中国国库监管制度研究[合集五篇]

第一篇：中国国库监管制度研究

中国国库监管制度研究

摘要：国库监管制度安排包括监管主体、法律规章、方式程序及协调机制等四方面内容，从2006年的运行实践看，中国现行国库监管制度在设计理念、法律规章及方式方法等方面均存在不足，亟需改进。

关键词：国库监管；制度；协调机制

中图分类号：F832.5 文献标识码：A

文章编号：1007-7685(2008)12-0095-03

一、中国现行国库监管制度安排

(一)监管主体。《中国人民银行法》明确规定了中国人民银行作为国库监管主体的法律地位。该法规定，中国人民银行履行经理国库职责，中国人民银行依照法律、行政法规的规定经理国库，中国人民银行可以代理国务院财政部门向各金融机构组织发行、兑付国债和其它政府债券，中国人民银行有权对金融机构代理中国人民银行经理国库的行为进行监督检查。可见，中国人民银行经理国库是国家赋予人民银行的重要职责。随着国库制度改革的进一步深入和国库单一账户体系的全面建立，人民银行加强对财政资金的监督管理，使收入缴库和支出拨付的全过程都处于有效的监督管理之下，有利于国家预算收支计划的顺利实施。

(二)监管法规。1985年颁布的《中华人民共和国国家金库条例》及随后出台的《中华人民共和国国家金库条例实施细则》都明确规定，国库在实现国家预算收支过程中要发挥监督作用，这是国库监管最初也是最主要的法规制度依据。1996年，针对一些国库在预算收入退库、更正业务中存在的问题，中国人民银行下发了《关于加强国库监管工作的通知》，正式提出“国库监管”的概念。1998年广东佛山财政预算案件发生后，中国人民银行会同财政部、国家税务总局联合下发了《关于进一步加强国库监管工作的通知》，强调了人民银行在依法经理国库中的监督管理职责，并就国库监管的对象、内容、要求和监管责任提出具体要求，国库监管概念得到进一步诠释。1998年人民银行职能调整后，各级国库及时转变观念，把监管作为经理国库的重要内容，不断强化依法监管意识。2002年以来，为建立健全国库监管制度，人民银行从强化内控机制着手，先后制订和完善了《国库会计管理规定》、《国库会计核算业务操作规程》、《中国人民银行国库资金清算处理手续》及《国库资金风险管理办法》等一系列制度和办法。2005年，为指导各级国库规范地开展国库监督管理工作，人民银行印发了《国库监管工作手册》，2006年下发了《中国人民银行国库监管工作指引》和《关于加强国库监管工作有关事项的通知》，有效规范和促进了国库监管工作，实现了国库监管与核算、监管与服务的同步协调发展。

(三)监管方式。国库监管主要有非现场监管和现场监管两种方式。非现场监管是通过对下级国库、国库经收处、代理国库、国库集中收付业务代理行、非税收入收缴业务代理行、国债发行兑付行等机构报送的各种报表和其它业务资料进行比较分析，对上述机构所经办的国库业务情况作出判断，找出存在的问题，提出改进意见的一种监管方式。现场监管包括两方面：一是对本级国库外来业务资料进行柜面审核；--是有针对性地对下级国库、国库经收处、代理国库、国库集中收付业务代理行、非税收入收缴业务代理行、国债发行兑付行开展的现场监督检查。开展现场监督检查时，现场检查人员不得少于2人，应向被检查机构出示合法证件和检查通知书，并遵循下列程序：前期准备，包括检查立项、成立检查组、确定检查方案、收集相关资料、发送现场检查通知书等事项；实地检查，包括听取汇报、调阅相关资料、现场检查、记录工作底稿、形成《现场检查事实确认书》等事项；检查处理，包括交换意见、撰写检查报告、作出处理决定、监督执行处罚决定、检查整改落实情况和立卷建档等事项。

(四)协调机制。一是外部协调机制，与同级财政预算监督与执行机构、金融监管机构协调与合作，建立国库监管信息交流机制，定期交流监管信息，共同研究、解决监管工作中出现的问题，对具有普遍性和涉及资金安全的重大问题，组成联合检查组进行现场检查。全国大部分省级分库建立了国库监管长效机制，与财政、税务等部门开展联合监督与定期会谈，青岛市分库推行了国库风险防范定期检查制度，深圳市分库每月召开业务讲评会，查找工作中的不足，并提出改进意见，不断提高国库工作质量和水平。二是内部协调机制，作为国库经理单位，人民银行内部建立了国库、会计、支付结算、事后监督、人事、内审、纪检等部门的信息沟通机制，及时通报国库监管工作情况，评估国库资金风险状况，及时解决国库监管新问题。

二、中国国库监管制度运行现状

(一)基本情况。2006年，全国国库业务总量和柜面监督中发现的不合规业务继续呈上升趋势，违规处罚力度进一步加大。从国库业务结构看，全国各级国库的预算收入收纳业务笔数占全国国库业务总笔数的95.06％，占总金额的45.67％；预算支出业务占全国国库业务总笔数的4.27％，占总金额的45.23％；预算收入退付业务占全国国库业务总笔数的0.38％，占总金额的4.72％；预算收入更正业务占全国国库业务总笔数的0.29％，占总金额的4.38％。尽管预算支出笔数占比很低，金额却与预算收入大体相当。各级国库在柜面监督中发现的不合规业务呈逐年上升趋势，2003年以来共发现不合规业务约103万笔，涉及金额1575亿元。同时，监督检查的处罚力度也在不断加大。2006年，人民银行检查发现各类问题12万多笔，涉及金额68.94亿元；清理收入过渡户约430个，涉及金额11.22亿元；下发通报777次，罚款近700万元，是2005年的7倍。

(二)存在的问题。一是对国库监管工作理解认识不够。存在以下三种错误认识：第一，缺乏主动性和自觉性，存在监管无为、监管难为等错误思想；第二，缺乏研究解决问题的信心和钻研精神，存在监管无效和狭隘监管等错误认识；第三，随着国库电子信息化建设步伐的加快，出现了重系统风险防范，轻内部控制管理的倾向，片面认为业务系统的完善可完全杜绝业务风险的发生，资金风险控制的重点环节偏重于系统建设上，忽视了内部控制管理工作，形成了管理漏洞和风险隐患。二是未严格执行现有的法规制度。《预算法》明确规定，各级政府支出必须按照预算执行。《中华人民共和国国家金库条例》及《实施细则》也规定，财政、征收机关有及时向国库部门提供年度预算计划和相关预算执行文件的义务。但实际工作中，财政部门不及时主动提供政府预算，国库部门无法按照预算来控制、衡量政府的各项支出。《中华人民共和国国家金库条例》明确规定，国库负有监督财政存款开户的职责，但国库部门对财政部门各类专户的管理不够严格。《中华人民共和国国家金库条例》赋予国库预算执行反映的职责，但国库部门没有对代理银行的大额与可疑国库支付业务予以跟踪、监测和分析、反映。对征收

机关擅自开设过渡账户、截留预算资金的行为，未向审计部门和上级机关反映，致使国库得不到外部监督部门的支持。三是监管手段落后。目前多采取临柜审核、定期现场检查等传统方法，对通过技术手段实现非现场、实时监督等方法应用较少。偏重于获取零星、随机的监管信息，缺乏完整、连续的监管信息的收集分析。偏重个人经验，较少运用规范业务流程与科学评价体系。偏重直观印象，较少追根溯源。

三、中国国库监管制度的改革方向

(一)夯实监管基础。做好国库柜面监督工作，有效制止不合规国库业务，达到防范国库资金风险的目的。综合运用现场和非现场监管手段，提高监管效率。对在柜面监督和各种形式的国库业务现场检查中发现的问题，深入调查、取证、分析和评价，对问题的整改情况进行后续跟踪，实现监管的连续性。对在非现场监管工作中取得的各种报表和资料，进行认真细致的分析、论证，确定监管重点，实现对整个国库资金运行过程的“无缝”监管。严格监管程序，规范监管行为，结合辖区实际情况，针对不同的监管对象采取不同的监管办法，促使国库监管工作逐步走向制度化、规范化。准确把握有关法律法规，合理行使行政处罚权力。对国库监管过程中发现的违法、违规行为，加大行政处罚力度，切实维护国库监管的权威性和严肃性。

(二)健全监管体系。建立较为完备的国库监管组织体系，国库监管工作定岗、定编、定员，明确、细化国库监管工作的责、权、利，建立有效的激励、奖惩考核与责任追究制度。在实现国库数据集中的基础上，综合分析和评价各类监管信息，对某些业务处理予以监测、提示，建立高效的预警监测体系。完善国库资金风险评估体系和信息披露机制，建立风险评估模型，对不同地区、不同时期、不同类型监管对象的风险状况做出量化评估，及时将相关信息向监管对象、有关部门和社会公众披露。通过综合运用计算机处理、网络传输、电子签名等技术手段，搭建一个业务全面、功能完备、架构合理、科学有效的国库监管系统。

(三)完善法律法规。充分履行法律、法规、制度赋予人民银行的监管职责，发挥国库部门在政府预算执行中的监督、反映和促进作用。《中国人民银行法》、《国家金库条例》及其《实施细则》、《行政许可法》等法律法规均赋予人民银行国库监督管理职责，各级国库应对政府预算执行全过程严格把关。对内，发现并纠正国库人员重技术建设、轻内部管理，重系统风险控制、轻内控制度落实等错误思想认识，形成国库、会计、事后监督、支付结算、内审、纪检监察等内设部门的长效合作机制，杜绝内部风险隐患。对外，建立与同级人大、金融监管部门、审计、财监办等部门的沟通协调机制，借助社会监督力量，形成监管合力，最大程度地发挥国库监管作用。同时，加快国库监管制度体系建设，研究制订与国库集中收付、非税收入收缴、社保基金收付等多项新业务配套的监管制度，实现理论研究与业务拓展同步、制度建设与监督管理同步。

(四)推动自主创新。充分认识理解“国库监管”概念的内涵和外延，整合各种金融资源和技术资源，构建事前柜面监督、事中过程控制、事后监督检查等全程监管防线。事后监督、内审、纪检等部门整体联动，后台监督与前台管理目标同向，责任同担，监控同行，培训同步，逐步形成上下结合、点面互动的监管机制，切实提高监管效力。采取灵活的监管方式，把风险防范任务分解到各项日常国库业务中，提高风险的全面监控程度和群防效应。在开展定期、不定期的业务检查中，坚持点面结合、内外结合、管控结合、查纠结合、疏堵结合，全面掌握基层国库的风险动态，及时发现隐患，加以整改。注重开展追踪性监管，对有疑问的异常情况，采取追踪方式进行深入调查取证。健全国库资金风险报告与信息披露机制，畅通信息传输渠道，建立突发、重大事件报告制度，及时掌控、处置可能引发的风险。

第二篇：国库集中支付制度法律研究

国库集中支付的法律研究

作为我国财政体制改革之重要举措的国库集中支付制度，是对传统国库支付体制的全面改革，是建立现代公共财政体制的现实需要，是国库管理制度由传统型向现代型转变的重要组成部分。

目前，我国国库集中支付制度改革所依据的是国务院及其有关部门诸如“决定”之类的文件，由于文件位阶较低，稳定性、强制力较

差，因此仅依靠这些文件是不够的。鉴此，有必要在借鉴发达国家国库集中支付制度经验的基础上，根据我国的实际情况，制定国库集中支付法，以进一步规范国库支付制度改革。

一、国库集中支付和国库集中支付法的内涵

（一）国库制度发展的历史

国库顾名思义即“国家金库”，这是我们对国库含义通常的理解，也是传统意义上的国库的基本含义。在封建社会，由于实行封建皇帝的专制统治，封建国家的财政是“家计财政”，国库实际上成为皇帝的“私人钱箱”。近代西方的资产阶级革命成功后，各国通过“税收法定主义”来控制国库资金的合理、合法使用，努力恢复国库作为“国家金库”的本来面貌，不使国库资金成为某个私人的财产，相对于封建社会这无疑是个巨大的历史进步，在这一时期，国库的职能通常是保管统治者的黄金等资产，并向统治者报告其使用情况。

随着社会经济的发展和政府职能的扩张以及政府结构的复杂化，各国政府都遇到一些新问题，如中央财政管理弱化，对政府资产负债缺乏有效控制，公共资源使用零散和低效，缺乏报告政府财政状况的适当部门等等。国库作为资产的保管者和报告者这一传统职能已经不能满足现代政府的需要，政府越来越需要国库向其和公众提供更为准确的关于政府对宏观经济影响的信息，国库的控制和会计职能也只有作为更为广泛的财政管理体系的一部分才能有效运作，国库的职能日益拓展。

我国从解放后一直实行计划经济体制，整个财政体制都通过计划、指令等进行安排，国库只被动的承担保管职能，国库在财政体制中的地位甚低，所以更遑论其对经济发展能产生何种作用。这时我国的国库与传统国库并无二致。改革开放以来，我国虽就财税体制进行了一系列改革，但重点是调整收入分配关系，基本未对预算管理和国库管理制度进行大的调整。倒是近年来的国库集中支付制度改革，将改变传统国库的面貌，使其承担起更多的任务。

（二）现代国库的职能和国库集中支付法的内涵

随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和发展，传统型政府向“现代型、法治型政府”过渡，政府职能从以前的全面参与经济生活转为不直接介入经济发展，而只为经济发展提供服务和强化公共管理职能转变。政府对经济的发展只从宏观领域进行调控，不进入微观经济领域。受上述诸多经济和政治体制改革的影响，我国传统的国库职能明显已经不合时宜，必须对其进行改革。我国目前的国库集中支付制度的改革，就是要建立和完善国库单一账户体系，改变以前的预算单位多账户体系，使所有的财政支出均通过国库一个账户进行拨付。通过这一改革，以期使国库管理制度在现代财政体制中发挥更大的作用。

结合历史和现实情况，国库的职能可以从广义和狭义两方面概括。狭义的国库职能就是“保管职能”，即保管政府的资产和负债，也就是我们通常所说的国家金库；从广义角度看，国库的职能除了上述基本职能外，还包括对政府的预算执行进行控制，对现金流量进行预测、管理和监督，管理政府银行账户，进行财务规划，管理公共债务以及国外赠款和国际援助等金融资产等等。[4]狭义上的职能即是传统国库的职责，而广义上的职能才是现代国库的职能，也是我国进行国库集中支付制度改革的目的所在。国库集中支付，则是指建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度。国库集中收付就是政府将所有财政性资金集中在国库或在国库指定的代理银行开设账户，所有的财政支出均通过这一账户进行拨付。而国库法则是调整国库资金缴拨以及财政预算资金的支配、使用过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。国库集中支付制度是国库制度中一个重要制度，国库集中支付法应是调整建立国库单一账户体系和以国库集中收付为主要形式的资金缴拨过程中发生的社会关系的法律规范的总称。国库法是财政法的重要部门法，国库集中支付法是国库法的重要组成部分。

二、制定国库集中支付法的必要性

改革开放以来，我国财税体制进行了一系列改革，重点是调整收入分配关系，基本未对预算管理和国库管理制度进行大的调整。现行财政性资金的缴库和拨付主要是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行。这种办法适应了一定时期的预算管理方式，发挥了当时应有的作用。随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和发展，这种在传统体制下形成的运作方式显露的弊端越来越突出。一是重复和分散设置账户，导致财政收支活动透明度不高，大量预

算外资金游离于预算管理之外，不利于实施有效管理和全面监督。二是财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠依据。三是收入执行中征管不严，退库不规范，财政收入流失问题时有发生。四是支出执行中资金分散拨付，相当规模的财政资金滞留在预算单位，难免出现截留、挤占、挪用等问题，既降低了资金使用效率，又容易诱发腐败现象。

基于上述多种原因，对传统的国库支付制度进行改革势在必行，而在改革中制定国库集中支付法又可以使国库集中支付的改革科学化，规范化。其必要性凸显为以下几个方面：

（一）有助于克服现行国库分散支付制度的弊端。制定国库集中支付法可以杜绝收入缴库中普遍存在的拖欠挤占现象，有利于提高部门预算制定和执行的规范性，硬化预算约束，同时还有利于健全和强化对财政资金支出的监督约束机制，防止规避制度的腐败现象发生。

（二）有利于提高财政资金的使用效率。国库集中支付法用法律的形式确定资金运转的程序，避免不必要的人为干预，使程序靠其自身的力量运转，再不因为某个人的意志而能改变一项制度。国库单一账户设置的法定化，使财政资金直接从国库流向供货商，不仅提高了资金周转的速度，而且有利于确保财政资金的安全性。

（三）是建立适应社会主义市场经济要求的公共财政的需要。国库支付制度关系到财政资金的收缴和拨付，是财政体系中的重要一环，建立现代的国库集中支付制度对整个财政体制的现代化都有重要意义。所以制定国库集中支付法可以使整个国库支付制度有法可依，是其他财政制度良好运行的重要保证。

三、国库集中支付法的原则

（一）法定原则

所谓国库集中支付的“法定”，是指国库集中支付的行为必须以满足合法性为要件，必须得到法律的明确许可或立法机关的专门授权。只有在法律允许的范围内，国库才享有资金缴拨方面的权力。法定原则一般表现在：（1）财政支付部门的权力（利）法定。国库集中支付制度是政府预算执行的关键性制度，是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品供应商或劳务提供者账户全过程的监控制度。其所享有的权力主要包括执行权和监督权，执行权即是对国家各级政府预算的执行，而监督权则既包括财政支付部门对各预算单位执行预算资金使用情况的监督，也包括集中支付相对人对财政支付部门依法享有的监督权、请求权等。权力（利）法定的主要目的在于督促财政支付部门在法定的授权范围内行事，防止超越职权和滥用职权的现象发生，同时也是为了明确法律关系中利益分配的法律界限，保护相对人的合法权益。（2）义务法定。和权力（利）一样，义务种类也是十分复杂的。由于在国库集中支付法领域权力（利）与义务不一定完全形成一一对应的关系，因此通过立法的形式明确规定各个相对主体的义务仍然是非常必要的。各预算主体只需承受法律明确规定的义务，超出法定义务范围的事项可以拒绝。（3）程序法定。需要由法律直接规定的程序主要有预算资金的拨付程序、执行程序、国库预算资金使用的监督程序和违法后的救济程序。程序法定的目的在于保障财政权力在既定的制度框架内有效运作，保障集中支付行为的透明度、公正性和规范性，为依法行政奠定良好的法治基础。（4）责任法定。责任是督促主体合法行使权力，切实履行义务的外力保障机制。虽然它不是一种常态，但由于它对当事人的财产、职位、机会等影响甚深，因此必须于法有据。由于国库集中支付制度是整个财政制度的一部分，所以在此可以借鉴财政责任的相关理论。财政责任的种类主要包括属于行政责任的行政处分和行政处罚，情节严重的还应当承担刑事责任。另外，随着法治进程的深入，类似引咎辞职之类的政治责任和罚息、支付违约金、强制支付之类的经济责任也应当适时引入财政法，以增强其可救济性成分和刚性色彩。[5]

（二）客观性原则

国库集中支付制度主要运作方式是在政府财政预算下，建立以国库为单一账户体系，资金缴拨均通过国库这一账户进行。在保障这一制度正常运转时，无论是预算资金数额的计算，还是支出需求的测算，都应以客观数据为依据。[6]数据的客观性，决定了规范集中支付制度的公正性。客观性应包括两个方面：（1）数据来源的客观性。国家财政将预算项下的资金拨付给财政支付部门，由其向各预算单位按预算拨付，这涉及到财政支付部门实际拥有资金数额以及各预算单位的实际预算金额等等许多相关数据，财政支付部门的拨付行为都必须以这些数据为依托，所以这些数据的来源必须真实、客观、准确的反映国库资金的使用情况，由此向各级财政报告，使各级政府明晰预算资金的使用情况、预算项目的建设情况和预算经济的发展趋势，正确、适时的做出对国民经济的宏观调控。（2）监督上的客观性。财政支付部门不是单纯的国库资金的保管和流转单位，不是简单的将资金拨付后而就此了事。而是应该承担其更大的责任，即对资金的使用情况做全程监控，并要求预算单位对资金的使用、项目建设的进展作经常性的报告。财政支付部门的监督应该客观、公正，既不能未经仔细审查而滥拨国库资金，又不能借监督之名，滥用职权，对预算单位进行刁难，无合法依据而不拨付资金。其监督必须是以保证国家预算资金的合理使用为根本目的。客观性是对财政支付部门进行合法监督的有效保证。

（三）效率原则

效率（efficiency）首先可以表示为使价值最大化的资源配置。社会资源的稀缺性要求我们把有限的资源投入到社会经济发展最需要的行业中，以促使其高速发展；同时我国是个发展中国家，为了尽快的发展经济，提升综合国力，也要求我们发展中的高效率。其次，效率是法的多个价值之一。正义的第二种含义——也许是最普通的含义——是效率。[7]效率是实现法的正义的最有效的方式。国库集中支付法由于调整的是国库资金拨付和使用过程中发生的社会关系，所以其也必然要体现效率这一价值目标。以前的多账户体系设置，使预算资金直接拨付到预算单位的账户上，由预算单位独立使用。但这种做法缺乏对预算资金使用情况的即时监督，造成预算资金被挪用情况严重，一些单位私设“小金库”，把预算资金转为单位的财产，截留、贪污预算资金情况屡有发生，使预算资金不能得到正确、合理的使用，既不能体现效率，又不能反映其公正的结果。国库支付制度的改革使以前的多账户体系，转变为单一账户体系，财政资金直接从国库流向供货商，财政支付部门对资金的拨付起到了监督作用，力争使每一分国库资金都用好、用到位，克服了以前制度的弊端，明显提高了资金周转的速度，是有效率的做法；同时，也避免了各单位挪用、挤占国库资金的现象，有力的确保了财政资金的安全性，在实现效率的同时又实现了公平的价值目标。

四、国库集中支付法的具体内容设计

法律的具体内容是由具体的规则组成的。法律规则是规定法律上的权利、义务、责任的准则、标准，是构成法的必要成份。同时法律的规则还具有微观的指导性和直接的适用性。因此，在我们设计国库集中支付法的具体内容时，必须保证在国库集中支付法原则的指导下，设定的国库集中支付法规则符合集中支付的微观指导性和直接的适用性。为了保障这两个特性的实现，笔者将从比较法的角度来论述在我国的国情下应该设定怎样的具体规则制度来使国库集中支付有效的运作。

（一）财政资金账户的设置

在以前不实行国库集中支付时，财政预算资金账户的设置一般都是以多个账户的形式为主，而在实施国库集中支付制度时，必须采用单一预算账户来取代以前的多种预算账户。而在实行集中支付的国家内，在设置财政资金账户时又分为两类：一是只设置单一账户；一是在设置单一账户时，同时再设置一个辅助单一账户的分类账户。比如，在法国，法国财政资金实行国库单一账户制度，即由经济财政部在中央银行（法兰西银行）开立国库单一账户，将所有政府现金资源（包括税收和其他预算内外收入）集中在国库单一账户统一管理，同时，设置国库分类账户与国库单一账户配套管理使用。国库分类账户是国库为所有政府支出部门分别开设的，用以记录政府资金变动和各政府支出部门资金运用的分账户。但当实际涉及付款时，则通过国库单一账户来处理。[8]采用相似财政资金账户设置的国家还有匈牙利。只采用单一账户的国家有日本和意大利等国家，它们这些国家的财政支付制度是单纯的集中支付制度，将政府部门所有财政性资金，包括税收收入和其他预算内、外收入，全部集中到国库部门在中央银行开设的国库单一账户；每一笔政府部门的实际支出，均由中央银行通过国库单一账户直接划拨给商品和劳务的供应者。完全采用国库单一账户制度是建立国库集中支付法的本质要求，其更加符合集中支付的原则。

根据财政部、中国人民银行关于印发《财政国库管理制度改革试点方案》的通知（财库［2001］24号），我国在实施国库支付制度改革伊始，即设计了“建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位”的制度，笔者认为这一做法比较符合当前的国情，即在设置国库单一账户的同时再设立一个分类账户，当然分类账户必须是辅助单一账户的实施。

1、由于我国的财政制度还不太发达，其一些理论还不完善，同时如果采用单纯的单一账户制度，其与财政法的其他制度可能存在很大的冲突，但是在当前我国又有进行国库集中支付立法的必要，因此必须在这种情况下采用这种制度是必要的、合理的。

2、国库单一账户作为国库集中支付法的一个具体规则其应该具有适用性，如果在目前采用单纯的国库单一账户制度，由于我国财政法的其他配套制度还没有出台，所以直接采用单一账户其适用性较差，最终也导致其效率性原则不能得到实现。

3、按照我国现代法律的发展规律，我国法律的变革一般采用渐进式的形式。因此，在我国国库集中支付法中的财政预算资金账户的设置上，也应同时设置单一账户和辅助单一账户的分类账户。

（二）国库集中支付的程序

本文研究国库集中支付制度的目的主要有两点：一是使国库集中支付制度法律化，使之上升到法律的地位；二是设定一个完善的支付程序。目前我国的财政支付程序很不完善，有多种支付程序存在。如直接支付程序、授权支付程序，还有一些执收单位自己设置的过渡账户进行支付的程序。这种混乱的支付程序制度造成了我国财政支付的效率低下，不合理支付和奢侈现象层出不穷。因此，制定国库集中支付法，设定国库集中支付的程序，就显得不可或缺。

从国外来看，不少国家就国库集中支付的程序作了非常明确的规定。在法国，只有当国库资金实际支付给商品供应者或劳务提供者时，才将资金从国库单一账户中划转出去。具体程序可归纳为四个过程：一是由支出部门签订购买商品或支付劳务合同；二是由支付部门审核供应商的发票，计算国库实际应支付的资金数额；三是支出部门附上相关的凭证提出支付指令，由财政部派驻部门的公共会计师审核签发支付令；四是出纳署通过银行清算系统将资金由国库单一账户实际支付给供应商或劳务提供者。[9]在意大利，集中支付程序主要包括：一是申请和审核程序。预算单位在年初要向国库部提交资金使用计划，国库部根据资金状况审核批准使用现额。支出单位在实际支付每一笔资金时，再向国库部提出支付申请，国库部进行合规审核并核实国库单一账户的资金余额后，决定是否予以拨款；二是支付资金的清算过程。不同级别的预算支出单位，具体的资金清算方式不同。其支付程序为：作为一级预算单位的政府各部门，用款时向国库部提出付款申请，国库部审核后，通过中央银行办理支付，中央银行将资金直接划拨到商品或劳务供应者的银行账户。二级以下预算单位用款时，向国库部提出支付申请，国库部审核后，通知国库收支代理银行支付资金，国库收支代理银行通过预算单位开立的过渡性账户垫付，将资金划拨到商品或劳务供应者的开户银行。每三天，代理行同中央银行进行资金结算，中央银行按市场利率支付代理银行垫付资金的利息。[[10]

从以上国外的支付程序可以看出，首先，国库集中支付是财政部门与商品供应者或劳务提供者发生的支付关系，而预算单位只是集中支付程序的发动者，不是支付者；其次，形式上其是由财政部门的代理银行与商品供应者或劳务提供者发生的支付关系，而不是由支付者财政部门直接把资金交付给商品供应者或劳务提供者。其主要原因是出于资金交付的安全性和高效性的考虑；最后，国库集中支付程序必须通过预算单位申请和财政部门批准之后，才能启动。

借鉴国外做法并结合我国国情，我国国库集中支付程序可以作如下设置：（1）集中支付的启动程序。由预算单位按批准的部门预算和用款计划，向财政部门提出支付申请；（2）集中支付的审核程序。对于预算部门提出的申请，必须由预算支付的财政部门依法独立进行审核批准，其他任何机关不得干涉；（3）集中支付的支付程序。在财政部门依法审核无误后，向财政部门的代理银行签发支付令，由代理银行通过国库单一账户进行清算，代理银行对财政部门的支付令进行形式审查合法之后，把财政资金从国库单一账户直接拨到收款人账户；（4）集中支付的终结程序。在代理银行完成支付之后，其必须把支付情况向委托其支付的财政部门报告和移交相关资料。

（三）国库集中支付的监督

为了不使权力被滥用，防止和避免腐败，必须建立一个有效的监督机制来制约权力的行使。一方面，对集中支付进行监督可以最大化地发挥集中支付制度的功能，使之有利于国家的经济发展；另一方面，在国库集中支付法中构建一个完善的监督程序，使国家能够依法办事也有利于我国法治建设。

关于对国库集中支付的监督，笔者建议：

1、加强对国库集中支付的内部监督。亦即充分发挥财政内部监督检查机构的作用，对国库集中支付进行监督。内部监督具有直接性、快速性和高效性的特点。直接性是指监督机构可以不经任何人和部门而直接向支付部门行使监督权、建议权和处分权；快速性是指监督机构在发现支付部门的违法行为时可以立即要求其改正，无须再向上级或提请其他机关处理，这样可以大大提高监督权行使的速度；高效性是指内部监督机构的负责人一般是财政部门的领导人员，所以一旦内部监督机构提出监督意见支付部门就会接受，不会出现执行难的问题。

为了保证其监督权的有效性，应赋予其一定的制裁权。比如，当监督机构发现财政支付部门在资金的支付中存在非法支付或非法不支付的情况，其有权以通知的方式要求支付部门限期改正，支付部门在接到通知后必须改正。但如果其认为监督部门的通知有误，其可以申请复核一次。对于接到监督部门的通知拒不改正的，也不申请复核的，监督部门有权直接对该支付部门的负责人和相关人员进行处分，或者有权向相关部门提出处分建议。

2、加强对国库集中支付的外部监督。虽然内部监督有以上优点，但其也有自身不可克服的缺点。内部监督具有不彻底性，其原因是内部监督毕竟是系统内部的监督，在其行使监督权的时候由于其监督的对象是自己的同事或者下属，所以会存在种种原因使其不能像外部监督那样彻底，一些应该行使监督权的由于本部门的利益而不行使监督权。因此由于内部监督的这个不可克服的缺陷，必须同时建立一个外部监督机制来制约支付部门的权力。在外部监督中，笔者认为应加强权力机关的监督权和媒体的监督权。要求财政部门必须定期向权力机关报告支付情况，同时也要定期或不定期的把支付情况全部内容通过媒体向社会公布，这也是国库集中支付法的公开性原则的要求。通过这两种方式的监督可以有效地克服财政支付权垄断的弊端。

（四）救济程序

没有任何救济途径的权利，不是真正的权利。笔者认为，在国库集中支付法中也必须有救济程序的设置。

综合国库集中支付法的特点，笔者认为可以从以下几个方面设置救济程序：

1、从预算单位的角度规定的救济程序。当预算单位是受害者时，即当预算单位申请支付时，财政部门依法应当批准支付而不批准的。对于该种情况，预算单位可以向该财政部门申请复议一次，对复议结果不服的其还可以向该财政部门的同级人民政府申请复核一次或向该财政部门的上级财政部门申请复核一次，或者不向该财政部门复议而直接向其上级财政部门或同级人民政府复核一次；

2、从支付对象的商品供应者或劳务提供者的角度规定的救济程序。预算单位的支付申请得到批准后，财政资金的支付部门依法应当支付而不支付或不按时支付而侵犯支付对象的权利的情况时有发生，所以应在国库集中支付法中规定对支付对象的救济程序。具体来说。首先，其可以预算单位为被告向法院起诉，要求其支付资金和违约赔偿金，因为支付对象和预算单位之间的关系实质上是一种合同关系。其次，其也可以直接以财政部门为被告向法院起诉，要求其支付。对此笔者认为支付对象提起的诉讼应该是行政诉讼，其原因是当财政部门批准预算单位的申请时，其就有支付的义务和责任。其不支付或延迟支付就是一种不履行职责，或者说是一种行政的不作为。作为受害者的支付对象完全可以按照受到具体行政行为侵犯时的救济途径进行救济。如可以通过向其上级机关或同级人民政府申请复议要求其支付，对复议不服的可以再向法院提起行政诉讼。当然其也可以直接向法院提起行政诉讼要求其支付。

以上我们论述了国库集中支付法的立法的必要性，提出了构建国库集中支付法的基本内容。我们进行国库集中支付的法律研究，使国库集中支付制度法律化，其主要目的是为了使其规范化。在其法律化之后，可以使我国的财政资金的支付程序有法可依，使国库集中支付按照法定的程序进行运作，同时也可以从法律的地位防止财政资金的滥用和腐败的产生。

参考书目：

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[1]博登海默（美）著：《法理学法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1998年版，第184页。

[2]潘静成、刘文华主编：《经济法》，中国人民大学出版社1999年版，第51页。

[3]刘剑文著：《税法专题研究》，北京大学出版社2002年版，第1页。

[4]薛萃主编：《国家财政国库集中支付与管理制度改革实用手册》，经济科学出版社2003年版，第4页。

[5]熊伟著：《论财政法的基本原则》，中国财税法网。

[6]杨萍、靳万军和窦清红主编：《财政法新论》，法律出版社2000年版，第49页。

[7]波斯纳（美）著：《法律的经济分析》，中国大百科全书出版社1997年版，第31页。

[8]财政部国库司2002年主编的“全国财政国库管理制度改革工作会议”，第467页。

[9]薛萃主编：,《国家财政国库集中支付与管理制度改革实用手册》，经济科学出版社2003年版，第366页。

[9]薛萃主编：《国家财政国库集中支付与管理制度改革实用手册》，经济科学出版社2003年版，[10]同上，第392页。

《国库集中支付的法律研究》课题组

二○○四年十一月二十日

第三篇：国库监管的思考

国库监管的思考

经理国库业务是国家赋予中央银行的一项重要职责，在实现国家预算收支任务中发挥着“执行、促进、监督、反映”的作用。国库监督是国库工作的重要组成部分，好范文，全国公务员公同的天地www.xiexiebang.com也是国家赋予人民银行经理国库的一项重要职责，担负着保证国家预算资金的准确、完整，防止国库资金流失，预

防国库资金风险的重要任务。随着财、税、金融改革的不断深入，中央银行履行“政府的银行”职能要求的提高，国库工作已逐步从单纯服务为主向服务与监督并举转变。因此，深入分析和把握当前国库监督中存在的问题，探讨如何履行国库监督职责，显得极为重要。

近年来，在加强和改善国库监督管理工作中，各级人民银行国库部门在进行积极的探索，做了大量的工作，初步形成比较完善、系统的国库管理制度，为国库及时准确、完整、安全地办理预算资金的收纳、支拨和退库提供了有力的保障。同时，我们还应看到国库监督工作仍然存在一些亟待解决的问题，严重地制约了国库职能作用的有效发挥，面对与国库工作休戚相关的各个领域改革和发展所形成的新形势，如何改革国库管理体制，加强国库资金管理，保障国库职能作用进一步有效地发挥，已成为新形势时期国库工作亟待解决的重大课题。

一、当前国库监督工作中存在的问题

（一）预算收入入库监督中的问题

近年来，随着税收征管、稽查力度的加大，税收电子化程度的提高，影响预算收入及时、足额入库的诸多问题，在很大程度上得到了控制，如税款过渡户问题，缴款书填写不规范问题等。但由于各方利益的驱动，仍存在着预算收入不能及时、足额入库问题。一是商业银行进驻的税务机关纳税大厅办理税款收缴业务积压税款。商业银行收到纳税人的缴款书不及时扣款，而是压票，在纳税人的最后限缴日前扣款，将税款划往国库。更有甚者，商业银行与税务部门串通，超过纳税人的限缴期限，在纳税当月的月底前将税款划往国库。二是征收机关根据自身任务的需要延压税款。征收机关为了调节收入的入库进度，直接干预商业银行税款入库，延压缴款书，不予入库，有的压票时间长达—个月。《金库条例实施细则》中规定，“各级国库有权督促检查国库经收处和其他征收机关所收税款，是否按规定及时全部缴入国库，发现拖延或违法不缴的，应及时查究处理。”然而，出台的《预算法》、《税收征管法》中没有任何国库监管的相关条款。国库依据《金库条例》、《实施细则》行使职能时，往往受到相关部门以其他条法的抵制。因此，国库只能对商业银行经收处的违规行为可以及时查究处理，对“其他征收机关”“拖延或违法不缴的”，由于法规规定不明确，不能行使“及时查究处理”的职责和权限。

（二）预算收入退库监督中的问题

《金库条例实施细则》中规定“各级财政、征收机关应按照国家统一规定的退库范围、项目和审批程序办理退库。对不符合规定的，国库有权拒绝执行。”但预算收入退库的监督管理工作政策性强、难度大、要求高，国库对什么是“不符合规定的”难以把握。因此，长期以来预算收入退库一直是国库部门监督管理的难点。退库依据不明确，审批权限不明确，政策把握难，使得国库监管闸门作用难以发挥，执行难度大。一是退库政策政出多门。分税制后，一部分由财政部或国家税务总局与人民银行联合下发的退库政策比较明确，但国税、地税部门各自出台的退库政策及文件规定较多，且有的税制改革前的部分文件并未完全清理，加之各级财政部门印发的退库文件，形成了退库政策政出多门，政策标准不一，给国库部门的退库监督带来了难度。二是政策界定不够明确。尤其对退库政策的适用范围不够详尽明确，特别是一些优惠政策性质的退税，不同企业、不同项目的优惠政策众多，有时一笔退库的依据为多项政策的组合，让国库经办人员好像雾里看花，国库部门在政策把握上难度较大。三是退库的审批权限不够明确。《预算法实施条例》中规定“各级预算收入退库的审批权属于本级政府财政部门。中央预算收入、中央和地方共享收入的退库，由财政部或者财政部授权的机构批准。地方预算收入的退库，由地方政府财政部门或者其授权机构批准。”目前办理退库的审批机构有财政部门、税务部门、海关部门。对于上述规定中的被“授权机构”是哪些部门，哪些类型的退库属于财政部门审批，哪些类型的退库属于授权机构审批，都不十分明确，给国库部门的退库监督带来了难度。综上所述，一旦退库业务出现问题，首先要追究国库部门的责任，形成国库监管责大权小的局面。

（三）预算支出监督中的问题

《金库条例实施细则》中规定“监督财政存款的开户和财政库款的支拨，对违反财政制度规定的，国库有权拒绝执行。”《国库会计管理规定》中又规定了“为了准确、及时地办理预算拨款业务，确保各级财政资金的安全，国库应要求同级财政部门及时提供财政预算支出计划。预算执行中如遇计划调整

应及时提供有关资料。”近年来，随着财政改革的不断深入，财政拨款的范围和用途不断扩大，同样，对什么是“违反财政制度规定的”国库部门难以把握。因财政拨款大都是本级地方政府的财政拨款，除少数国家统一规定的大政策外，其余都是当地政府的地方政策。因此，国库在监督财政拨款时，监管职责不清，政策难以把握，再加之国库与财政口径不一致，使国库难以发

挥监督职能。一是财政开户问题。年下发了《中国人民银行财政部国家税务总局海关总署关于清理预算收入过度账户的通知》，经过清理取得了一定的效果，但是以“专项”、“管理需要”为由的多头开户、分散开户情况仍然存在，并且，财政部没有明确的规定，专项存款、预算外存款必须在国库开户，因此，给国库监督财政存款的开户带来了一定的难度。二是预算支出计划问题。在实际工作中，分库一级对应的财政部门可提供按支出类、款、项较详细的年初预算支出计划，到区县一级财政部门提供的预算支出计划很不详细，只分一般预算支出和基金预算支出，这就造成了监督标准不一。且各级财政遇计划调整很难及时提供有关资料，一般要到年底才能提供一年准确的预算支出计划。三是资金用途问题。国库部门难以把握拨款用途的正确性，缺乏相关的资料，拨款用途的填列也没有统一的标准规范。一些拨款的用途、款项是在预算计划范围之内，但国库部门在审核时，感觉收款单位与资金用途不符，监督时没有足够的依据证明有问题，因此，经常与财政部门产生摩擦。四是预算计划执行口径问题。国库部门是通过财政部门送来的拨款凭证上填写的拨款用途和支出款项来监督预算计划的执行，而有的拨款用途与支出款项不一致，如拨款凭证上用途栏为“基建支出”，而支出款项栏为“调拨支出”，这是因为此笔基建支出的资金来源有可能是上级拨付，有可能是本级上年暂存款，均不在本年预算计划之内，因此，单纯靠预算支出计划监督，执行起来难度较大。另外，财政部门把在国库的存款只是看作银行存款，财政部门内部预算款项的划转是不需要通过国库的，这样，就造成了国库与财政对预算计划的执行口径不一致。五是监管职责不清问题。《金库条例实施细则》仅笼统规定了国库对预算拨款有监督权，而《预算法实施条例》规定各级政府对下级政府的预算执行监督，对本级预算执行中出现的问题及时采取处理措施。由于法律规定不一致，导致相关部门对监督的合法性产生分歧，使国库监督处于被动地位。

二、国库监督工作中难点的分析

（一）国库监督管理法律定位模糊

目前，国库对国家预算收支执行实施全面监督没有得到国家法律、法规的充分认定，表现在：一是赋予国库监督的法律、法规很少，只有《国家金库条例》及其《实施细则》提及国库监督职能。二是监督的法律、法规不够完善。现有的一些法规出台时间早，已明显不适应国库部门所要承担的监督职责，客观上造成国库部门监督职能弱化。《国家金库条例》及其《实施细则》分别是于⒌年颁布实施的，受计划经济体制的制约，体现的内容是计划经济时代的要求。随着公共财政管理体制的建立以及国库集中收付制度的实施，财政管理职能和任务、预算计划编制和执行、账户体系设置、收付程序、银行清算都有了重大变化。赋予央行经理国库职责的《国家金库条例》及其《实施细则》自颁布实施以来，从未修订补充，功能不全，内容陈旧，重点不突出，程序不细化，难以适应市场经济体制下的财政体制改革，不利于国库监督职能的发挥。国库部门作为国家预算收支执行的监督主体虽然在《金库条例》中作了明确规定，银发号文件《关于进一步加强国库监管工作的通知》对国库监督职责做了进一步强调，但操作起来仍有难度，主要是规范的国库监督管理专门法律尚未出台，致使国库不能大胆行使监督权，监督对象又借口法律依据不足抵制监督。

（二）监督的职责界定不明

《国家金库条例》及其《实施细则》只简单地要求国库发挥监督作用，但监督的职责分工与监督范围界定不具体。由于各部门在社会中的分工不同，国库部门不可能对财、税部门的各种相关法律、法规、制度、规定、政策了如指掌，掌握不了大量必要的监督要素，对似乎合理、合规而实质是违规的问题，把握不准，难以界定，说起话来不能理直气壮，难以实现《国家金库条例实施细则》中赋予国库的“对不符合规定的”、“对违反财政制度规定的”“国库有权拒绝执行”的职责和权限。

（三）监督手段落后，难以实现有效监督

目前，国库部门行使监督职责，在很大程度上是凭国库经办人员的经验和责任心。没有一套科学的、行之有效的监督手段，这就容易造成国库人员监督意识淡薄，使国库监督执法行为带有随意性、粗放性，这样，国库的监督职责就很难真正行之有效。

三、强化国库监督职能的对策建议

一健全法律体系，依法行使监督

加强法制建设是国库改革的首要任务，现行的《国库条例》及《实施细则》和部分国库制度、法规已严重滞后于当前金融和财税体制改革的要求，严重影响了国库发挥好监督职能，为了使国库监督走上法制化轨道，真正做到有法可依，有章可循，应尽快修订《国库条例》和《实施细则》。建议出台《国库法》，对国库工作的地位、性质、作用、职责、权限、业务内容作出明确的规定，从而使国库工作有法律保障。

（二）建立监督体系，规范监督行为

在监督体系中，根据各相关部门的工作职责，明确各监督主体的职责分工、监督内容的侧重点，形成相互监督、相互制约、相互促进的工作格局。现行的《实施细则》对国库的主要权限规定得过于笼统，国库实际操作难度很大。应尽快修订更为细致和完善，更具操作性的国库法规和制度，使国库管理有法可依，有章可循，具有真正的检查监督权和处罚权。对涉及需要国库监督执行的财税政策，无论是中央政策，还是地方政策，都要由财、税部门与国库部门联合下发或者抄送国库部门，使国库监督起来有明确的依据，更具有主动权。

（三）建立科学的监督手段，有效行使监督

国库监督的目的是使财政预算收支的执行规范化，要实现有效的监督和控制，不能单靠经办人员的经验和责任心，必须要有一套科学的监督手段。应尽快建立财税关库行横向联网体系，实现资源共享。将需要监督的一些计划、指标、比例以及政策纳入其中，实现科学、准确的监督。如预算收入拨付的监督，将人大部门批准的计划输入横向联网系统，核算时程序自动识别有无超预算，并提出警示报告；预算收入退库的监督，首先在横向联网中审核原纳税信息是否存在，是否符合政策规定，如存在并符合政策，对原纳税信息标注退库标示，办理退库手续。对已办退库的原纳税信息标注退库标示，以防止以后重复退库的行为等。在此基础上，国库的监督还要从核算监督扩展到统计监测分析上来，加强对预算收支动态运行状况监控和分析，结合人民银行的货币政策实施，对经济运行中的突出问题、敏感问题，提出建议和措施，为央行宏观调控提供科学的依据。

第四篇：关于国库监管的思考

关于国库监管的思考

国库监管的思考

经理国库业务是国家赋予中央银行的一项重要职责，好范文，全国公务员公同的天地www.xiexiebang.com在实现国家预算收支任务中发挥着“执行、促进、监督、反映”的作用。国库监督是国库工作的重要组成部分，也是国家赋予人民银行经理国库的一项重要职责，担负着保证国家

预算资金的准确、完整，防止国库资金流失，预防国库资金风险的重要任务。随着财、税、金融改革的不断深入，中央银行履行“政府的银行”职能要求的提高，国库工作已逐步从单纯服务为主向服务与监督并举转变。因此，深入分析和把握当前国库监督中存在的问题，探讨如何履行国库监督职责，显得极为重要。

近年来，在加强和改善国库监督管理工作中，各级人民银行国库部门在进行积极的探索，做了大量的工作，初步形成比较完善、系统的国库管理制度，为国库及时准确、完整、安全地办理预算资金的收纳、支拨和退库提供了有力的保障。同时，我们还应看到国库监督工作仍然存在一些亟待解决的问题，严重地制约了国库职能作用的有效发挥，面对与国库工作休戚相关的各个领域改革和发展所形成的新形势，如何改革国库管理体制，加强国库资金管理，保障国库职能作用进一步有效地发挥，已成为新形势时期国库工作亟待解决的重大课题。

一、当前国库监督工作中存在的问题

（一）预算收入入库监督中的问题

近年来，随着税收征管、稽查力度的加大，税收电子化程度的提高，影响预算收入及时、足额入库的诸多问题，在很大程度上得到了控制，如税款过渡户问题，缴款书填写不规范问题等。但由于各方利益的驱动，仍存在着预算收入不能及时、足额入库问题。一是商业银行进驻的税务机关纳税大厅办理税款收缴业务积压税款。商业银行收到纳税人的缴款书不及时扣款，而是压票，在纳税人的最后限缴日前扣款，将税款划往国库。更有甚者，商业银行与税务部门串通，超过纳税人的限缴期限，在纳税当月的月底前将税款划往国库。二是征收机关根据自身任务的需要延压税款。征收机关为了调节收入的入库进度，直接干预商业银行税款入库，延压缴款书，不予入库，有的压票时间长达—个月。《金库条例实施细则》中规定，“各级国库有权督促检查国库经收处和其他征收机关所收税款，是否按规定及时全部缴入国库，发现拖延或违法不缴的，应及时查究处理。”然而，出台的《预算法》、《税收征管法》中没有任何国库监管的相关条款。国库依据《金库条例》、《实施细则》行使职能时，往往受到相关部门以其他条法的抵制。因此，国库只能对商业银行经收处的违规行为可以及时查究处理，对“其他征收机关”“拖延或违法不缴的”，由于法规规定不明确，不能行使“及时查究处理”的职责和权限。

（二）预算收入退库监督中的问题

《金库条例实施细则》中规定“各级财政、征收机关应按照国家统一规定的退库范围、项目和审批程序办理退库。对不符合规定的，国库有权拒绝执行。”但预算收入退库的监督管理工作政策性强、难度大、要求高，国库对什么是“不符合规定的”难以把握。因此，长期以来预算收入退库一直是国库部门监督管理的难点。退库依据不明确，审批权限不明确，政策把握难，使得国库监管闸门作用难以发挥，执行难度大。一是退库政策政出多门。分税制后，一部分由财政部或国家税务总局与人民银行联合下发的退库政策比较明确，但国税、地税部门各自出台的退库政策及文件规定较多，且有的税制改革前的部分文件并未完全清理，加之各级财政部门印发的退库文件，形成了退库政策政出多门，政策标准不一，给国库部门的退库监督带来了难度。二是政策界定不够明确。尤其对退库政策的适用范围不够详尽明确，特别是一些优惠政策性质的退税，不同企业、不同项目的优惠政策众多，有时一笔退库的依据为多项政策的组合，让国库经办人员好像雾里看花，国库部门在政策把握上难度较大。三是退库的审批权限不够明确。《预算法实施条例》中规定“各级预算收入退库的审批权属于本级政府财政部门。中央预算收入、中央和地方共享收入的退库，由财政部或者财政部授权的机构批准。地方预算收入的退库，由地方政府财政部门或者其授权机构批准。”目前办理退库的审批机构有财政部门、税务部门、海关部门。对于上述规定中的被“授权机构”是哪些部门，哪些类型的退库属于财政部门审批，哪些类型的退库属于授权机构审批，都不十分明确，给国库部门的退库监督带来了难度。综上所述，一旦退库业务出现问题，首先要追究国库部门的责任，形成国库监管责大权小的局面。

（三）预算支出监督中的问题

《金库条例实施细则》中规定“监督财政存款的开户和财政库款的支拨，对违反财政制度规定的，国库有权拒绝执行。”《国库会计管理规定》中又规定了“为了准确、及时地办理预算拨款业务，确保各级财政资金的安全，国库应要求同级财政部门及时提供年

第五篇：中国劳动教养制度研究

中国劳动教养制度研究

(2010-08-23 12:00:35)转载 标签： 分类： 法律专著

劳动教养 劳教 杂谈

中国劳动教养制度研究

劳动教养，即“劳动”“教育”“培养”，俗称“劳教”，是国家政法机关对公民违法行为实施的一种强制性教育措施，制度设立的初期也是一种安置就业办法。劳动教养制度是中华人民共和国建国初期从前苏联引进的，它是前苏联针对未成年人的一种刑罚，但在我国形成了世界上中国独有的非刑罚惩罚措施。劳动教养并非依据法律规定，从法律形式上亦非刑法规定的刑罚，而是依据国务院劳动教养相关法规的一种行政处罚，公安机关不需法庭庭审定罪，就可以将疑犯投入劳教场所并苛以最高期限为四年的限制人身自由，强迫劳动，思想教育等行政措施。

不可否认，劳教制度从1957年开始在全国普遍实施以来的50多年历史发展历程表明，劳教制度对于维护社会治安秩序，促进社会治安综合治理，预防和减少犯罪发挥了一定作用，但是由于劳教制度程序上的不正义性，劳教决定的随意性，受劳教人员权利的难以救济性，尤其是《行政处罚法》《立法法》《治安管理处罚法》的先后实施，国家尊重和保障人权的入宪，国家政治生活民主化、法制化进程的加快，社会公众对劳教制度原有规则形态和调控方式的合法性，正当性质疑的声浪不断提高，“废除”劳教制度成为中国法学家的普遍共识，其继续存在已经成为中国人权进步，法治进程的“绊脚石”，社会要求废除劳教制度的呼声不断高涨。

2004年1月下旬，广东省政协委员联署由朱征夫发起要求废除劳教的提案，要求广东先行一步废除劳教制度，得到了深圳市社会科学院院长乐正教授、中山大学历史系教授邱捷、广东外语外贸大学教授王卫红、广东经济管理学院法律系教授蓝燕霞、中新社广东分社社长陈佳、《羊城晚报》总编辑潘伟文等六位政协委员的附议。

2007年底69位中国学者和法律界人士联署发表了公开信，呼吁取消劳动教养制度。建议者以法律学者和律师为主，其中包括经济学者茅于轼、法学者贺卫方等。此事件还被中国人民大学宪政与行政法治研究中心评为2007 年中国十大宪法事件。

2008年3月，全国人大代表、陕西省人大常委会委员马克宁正式提交建议，呼吁废除劳动教养制度。马认为，国务院关于劳动教养的行政法规违反《宪法》、《立法法》的规定，也违反了《行政处罚法》和《治安管理处罚法》，应当废除。

一、中国劳动教养制度的发展历程。

中国劳动教养制度萌芽于新中国成立初期。当时，人民政府为了收容、改造旧中国遗留下来的游民、乞丐、妓女等，在各大城市先后成立了教养院，统称“生产教养院”，几十万游民、妓女经过改造成为了社会主义的建设者。我国的劳教制度是在借鉴“生产教养院”的基础上发展起来的。

1951年至1953年，中央政府在全国范围内开展了镇压反革命运动，“三反”“五反”运动，逮捕，拘留了几百万犯罪嫌疑人，除了一部分被判处刑罚外，仍有相当一部分人罪行轻微不够判刑，或短时间内查不清问题，继续被关在看守所，拘留所。紧接着，1955年至1956年，中共中央、国务院在全国党、政、军、群、企事业单位开展了内部肃反运动，又有几十万人走进了拘留所、看守所，其中多数人是由于历史问题而被羁押，很难判刑。为了处理这一大批关在看守所、拘留所的人，中共中央在1955年8月25日批准下发了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》（以下简称《8.25指示》），“指示”第六条明确指明：对这次运动清查出来的反革命分子和其他坏分子，除判处死刑的和因为罪状较轻、坦白彻底因为立功而应继续留用的以外，分两种办法处理。一种办法，是判刑后劳动改造。另一种办法，是不能判刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上去又会增加失业的，则进行劳动教养，就是虽不判刑，虽不完全失去自由，但亦应集中起来，替国家做工，由国家给与一定的工资。各省市应即自行筹备，分别建立这种劳动教养的场所。全国性的劳动教养的场所，由内务部、公安部立即筹备设立。务须改变过去一个时期“清而不理”的情况。这是中共中央首次提出劳动教养的构思。《8.25指示》规定：劳动教养机构应在省市人民委员会的领导下，设立一个由公安、民政、司法三部门负责人参加的小组进行筹备。劳动教养机构由民政部门出面，实际工作由公安部门负责。此后，中共中央相续颁布和批准了《关于各省市应立即筹办劳动教养机构的指示》和《关于反革命分子和其他坏分子的解释及处理的政策界限的暂行规定》，进一步明确了劳动教养制度涉及的一些具体问题。

内部肃反运动由于其范围比较小，而且多是历史遗留问题，送去劳教的人并不多，全国也就十几万。但是1957年发动的反右派斗争，全国就有55万多人被打成右派，包括后来的朱镕基总理。如何处理这一批只动口，动笔，没有现实破坏活动的人，成为当时中央领导不得不考虑的问题。总结劳教制度在“肃反”运动中的成功经验，劳教成为首选的方法。为了使党内决定合法化，1957年8月1日，全国第一届人民代表大会常务委员会第78次会议批准了国务院出台的《关于劳动教养问题的决定》（以下简称《决定》），第一次以行政法规的形式确立了劳教制度。

《决定》规定的劳教对象范围远远超过了《8.25指示》，《8.25指示》确立的劳教对象只是全国的党、政、军、群、企事业单位内部的反革命分子和坏分子，而《决定》将劳教范围一下子从“内部”扩大到“全社会”，1958年8月召开 的第九次全国公安会议进一步扩大了劳教范围，从全国的“地、富、反、坏、右”五类分子扩大到少数不服管教的“巫婆”“神汉”“二流子”“懒汉”。《决定》没有规定劳动教养的具体时间，在社会上产生了“劳改有期，劳教无期”的不良反响，虽然1961年4月公安部《关于公安工作十个具体政策问题的补充规定》规定了劳教期限为二至三年，但在当时浓厚的政治斗争环境下，该规定根本没有认真贯彻执行，也没有谁监督该规定的执行，直到1979年，国务院颁布《关于劳动教养的补充规定》（以下简称《补充规定》）才明确劳教的期限为一年至三年，必要时可以延长一年。《补充规定》首次明确由省、自治区、直辖市和大中城市人民政府民政、公安、劳动部门负责人组成劳动教养管理委员会领导和管理劳教工作。

1980年9月，中共中央、国务院批转了《公安部关于做好劳动教养工作的报告》，对劳动教养的场所、经费、、干部、武装等问题提出了具体意见。1982年1月21日，国务院批转了公安部制定的《劳动教养试行办法》（以下简称《试行办法》），《试行办法》是建国以来第一部关于劳教工作全面具体的法规。1983年5月，中共中央、国务院决定，劳动教养工作由司法行政机关管理，实际上形成了公安机关决定劳教、司法机关执行劳教的责任分工体系。1984年3月26日，公安部、司法部联合下发通知，规定“地区一级需要办理劳动教养的，可成立劳动教养管理委员会”，又规定：“劳动教养管理委员会，由公安、司法、民政、劳动等部门负责人组成，领导和管理劳动教养工作。”劳动教养审批机构设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审批需要劳教的人，实际上将劳动教养审批权交给了公安机关独家行使，劳动教养管理委员会形同虚设。

2002年6月1日，公安部颁布实施《公安机关办理劳动教养案件规定》，进一步明确地级市以上公安部门为劳动教养审批机关，并扩大了劳动教养范围。

二、劳动教养适用对象的历史沿袭。

1955年8月，中国中央发布的《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》即《8.25指示》规定了内部肃反的劳教对象是党、政、军、群、企事业单位的“反革命分子”和“坏分子”。根据中共中央1956年3月10日发布的《关于反革命分子和其他坏分子解释及处理的政策界限的暂行规定》，“反革命”分子具体指：特务、土匪、恶霸、反动会道门头子和敌伪军、政、警人员，“坏分子”指：政治骗子、叛变投敌分子、流氓分子、品质极端恶化的退化变质分子。

1957年8月国务院《关于劳动教养问题的决定》将劳动教养的适用范围从“执政集团”内部扩大到“全社会”，《决定》中劳动教养的对象包括“四种人”

（１）不务正业，有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为，违反治安管理，屡教不改的；

（２）罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子，受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的；

（３）机关、团体、企业、学校等单位内，有劳动力，但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨害公共秩序，受到开除处分，无生活出路的；

（４）不服从工作的分配和就业转业的安置，或者不接受从事劳动生产的劝导，不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的。

1979年12月《国务院关于劳动教养的补充规定》将劳动教养的适用地域规定为“大中城市”。

1982年国务院批准的公安部制定的《劳动教养试行办法》将劳动教养的适用对象调整为“六种人”

（一）罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子；

（二）结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；

（三）有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的；

（四）聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；

（五）有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的；

（六）教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。

同时《试行办法》将劳动教养适用范围在“大中城市”的基础上，增加了“铁路沿线”和“大型厂矿”。

1984年公安部、司法部《关于劳动教养和注销劳动教养人员城市户口的通知》中又在原规定的适用地域基础上增加了“交通要道的城镇”。

1990年全国人大常委会《关于禁毒的决定》和1991年《关于严禁卖淫嫖娼的决定》中分别规定对“强制戒毒后有吸食，注射毒品的”和“因卖淫、嫖娼被公安机关处理后有卖淫、嫖娼的”可以实行劳动教养，取消了对两类行为人在劳动教养适用上的地域限制。

2002年6月1日实施的《公安机关办理劳动教养案件规定》劳动教养的范围扩大到“十种人”：

(一)危害国家安全情节显著轻微，尚不够刑事处罚的；

(二)结伙杀人、抢劫、强奸、放火、绑架、爆炸或者拐卖妇女、儿童的犯罪团伙中，尚不够刑事处罚的；

(三)有强制猥亵、侮辱妇女，猥亵儿童，聚众淫乱，引诱未成年人聚众淫乱，非法拘禁，盗窃，诈骗，伪造、倒卖发票，倒卖车票、船票，伪造有价票证，倒卖伪造的有价票证，抢夺，聚众哄抢，敲诈勒索，招摇撞骗，伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章，以及窝藏、转移、收购、销售赃物的违法犯罪行为，被依法判处刑罚执行期满后五年内又实施前述行为之一，或者被公安机关依法予

以罚款、行政拘留、收容教养、劳动教养执行期满后三年内又实施前述行为之一，尚不够刑事处罚的；

(四)制造恐怖气氛、造成公众心理恐慌、危害公共安全，组织、利用会道门、邪教组织、利用迷信破坏国家法律实施，聚众斗殴，寻衅滋事，煽动闹事，强买强卖、欺行霸市，或者称霸一方、为非作恶、欺压群众、恶习较深、扰乱社会治安秩序，尚不够刑事处罚的；

(五)无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序或者生活秩序，且拒绝、阻碍国家机关工作人员依法执行职务，未使用暴力、威胁方法的；

(六)教唆他人违法犯罪，尚不够刑事处罚的；

(七)介绍、容留他人卖淫、嫖娼，引诱他人卖淫，赌博或者为赌博提供条件，制作、复制、出售、出租或者传播淫秽物品，情节较重，尚不够刑事处罚的；

(八)因卖淫、嫖娼被公安机关依法予以警告、罚款或者行政拘留后又卖淫、嫖娼的；

(九)吸食、注射毒品成瘾，经过强制戒除后又吸食、注射毒品的；

(十)有法律规定的其他应当劳动教养情形的。

对实施危害国家安全、危害公共安全、侵犯公民人身权利、侵犯财产、妨害社会管理秩序的犯罪行为的人，因犯罪情节轻微人民检察院不起诉、人民法院免予刑事处罚，符合劳动教养条件的，可以依法决定劳动教养。

劳动教养范围除比较系统的“四种人”“六种人”“十种人”外，相关的法律法规、司法解释、甚至地方性法规、规章不断增加劳动教养的适用范围，据不完全统计，现在规范性文件对适用对象的规定已达二十多种。劳动教养成了一个“筐”，几乎所有的违法行为都可以往里面装。

三、中国劳动教养制度的“原罪”。

中国劳动教养制度的萌芽是改造旧中国的游民、乞丐、妓女的“教养院”，成型于中共中央在1955年肃反过程中安置不够刑事责任的“反革命分子”和“坏分子”的《8.25指示》，其政策的目的是解决人民内部矛盾，安排犯过错误的“同志”就业，在当时的政治背景下，劳教制度设立的合法性和正当性无可厚非。然而，在1957年夏季发动的反“右”派运动中，领导者为了处理被羁押的“右派”分子，并为其劳教“右派分子”提供合法性依据的国务院《关于劳动教养的决定》却缺乏伦理的正当性和合法性。《决定》是在浓厚的政治背景下----“反右派”斗争扩大化基础上产生的，其强烈的意识形态注定这一制度在执行过程中会产生种种问题。《决定》是政治斗争和阶级斗争的产物，其刚刚颁布实施就沾满了“右派”分子的鲜血，其镇压目的明显重于教养目的，劳动教养美其名曰：行政措施，行政处罚，然而劳教人员没有触犯刑罚，受到的劳动教养改造在实际处遇上同判了刑的罪犯没有任何区别。

反右派运动中的“右派分子”以国务院《决定》中所规定的所谓的“反社会主义的反动分子”被送到劳教场所进行劳动改造。全国55万右派分子中，大约有48万人被劳动教养，4万多人被判刑，留在单位的是极少数。

1958年“大跃进”运动中，大批不满“大跃进”的干部群众被逮捕、拘留，看守所、拘留所、监狱，一时人满为患，中央不得不在大西北地区广建劳改、劳教场所，北京、上海、内地一些省将大批劳改、劳教人员送往西北各省。以青海省为例，三年内先后有20多万犯人和2万5千名劳教人员从全国各地送来，被安置在58个劳改场(厂)。

国务院《决定》没有规定劳教期限，1961年4月，公安部《关于公安工作十个具体政策的补充规定》对劳动教养期限的规定基本没人执行，直到1979年的国务院《关于劳动教养的补充规定》才规定劳动教养的期限为一至三年，必要时可以延长一年。事实上，在“反右派”运动、“大跃进”运动中被劳教的干部群众等于被判处了无期徒刑。

1958年“大跃进”运动中，有很多不满当时做法的干部群众被劳动教养，为了让这么多劳教人员不至于绝望，中央每年下达一定的劳教人员解除比例，但是中央下达的比例，下面却没有认真执行。1959年，中央下达给劳教人员解除劳教比例为3%，而青海省只给45个人解除劳教，占劳教人员总数0。2%：1960年中央规定劳教人员解除劳教比例为5%，而青海只解除805名，占2。37%。而被解除劳教的人，在中央提出的所谓“多留少放”政策指导下，能够回家、回原单位的人极少。所以有人说解除劳教留场(厂)就业，是第二次劳教。

青海省地处高寒地区，严重缺氧，加上饥饿，还要进行重体力劳动，大批劳教人员被饿死、冻死、虐待致死。三年中死亡劳教人员4千多人，其中3千多人是右派分子，他们没有能活到平反昭雪那一天。在青海的2万多名劳教人员中，有5千多人是女劳教人员；在死亡的4千多人中，有1千多女劳教人员。没有死的女劳教人员所受到的屈辱、苦难，常人是难以想象的。

四、中国劳动教养制度的合法性审查。

从法的规范体系看，宪法的位阶最高，任何法律法规都不得与宪法冲突，如果劳动教养制度与宪法规范相冲突，就应当予以合宪性审查，并将其废止或变更。1957年制度的国务院《关于劳动教养的决定》明确规定劳动教养的宪法依据是1954年宪法第一百条：中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。但依据该宪法条文，即使公民不热爱劳动，也不能以此为由作为限制公民自由并强迫其劳动改造的法律依据，因为1954年宪法第八十九条同样规定：中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民法院决定或者人民检察院批准，不受逮捕。国务院《关于劳动教养的决定》所规定的劳动教养对象并非都是好逸恶劳、不思进取的“不爱劳动”分子，故《决定》以54宪法第一百条为依据对“四种人”进行限制人身自由并强制劳动是

“错用”宪法，中国的劳动教养制度从创立伊始就没有宪法依据，并涉嫌违反宪法，非法限制、剥夺公民的人身自由。

受政治因素和阶级斗争的影响，中国劳动教养制度的错误长期得不到纠正，在国际上产生了恶劣影响，成为国际反华势力攻击中国人权的口实。劳动教养制度设立初期，当时的“右派”分子就认为中国劳教制度违反了54宪法，而《人民日报》在《为什么要实行劳动教养》的社论中说：“右派分子攻击我们实行劳动教养违反宪法，这是最露骨的一种恶意攻击”，《人民日报》的社论固然铿锵有力，但其只有论点没有论据，更没有论证劳教制度如何符合宪法，只是一种政治口号，只能鼓动一些不明真相的人，“右派”分子认为劳教制度违反宪法的观点合情合理合法，但在当时那个不讲理的时代其观点却“没有市场”。由于我国人权和法治的长期落后，劳动教养制度违反宪法的事实长期没有得到应该的关注。近年来，随着我国法治进程的加快和人权事业的发展，劳教制度对人权和公民人身自由的侵犯才被普遍关注，进而它存在的合法性和合理性发生了严重的危机。尤其是孙志刚事件引起的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的实施，无疑将同一性质的劳教制度推向了“风口浪尖”，2007年，茅于轼、贺卫方等学者联名向全国人大常委会以及国务院法制办递交《关于启动违宪审查程序，废除劳动教养制度的公民建议书》（以下简称《建议书》）更将劳教制度置于“刀刃”之下。《建议书》指出劳动教养制度直接侵犯我国宪法保护的人身自由权;劳动教养制度与立法法、行政处罚法等上位法相冲突;劳动教养制度与我国业已签署的国际公约无法接轨;从政治管理的角度来讲,劳动教养制度堪称当代中国的一大弊政,如严重损害了刑事法律的权威、违反罪刑相适应原则。学者们最后强烈建议:对劳动教养制度进行违宪审查,或立即废除劳动教养制度。

劳动教养制度与我国现行宪法相冲突。现行《宪法》第37条规定：中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。人身自由权作为基本人权只能通过“法”来限制，而宪法文本中的“法”只包括全国人大指定的基本法律和全国人大常委会指定的非基本法律。劳动教养制度的依据包括《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》等只是行政法规，而不是宪法意义上的“法”，因此，劳教制度并不具有法律依据。我国《立法法》第8条规定,剥夺公民政治权利、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。第9条规定,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。《行政处罚法》第九条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第十条规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”，同时规定的处罚种类中不包括劳动教养，最严厉的行政处罚是行政拘留，拘留期限不得超过15天。中国政府批准的《公民权利和政治权利国际公约》第9条规定：“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”根据联合国有关机构的解释，这里的“法律”，是指立法机关制定的法律；这里的“程序”，是指经

过合格的法庭审理。从以上分析可知，中国劳教制度违法了宪法与法律，侵犯了公民的自由与权益。

五、中国劳动教养制度执行中的困境。

（一）劳教对象的广泛性和不确定性，严重背离了“罪刑法定”原则，使公民的人身自由无时无刻不受到威胁。劳教制度的对象从1957年《决定》中的“四种人”调整到1982年《劳动教养试行办法》中的“六种人”再发展到2002年《公安机关办理劳动教养案件规定》中的“十种人”，实践中劳教范围适用范围不断膨胀，相关的法律法规、司法解释、甚至地方性法规、规章，不断扩大劳动教养的适用对象，现在规范性文件对适用对象的规定已达二十多种。这些范围有些纯属道德范畴，如有配偶与他人姘居，情节严重的；有些已经失去了现实条件，如非法倒卖各种计划供应票证，经多次被公安机关抓获，教育或治安处罚后，屡教不改，不够刑事处分的；有些规定在程度上十分模糊，公民难以是从，如因犯罪情节轻微而被人民检察院不起诉，人民法院免予刑事处罚的。最终导致每一个公民头上都悬着一把“达摩克利斯之剑”，任何违法行为都可以被送去劳教，形成了超强的社会控制局面。

（二）劳教制度程序上存在诸多“不正义”。劳动教养制度是一种较长时间限制公民人身自由的强制措施，本应设定较为严密的法律程序，但纵观现行劳教制度，程序规范性受到了不应有的冷落。具体而言，缺乏关于劳教案件的办理程序如立案，侦查，传唤，讯问，告知听证等基本操作规范的规定；缺乏对行政相对人的合法权益的保障程序；对适用程序的许多重要制度和措施，如回避制度，追诉时效，办案期限，错案责任追究制以及先行羁押等。

（三）劳动教养违法构成要件与《治安管理处罚法》构成要件有十多处重复，这意味着，同一个违法行为有两个处罚规则，如依据《劳动教养试行办法》规定，对群众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处罚，可予以1年以上3年以下劳动教养，而依据《治安管理处罚法》第二十六条 有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：

（一）结伙斗殴的；

（二）追逐、拦截他人的；

（三）强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的；

（四）其他寻衅滋事行为。同一种违法行为，在处罚时由于使用了不同的法律法规，处罚结果截然不同，并且法规的惩罚程度远远大于法律，这是不符合司法公正原则的。

《刑罚》是解决敌我矛盾，对犯罪分子最严厉的惩罚，而劳教制度是解决人民内部矛盾的一种方式，是对不够刑事处罚行为的制裁，因此，劳动教养制度对违法行为的惩罚程度应该远远轻于《刑法》，然而现实却并非总是如此。劳教的起点是1年，最高可达4年，而刑法中却有大量3年以下的有期徒刑、1个月到6个月的拘役，3个月到2年的管制，在执行中还有缓刑、假释、监外执行，实践中，一个不够刑事处罚的违法行为受到的劳教处罚远远重于刑法对情节、后果、性质更严重的同一性质犯罪行为处罚。基于“趋利避害”的本能，行为人往往作出逆向选择，使自己可能被劳教的违法行为“升格”为犯罪，从而获得“从轻处罚”，中国劳教在制度上诱导违法行为人犯罪，这不能不说是中国法治进程中的败笔。北京市房山区检察院燕山检察处处长隗永贵介绍说，他们曾抓到过一个外

地人卖黄色光盘，身上装着30多张，准备对其劳教时，这个人忽然说，他家里还有80张黄色光盘，“因为我们国家法律规定，倒卖黄色光盘100张以下的，劳动教养一年；倒卖200张的，可以判刑六个月。这个人最后判了六个月缓刑。”3 `' d1 x3 V

（四）劳教制度缺乏有效的监督体制。虽然公安部、司法部于1984年3月26日联合下发通知规定：劳动教养管理委员会由公安、司法、民政、劳动等部门负责人组成，领导和管理劳动教养工作，但劳动教养的审批机构设在公安机关，实际上又将审批权交给了公安机关。2002年6月，公安部颁布《公安机关办理劳动教养案件规定》明确劳动教养审批委员会的日常工作由本级公安机关法制部门承担。劳教作为行政处罚，劳教人员虽然可以根据《行政复议法》《行政诉讼法》寻求救济，但复议或诉讼不改变执行使公民“懒于救济”，实际效果也很不理想。从根源上而言，行政救济没有从根本上对劳教制度进程审查，在错误的规则上解决个案，结果是很难达到保障被劳教人员合法权益的目的的。具体而言，公安、法院政法“一家人”的国情使劳动教养人员寻求救济的途径形同虚设。公安部关于劳动教养范围有关问题的通知（1998年11月30日）明目张胆的干涉司法，该通知第二条载明：人民法院在受理劳动教养行政诉讼案件时要充分考虑农村的实际情况，慎重对待，不要轻易作出劳动教养审批部门败诉的决定。1999年10月18日，最高人民法院行政审判庭关于《人民法院审理劳动教养行政案件是否遵循<刑事诉讼法>确立的基本原则的请示》中指出：《国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》与新修改的刑事诉讼法有不一致的地方。但在国家以法律形式规范劳动教养制度之前，否定该通知的效力，将会带来不稳定的因素。因此，从稳定大局的角度出发，人民法院在审理劳动教养行政案件中，仍应将该通知视为有效的规范性文件。2000年12月11日，最高人民法院行政审判庭《最高人民法院行政审判庭关于人民法院在审理劳动教养行政案件时就有关实体问题能否进行审查的电话答复》中表示：人民法院在审理劳动教养行政案件时，可暂就被劳教人员实体上是否构成屡教不改的“地痞”、“流氓”、“村霸”进行审查，一般不宜以超出国务院《关于劳动教养问题的决定》规定的范围而判决撤销。

（五）劳动教养制度导致部分地方领导处理人民内部矛盾简单化、粗鲁化。中国现正处于矛盾突发期，各种利益交织、社会矛盾层出不穷，部分地方领导处理不当导致的上访、静坐现象比比皆是。中国社会“对上不对下负责”的官场任免体制，导致地方官员不得不为了给上级留下“好印象”而遏制上访，现实中杜绝上访最直接、最有效的方法不过于将上访户送去劳教，使他们失去自由，没有机会开口。2004年，河南嵩县柏坡村村民刘学立因不满村庄土地被征用，于当年2、3月分别三次到北京上访；4月，嵩县公安局及县政府工作人员将其强制带回嵩县。尔后，刘学立被强制劳教一年。山西临县府底村原村委会主任曹久胜被所在乡政府停职后，以要求恢复其民选村委会主任及其他一系列事宜多次到北京上访。2006年，曹久胜被劳教一年零六个月。据现代快报2010年7月7日报道：重庆市奉节县红十乡大垭村村民唐琳因怀疑自己的儿子死亡与三聚氰胺有关，对主管部门处理不服并多次上访，2010年5月17日，唐琳在奉节县兴隆镇三角坝金牛街某理发店上网，通过维权qq发言，被重庆市劳教委员会以制造恐

怖气氛危害公共安全，被送到重庆万州劳教，劳教时间是2010年5月20日至2011年5月19日。

六、中国劳动教养制度的前景

“和谐”是中国当前政治生活的主旋律，而劳动教养已明显成为构建和谐社会的不和谐因素之一，因此，要消除劳动教养制度的不合理因素，在立法上就应当对劳动教养实施必要的改革。

关于劳教制度改革存在三种观点：

（一）劳动教养完全保留说

（二）劳动教养废除说

（三）劳教制度取代说。

“保留说”认为劳教制度在近半个世纪以来累计教育改造了300多万各种违法犯罪分子，对社会治安功不可没，故劳教制度应当保留，目前劳动教养制度可以维护社会社会治安，符合最大多数人的最大利益，这是劳教制度存在的合理性的基本缘由，但是，目前社会治安可以通过《治安管理处罚法》等较为完备的规范予以调整，不能因为历史上的功劳作为其不退出历史舞台的依据，同时，“保留说”认为，在刑法与治安管理处罚法之间有一块空白区域，属于劳教制度调整，认为我国存在“治安管理处罚-劳动教养-刑法”三级违法行为制裁体系，但从我国实际看并不存在所谓的“中间地带”，从剥夺人身自由期限考虑，行政处罚规定为1-15天，最高不超过20天，刑法规定拘役为1-6个月，最高不超过1年，管制3个月-2年，最高不超过3年，有期徒刑为6个月-15年，最高不超过20年，同时，刑法执行上还包括缓刑，假释，监外执行，但劳教期限确实1-4年，其惩罚比判处刑法的一半犯罪还重。

笔者比较同意将现在的劳动教养制度废除，并创立《违法行为教养矫治法》取代劳教制度，通过本文的论述，中国劳教制度是在浓厚的政治背景下产生的，具有强烈的政治色彩，从制度创立初就没有法律依据，并侵犯宪法赋予公民的人身自由权，在现阶段明显违反了宪法、立法法、行政处罚法、严重破坏了社会主义法治和基本人权，因此，废除劳教制度符合最广大人民群众的切身利益，也是社会主义法治、民主进程中的必由之路。

中国现行《刑法》、《治安管理处罚法》、《行政处罚法》都没预防犯罪，教育矫治违法行为的直接功能，从中国当前的安全形势和预防犯罪，保障最广大人民群众人身财产安全角度考虑，中国有必要创立《违法行为教育矫治法》，预防犯罪。《违法行为教育矫治法》针对的对象应该是多次违法行为，范围的设定上不应与《刑罚》、《治安管理处罚法》交叉，对行为人的执法目的必须以教养为主，并且惩罚的最高程度不应高于刑法的起点刑。《违法行为教育矫治法》应坚持以下立法原则：

（一）法治原则。在我国建设社会主义法治国家，推进公民权利和人权保障事业过程中，一种制度实质的合理性和正当性是关键，《违法行为教育矫治法》应该遵循现代法治国家在公法领域的通行三大原则——法定原则，必要性原则，处分均衡原则。

（二）保障人权原则。《违法行为教育矫治法》要从根本上防止对公民个体权利的非法粗暴剥夺，强调程序正义，摒弃劳教制度在管理理念，执行方式及场地建设方面的监狱色彩，违法行为矫治法应按照被矫治对象违法的程度，性质，情节极其个人特征予以不同的处遇，把矫治场所办成进行特殊教育的学校，对绝大多数被矫治人员的管理实行半开放或完全开放模式。

（三）公正合理原则。在合法性前提下，对矫治人员的矫治期限、执行方式等各项处遇都必须严格依照预先设定的标准、时序、方式、步骤运作，防止临近处置，自由裁量，保障矫治人员的权益不至于落入行政权或司法权任意处置的陷阱。随着中国依法治国方略的实施和人权的进步，现行劳动教养制度违反宪法，侵犯人权的事实开始得到了中国高层的关注，2004 年全国人大首次将《违法行为矫治法》列入十届全国人大常委会立法规划中，十届全国人大法工委于2005 年4 月首次将《违法行为矫治法》草案提请全国人大常委会审议，其后，《违法行为矫治法》又被列入2005 和2007 立法规划。全国人大常委会委员长吴邦国在2010年的人大报告中提出，要将“研究制定违法行为教育矫治法”列入今后一年的工作任务。!2010年% S.N4 a0 N5 ^0 a(?3月10日，全国人大常委会法工委副主任李飞也表态，违法行为教育矫治法是对原来中国实行的劳动教养制度进行的改革和规范，已列入今年立法计划，立法速度会加快

虽然《违法行为教育矫治法》在制定过程中遭到了某些强势部门的抵制，但在中国法治和人权进步的大潮中，劳动教养制度的废除和《违法行为教育矫治法》的颁布实施却是不可阻碍的社会发展趋势。

值得注意的是，从20世纪90年开始，吸毒型劳动教养人员数量大幅度增加，从全国范围看，历史上劳教场所吸毒违法人员超过劳教人员总数的50%，有的省高达80%。2008年6月1日，《中华人民共和国禁毒法》颁布实施，规定吸毒人员强制戒毒后予以劳教的“法律”——《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》同时废止，《禁毒法》第38条明确规定，现有的强制戒毒和劳教戒毒统一为强制隔离戒毒。这意味着劳动教养场所的人员结构将发生巨大的变化，劳教收容人员除去吸毒违法人员以外的违法人员无论在总量上还是比例上都将萎缩，《禁毒法》在现实上更大地冲击了现有的劳动教养制度。［ 参考文献］

1、废除劳动教养制度建议书的宪法学思考 王书成 山东社会科学 2009年第1期

2、胡锦光:《论对法律的违宪审查》,《北方法学》2007年第2期。

3、关于劳动教养制度基本问题的思考 张敏发 政法学刊 2008 年12 月

4、毕序森.从历史看劳动教养的属性［J］.中国劳动教养，1999，(2).5、69 名学者上书废止劳教［N］.法制晚报，2007-12-04(32).6、中国人民大学宪政与行政法治研究中心.2007：中国十大 宪法事件［J］.法制资讯，2008,（1）.7、陈兴良.中国劳动教养制度研究—以刑事法治为视角［A］.储槐植，8、陈兴良,张绍彦.理性与秩序—中国劳动教养制度研究［C］.北京：法律出版社,2002.9、赵毅.劳教制度五十年的主要成就简述［J］.中国司法,2007，10、于彦平.面对劳教收容量急剧下降［J］.中国劳动教养，2006，11、关于启动违宪审查程序废除劳动教养制度的若干问题 施嵩 山东社会科学 2009年第1期

12、宋炉安.劳动教养应予废除［J］.行政法研究，1996，(2).[参考法律法规]：

1、国务院关于劳动教养问题的决定（1957年8月3日颁布）

2、国务院关于劳动教养的补充规定（1979年11月29日颁布）

3、国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知（1980年2月29日颁布）

4、中共中央、国务院批转公安部关于做好劳动教养工作的报告的通知（1980年9月14日）

5、劳动教养试行办法（1982年1月21日颁布）

6、全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定（1990年12月28日颁布）

7、全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定(1991年9月4日颁布）

8、卖淫嫖娼人员收容教育办法（国务院令第127号发布）

9、劳动教养戒毒工作规定（2003年5月20日颁布）

10、关于进一步做好刑满释放、解除劳教人员促进就业和社会保障工作的意见（2004年2月6日颁布）

11、公安机关办理劳动教养案件规定 公通字〔2002〕21号