在我国面临的问题及思考(程延园)

第一篇：在我国面临的问题及思考(程延园)

集体谈判制度在我国面临的问题及其思考

程延园

在大多数西方国家，除非劳动者个人拥有企业急需但劳动力市场又十分短缺的特殊技能，否则，他们更倾向于与其他劳动者联合起来共同确立就业条件和待遇，以防止雇主提供不利于自己的劳动条件。于是，一些工人团体或工会便开始与雇主或雇主群体就工会会员的就业条件和待遇进行谈判和协商，这种行动被称之为集体谈判。

“集体谈判”这一术语由英国学者西德尼·韦布（Sidney Webb）和比阿特丽斯·韦布（Beatrice Webb）首先提出并开始使用。韦布夫妇在其研究工会和集体谈判的代表作《产业民主》（1902）一书中指出：“在无工会组织的行业，劳动者个人无论在寻找工作，还是接受或拒绝雇主提供的就业待遇时，除了考虑自身所处的紧急状况之外，并没有与其同伴进行交流。为了出卖劳动力，劳动者个人不得不与雇主进行艰难的个人交涉，但如果工人团结起来，推选代表以整个团体名义与雇主谈判，其弱势地位将会即刻得到改变。雇主也无须再分别与每个雇员签订一系列的个别劳动合同，而只要签订一个能够满足集体意愿、规定集体劳动条件的协议即可。根据这一集体协议所确立的准则，从签订之日起，所有特定群体、特定阶层、特定等级的人员都要遵守该协议。”[1] 这一论述阐明了集体谈判制度的起源。

集体谈判制度的产生与工业革命所引发的经济、社会、人口的变化是分不开的，技术革新带来的机械化使一些劳动者失去了传统的技能，劳动力市场竞争的加剧，形成了劳动力的买方市场，单个劳动者难以通过个别谈判与雇主进行抗衡，维护自身利益，因而出现了劳动者组成的群体性组织，并开始了集体谈判。最初雇主反对与工会进行谈判，国家法律也只承认个人劳动合同，直到19世纪末、20世纪初，国家对集体谈判在一定程度上才放松了限制。20世纪中期之后，集体谈判成为西方国家普遍采用的调整劳动关系的重要机制。

集体谈判是劳动力市场机制运行的必要条件。劳动力市场机制的有效运行，要依赖于市场主体力量的相互平衡和制约，依赖于建立规范的程序规则。劳动关系具有隶属关系的属性，劳动者处于相对弱者的地位，使得劳动者个人难以在劳动力市场上与雇主相抗衡，而劳动关系具有的人身关系特点更加重了这种失衡。集体谈判制度的建立，可以使劳动者个人意志通过劳动者团体表现出来，由团体代表劳动者个人交涉劳动过程中的事宜，这有助于克服个别劳动关系的内在不平衡，增强劳动者一方的力量，有效地促使双方互相让步，达成妥协，签订协议，降低诸如怠工、辞职等冲突产生的负作用。因而，集体谈判被认为是使劳资冲突规范化的一项伟大的“社会发明”，是现代民主社会中每一位劳动者都拥有或应当拥有的特定权利。[2] 集体谈判是市场经济条件下调整劳动关系的主要手段和国际惯例，它不仅确立了集体劳动关系调整的正式规则，而且本身就是解决冲突的一种重要机制，通过集体谈判规范劳动关系事务，构成了市场经济国家劳动关系制度的核心。

我国在计划经济体制时期不存在集体谈判制度。在向市场经济过渡中，劳动就业制度发生了重大改变，基于劳动合同产生的新型“雇主—雇员关系”取代了国企的终生就业关系，计划经济条件下国家代表企业，企业代表职工，主体界限模糊，利益关系不明的状况正在得到彻底改变。20世纪90年代初，中国开始引入集体协商制度，1994年颁布的《劳动法》对集体协商和集体合同制度作了原则性规定，但总体上讲，这一制度还没有发挥应有的作用，集体谈判的机制还没有真正形成。在我国市场经济体制逐步确立的过程中，企业劳资矛盾凸现，劳资纠纷陡增，大量工人下岗，静坐、怠工、罢工、群体性事件和突发性事件频繁，劳动争议的数量呈不断上升的趋势。自《劳动法》1995年实施以来，劳动争议的数量及涉及人数发生了重大变化。1994年全国各级劳动争议仲裁委员会共受理劳动争议案件19 098起，涉及劳动者人数77 794人，到2002年受理案件数已增加到184 000起，涉及人数达608 000人，分别是1994年的9.63倍和7.82倍。从1994年到2002年8年间全国各级劳动争议仲裁委员会受理的劳动争议案件平均每年增长34.09%，涉及人数每年递增31.63%，集体劳动争议平均年增长率也达到31%。[3]劳动争议不断增加，从根本上表明人们越来越承认劳动力市场中工人与雇主之间的利益划分。国企改革、重组引发的下岗、失业现象也表明，企业与工人之间过去那种政治化、行政化、利益一致化的劳动关系正被迅速打破，在计划经济体制下被掩饰和弱化的劳动关系双方利益差异，在向市场经济转型过程中也正在回复其利益化和市场化的特点。由于过去确保终生就业的体制已不再适用，通过行政干预协调各方利益的老办法也就难以奏效，社会经济转型需要有效的劳动关系制度来适应和调整，重建和改进中国劳动关系调整机制变得日益迫切和必要。

二

尽管1994年7月颁布的《劳动法》对企业实行集体协商和签订集体合同制度做出了明确规定，1995年以来政府采取了强有力的措施来推进集体协商谈判制度，但因为各种因素的影响，仍然面临着许多问题与困难。

1、工会的代表性和独立性问题

集体谈判机制有效运作的前提是劳资双方彼此独立，谈判主体具有独立性和代表性，具有法定权利和组织能力来代表从企业级别到国家级别的国有和非国有企业的工人和雇主。工会的代表性，主要解决工会与劳动者在集体谈判中的关系和地位问题，工会的独立性则主要指工会与管理方之间的关系问题。工会是劳动者权益的“代表者”，是为了维护劳动者权益而与雇主进行交涉的“谈判者”，处于与管理方相对立的地位。工会的谈判权利由劳动者授予，谈判活动要向劳动者负责。工会有义务对谈判中的重大问题向劳动者报告，劳动者享有投票决定的权利。工会谈判所形成的协议要经过劳动者批准后才能生效，才对全体劳动者产生约束力。我国法律直接规定了工会享有集体谈判权，以法律形式确认了工会的集体谈判资格。2001年10月修改的《工会法》第20条明确规定，“工会代表职工与企业以及实行企业化管理的事业单位进行平等协商，签订集体合同”，这一规定强化了工会在集体谈判中的中心地位，为集体谈判和集体协议制度的发展奠定了前提条件。

但在实践中，对我国企业集体谈判制度的观察表明，与中央级别的工会组织的强势地位形成鲜明对照的，是企业一级的工会组织地位却有日渐下降的趋势。一些企业的基层工会在企业改制中被撤并，非公有制企业工会的组建率还很低。尽管上一级工会组织努力加强工作场所工会对会员的代表能力，但企业一级的工会仍然继续兼具工会职能和管理职能，并且密切介入企业管理机构内部，工会委员会中拥有高比例的高层管理人员，职工代表大会作为民主管理的关键性角色与作为企业工会的角色之间存在一定程度的混淆。企业级别工会组织的这些特点，削弱了其代表会员权益的能力。因而，工会委员会更加倾向于在结构内部协调雇员与管理方的利益分歧，而不是代表工会成员与管理方谈判。[3]另外，在一些企业中，党委副书记兼工会主席、纪委书记兼工会主席、工会主席兼党委常委、副厂长兼工会主席等已是习以为常的现象，如果推行集体协商谈判，工会行政兼职问题将会变得日益突出，工会主席究竟代表哪一方进行谈判协商呢？让常委与书记、副书记平等协商，让副厂长与厂长对等谈判？这种“角色错位”的结果是众所周知的。从2002年北京市总工会对34位企业工会主席的调查来看，专职的工会主席11人，占32.4%，三分之二强的工会主席是兼职的。[5]工会组织在体制上隶属于企业，工会干部兼任党委和行政职务，这种实际存在的“角色混淆”、“定位不明”状况，使工会难以保持其应有的代表性和独立性，也使工会难以承担其维护职工合法权益的职责，甚至出现工会主席代表企业与职工打官司的事情。2002年10月23日发生的西安航空发动机（集团）有限公司职工医院职工杨树鄂诉西航公司劳动纠纷一案就是非常典型的事例。西航公司职工医院党总支书记、行政副院长、分工会主席蒙贞，以西航公司委托代理人的身份，分别于2002年10月23日、2002年10月31日，两度和杨树鄂对簿公堂。[6]类似这种由工会主席代表企业与职工对簿公堂的事情，在我国已不是第一次发生了，这一做法严重背离了工会的宗旨和目标，违反了我国《工会法》的相关规定。工会不仅没有依照《工会法》给予职工以支持和帮助，反而站在了劳动者的对立面。究其原因，主要是在管理体制上工会组织隶属于企业，许多工会工作人员都是兼职，工会干部既要维护企业利益，又要代表职工利益，在实践中处于两难的困境。因而解决工会的代表性和独立性问题，不仅关系到工会是否能够代表和维护劳动者权益，而且也是集体协商谈判制度得以推行的关键所在。

2、企业级别集体谈判的雇主角色不明，行业、区域集体谈判中的雇主组织缺位问题

雇主组织主要在行业或地方一级进行谈判。原则上雇主组织作为谈判主体，应得到其雇主成员的授权，雇主组织代表雇主利益与工会谈判，所达成的协议对其雇主成员具有约束力。中国企业联合会是国际劳工组织和中国政府承认的中国雇主的代表性组织。但与强有力的中央级工会组织相比，中央级的雇主组织在其代表性和会员数量方面实际要弱很多。尽管中国企业联合会在加强组织能力代表各类雇主方面做了巨大努力，但企业经理人仍倾向于把中国企业联合会看作是与政府接触配合的可利用的渠道，而不是劳动关系领域中雇主的代表。中国企业联合会在代表雇主利益，尤其是非国有部门雇主利益方面的薄弱基础，是限制劳动关系和谐发展的重要因素。与工会从上到下形成的比较明确的组织体系不同，雇主的代表即中国企业联合会在许多区县一级并没有相应的分支机构，因而在目前开展的区域性、行业性集体谈判和集体协议制度中，企业方对等主体缺位问题突出。为解决这一问题，一些地方采取由地方总工会与下属企业分别签订协议的办法，或在没有企业联合会的地区拟由当地主要雇主作为代表签订协议。一些地方则采取过渡性办法，如北京昌平兴寿镇签订的区域性集体协议，双方主体分别是镇工会和镇工业办公室，后者实际是政府的一个部门，而不是雇主组织。在成都，由于没有地区一级的雇主组织，区域性集体协议是在地方总工会与政府工商局（负责企业注册和监管）之间签署，四川省规定这类区域性集体协议具有法律效力。这一做法出现的问题是，在“谈判”过程中没有雇主代表参与，如果雇主不通过其协会参与协商谈判过程，那么协商谈判的有效程度就有待继续观察，而且，协议如何约束雇主组织的成员也将是一个问题。

除了产业或地方一级谈判中需要理顺雇主与雇主组织之间的关系之外，在企业级别的集体谈判中，如何理顺企业工会与管理方之间的关系，同样是谈判实践中的一个难题。在我国，非国有企业和外资企业的雇主角色非常明确，但国有企业的雇主究竟是谁？则是集体谈判中一个常见的实际问题，在理论和实践上都存在着不少的困惑，需要做出思考。在国有企业，当工会主席代表全体工人与厂长就签订集体协议进行协商谈判时，往往会遇到这样的问题：厂长抱怨，“你工会主席代表工人，我厂长代表谁？我受上级委派担任企业领导工作就不代表职工利益了？我不是资本家，我是工人阶级的一分子，我也是工会会员。难道我不希望工人工资高、福利好。难道工人少拿一元，我就能多拿一元不成?”“工人是谁？工人是企业的主人，不是雇用劳动者。企业有职代会，工人可以就工资、奖金、福利、保险行使主人的权力。为什么要和我来谈判这些问题，和我签订集体协议呢？”“再说国有企业的资产所有、重大劳动工资政策到底谁说了算？都是国家说了算，我一个厂长经理能有多大自主权？”面对厂长们的理论，许多工会主席无言以对，要么退避三舍；要么回避问题，走个谈判的过场，搞个形式主义的合同交差。从而使集体谈判和集体协议制度受到很大冲击和削弱。工会主席到底要不要与厂长谈判，要不要代表职工签订集体合同？国有企业的厂长经理到底代表谁的利益等，这些普遍存在的疑问恰恰提出了我国国有企业实行集体协商和集体合同制度面临的环境和条件问题。如何看待我国国有企业实行这项制度的条件?如何使集体协商和集体合同制度发挥出积极的作用？有两个问题需要解决。

第一，要解决在国有企业，谁是雇主的问题，因为只有雇主或雇主协会才是工会进行集体谈判的对象。雇主的概念究竟如何确定，我国劳动法并没有明确界定。在国际上，一般把招用劳动者、并将劳动者纳入劳动组织中的自然人或法人，称之为雇主。雇主可以包括雇用劳工的业主、经营负责人或代表业主处理有关劳动事务的人。雇主地位在劳动法上最重要的意义在于享有对劳动者的“劳动请求权”和“指示命令权”。[7]（p136)因此无论企业的性质如何，无论企业产权属国家还是个人，谁对工资的设定、利润的分成、劳动用工等这些重要事情享有决定权，谁就是劳动法上的雇主，工会要与能够具体“做主”的雇主进行谈判。因此企业的厂长经理等经营负责人属于劳动法上的雇主，而不是劳动者，他们是资本的人格化代表，高级管理人员是向雇主负责的管理方，而不是劳动关系中的劳方。按照国际惯例，大多数工人都可以由工会代表他们进行谈判，但拥有一定权力的管理方雇员、掌握雇主机密的雇员等一般不能由工会代表他们参加集体谈判，他们属于集体谈判和集体协议的雇主一方，而不属于工会方代表的成员。至于目前国有企业厂长经理能在多大程度上享有经营管理权，则是另一个问题。随着产权制度的深入改革，代表国家行使国有资产经营管理部门的成立，厂长经理以及高级管理人员必然会成为向资本负责的一个群体。

第二，要解决管理者的工会会员身份问题。2001年修改的《工会法》第12条规定，“任何组织和个人不得随意撤销、合并工会组织。基层工会所在的企业终止或者所在的事业单位、机关被撤销，该工会组织相应撤销，并报告上一级工会。”根据这一规定，在一个企业、事业、机关中的会员，不管是工人、技术人员还是管理人员，也不管是体力劳动者还是脑力劳动者，都组织在一个工会组织中，而不是按照会员的不同职业分别组织多个工会组织。[8]也就是说，我国法律规定的是一元化的工会体制，即在一个企业通常只批准一家工会。这样就出现厂长经理等管理方代表，与本企业劳动者同属一个工会会员的情况，按照《工会法》，工会也要维护厂长经理的利益。这样，工会一方面要与管理者谈判，另一方面又要代表管理者利益，这种角色混淆和定位不清的状态，不仅使工会难以履行其职责，同时对管理者履行其职责也极为有害。在市场经济国家的劳动立法中，对于企业高层管理人员加入工会都有明确的限制性规定。如日本《工会法》明确指出，工会不包括由下列人员参加的团体：公司负责人员，有录用、解雇、提升和调动的直接权限而居于监督地位的人员，接触资方的劳资关系计划、方针等机密事项而对雇主负有忠诚义务的人员，代表资方利益的其他人员等。韩国《工会法》把高级管理人员列入了雇主的行列，规定允许雇主或代表雇主利益的人加入的组织不得称为工会。美国、加拿大也大致相同，美国将所有管理人员都纳入雇主范围，加拿大只把高级管理人员纳入雇主的行列。按照国际劳工公约，雇主也享有组织权，但这种权利只能组织与工会相区别的雇主组织，而决不能介入工会组织。并且，第98号公约对于雇主介入和控制工会的情况是作为“干涉行为”加以禁止的，规定：“工人组织和雇主组织均应享受充分的保护，以防止在组织的建立、运转和管理等方面发生一方直接或通过代理人或会员干涉另一方的行为。” [9]考虑到我国只有一个工会的实际情况，可否规定管理方人员加入上级工会或其他工会？以区分他们在一个具体劳动关系中所处的管理方的地位和角色。

3、谈判环节缺位，协商谈判机制尚未充分发挥作用

集体谈判是签订集体协议的前提和必经阶段，是集体协议制度的灵魂，协议只是谈判的最终结果。集体合同与其他合同一样，是劳资双方意思表示一致所达成的书面协议。集体谈判要经过反复多次的讨价还价，谈判的过程实际也是双方求同存异、逐步达成共识、解决矛盾和分歧的过程。没有实际的谈判过程，事实上就不可能通过谈判达到解决纠纷和冲突的目的。衡量集体谈判成功与否的关键，要看能否通过集体谈判化解劳资纠纷，和谐劳动关系。在实践中，有的地方在推行集体合同制度过程中，把先建机制变成了先签合同，不是将协调劳动关系作为推行集体协议制度的目的，而是把集体协议这种手段当成了目的。重签约、轻协商的现象普遍存在，合同签了就万事大吉，没有真正形成协商谈判机制。有的甚至把集体合同当作一项“达标”任务，片面追求合同的数量。有的合同则根本没有经过协商，是企业与工会领导拍脑袋的产物，其结果只能是协商谈判流于形式，协议合同仅仅停留在纸上，没有发挥应有的作用。其实，集体协议制度的核心是要形成谈判协商机制，形成劳资双方沟通、理解和达成共识的制度。但目前我们所缺乏的，正是没有形成协商谈判的机制，或虽然建立了协商机制，但真正运用这一机制解决问题的并不多。

4、协议内容雷同，缺少针对性和可操作性

目前，相当多的企业签约质量不高，合同条款大多照抄现有法律法规规定，反映企业和劳动者共同关心但法律又没有现成规定的问题，如职工下岗、劳动合同续订、劳动报酬、企业年金、住房、补充保险、家属医疗费用的承担等的条款却很少，真正对劳动关系有协调力度的条款更少。一些上级工会为迅速推进集体合同制度，实现签约数量要求，往往拿着事先拟定好的合同范本，说服企业与工会签约。其结果是多数企业集体合同雷同、内容空泛、规定原则，缺少灵活性、针对性，没有结合本企业实际进行具体量化细化，致使合同缺乏操作性。集体合同内容普遍存在“三多三少”现象，即原则性条款多，具体规定少；抄法律条文的多，结合企业实际的少；虚的多，实的少。

5、集体协议制度发展不平衡，一些企业和地区严重滞后

签订集体协议的国有企业、集体企业的比例较大，合资企业较少，私营企业更少。据2001年中国企业联合会对全国6省市100家企业的调查显示，国有企业签订集体协议的比例为73%，合资企业签订集体协议的比例是38.1%，私营企业签约比例仅为15.4%。调查显示，不同所有制性质的企业之间，在是否组建工会和是否设有专职工会主席方面存在显著差异，私营和独资企业没有组建工会的比例分别达到33.3%和50%；组建了工会并设有专职工会主席的比例分别为40%和33.3%，远低于国有企业（89.5%）和集体企业（69.2%）的比例。[10]非公有制企业工会组建率低，劳动关系双方协商谈判机制尚未普遍建立，集体合同建制工作进展缓慢、困难重重，加上缺乏健全的监督保障机制，集体协议制度推行相对滞后。

三

在目前集体协商谈判实践中，似乎有这样一种趋势，即集体谈判主要是作为促进执行并监督现有法律法规的手段。在劳动关系双方经常无视或违反现行法律法规的情况下，集体谈判制度可以被视为劳动法制前进过程中的一个进步。但如果劳动关系双方只将集体谈判局限在最低法律规定的范围内，则很可能无法从集体谈判体系的基本职能中完全获益。原则上，集体谈判应该既是保证已有的法定权利得到加强或完善的手段，又是解决立法没有完全涉及到的问题的直接途径。这样才能充分体现集体谈判对劳动立法的补充作用，因为劳动法规对劳动关系的规定，有许多是粗线条、原则性的，而且是一个最低的标准，相对于现实生活中丰富复杂的劳动关系而言，难免有所疏漏。通过集体协议，可以在一定范围内就劳动者利益和劳动关系协调的共性问题做出约定，从而更具体地规范劳动关系。自由的集体谈判的性质决定了它比国家立法更灵活，更能够满足行业和企业的具体要求。

集体协议不仅是实施立法的一种手段，而且对于工作场所中法律没有规定的领域，集体协议也可以作为一种“修正措施”弥补法律的空缺。更重要的是，在市场经济国家，集体谈判通过开创革新的方法满足了立法改革的需要，并为立法工作奠定了基础。比如意大利政府一直依赖于通过劳资双方集体谈判采取的举措来管理新的就业形式。由于法律并没有对多种新的就业形式做出具体规定，因而对就业形式的管理常常建立在实验基础之上，先通过企业一级的集体谈判，然后是行业一级的集体谈判，在进一步谈判之后，才会做出具体的法律规定，如1970年第300号法案的“使用视听及同类设备远程监控雇员是不合法的”这一规定，就是为了开发远程工作管理规定，进行创造性实验的结果。经验表明，没有来自工作场所有组织的工人的压力，管理方提高生产力、改善人力资源管理的动力会减少。劳动者通过集体谈判协商参与企业管理，是促进现代企业管理制度的重要因素，有助于提高生产效率和员工士气。只有当工作场所集体谈判的做法成熟，同时企业工会独立于管理方、成为会员利益的真正代表者时，才可能有成功的高水平的谈判合作。

为了维护劳动合同内容的客观妥当性，世界各国大致采用两种机制：即团体协商与劳动基准法定。[7](p282)团体协商机制，亦称劳动条件的集体形成，指劳动条件由工会与雇主采取自治方式，通过谈判签订集体协议形成，政府不加干预。这一机制的运作，有赖于工会成为强有力的协商主体，否则将难以形成对等的谈判地位。因为工会面对的谈判对手，是以法人形态出现的公司、财团、跨国公司等资本集团，如果工会没有谈判力量，就不可能形成同等实力的团体对团体的谈判机制。另一项维护合同内容客观妥当性的机制，则是“劳动基准法定”，是指国家以立法形式对工资、工时、休息等劳动条件和劳动基准做出明确规定。当然，劳资双方通过团体协约形成劳动条件，也不是完全自由放任的，仍要受国家法律的限制和约束。因为如果资方力量过强则可能引起劳动条件偏低，反之，如果劳方势力过盛则会引起劳动条件偏高，可能影响经济发展，甚至影响国家的竞争力。因此，世界各国为维持劳动契约当事人的自由和合法权益，往往通过法定劳动基准规定劳动条件的上限或下限，如最低工资、最高工时，在法律规定的幅度内由当事人进行自由协商。

世界各国由于经济发展水平的差异，劳资关系发展阶段也各不相同，劳资双方通过什么方式来形成劳动条件，各国也有不同模式。然而，大部分发达国家都留下了相当大的空间让劳资双方发挥社会伙伴功能，以团体协约来形成劳动条件，国家只能也只需制订最低劳动基准和劳动条件。反之，国家则要对劳动条件做出详细、具体的规定，劳资双方谈判空间相对较小。以德国为例，德国强调劳资协约自治，虽然在1952年1月公布实施了《劳动基准法》，但半个世纪以来一直处于备而不用的状态。德国《劳动基准法》规定，只有在没有产业、行业工会或雇主组织的情况下，或虽有工会或雇主组织，但因为人数过少，不能对劳动条件的形成产生实质性影响，无法达成集体协议时，才适用劳动基准法。而我国则正好与此相反。在计划经济体制下，国家的公权力直接介入劳资事务，并对劳动关系双方采取控制态度，劳动关系被描述为劳动行政关系。虽然《劳动法》规定了劳资双方可以“集体形成”劳动条件，但实际作用却极其有限。长期以来劳动条件的形成主要依靠国家制定相应的法律法规，而不是通过工会与雇主团体协商而形成，即使象征性地签订集体协议，也无非是把劳动法的规定重抄一遍而已，而通过缔结或修订集体协议解决纠纷，则更是遥远。究其原因，在于我国劳动关系政策并不是任由双方自治，而保持了很大程度的政府干预，因此工会的功能始终有限，政府干预愈深，劳动关系双方对政府的依赖也愈大。

协约自治模式是以集体协议为核心形成劳动条件，其在理念上遵循：政府不加干预→工会与雇主自治→进行集体谈判→缔结集体协议→形成劳动条件→劳资双方遵行。而政府主导的模式，则是由政府制定劳动标准作为劳动条件的主要内容，遵循的理念是：政府制定劳动基准法→确立劳动条件→强制实施→劳资双方不得违反→罚则作为后盾→劳资双方进行集体协商与否并无实质作用→劳资双方缔结集体协议与否亦无真正法律效果→劳资争议与缔结集体协议无当然关系。[7](p98)

[参 考 文 献] [1] Terry Mcllwee, “Collective Bargaining”[A], in European Labor Relations[C].Vol.1.Gower, England, 2001.p14.[2] 郑秉文.合作主义：中国福利制度框架的重构.经济研究[J],2002.2.[3] 中国劳动和社会保障统计年鉴(1995—2002)[Z].北京：中国劳动保障出版社.[4] 李昌徽.国际劳工局技术审查报告<中国三方社会对话及劳动关系>[Z]，2002.[5] 北京市总工会.关于北京市59家企业集体合同建制和履行情况的调查和思考[Z]，2002.[6] 报刊文摘[N].2003.4.7，第4版。

[7] 黄越钦.劳动法新论[M].台湾翰芦图书出版有限公司，2000.136。

[8]郭军.修正后的<工会法>解析与适用手册[M]，北京：红旗出版社.2001, 63—64。[9]国际劳工组织.组织权利和集体谈判权利原则的实施公约（第98号公约）（1949年6月）第2条。

[10] 中国企业联合会.全国六省市企业劳动关系调查报告[Z]，2001.Abstract: Collective bargaining is a kind of important mechanism to modify industrial relations in market-oriented economy.And also it is the effectively basic and the major means for regulating and modifying labor relations in west countries.Not only does collective bargaining establish the level of employee’s wage and benefits, but also collective bargaining itself serves as an important means of conflict resolution.The basic of bringing the modifying effect of collective bargaining into play is to resolve the problem in implementation of collective bargaining in our country.Collective bargaining is not only a means to ensure the implementation of present laws, but also an important measure of establishing new rules.The developments of collective bargaining systems depend on that whether we select agreement self-government model or the government play the major role in it?

Key words: collective bargaining, industrial relations, and mechanism

作者系中国人民大学劳动人事学院 副教授

第二篇：集体谈判制度在我国的发展及面临的问题

集体谈判制度在我国的发展及面临的问题

摘要：集体谈判制度是劳动力市场机制有效运行的重要保障，是维护雇员利益，协调劳资关系的重要机制。但集体谈判制度在我国还处于初级阶段，集体谈判的机制还没有真正形成，并且由于缺少相应的法律法规的明确规定，在推行的过程中，遇到了一系列问题。近年来，劳动争议案件的增加，说明了我国的协调机制并没有发挥必要的作用。集体谈判制度在我国的推行和发展仍面临着诸多问题与困难。

关键词：集体谈判；工会；集体合同

集体谈判(Collective Bargaining)，又称为集体协商，是劳资关系中的核心问题之一。集体谈判是指资方和雇员代表借助谈判，旨在达成覆盖某一雇员群体的协议，以决定就业条件与待遇，协调雇佣关系的一种方法。通常以组织起来的工人即工会为一方，以联合起来的雇主如雇主协会为一方，围绕工资、就业保障、其他待遇(如加班费标准、带薪休假、医疗补助、失业津贴、退休金等)、工作条件(如工作日长度、劳动强度、工作环境、安全保障)等展开的集体讨价还价。达成双方都能接受且愿意遵守的集体协议，是集体谈判的最终目的。集体谈判过程是工人和工会、雇主和雇主协会、双方协调协商、相互妥协的过程，而谈判所形成的集体协议是双方“共同意志”的体现。

一、西方集体谈判制度的功能及发展趋势

集体谈判制度产生于工业革命时期，由于机械化程度的提高而导致劳动力市场的竞争加剧，形成劳动力的买方市场，单个劳动者难以通过个别谈判与雇主抗衡，维护自身的利益，因而形成劳动者组成的群体性组织，并开始集体谈判。集体谈判是劳动力市场机制有效运行的重要保障，劳动力市场的有效运行，要依赖市场主体力量的相互平衡和制约，依赖于建立规范的程序规则。在劳动力市场上，劳动者一般处于相对弱势地位，使得单个劳动者难以与相对强大的雇主相抗衡，难以有效地维护自己的利益。集体谈判制度的建立，可以使劳动者的个人意愿通过劳动者团体表现出来，由团体代表劳动者个人同雇主交涉，这有助于克服个体的弱势，增强劳动者一方的力量，使劳动力市场双方的力量趋于平衡。集体谈判能够有效地促使双方相互让步，达成妥协，签订协议，降低诸如怠工、辞职等冲突产生的副作用。集体谈判被认为是规范劳动力市场秩序，协调劳资矛盾的“伟大发明”。

集体谈判过程不仅是一种以经济事务为中心的谈判过程，也是一种政治过程，是多种力量相互较量最终达到妥协的过程。集体谈判在一定程度上可以被看成是基于谈判双方的相互依赖，以及对对方行为的否决权基础上的一种政治过程。集体协议则是谈判双方作为立法者所制订出来的一部实体法律，集体谈判制度是延续的“政治制度”。

随着经济全球化的不断深化，集体谈判也逐渐发生变化。主要表现在全国性、行业性的多雇主集体谈判有减少的趋势，而组织层次上的单一雇主集体谈判逐渐增加。20世纪90年代以来，可以看到相当数量的全国性多雇主谈判被放弃或者是影响力明显下降。英国在1996—1999年间，有10次私有部门中的多雇主谈判安排被放弃(涉及员工70多万人)，另有10次全国性的集体谈判所订立的协议影响力下降(涉及员工37万人)，而且其间的8个多雇主谈判协议(涉及员工90万)被废除。集体谈判的分散化削弱了工会的力量，减少了与强大的雇主协会进行平等谈判的筹码，但是这种现象不是普遍性的，同时，集体谈判由于灵活性比较大，尽管受到全球化进程的严峻挑战，仍然在发挥着重要作用。

二、我国集体协商的发展及存在的问题

我国在计划经济体制时期通过计划配置劳动力，也就不存在集体谈判制度。在向市场经济过渡中，劳动力通过市场进行配置，劳动就业制度产生了根本改变，以劳动合同为基础的“雇主—雇员”关系取代了终生雇佣关系。20世纪90年代初，我国开始引入集体协商制度。1994年颁布的《劳动法》对集体协商和集体合同制度作了原则性规定，1996年正式建立劳动争议仲裁的三方机制，同时，重点建立平等协商和集体合同制度，2001年新通过的《工会法(修正案)》也对工会参与集体协商提供了法律保障。

集体协商在实践中也得到很好的推进。2001年，10 000多户企业开展了工资集体协商试点。2002年，3万多家企业建立了工资集体协商制度，企业集体协商机制稳步推进，全年通过集体协商签订集体合同63.5万份，涉及职工8 000多万人。30个省市自治区和直辖市建立了省级劳动关系三方协调机制。2003年，29万多家企业建立工资集体协商机制。

但是总体上讲，集体谈判制度在我国还处于初级阶段，集体谈判的机制还没有真正形成。集体谈判制度在协调劳资矛盾，规范劳动力市场秩序方面还没发挥更大的作用。劳动争议的数量仍然呈不断上升的趋势，2001年全国各级劳动争议仲裁委员会共受理劳动争议案件15.5万件，涉及劳动者46.7万人，其中集体争议案件9 847件，涉及劳动者28.7万人。2002年，全国共受理劳动争议案件18.4万，涉及劳动者61万人，其中集体劳动争议案件1.1万件。2003年，全国共受理劳动争议案件22.6万件，其中集体争议案件1.2万件。

劳动争议的不断增加，说明了我国的协调机制并没有发挥必要的作用。集体谈判制度在我国的推行和发展仍面临着诸多问题与困难。

1.工会的代表性和独立性问题

集体谈判机制有效运行的前提是谈判双方具有独立性和代表性。工会的代表性，主要是解决工会与劳动者在集体谈判中的关系和地位问题，工会的独立性则主要是指工会与管理方之间的关系问题。工会是劳动者利益的“代表者”，是为了维护劳动者利益而同雇主进行交涉的“谈判者”，处于同雇主相对独立的地位。这样，工会才能同雇主进行平等协商，签订符合雇员利益的劳动合同，保护劳动者利益。但是在我国的实践中，与中央级别的工会组织强势相比，企业级别的工会组织地位日渐下降。一些企业的工会在改制中被撤并，一些企业虽然设置有工会，但是仍然是延续计划时期的政治职能和福利功能，其职能没有随着市场经济的深化而进行相应的变革。在管理体制上，工会组织隶属于企业，许多工会领导人员都是兼职，在国有企业，工会的领导者(工会主席)一般是兼任的。在这种制度安排下，当企业目标和职工目标发生冲突时，工会组织当然更加偏向企业的目标。同时，在工会倾向于通过内部协调雇员与管理方的利益分歧，而不是代表雇员与管理方进行谈判。在这样的情况下，工会不能真正代表雇员的利益，在集体谈判中也就没有讨价还价动因，即使最终通过协商签订了集体协议，也大多流于形式。所以，解决工会的代表性和独立性问题，不仅关系到工会能否代表和维护劳动者利益，而且也是集体谈判制度推行的关键。

2.工会的参与率虽然高，但分布很不均衡

1995年，我国所有职工参加工会的比率为59.4%，到1995年下降为55.4%，2002年下降为54.0%。这与西方国家工会的发展趋势是相吻合的。

与西方发达国家相比，我国的工会参与率并不低，远高于西方发达国家的水平，但是工会的影响力和组织程度却远不及西方发达市场经济国家。可见，工会参加比率并不能很好地衡量工会组织程度和影响力。

从工会的分布来看，国有、集体企业和机关事业单位的工会组建数量和工会会员数，分别占全国48%和55%；而其他非公有制企业的工会组建数量和工会会员数都相对较少。乡镇企业2002年的就业量达到13 288万人，而建立工会组织数仅12万，工会会员984万，工会参与率仅有7.4%。私营个体企业工会组织数占全国的57.8%，而工会会员数仅占全国的17.5%，每个工会组织平均仅有24个成员，工会的规模相对比较小，难以发挥作用。 2002年，共发生集体劳动争议案件11 024件，其中港澳台外资占10%，个体私营占20%。这与工会的建立有一定关系。

3.企业层次上集体谈判的雇主角色不明，行业、区域雇主组织缺位

雇主组织原则上是谈判的主体，代表雇主利益与工会进行谈判。中国企业联合会是国际劳工组织和中国政府承认的中国雇主的代表性组织。但是与工会相比，中国企业联合会在其代表性和会员数量方面都很弱。与工会从上到下的组织体系不同，雇主的代表暨中国企业联合会在许多区县一级并没有相应的分支机构，因而在开展区域性、行业性集体谈判和集体协议制度中，企业方主体缺位显得更为突出。除了产业和地方一级谈判中确立雇主与雇主组织之间的关系外，在企业间理顺企业工会和管理方之间的关系也是集体谈判的一个难题。

目前，我们主要面临的是在国有企业谁是雇主的问题，另外一个就是管理者的工会会员身份问题。根据国际惯例，对工资的设定、利润的分成、劳动用工等这些重要的事情拥有决定权的人，就是法定的雇主。按照这一惯例，国有企业的厂长经理就属于法定的雇主，而不是劳动者。而在现实中，国有企业的厂长经理往往把自己看作劳动者，而不是雇主。只是与雇员的分工不同。国有企业问题是一个很复杂的问题，牵涉到很多，特别是产权。随着国资委的设立，国有资产的管理逐渐明朗，厂长经理以及高级管理人员成为对资本负责的一个群体，而不是劳动者。关于管理者的工会会员身份问题，我国根据工会法，在一个企业、事业、机关中的会员，不管是工人、技术人员还是管理人员，都组织在一个工会组织中。也是我国的工会是一元制的，这样就出现厂长经理等雇主代表与雇员同属于一个工会会员的情况，按照《工会法》，工会也要维护经理厂长的利益。这样，工会一方面要与管理者谈判，另一方面又要代表管理者的利益。角色不清，不仅使工会难以发挥其作用，同时也对管理者产生不利影响。

4.集体协议制度发展不平衡且集体协议内容雷同，缺少针对性和可操作性

签订集体协议的国有企业、集体企业的比例较大，合资企业较少，私营企业更少。据2001年中国企业联合会对全国6省市100家企业的调查显示，国有企业签订集体协议的比例为73%，合资企业签订集体协议的比例是38.1%，私营企业签订集体协议的比例仅为15.4%。

在业已签订的集体协议中，合同条款大多是照抄现行的法律法规规定，原则性条款多，具体规定少；照抄法律条文的多，结合企业实际的少，很多条款缺乏细节性的补充，往往很模糊。有些工会甚至为了完成签约数量，使用统一的范本，其结果是多数企业集体合同雷同、内容空洞，缺少灵活性、针对性，没有结合本企业实际，进行具体量化细化，致使合同缺乏操作性。

5.谈判环节缺位，协商谈判机制尚未充分发挥作用

集体谈判是签订集体协议的前提和必经阶段，集体协议只是谈判的最终结果。集体谈判的过程就是雇主和雇员双方经过多次的讨价还价，不断妥协，最终达成一致，消除分歧的过程。没有实际的谈判过程，集体谈判无法发挥应有的功效。

我国重集体协议的签约，轻集体协商的现象普遍存在，没有建立相应的谈判机制。甚至把集体合同当成一项达标任务，只追求合同的数量。签订的合同大多没有经过协商，流于形式。协议合同也仅仅停留在纸面上，没有发挥必要的作用。集体谈判的核心是形成谈判协商机制，形成雇主和雇员相互沟通达成共识的制度。但目前我们欠缺的是这种形成谈判的机制，并且使这种机制发挥应有的作用，去解决问题，规范劳动力市场秩序，协调劳资矛盾。

三、推行集体谈判制度应该强化的措施

首先要转换工会的职能。工会是代表雇员的组织，维护雇员利益是根本职能。工会要具有同雇主谈判的能力，也就是必须保持独立性和代表性。目前，工会领导成员存在大量兼职现象，这样就很难保持其独立性，代表性也大打折扣。尽量减少工会领导成员的兼职，是确保独立性的一项重要举措。工会组织独立于公司的管理机制之外，必然会产生另外一个问题，就是工会的经费问题。经费的一个重要取得途径是会员的会费，同时也可以有财政给予一定的补贴。对于管理人员的工会会员资格问题，由于目前我国实行的是一元制的工会，所以可以尝试让他们加入上一级工会，以减少他们对于企业工会的影响。也可以建立相应的雇主组织，解决集体谈判中雇主一方缺位的问题。

其次是加强非公有制企业工会的建制问题。工会主要分布在公有制企事业单位，大量的非公有制企业工会建立艰难。而在当前和今后一段时间内，非公有制将在国民经济发展中占有重要地位。如果不建立相应的协商机制，处于相对弱势的劳动者的利益必然得不到有效地维护。

最后是关于加快集体谈判的立法。我国对于集体谈判的法律规范很少，只有《劳动法》中有四条直接提及集体合同。显然，这些规定是粗线条的、原则性的，可操作性很差，只是为进一步的专门立法提供框架和依据。仅靠这四条来规范集体谈判，是远远不够的。目前的集体合同主要是依据劳动部发布的《集体合同规定》，随着集体合同制度的推行，《集体合同规定》愈来愈显示出它的局限性。由于《集体合同规定》是由劳动部制定的，只是一个部门行政法规，因此，它主要反映劳动部的部门意志，只是规定与集体合同的行政管理有关的问题，没有涉及其他问题，对于集体合同也只是做出了原则性的规定，缺乏可操作性，同时仅是一部部门行政规定，没有相应的法律效力。因此，我国对于集体合同和集体谈判立法是一个必然趋势。

参考文献：

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第三篇：我国环境面临的问题

我国环境面临的问题

一、我国面临的十大环境问题

1、大气污染问题

2000年我国二氧化硫排放量为1995万吨，居世界第一。据专家测算，要满足全国天气的环境容量要求，二氧化硫排放量要在现有基础上至少削减40％。此外，2000年我国烟尘排放量为1165万吨，工业粉尘的排放量为1092万吨。大气污染是我国目前第一大环境问题。

2、水环境污染问题

我国七大水系的污染程度依次是：辽河、海河、淮河、黄河、松花江、珠江、长江，其中42％的水质超过3类标准（不能做饮用水源），全国有36％的城市河段为劣5类水质，丧失了使用功能。大型淡水湖泊（水库）和城市湖泊水质普遍较差，75％以上的湖泊富营养化加剧，主要由氮、磷污染引起。

3、垃圾处理问题

目前，我国工业固体废物年产生量达8.2亿吨，综合利用率约46％。全国城市生活垃圾年产生量为1.4亿吨，达到无害化处理要求的不到10％。塑料包装物和农用薄膜导致的白色污染已蔓延全国各地。

4、土地荒漠化和沙灾问题

目前，我国荒漠化土地已占国土陆地总面积的27.3％，而且，荒漠化面积还以每年2460平方公里的速度增长。我国每年遭受的强沙尘暴天气由20世纪50年代的5次增加到了90年代的23次。土地沙化造成了内蒙古一些地区的居民被迫迁移他乡。

5、水土流失问题

我国每年流失的土壤总量达50多亿吨，每年流失的土壤养分为4000万吨标准化肥（相当于全国１年的化肥使用量）。自1949年以来，我国水土流失毁掉的耕地总量达4000万亩，这对我国的农业来说是极大损失。

6、旱灾和水灾问题

20世纪50年代我国年均受旱灾的农田为1.2亿亩，90年代上升为3.8亿亩。1972年黄河发生第一次断流，1985年后年年断流，1997年断流天数达227天。有关专家经调查推测：未来15年内，我国将持续干旱。而长江流域的水灾发生频率却明显增加，500多年来，长江流域共发生的大洪水为53次，但近50年来，每3年就出现一次大涝，1998年的大洪水造成了巨大的经济损失。

7、生物多样性破坏问题

我国是生物多样性破坏较严重的国家，高等植物中濒危或接近濒危的物种达4000～5000种，约占我国拥有的物种总数的15％～20％，高于世界10％～15％的平均水平。在联合国《国际濒危物种贸易公约》列出的640种世界濒危物种中，中国有156种，约占总数的1／4。我国滥捕乱杀野生动物和大量捕食野生动物的现象仍然十分严重，屡禁不止。

8、加入世贸组织和环境问题

我国加入世贸组织将面临两方面新的环境问题。一方面是国际上的“绿色贸易壁垒”。由于我国目前的环境标准普遍低于发达国家的标准，我国的食品、机电、纺织、皮革、陶瓷、烟草、玩具、鞋业等行业的产品将在出口贸易中受到限制。另一方面，由于国际市场对中国的矿产、石材、药用植物、农产品、畜牧产品的大量需求，可能会加重我国的生态、环境和自然资源的破坏。同时，我国可能成为国外污染密集型企业转移的地点和大量的国外工业废物“来料加工”的地点，这将极大地加重我国的环境问题。

9、三峡库区的环境问题

三峡工程是我国目前正在实施的巨大的水利工程。该工程定于2003年开始发电。三峡建成后对地质环境、水资源环境、生态环境（涉及库区两岸和整个上游地区）的影响，以及

如何有效防治库区污染是目前摆在三峡建设者面前的一大课题。

10、持久性有机物污染问题

随着我国经济的发展，难降解的持久性有机物污染开始显现。国际上今年签署了《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》，我国是公约的签字国。其中确定的首批禁止使用的12种持久性有机污染物在我国的环境介质中多有检出。这类有机污染物具有转移到下一代体内，并在多年后显现其危害的特点，也被称为“环境激素”或“环境荷尔蒙”，危害严重。目前这类有机污染物广泛存在于工农业和城市建设等使用的化学品之中。

二、我国环境问题国际履约压力沉重 需要深刻反省

1992年7月，中国第一个“21世纪议程行动方案”出台，这被研究者认为是我国首个由政府颁发的环保人物大奖“绿色中国人物奖”之第一届。主办方立志将“绿色中国人物奖”塑造成一个真正具有公众精神的奖。它的候选人名单向全社会公开征集，组委会将做到最大限度的透明和最广泛的参与，塑造出最具有公信力的社会品牌。

党的十六届五中全会公报指出，要“认真解决影响社会经济发展特别是严重危害人民健康的突出的环境问题”。环境保护是个事关国计民生、事关民族未来的重大课题，“绿色中国人物”背后的故事也一定充满忧患。因此，我特别希望，这不仅是一个真正具有公众精神的奖，而且是一个促进政府和社会公众全面反省的奖，反省经济增长方式给环境带来巨大影响，反省城市与乡村、人与自然、与社会的关系。只有认真总结以往的经验教训，才能达到“建设资源节约型、环境友好型社会”的目标。

比如半个多世纪来城乡二元分割的户籍政策，以及延至今日的大城市对外来人口特别是外来农村人口的歧视政策，使大量人口滞留农村，带来了极大的环境、经济和人口压力。中科院曾通过卫星遥感，对我国西部12省区的土地承载能力进行了评估，结果表明，西部有1／5的土地承载力处于超负荷状态，造成许多地区自然生态环境恶化。中国目前适宜生存的好地方只有国土总面积的1／3。半个多世纪以来，我们的人口从6亿增长到了13亿，多了一倍。而荒漠化及严重水土流失地区的面积各增加了约一倍半，中国可居住土地从600多万平方公里减少到300多万，少了一半。中国人每年搬动的土石方量是世界人均值的1.4倍。而据著名经济学家仲大军先生的分析，由于二元户籍制使大量人口滞留农村，中国在过去半个多世纪里多生了一亿人口。

再比如，上世纪八十年代以来，由于不公平不合理的产权安排（特别是在土地、矿产资源方面）以及缺乏科学的决策体制等方面的问题，用资源高消耗刺激经济高增长，造成了巨大的环境压力。中国成为世界上自然资产损耗最严重的国家，45 种主要矿产15年后将剩下6种，5年以后60％以上的石油依赖进口；我国单位GDP的能耗是日本的7倍、美国的6倍、印度的2.8倍，单位GDP污染排放量则是发达国家平均水平的十几倍，劳动生产率却是人家的几十分之一。三分之一的国土被酸雨污染，主要水系的五分之二成为劣五类，3亿多农村人口喝不到干净的水，一亿多城市居民呼吸不到清洁的空气，1500 万人因此得上支气管疾病和呼吸道癌症。

再比如，我国环境方面的国际履约压力也十分沉重。国家环保总局副局长潘岳指出：如果火电厂燃煤排放的温室气体一旦超出人均4吨，我们国际履约的费用每年就要达到500亿；世界银行计算，2020年之后，我们仅为燃煤造成的疾病就将支付3900亿美元的费用，占GDP的13％。

一个国家和民族的创造力，很大程度上缘于其对于自身的反省能力。加尔布雷思在其《好社会：人道的记事本》的开头明确无误地告诉我们，好社会是通过不断反省不断改进得来的。

自信的中国人应当勇于反省勤于反省。环保作为与人类自身的陈腐观念和腐朽做法做斗争的千秋伟大事业，更要高举反省的火把。希望每年一度的“绿色中国人物奖”成为全民反省的盛会，让我们与自然变得亲和友善。

第四篇：财政支出绩效评价面临问题及对策思考

财政支出绩效评价是适应市场经济条件下财政支出管理需要而产生的，是对政府的公共支出所产生的效果和影响进行评价的行为。在我国，随着公共财政框架的逐步建立和收支矛盾的越来越突出，开展财政支出绩效评价工作已成为当前财政改革面临的一项重要课题。

根据党的十六届三中全会提出的“建立预算绩效考评体系”的要求和财政部统一部署，我国从2001年开始先后在湖北、湖南、河北、福建等地进行了支出绩效评价工作小规模试点，取得了一定的成效。但由于此项工作起步较晚，且缺乏系统性研究，仍不能适应我国市场经济发展与财政改革的客观需要。本文拟对我国财政开展支出绩效评价工作面临的问题进行分析，并提出相应对策。

一、财政支出绩效评价工作面临主要问题

（一）未形成财政支出讲效益的制度环境。

从国外财政支出绩效评价工作的发展实际看，这项工作要取得实效必须得到立法的支持，而且要制度化、经常化。从20世纪90年代开始，美国、英国、加拿大等西方国家已经基本建立了较为完善的绩效评价制度和体系。1993年美国第103届国会颁布了《政府绩效与结果法案》（Government Performance and Result Act, GPRA），通过设定政府财政支出的绩效目标，比较绩效目标和实施成果，进行绩效评价，提高联邦政府的工作效率和责任心。英国政府也于1997年颁布了《支出综合审查》，要求政府部门每年与财政部签订《公共服务协议》，以确定绩效目标。在财政结束后，进行的绩效评价，向议会提交《秋季绩效评价报告》。目前，绩效评价制度已经成为英国政府最重要的公共管理制度之一。我国财政支出绩效评价工作由于起步较晚，仍处于试点摸索阶段，整个财政支出绩效评价制度仍是一遍空白，财政支出要讲效益缺乏法律约束和制度保证。

（二）未形成财政支出讲效益的监督环境。

对财政支出的监督一般来自三个方面，分别是人大、审计和财政部门自身。目前财政监督存在的主要问题：一是对财政支出审查的内容仍只注重于合法性和合规性审核，未转向经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）的评价；二是对财政支出审查的范围仅限于财政支出本身以及延伸的单位财务，未扩展到以政府财政支出为纽带的政府部门整体经济活动的综合评价；三是对财政支出审查的目标仍仅限于“鉴证”形式，通过查找财政、财务存在问题，规范财政管理，未转变为发现管理中存在问题，找出原因，提出政策建议，从而提高财政支出使用效益，提高政府工作效率；四是对财政支出审查的方式仍是提供审计式的“鉴证和报告”的事后审查，未转变为事前确定目标，事中和事后评价的方式。

（三）未将财政支出绩效评价纳入整个绩效预算管理的过程中。

绩效预算管理全面引入绩效管理思想，以成果为导向，将追求最大绩效作为预算管理的根本目标，将实现既定绩效目标作为预算管理的根本要求，将财政资源配置的最终成果作为衡量管理活动的根本标准，并贯穿于预算编制、执行、监督等各项管理活动中。预算分配着眼于资源配置后能够取得的绩效，从源头上控制没有绩效和低绩效的项目。预算执行着眼于减少成本，提高效率。为此，绩效预算编制、执行和财政支出绩效评价应作为一个整体，相辅相成，撇开绩效预算编制和执行谈绩效预算评价如无源之水。

（四）未建立科学、规范、合理的评价体系。

财政支出绩效评价工作是一项十分复杂的系统工程，涉及面广、工作量大、技术性强，组织开展这项工作，必须建立规范统一的财政支出绩效评价制度，制定科学规范的评价指标和公正合理的评价标准，并将财政支出绩效评价制度纳入财政绩效管理的制度范畴。目前，我国开展的绩效评价工作主要存在以下问题：一是没有明确的管理机构。西方许多国家和世界银行等国际组织都设有专门的公共支出绩效评价机构，作为财政支出绩效评价执行主体；二是缺乏满足不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价需要，科学、规范、合理的方法、指标体系以及标准体系；三是评价层次和重点不清；四是评价结果缺乏约束力。

二、对策分析

（一）合理划分财政支出绩效评价层次。

根据开展财政支出绩效评价工作的评价主体和客体不同，可以将财政支出绩效评价工作分为四个层次：财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价以及财政支出综合绩效评价。财政支出项目绩效评价的评价主体通常是财政部门、审计部门、项目实施单位及其主管部门（单位），评价对象是财政支出项目的效益；单位财政支出绩效评价的主体通常是财政部门、审计部门和主管部门，评价对象是主管部门所属二级和基层预算单位的财政支出效益；部门财政支出绩效评价的主体通常是各级人民代表大会、政府、财政部门和审计部门，评价对象是一级预算单位的财政支出效益；财政支出综合绩效评价的主体通常是各级人民代表大会、审计部门等，评价对象是财政支出的整体效益。

（二）建立健全财政支出绩效评价制度。

对财政支出进行绩效评价不仅仅是各国政府自身对财政支出管理改革的要求，更是国家对高效政府的制度约束和手段。西方国家通过强化财政支出绩效的法律地位，来不断推动财政预算管理上的两个转变：即预算拨款由传统的按收入拨款转为按绩效拨款，从过去对预算的重过程管理转变为重结果管理。在我国，财政支出绩效评价法制建设近乎空白，中央和地方均处于分散探索阶段，极大影响了财政支出绩效管理工作的深入开展和整体成效。为此，我国首先要加快财政支出绩效管理的法制化建设步伐，在《预算法》、《审计法》等法律中增加绩效管理的要求，加强对财政支出管理的约束力，强化进行支出绩效评价手段，为今后开展财政支出绩效评价工作奠定必要的法律基础；其次，统一制定有关制度，明确全国财政支出绩效评价工作规则、工作程序、组织方式及结果应用等，并对相关行为主体的权利和义务进行界定等。

（三）全面引入绩效预算管理思想，并贯穿于预算编制、执行和绩效评价过程中。

绩效预算管理从程序上可分为制定战略规划、编制绩效计划、编制绩效预算、执行绩效预算、开展绩效评价和编制绩效评价报告等五个步骤。

战略规划是立足于长远和宏观而制定的中长期计划，一般以五年或十年为战略规划期。绩效预算管理中的战略规划包括政府战略规划（即目前的国民经济和社会发展五年规划）和部门

战略规划。部门战略规划是政府各职能部门根据法定职责、国家产业政策、政府战略规划，所研究制定的包括部门工作和重大项目在内的中长期工作计划，是政府战略规划的细化和具体化，一般包括部门发展整体目标、部门发展战略目标与预期成果、战略行动计划、相关影响因素、绩效评价报告等内容。

绩效计划是战略规划的实施计划，不仅包括政府和部门内所有财政预算资源，也包括目前未纳入部门预算管理的各类资金或资源，是一个综合使用各类可支配资源所形成的绩效计划。绩效计划一般包括以下内容：阐明绩效目标，详细阐明为达到已定绩效目标所需要的工作程序、项目、技术、人力资源、信息和其他资源等情况，建立用于衡量预算项目成本、服务水平及产出和成果目标的绩效指标体系，提供预算项目决策分析及执行结果评价的绩效评价方法，说明实现预期目标的责任和奖惩措施。

绩效预算是绩效计划的财政预算表现形式，反映财政性资源预算安排的绩效情况，包括部门预算支出整体绩效和各个预算项目绩效情况。部门绩效预算一般包括发下具体内容：部门整体预算绩效目标、部门预算安排背景分析、部门预算项目绩效。

绩效预算执行主要包括以下内容：一是政府、财政部门、主管部门（单位）和项目实施单位等各个绩效管理主体，根据人代会批准的预算和政府批准的绩效计划，层层签订绩效目标协议书，明确各方责权。协议书中列明绩效管理项目，以及项目的投入、预算拨款、预期产出指标和成果指标、主体责权等内容，作为财政拨款和考核评价的依据；二是按绩效完成情况拨付预算资金，即既要提交预算资金使用计划和拨款申请表，同时还要提交项目当前进度情况。对于难以按进度完成的，部门要说明详细原因，经财政部门审查同意后，方可拨款；三是建立绩效预算管理执行反馈制度。

绩效评价报告是根据绩效评价情况撰写的报告，一般可分为以下几个层次：财政支出综合评价（形成政府绩效报告）、部门（单位）绩效评价（形成部门或单位绩效报告）以及项目绩效评价（形成项目绩效报告）。

绩效评价作为最后一个环节，是对前面步骤效果的检验。因此，前面几个步骤质量的好坏直接决定了绩效评价的结果。但绩效评价的科学性、合理性以及结果的应用也有利于前面几个步骤工作的改进。

（四）协调人大、审计、财政以及主管部门（单位）等绩效预算监督部门的关系，形成全方位的绩效预算监督机制。

一是要做好人大、审计、财政部门以及主管部门（单位）在财政支出绩效评价工作中职责和业务分工的划分等制度建设，以从多个方面强化和推进对财政支出绩效的评价，避免重复评价；二是要形成主管部门（单位）对财政、财政对人大的绩效预决算报告制度，落实全面绩效预算管理思想；三是人大和审计机关对政府财政收支预决算的审查（计）要从合规、合理、合法性审查（计）向绩效结果审查（计）重心转移。

（五）积极探索，分步实施财政支出绩效评价工作。

考虑财政支出绩效评价工作的复杂性，且刚刚起步，与此相关的法律法规等制度的建立和完

善还需要相当长的时间，因此，我国的财政支出绩效评价工作应参照国外的先进经验，本着先易后难，分步实施的方针来进行。一是在评价层次上，先以项目绩效评价为主，再推广到其他层次的绩效评价。项目绩效评价是其他层次绩效评价的基础；二是在评价组织实施上，先以财政部门为主，部门（单位）配合，再过渡到人大、审计、财政以及部门（单位）各自分工负责立体式的绩效评价模式；三是在评价方式和评价体系建立上，先推行部门（单位）自评或考评为主，财政部门重点考评，财政协调部门（单位）共同制定评价体系，待评价的指标体系、标准体系、方法以及相关评价制度完善后，再过渡到以审计、财政以及社会中介机构为主的评价方式。

（六）做好财政支出绩效评价工作配套改革。

一是建立财政支出绩效评价工作信息库（最好作为项目库管理软件的一项子功能），便于监测项目预算周期的完成过程，收集、查询项目资料，反馈绩效评价结果，分析计算历史标准值；二是科学合理地对财政支出进行分类，这是建立财政支出绩效评价指标、标准体系和有效组织实施的前提和基础；三是硬化财政支出绩效评价工作结果的约束力。不同的财政支出绩效监督机关和实施单位，对评价工作结果的运用目的、范围、程序、权限等做出具体规定，增加财政支出绩效评价工作的权威性，形成政府讲绩效、有绩效的良好氛围。

第五篇：翻转课堂在我国的发展面临的问题

文献综述

题 目： 翻转课堂在我国的发展面临的问题 姓 名： 王永进 学 号： 201201030342 年 级： 2012级 专 业： 教育技术学 学 院： 工学院 教 师： 杨在宝 电 话： *** 日 期： 2015年12月13日

摘要：“翻转课堂”在2007年出现，2011年以后迅速扩展至全球，随着“翻转课堂”在国际教育界日益走红，“翻转课堂”影响力越来越大，但“翻转课堂”对我们国内的影响确好像不大，正真实施翻转课堂的学校屈指可数。本文通过“翻转课堂”发展中遇到的限制条件和面临的困难及未来发展做了详细的论述，并对“翻转课堂”在我国的未来发展方向中提出建议。关键字：翻转课堂，MOOCs，限制，挑战

一：翻转课堂的起源

一直以来，在科罗拉多州落基山的一个山区镇学校“林地公园高中”普遍存在的问题之一是：许多学生由于各种原因时常错过了正常的学校活动，且学生过多的时间花费在往返学校的巴士上。这样导致很多学生由于缺课而学习跟不上，直到有一天情况发生了变化。在2007年春天，学校化学教师的乔纳森·伯尔曼(Jon Bergman)和亚伦·萨姆斯(Aaron Sams开始使用屏幕捕捉软件录制演示文稿的播放和讲解声音。他们把结合实时讲解和PPT演示的视频上传到网络，以此帮助课堂缺席的学生补课，而那时YouTube才刚刚开始。更具开创性的一步是，他们逐渐以学生在家看视频听讲解为基础，开辟出课堂时间来为完成作业或做实验过程中有困难的学生提供帮助。不久，这些在线教学视频被更多的学生接受并广泛传播开了。二：翻转课堂的定义

所谓翻转课堂，就是教师创建视频，学生在家中或课外观看视频中教师的讲解，回到课堂上师生面对面交流和完成作业的这样一种教学形态。所谓翻转，主要指重新建构了学习流程。在传统的教学模式中，学生通常在学校里听老师讲课，课后复习、做作业、然后参加考试。在翻转教学模式中，学生先通过老师制作的教学视频自学，到了课堂上，做一些实践性的练习，并利用学到的知识解决问题。在学生遇到困难时，老师会进行指导，而不是当场授课。学生进行的通常是项目式学习，教师则要针对不同学生进行区别化指导为了厘清“翻转课堂”的含义，乔纳森·伯尔曼和亚伦·萨姆斯指出，“翻转课堂”不是在线视频的代名词。“翻转课堂”除了教学视频外，还有面对面的互动时间，学生与教师一起进行有意义的学习活动。视频并不能取代教师，也不能简单地视为在线课程。他们强调，“翻转课堂”作为一种手段，旨在增加学生和教师之间的互动和个性化学习，教师要创建让学生对自己学习负责的环境，教师应成为学生身边的“教练”，而不是在讲台上的“圣人”。这种情况下，学生即使缺课，也不至于落下，每个人都能积极参与学习，力争让所有学生都能得到个性化教育。三：翻转课堂的发展

翻转课堂在2007年出现，但受传统教学观念的影响，并未大范围流行。直到三年后“可汗学院”免费提供优质教学视频后，克服了实施翻转课堂的障碍，从而推动翻转课堂的普及，使翻转课堂在全球流起来。

早期的翻转课堂，课前在家里只有听看教师的视屏讲解这种单一的教学形式，到了2011年后，随着全球的另一个重大事件“MOOCs”的崛起，使翻转课堂在课前家中实施的教学形式发生了很大改变，“MOOCs”的全称是大规模在线开放课堂，强调互动与反馈，倡导建立“在线学习社区”。慕课改变了学生学习的被动状态，如早期的翻转课堂或可汗学院提供的教学视频都是事先做好的视频，学生只能看教学视频，师生之间缺乏交流沟通，使学生处于被动状态，缺乏参与感。翻转课堂与“MOOCs”结合后教学形式发生的变化表现在授课过程中穿插提问，随堂测验和开展专题讨论，利用各种在线交流工具进行沟通，充分利用网络资源等进行学习，大大提高了学习的热情和效率。四：翻转课堂在我国的发展面临的问题

作为一种全新一的教学模式，翻转课堂一直是师生口中很流行的一个词语，但我国真正实施翻转课堂的学校寥寥无几，原因我认为有以下几点：(一)受中国传统教学模式的影响

中国传统教学讲究教师教，学生学，导致学生对老师的依赖非常大，翻转课堂对学生的学力水平、学习自觉性、学习习惯等非智力因素也提出了更高要求。想要有高效的“翻转”，学生就必须具备高度的自我控制能力、良好自学能力、发现并准确表达问题的能力以及积极讨论和合作研究的能力。这无疑与当前学生学力水平的现实有一定差距。对于翻转课堂这种对自身的自制能力要求很高的教学模式，许多学生还不能适应，不仅是学生，很多老师也不适应翻转课堂的教学模式。加之我国学生的学习任务本来就大，课后还要求他们观看教学视频，完成预习，准备问题等就会占用更多的学习时间，加重学习负担。(二)教师专业发展不均，实施翻转课堂素养欠缺

教师是实施翻转课堂的关键，我国教师工作态度认真，教学基本功扎实，但在实施翻转课堂时遇到了新的困难。首先，教师的教育观念很难从“以教定学”转变到“以学定教”上来，许多教师对“课前传授，课上内化”的教学方式尚有疑虑。其次，翻转课堂以信息技术为依托，教师不仅要掌握计算机的基本技能，还要学会录制与剪辑教学视频、在线交流与追踪反馈等操作，这是对教师信息技术素养的巨大考验。目前，许多教师认为，实施翻转课堂就是录制微课，误以为只要有了微课就是翻转课堂了。他们对什么是微课，微课在翻转课堂中起什么作用，微课录制什么、怎样录制等问题并不明确。有的教师在录制微课时把教学内容从头讲到尾，和讲课一样滔滔不绝;有的教师录制微课的质量不高，教学视频

;有的教师在学生看完微课后，甚至把微课内容从头到尾再讲一遍。这样既没有达到效果，同时加重了教师的负担。最后，教学重心的“翻转”，会使教师觉得学生“更难掌控”，课堂组织“更有难度”，这无疑对教师的教学能力和课堂管理能力提出了更高挑战。

（三）教学过程中信息技术的支持

翻转课堂的实施需要信息技术的支持，目前设备支持和网速是制约翻转课堂的一个重要原因，教学视频制作的质量对学生课后学习效果有着重要的影响。从前期的拍摄到后期的剪辑需要有专业人士的技术支持，不同学科的录像设计也会有不同的风格。实施翻转课堂教学实验的学校需要给授课教师提供技术上的支持，并在制作授课录像过程中形成流程化的发布范式，为后续教学视频录像提供经验。

五、几点建议

(一)提高学生协作能力，增强师师合作

同伴合作是翻转课堂的重要学习形式。同伴是学生自学过程中遇到问题时的重要求助对象，也是课堂上分担学习任务的重要合作伙伴。教师应帮助学生了解自己的特长与短板，指导学生明确目标、合理分工，提高学生的协作能力，这样不仅可以减轻学生学习负担，还可以提高教学实效。制作教学视频会耗费教师较多的时间和精力，教师之间的合作就显得非常必要。教授同一门课程的教师可以根据自己的爱好、特长协调分工，共同搜集、制作教学媒介资料。这一过程不仅可以有效减轻教师的教学负担，还可以使教师之间相互学习、取长补短，充分发挥同伴互助在教师专业发展中的作用。静态课堂要求教师明确学生的学习任务，监控学生的学习进程，发现有问题的学生要进行个别指导，准备本节课的自学检测题，按照学生学习进程情况出示测试题的答案，检查学生自测纠错的质量、下课前对本课进行简单小结，收集学生提出的困惑或有价值的问题。静态课堂要求学生自学读书，在读书时要在书中勾画、圈点重点知识，完成自学笔记的整理，梳理出本课的知识结构、线索，完成教师出示的自学检测题，对照答案纠正自己 的错误，并在此基础上提出自己还有困惑或没有解决的问题。此外，还严格规定：在学校有静态课堂的学科，不得再留家庭作业，并把这项规定纳入对教师的考核范围中。这样就解决了学生负担过重的问题。(二)整合学习成果，提高学生学习能力

为了在翻转课堂中避免“知识碎片化”的风险，教师可以在每节课结尾时通过本课小结(集体讨论，教师归纳)，或者构建思维导图的方式来帮助学生增强对

引导学生整合学习成果，对知识结构的“断片”及时缝合弥补。学生的学习能力和学习习惯对翻转课堂的有效实施有着重要影响，因此，我们不仅要重视对学生学习方法和技巧的引导，鼓励学生多思、善问，大胆质疑，还要帮助学生科学、合理地安排学习时间，提高自控力，利用各种方法调动学生的积极主动性，教会学生学会对自己的学习负责。

(三)提升教师的个人素养，提供多角度、全方位的“支脚架”

首先，教师要更新教育理念，树立变革课堂教学的信念，建立“课上”“课下”有效结合的整体课程观。学校和教育行政部门要积极创造改革的氛围，鼓励教师进行教学尝试和经验探讨。其次，提高教师的信息技术水平，在掌握信息搜索、加工、处理等计算机基本技能的基础上，教会教师录制、编辑教学视频，有效使用教学平台，提高教师教育技术能力。再次，教师要致力于提高自身的教学能力，能敏感地意识到每位学生存在的问题并及时形成解决方案。最后，管理者也应积极推进教师队伍建设，加强教师培训，为不同学科、不同层次的教师补充各类专业知识，提高教师的教育教学水准。把原来的传统课堂的课表变成“双 态”课堂的课表，走出一条没有微课也要实施翻转课堂的教学改革之路。所谓“双态”课堂，就是静态课堂和动态课堂相结合。静态课堂是指要求学生进行自主学习的无声自习课。在静态课堂上，学生要完成的学习任务有：自学教材文本、梳理本课知识结构、提出自学过程中有困惑或有价值的问题。动态课堂是指学生相 互交流，教师帮助学生解决问题的常态课。在动态课堂上，学生要完成的学习任务有：展示自主学习中没有解决的问题、学生小组合作交流、讨论解决展示和提出的问题、教师讲解学生自己解决不了的问题。此外，教师还要进行出题检测，检验学生对本课的学习效果。经过课表结构的调整，把通过视频完成的微课的内容在静态课堂中完成。可见，即使没有微课这种形式，同样落实了翻转课堂先学后教的理念。

(四)加强信息技术设备的投资

利用信息技术为学生构建个性化与协作化的学习环境至关重要，其中涉及到教学平台的支持。首先我国生源众多，对信息技术的要求更大，学校和社会及政府应该加快对给教育机构信息技术教育设备的投入和教育平台的开发。对于小学初中采用的开源Moodle平台作为交流工具便是不错的选择之一。教师可以根据自己对教学活动的设计选择不同的课程平台。

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