障城乡统筹的新制度起码应该具备两个条件：一方面，从现实来看，可覆盖城乡居民，适应不同地区、群体、单位和个人的特点与需求，有效调节不同年龄、不同收入、不同地区之间的利益关系，实现制度的全覆盖；另一方面，从发展来看，建立可持续发展的社会养老保障制度，能够适应城镇化、人口老龄化、就业方式多样化、经济全球化的大趋势，逐步提高缴费和保障水平。个人账户与社会统筹账户相结合的模式符合这两个条件，中国城镇与农村整合的养老保险发展的终极模式是社会统筹与个人帐户相结合的模式。

个人账户是建立城乡整合的社会养老保障制度的基础，应逐步提高单位缴费进入个人账户的比例，加快做实个人账户的进程，同时逐步缩小统账账户比例。个人账户待制度运行一段时期后再逐步做实做大。以个人帐户为目标，建立机制统一、有差别、可衔接的城乡社会养老保障制度。这种具有广泛适应性和可推广的弹性养老保障制度模式，符合社会养老保障城乡统筹的新制度的条件。

第三，社会养老保障资金的筹集和管理是必须破解的难题。首先，加大政府财政支持。一要建立参保补贴制度，逐步提高补贴标准。政府可通过实行缴费补贴、基金贴息、待遇调整、老人直补等多种参保补贴方式，通过政府补贴，引导和扶持城乡居民普遍参加社会养老保障制度。要研究将仅仅用于城镇居民社会统筹的资金转为用于城乡居民均等的参保补贴资金的办法，逐步建立与经济发展水平相适应的公平普惠的参保补贴制度，实行基本养老金的全国均等。其次，加大政策支持。将潜在的社会保障资源变为现实的社会保障资源，弥补社会保障资金 的不足和缺口。如通过国有资产变现、外汇储备投资、城乡居民储蓄投入、土地换保障等多种方式筹集社会保障资金，研究建立中央财政对计划生育家庭等重点社会群体、中西部地区、贫困群体的参保补贴进行转移支付的办法和机制。最后，建立多元化筹资机制。应建立个人缴费、单位或集体补助、国家投入相结合的筹资机制。

第四，建立一体化的社会养老保障管理体系是基础。为实现社会养老保障内容、管理、服务的社会化和一体化，从长远的发展目标来看，应建立统一的社会养老保障管理机构，包括统一的业务管理机构、统一的基金运作机构、统一的监督管理和工作绩效评估机构。业务管理机构在对人口总量、人口结构、期望寿命、宏观经济、市场、财政投入和基金收益等敏感性因素进行预测的基础上，通过，对国家和地区社会养老保障制度和政策及时进行优化调整，确保决策的化监督管理和工作绩效；基金运作机构确保资金的保值增值；评估机构对决策、经办和基金安全增值进行全过程的动态监管。管理的主体是社会保险机构和社区组织，建立以社会化管理为主、社区为主要依托、单位管理为辅的管理服务体系。

第五，完善是社会养老保障制度城乡统筹的保障。城乡社会养老保障统筹发展的关键是依法调整资源配置，把全体公民共同享受社会发展文明成果的思想上升为国家意志，体现在相应的法律条文中。从历史上看，在世界各国的发展史上，几乎都经历过城乡非均衡发展的历史阶段。发达国家的经验表明，从城乡非均衡发展到城乡均衡发展的过程是整个国家资源，尤其是经济资源调整的过程，是资源向农业倾斜的过程，而这一过程要依法进行。一种政府行为，应当有其相应的法律依据，否则就很难实施。

第五篇：城乡养老保险论文关于城镇的养老保险的论文统筹城乡养老保险制度的研究综述

城乡养老保险论文关于城镇的养老保险的论文

统筹城乡养老保险制度的研究综述

【摘 要】统筹城乡养老保险对完善我国养老保险制度有着重要的意义。本文对统筹城乡养老保险制度的模式选择、筹资方式、资金管理、政府责任、法律制定等问题进行了梳理,为我国统筹城乡养老保险制度提供理论上的参考。

【关键词】城乡统筹；养老保险；制度设计

我国城乡养老保险发展不平衡,呈现出明显的二元分割状态,如不加以调整会进一步拉大城乡之间的差距,影响社会经济的发展和和谐社会的构建。本文对我国统筹城乡养老保险制度的相关问题进行了梳理,为我国统筹城乡养老保险制度提供理论上的参考。

一、养老保险模式的选择

很多学者赞成“多步走”的战略规划与“多支柱”的养老保险模式。袁彦东等认为我国应在公平与公正的基础上统筹城乡养老保险。首先用“过渡方案”起步,等财力水平达到实际需求后,再逐步过渡到“目标方案”,过渡方案是目标方案的基础,为实现二者的平稳衔接,过渡方案与目标方案必须在模式上保持统一。武建新认为我国首先应建立多形式、多层次的农村养老保险,建立一套适合农村养老保险发展的法律制度,规范农村养老保险制度的运行过程,确立其原则、性质和组织形式。等到农村养老保障体系较为成熟的时候,建立城乡一体化的养老保障制度,使全社会人民最终能够达到“老有所养,老有所依”。潘楠等认为我国现阶段应在经济发达地区建立基于城乡居民全

覆盖的养老保险模式,首先通过改革和完善“农保”制度,建立一个能满足农村不同对象需求的,多层次、低标准、广覆盖的新型“农保”制度。然后逐步推广到农村其他地区,实现“可持续”的终极目标。吴湘玲等提出要消除我国养老保障的城乡分割,必须在反思现有的基本养老保险制度基础上,建立新的全民性的基本养老保险制度,具有“广覆盖、低水平、可持续、强制性”的特点,目标覆盖对象为全体老年人,通过全国统筹、随收即付的基本养老保险制度支柱与自愿性的其他养老支柱相结合,构成我国多支柱养老保险模式。

二、资金筹集方式

统筹城乡养老保险资金的筹集是核心。资金的筹集无非来源于个人、家庭、集体和国家。其中关于资金负担的比重应如何合理安排学术界有不同的看法。杨东乐认为《县级农村社会养老保险基本方案》中的资金筹集模式中个人、集体、国家三者共济性差,社会层级的互济性难以体现,无法体现政府在城乡养老保险中的公平性原则,也不利于拉近城乡养老保险之间的差距。

高和荣则认为,这种筹资模式下,国家和集体所体现的社会责任过小,不仅会造成资金来源不足,降低其保障水平,而且会影响农民参与社会养老保险的积极性,加大农村社会养老保险工作的难度,更不利于城乡养老保险统筹发展。

潘楠、钱国荣认为城乡统筹的养老保险的建立应坚持权利和义务相对应、自我保障与国家适当补助相结合、待遇水平与经济发展相

适应的原则,建立统筹账户与个人账户相结合的制度。充分考虑区域发展不平衡、农民收入差异大的实际情况,设定合理的缴费基数和缴费比例。

汪沅、汪继福等认为统筹社会养老保险金是解决我国农村社会养老保险制度的突破口,是统筹城乡养老保险的首要任务。政府应该出资支持社会统筹基金,建立起真正意义上的农村社会养老保险制度,然后,整合现行的农村社会养老保险,设计与城镇企业相同的农村基本养老保险制度模式。

尹静、高勇等认为整合现行的农村社会养老保险,设计与城镇企业相同的农村基本养老保险资金筹集模式,通过“土地换保障”的方式为收入水平较低下的农民筹集养老保险金,从国有资产中或财政资金中划拨一部分资金用做农村社会养老保险的“社会统筹基金”,以保障农村的基本养老金,随着农村经济的发展,逐步实现城乡养老保险资金的统筹。

2009年9月我国出台了新型农村养老保险制度规定基础养老金由中央和各级财政补贴,个人账户养老金按国家有关规定计发。这样新农保制度首次明确了个人(家庭)、集体、政府的责任,明确了三者享有的权利和应承担的义务,是我国农村养老保险制度的一大进步。

三、资金管理模式

童广印认为首先应建立省、市(县)两级政事分开的管理体制,社会养老基金由省、市(县)共管,省级负责基金管理,县(市)负责基金的收

缴和发放。其次应尽快出台基金运营优惠政策并拓宽基金运营渠道,确保基金的保值增值。再次应加大基金监管力度,建立开放式的监督机制,完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度,以保证基金安全。高雅认为由于我国各地区人口老龄化程度不同,经济发展水平不同、养老金收支的现金流量也不同,养老资金应由有能力的中央政府进行统一调整、统筹安排,即实行全国统筹、中央政府统一管理,其具体运作机构主要包括征收机关、管理机关和监督机关。养老金的征收机关由国税部门负责,具体发放工作可以委托金融、保险机构或者邮政部门来完成,养老金的监督可由全国人民代表大会及其常务委员会、政府审计部门负责。

四、法律的制定

从西方发达国家实施城乡养老保险统筹发展的成功经验来看,立法先行是一个很重要的因素。如,德国、日本、瑞典等国都是先立法来规范养老保险的发展的。由于缺乏法律的引导与规范,我国养老保险,尤其是农村养老保险发展过程中问题层出不穷,导致长期处于缓慢发展、甚至是停滞状态。因此统筹城乡养老保险法律保障是必不可少的。汪沅、汪继福等学者认为城乡社会养老保障统筹发展的关键是依法调整资源配置,把全体公民共同享受社会发展文明成果的思想上升为国家意志,体现在相应的法律条文中。高雅等认为我国应重建或修改现行法律,从整个社会的角度进行立法,使保险的范围直接覆盖到所有的公民,对总的法规政策中有冲突、不协调的部分尽可

能排除,消除不同地区的社会养老保险体制性差别,同时按经济发展的水平留有余地。童广印认为统筹城乡养老保险的立法应循序渐进,先制定地方性法规对统筹城乡社会养老保险的参保对象、范围,法定权利,各级政府的责任,财政拨款支持的初始额度,社会养老保险机构的设置,基金的筹集、管理、发放,公民享受养老保障的程序,侵害公民社会养老金权利行为的处置等,做出具体规定。在条件成熟时单独制定全国社会保障法案。使社会养老保险工作有法可依,改变目前社会养老保险工作一直是依靠行政力量推动的局面。

五、结语

随着我国城乡养老保险制度的发展和完善,以及部分条件具备的地区对养老保险制度城乡统筹发展的实践,我国实现城乡一体的养老保险制度将指日可待,国内学者应在借鉴国外城乡一体化的养老保险制度的基础上,结合我国国情,为我国城乡养老保险一体化建设提供更多的政策建议。参考文献: [1]高和荣,《健全农村社会保障制度的思考》,《南方人口》第3期, 2003.[2]高君,《推进城乡社会保障统筹发展的几点思考》,《长春师范学院学报》第3期, 2005.[3]景天魁,《城乡统筹的社会保障:思路与对策》,《思想战线》第1期, 2004.[4]潘楠、钱国荣,《我国建立城乡养老保险统筹机制问题探讨》,《法制与社会》第11期, 2008.[5]童广印,《统筹城乡社会养老保险制度建设研究》,《山东农业大学硕士学位论文》, 2007年12月.[6]汪沅、汪继福《,我国社会养老保障制度的城乡统筹问题探析》,《税务与经济》第3期, 2008.[7]吴湘玲、叶汉雄,《我国基本养老保险的城乡分割及其对策讨论》,《江汉论坛》第11期, 2005.[8]杨东乐,《论我国农村社会养老保险的互济性》,《黑河学刊》第6期, 2005.[9]尹静、高勇,《论统筹城乡养老保险制度构建》,《消费导刊》第10期, 2008.[10]于秀丽,《城乡统筹发展与农村社会保障制度建设》,《甘肃社会科学》第4期, 2004.[11]余兴厚,《中国城镇化进程中社会保障制度的城乡统筹》,《重庆工商大学报》第5期, 2005.[12]张会丽,《转型期构建中国农村社会养老保险模式途径分析》,《经济师》第11期, 2005.