依法履行国库监管职能提升国库服务水平

第一篇：依法履行国库监管职能提升国库服务水平

随着央行监管职能分离以及财政国库管理制度改革的不断深化，金融服务工作地位不断提升，央行国库事业面临着新的机遇和挑战。依法履行好国库监管职能，并促进国库服务水平不断提升成为当前各级国库较为关注的问题。

一、法律、法规制度对央行履行国库监管职能的界定

（一）法律、行政法规对国库监管职能的规定

1995年颁布的《中国人民银行法》明确了“经理国库”是中国人民银行的一项主要职责。“经”指经办，有服务之意；“理”指管理。“经理国库”就是在经办国库业务的过程中对国库业务进行管理。2003年，全国人大常委会审议通过了《关于修改〈中国人民银行法〉的决定》，修改后的《中国人民银行法》对央行“经理国库”职责作了补充，明确了央行对金融机构“代理中国人民银行经理国库行为”和“执行有关资金清算管理规定行为”有监督管理职能。

现行《会计法》规定：会计机构、会计人员依照本法规定进行会计核算，实行会计监督。国库是国家预算执行的重要组成部分，其基础工作是会计核算，因而国库会计在国家预算执行中依法具有服务和监管职能，其管理职能体现在国库的服务过程之中。

《中华人民共和国行政许可法》通过确立行政许可的基本原则，严格限制设定了行政许可的事项范围。2003年人民银行依照该法公示了26项行政许可项目，其中涉及国库部门的有四项，即对商业银行、信用社代理支库业务审批，商业银行、信用社代理乡镇国库业务审批，国库集中支付代理银行资格认定的实施条件及国债承销团成员资格审批，进一步明确了央行国库的监管职能。

此外，行政法规在法律的基础上对国库监管职能做了更为详细、具体的规定。1985年，颁布实施的《国家金库条例》，进一步明确了国库的基本职责，同时赋予了国库相关的权限，即督促检查国库经收处和征收机关所收之款是否按规定及时缴入国库；是否擅自变更各级财政之间收入划分范围、分成留解比例，随意调整库款账户之间存款余额，以及其他违反国家规定的事项的指令；是否办理不符合国家规定的退库；监督财政存款的开户和财政库款的支拨；是否受理不符合规定的凭证等。

（二）规章制度对国库监管职能的规定

1996年，中国人民银行发出《关于加强国库监管工作的通知》，第一次明确提出“国库监管”一词，对国库不得办理电话拨款、取消预算收入过渡账户等提出具体监管要求。

1998年，中国人民银行与财政部、国家税务总局联合发文《关于进一步加强国库监管工作的通知》，明确了在国库业务工作中，对预算收入收纳、退付、库款支拨和更正等各个环节的监管原则。

2000年，中国人民银行制定了《国库会计核算管理与操作的规定》（简称《规定》），进一步规范国库业务操作行为，重点强调了国库临柜监管问题，提出建立四级内控管理责任制和退库、拨款逐级审批制度等国库内部监管制度。

2001年，中国人民银行以“1号令”发布《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》（简称《管理办法》），明确了对商业银行和信用社代理国库和国库经收处的监管原则和具体内容。

二、新时期影响国库监管职能发挥的原因分析

（一）对国库工作认识存在偏差

一种表现是对国库工作重要性的认识不足。一些领导同志没有充分认识到全面发挥国库监管职能对于加强金融宏观调控，落实财政政策和货币政策，确保金融稳定，推动经济发展的重要意义。对国库工作的认识仅仅停留于“为财政办事”，只要日常税款正常报解入库，就可以确保国库资金安全，忽视了监督、检查等工作。一些国库工作人员认为国库工作没干头,对国库新业务缺乏钻研精神,在一定程度上也影响了国库监管职能的发挥。

另一种表现是对服务与监管两大职能的关系认识不足。主要有两个认识误区：一是监管缺位，“重核算、轻监管”是多数国库部门开展工作的主导思想。二是监管越位，一些国库部门由于对国库的职责权限认识不明确，过激使用监督管理权，为国库服务形象带来负面影响。

（二）国库机构现状难以满足形势发展要求

一方面，预算收入征管范围拓展，财政收支规模扩大，国库业务量成倍增长，国库机构呈延伸趋势。另一方面，人民银行职能转换过程中县支行的职能发生较大变化，国库机构不健全，加之中央银行按经济区划设置分支机构，省分库对中心支库垂直管理体制不顺，为国库监管职能的充分发挥带来不便。

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（三）国库人员数量不足，素质有待于提高

一是国库人员数量难以满足国库业务增长的需要。近年来，国库业务范围不断扩大，涉及到财政、国税、地税、地矿、海关、财监办、商业银行等多个部门。国库监管职能范围相应延伸，与各部门之间的协调工作任务繁重。同时，国库单一账户改革和大额支付系统上线后，国库岗位细划，业务量大幅增长。但从国库人员数量情况来看，未能与业务量同步增长，各级国库普遍存在着人员短缺问题，一定程度上制约了国库监管职能的有效发挥。

二是国库人员素质难以适应形势需要。国库工作涉及面广、政策性强、变化频繁，已经逐步由核算型向管理型转变，由以核算为主监管为辅，向核算监管并重发展。工作内容的变化相应提升了对国库人员队伍素质的要求，要求国库人员既要懂金融、懂财政、懂税务、懂调查统计分析，还要掌握监督管理等多方面知识。从国库干部队伍的现状来看，由于历史和各种原因所致，远远没有达到这些要求，人员素质偏低的问题较为突出。

（四）部分国库法律法规滞后

现行的《国家金库条例》及其《实施细则》虽然对国库的基本职责和权限作了原则性规定，但其由于制定于上个世纪八十年代，条文笼统，没有明确具体行使国库监管职能的依据和手段。在我国经济体制发生深刻变革，特别是金融财税体制改革逐渐深化的形势下，国库条例已严重滞后于工作需要。同时，对国库规章制度的修订和补充也缺乏可操作性、连续性和系统性，严重影响了国库监管职能的发挥。

（五）国库服务手段落后

一方面，国库软件开发落后于国库业务发展需要。目前，国库的软件开发仍局限于国库会计核算，较少涉及统计分析、综合管理领域，影响了国库分析以及监管工作的及时性、准确性和完整性。另一方面，上下级国库之间纵向联网、国库与财政、税务等部门之间横向联网程度不高，造成据资源和人力资源浪费，也导致不能及时沟通信息，影响了国库服务水平的提升，不利于有效开展国库监管工作。

三、充分履行国库监管职能需着重解决的几个问题

（一）充分履行国库监管职能的实质在于理顺服务与监管的关系

央行国库的服务对象主要是各级财政、税务、金融机构以及其他相关部门。其服务内容主要是，通过及时、准确、足额办理预算收支业务，满足社会各方面对政府财政资金的需求，保证政府各职能机构有效运转；及时反映预算收支状况，为相关部门提供决策依据。

国库监管分为内部监管和外部监管。其内部监管主要指对国库内部执行制度情况的监督检查。国库外部监管主要是对财政、税务、代理国库业务的商业银行、信用社、国库经收处、代理国库集中支付业务的商业银行等部门执行国家预算收支有关规定的监督管理。

国库监管与国库服务二者相辅相成、互相影响。通过合法、合规、有效的国库监管可以及时发现国库服务中存在的问题，最终实现提高国库服务水平的目的；而国库监管必须依托于国库服务，通过创新优化国库服务，促使国库监管手段和内容不断更新。相反，落后的监管手段、不当的监管方法将负面影响国库服务水平的提升和国库服务创新，而低劣的国库服务质量也将为国库监管工作带来更大的难度。因此，应当充分考虑国库监管对国库事业发展的“双刃剑”作用，恰当选择国库监管的方式和内容，有效促进国库服务水平的提升。

（二）充分履行国库监管职能的前提在于创新国库服务方式

加快国库业务电子化网络建设步伐是创新国库服务方式的一项重要内容，先进的国库服务方式将为国库监管职能的充分发挥奠定基础。目前国库业务电子化网络建设主要包括横向联网建设和国库支付系统建设。

国库横向联网建设，即在国库、财政、税务、代理行、征收机关和预算单位之间建立起以国库收付业务无纸化为基础的计算机横向联网系统，以此实现资源共享，加快国库资金的收纳、报解、拨付速度。同时，将增强对预算收支管理的透明度和国库信息反馈的及时性，为国库监管工作创造条件。

国库支付系统建设则重点突出国库作为财政与各代理商业银行、预算单位、商品供应商和劳务供应者之间的“枢纽”作用。要求国库部门依托全国支付网络系统，建立通畅、快捷的国库内部纵向网络系统，全面实现国库资金独立核算机制，为财政资金的高效率运作提供方便、快捷的服务。同时，不断升级改造《国家金库会计核算系统》，规范国库会计业务处理程序，严密核算手续，确保预算收支准确、及时，保证国库资金安全。

（三）充分履行国库监管职能的关键在于内外监管并行

国库内部监管应当重点突出健全和完善业务规章制度，加强岗位之间的监督制约，借助央行内部审计和监督部门的力量，加大对制度执行情况的检查力度，及时消除资金风险隐患。国库外部监管，一是对代理国库的监管应当对其组织机构、人员和岗位设置、内控制度建设、会计核算管理和操作流程等各方面实施监管，严格按照有关规定，及时对存在违规行为的代理国库采取相应处罚措施，切实规范代理国库行为，防范国库资金风险。二是对代理国库集中支付业务的商业银行的监管，应当加强对代理银行市场准入的管理，避免商业银行间的无序竞争。同时，加强对代理银行账户设置的管理，建立专门的账户管理办法，对这些账户从设置到使用进行全程监控。

总之，只有在法律框架下，正确处理服务与监管的关系，并以网络化、电算化为依托，不断创新国库服务方式，提高国库服务水平，加强国库外部监管，才能适应新形势的要求，充分履行好国库的监管职能。

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第二篇：依法履行国库监管职能提升国库服务水平(精)

依法履行国库监管职能提升国库服务水平

文章标题：依法履行国库监管职能提升国库服务水平

[)一站在手，写作无忧!] 随着央行监管职能分离以及财政国库管理制

度改革的不断深化，金融服务工作地位不断提升，央行国库事业面临着新的机遇和挑战。依法履行好国库监管职能，并促进国库服务水平不断提升成为当前各级国库较为关注的问题。

一、法律、法规制度对央行履行国库监管职能的界定

（一）法律、行政法规对国库监管职能的规定

1995年颁布的《中国人民银行法》明确了“经理国库”是中国人民银行的一项主要职责。“经”指经办，有服务之意；“理”指管理。“经理国库”就是在经办国库业务的过程中对国库业务进行管理。2003年，全国人大常委会审议通过了《关于修改〈中国人民银行法〉的决定》，修改后的《中国人民银行法》对央行“经理国库”职责作了补充，明确了央行对金融机构“代理中国人民银行经理国库行为”和“执行有关资金清算管理规定行为”有监督管理职能。

现行《会计法》规定：会计机构、会计人员依照本法规定进行会计核算，实行会计监督。国库是国家预算执行的重要组成部分，其基础工作是会计核算，因而国库会计在国家预算执行中依法具有服务和监管职能，其管理职能体现在国库的服务过程之中。

《中华人民共和国行政许可法》通过确立行政许可的基本原则，严格限制设定了行政许可的事项范围。2003年人民银行依照该法公示了26项行政许可项目，其中涉及国库部门的有四项，即对商业银行、信用社代理支库业务审批，商业银行、信用社代理乡镇国库业务审批，国库集中支付代理银行资格认定的实施条件及国债承销团成员资格审批，进一步明确了央行国库的监管职能。

此外，行政法规在法律的基础上对国库监管职能做了更为详细、具体的规定。1985年，颁布实施的《国家金库条例》，进一步明确了国库的基本职责，同时赋予了国库相关的权限，即督促检查国库经收处和征收机关所收之款是否按规定及时缴入国库；是否擅自变更各级财政之间收入划分范围、分成留解比例，随意调整库款账户之间存款余额，以及其他违反国家规定的事项的指令；是否办理不符合国家规定的退库；监督财政存款的开户和财政库款的支拨；是否受理不符合规定的凭证等。

（二）规章制度对国库监管职能的规定

1996年，中国人民银行发出《关于加强国库监管工作的通知》，第一次明确提出“国库监管”一词，对国库不得办理电话拨款、取消预算收入过渡账户等提出具体监管要求。

1998年，中国人民银行与财政部、国家税务总局联合发文《关于进一步加强国库监管工作的通知》，明确了在国库业务工作中，对预算收入收纳、退付、库款支拨和更正等各个环节的监管原则。

2000年，中国人民银行制定了《国库会计核算管理与操作的规定》（简称《规定》），进一步规范国库业务操作行为，重点强调了国库临柜监管问题，提出建立四级内控管理责任制和退库、拨款逐级审批制度等国库内部监管制度。

2001年，中国人民银行以“1号令”发布《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》（简称《管理办法》），明确了对商业银行和信用社代理国库和国库经收处的监管原则和具体内容。

2001年至2003年，随着财政国库管理制度改革不断深化，一些配套制度办法相继出台，明确了人民银行对商业银行代理行的监管职责及要求，国库监管内容日渐丰富，监管体系日趋完善。

二、新时期影响国库监管职能发挥的原因分析

（一）对国库工作认识存在偏差

一种表现是对国库工作重要性的认识不足。一些领导同志没有充分认识到全面发挥国库监管职能对于加强金融宏观调控，落实财政政策和货币政策，确保金融稳定，推动经济发展的重要意义。对国库工作的认识仅仅停留于“为财政办事”，只要日常税款正常报解入库，就可以确保国库资金安全，忽视了监督、检查等工作。一些国库工作人员认为国库工作没干头,对国库新业务缺乏钻研精神,在一定程度上也影响了国库监管职能的发挥。

另一种表现是对服务与监管两大职能的关系认识不足。主要有两个认识误区：一是监管缺位，“重核算、轻监管”是多数国库部门开展工作的主导思想。二是监管越位，一些国库部门由于对国库的职责权限认识不明确，过激使用监督管理权，为国库服务形象带来负面影响。

（二）国库机构现状难以满足形势发展要求

一方面，预算收入征管范围拓展，财政收支规模扩大，国库业务量成倍增长，国库机构呈延伸趋势。另一方面，人民银行职能转换过程中县支行的职能发生较大变化，国库机构不健全，加之中央银行按经济区划设置分支机构，省分库对中心支库垂直管理体制不顺，为国库监管职能的充分发挥带来不便。

（三）国库人员数量不足，素质有待于提高

一是国库人员数量难以满足国库业务增长的需要。近年来，国库业

务范围不断扩大，涉及到财政、国税、地税、地矿、海关、财监办、商业银行等多个部门。国库监管职能范围相应延伸，与各部门之间的协调工作任务繁重。同时，国库单一账户改革和大额支付系统上线后，国库岗位细划，业务量大幅增长。但从国库人员数量情况来看，未能与业务量同步增长，各级国库普遍存在着人员短缺问题，一定程度上制约了国库监管职能的有效发挥。

二是国库人员素质难以适应形势需要。国库工作涉及面广、政策性强、变化频繁，已经逐步由核算型向管理型转变，由以核算为主监管为辅，向核算监管并重发展。工作内容的变化相应提升了对国库人员队伍素质的要求，要求国库人员既要懂金融、懂财政、懂税务、懂调查统计分析，还要掌握监督管理等多方面知识。从国库干部队伍的现状来看，由于历史和各种原因所致，远远没有达到这些要求，人员素质偏低的问题较为突出。

（四）部分国库法律法规滞后

现行的《国家金库条例》及其《实施细则》虽然对国库的基本职责和权限作了原则性规定，但其由于制定于上个世纪八十年代，条文笼统，没有明确具体行使国库监管职能的依据和手段。在我国经济体制发生深刻变革，特别是金融财税体制改革逐渐深化的形势下，国库条例已严重滞后于工作需要。同时，对国库规章制度的修订和补充也缺乏可操作性、连续性和系统性，严重影响了国库监管职能的发挥。

（五）国库服务手段落后

一方面，国库软件开发落后于国库业务发展需要。目前，国库的软件开发仍局限于国库会计核算，较少涉及统计分析、综合管理领域，影响了国库分析以及监管工作的及时性、准确性和完整性。另一方面，上下级国库之间纵向联网、国库与财政、税务等部门之间横向联网程度不高，造成据资源和人力资源浪费，也导致不能及时沟通信息，影响了国库服务水平的提升，不利于有效开展国库监管工作。

三、充分履行国库监管职能需着重解决的几个问题

（一）充分履行国库监管职能的实质在于理顺服务与监管的关系

央行国库的服务对象主要是各级财政、税务、金融机构以及其他相关部门。其服务内容主要是，通过及时、准确、足额办理预算收支业务，满足社会各方面对政府财政资金的需求，保证政府各职能机构有效运转；及时反映预算收支状况，为相关部门提供决策依据。

国库监管分为内部监管和外部监管。其内部监管主要指对国库内部执行制度情况的监督检查。国库外部监管主要是对财政、税务、代理国库业务的商业银行、信用社、国库经收处、代理国库集中支付业务的商业银行等部门执行国家预算收支有关规定的监督管理。

国库监管与国库服务二者相辅相成、互相影响。通过合法、合规、有效的国库监管可以及时发现国库服务中存在的问题，最终实现提高国库服务水平的目的；而国库监管必须依托于国库服务，通过创新优化国库服务，促使国库监管手段和内容不断更新。相反，落后的监管手段、不当的监管方法将负面影响国库服务水平的提升和国库服务创新，而低劣的国库服务质量也将为国库监管工作带来更大的难度。因此，应当充分考虑国库监管对国库事业发展的“双刃剑”作用，恰当选择国库监管的方式和内容，有效促进国库服务水平的提升。

（二）充分履行国库监管职能的前提在于创新国库服务方式

加快国库业务电子化网络建设步伐是创新国库服务方式的一项重要内容，先进的国库服务方式将为国库监管职能的充分发挥奠定基础。目前国库业务电子化网络建设主要包括横向联网建设和国库支付系统建设。

国库横向联网建设，即在国库、财政、税务、代理行、征收机关和预算单位之间建立起以国库收付业务无纸化为基础的计算机横向联网系统，以此实现资源共享，加快国库资金的收纳、报解、拨付速度。同时，将增强对预算收支管理的透明度和国库信息反馈的及时性，为国库监管工作创造条件。

国库支付系统建设则重点突出国库作为财政与各代理商业银行、预算单位、商品供应商和劳务供应者之间的“枢纽”作用。要求国库部门依托全国支付网络系统，建立通畅、快捷的国库内部纵向网络系统，全面实现国库资金独立核算机制，为财政资金的高效率运作提供方便、快捷的服务。同时，不断升级改造《国家金库会计核算系统》，规范国库会计业务处理程序，严密核算手续，确保预算收支准确、及时，保证国库资金安全。

（三）充分履行国库监管职能的关键在于内外监管并行

国库内部监管应当重点突出健全和完善业务规章制度，加强岗位之间的监督制约，借助央行内部审计和监督部门的力量，加大对制度执行情况的检查力度，及时消除资金风险隐患。国库外部监管，一是对代理国库的监管应当对其组织机构、人员和岗位设置、内控制度建设、会计核算管理和操作流程等各方面实施监管，严格按照有关规定，及时对存在违规行为的代理国库采取相应处罚措施，切实规范代理国库行为，防范国库资金风险。二是对代理国库集中支付业务的商业银行的监管，应当加强对代理银行市场准入的管理，避免商业银行间的无序竞争。同时，加强对代理银行账户设置的管理，建立专门的账户管理办法，对这些账户从设置到使用进行全程监控。

总之，只有在法律框架下，正确处理服务与监管的关系，并以网络化、电算化为依托，不断创新国库服务方式，提高国库服务水平，加强国库外部监管，才能适应新形势的要求，充分履行好国库的监管职能。

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第三篇：新形势下履行国库职能的调研

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《国家金库条例》颁布20年来，随着我国经济体制、财税体制和金融体制的不断深入，中国人民银行

经理国库的事业也成功地进行了多次重大改革，保证了我国国库事业不断与时俱进，发展创新。但是在具体操作中，作为基层央行如何适应新形势的要求,履行好国库职能作用,为稳健的货币政策、财政政策提供更有效的决策依据，仍是一个亟待研究和解决的新课题。

一、国库改革与发展的现状

自1985年《国家金库条例》颁布，确立了由人民银行经理国库的委托国库体制，1994年分税制实施，设立了中央金库与地方金库，2004年开始了国库直接加入现代化支付系统的试点，2005年6月在全国推广，实现了库款支拨和财政资金上划的实时清算。经过20年的建设，基本建立起了独立的国库会计核算体系、独立的资金清算体系和统计分析体系。从实际情况看，我国自上世纪80年代中期以来国库职能定位一直没有根本的改变，对国库职能的认识也长期停留在预算的收支及一些简单的管理职能上，如保证税款及时入库，按时、按预算计划拨款等。显然这样的国库职能已不能适应市场经济发展的需要。全面推行以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度，是我国财政管理制度改革的根本任务与目标，基层央行国库工作必须适应这一改革的要求，经理国库职能既要能及时安全、快速地收纳和支拨资金，也要能及时、准确、完整地反映各类信息，保证财政资金的充分利用。特别是在监管职能分离后，人民银行的职责更加突出了金融管理部门的宏观化、服务化、大众化色彩，对国库部门作的金融服务职能，提出了更高的要求。以便更好地发挥基层央行经理国库的职能作用。

二、履行国库职能中存在的问题

（一）服务职能定位不准、内容不新、手段落后

1、服务职能定位不准，经理国库职责不能正确发挥。首先表现在对国库工作重要性认识不足，缺乏对全面发挥国库职能在协调财政、货币政策，确保金融稳定和经济发展重要意义的认识；其次忽视了经理国库是人民银行的重要职责之一，以为国库只是“税务的会计、财政的出纳”，经理国库就是接受地方政府、财政、税务部门的要求和安排，缺乏积极应变的服务意识和能力。

2、服务内容缺乏创新，影响服务功能的有效发挥。在国库服务内容上，注重日常会计核算，局限于“帐平表对”，向财税部门提供静态“数字”和报表，忽视了整个国库业务流程所承载的服务功能的发挥。具体表现在:缺乏对规范税收入库环境、监管预算资金拨付、预算收入退库、国债管理等管理职能的发挥；缺乏对国库核算数据的再利用；调查统计分析不足；横向、纵向动态交流不足等。

3、服务手段落后，难以实现对国库资金的实时监控。自推广运用《国库会计核算系统》（2.0版）以来，提高了国库会计核算质量和综合管理水平，但国库会计核算与业务管理中手工操作比例仍然较大，财税库各部门之间的信息与数据传递、对帐等工作仍是手工操作。国库资金详细统计分析刚刚起步，目前运用的《国库收支统计与分析系统》也仅限于地方预算收支、库存统计和汇总报表功能，不能提升到分析运用层次，尚难以就预算执行情况及国库资金使用情况为政府各决策部门提供更及时准确的参考依据。

（二）监管职能执法依据不力、思想认识缺位、监管力量薄弱

1、现有的国库政策、法规、制度的不完善和滞后性，使国库的监管工作难以有效地实施。目前，国库监管依据的主要是《国家金库条例》及其《实施细则》，实施于八十年代，国库法规仅对国库的基本职责和权限作了原则性规定，条文过笼统，没有明确国库的监管职能，虽然《国家金库管理条例》赋予了国库有一定监督权，《中国人民银行法》规定，中国人民银行的职责之一是“经理国库”。国库作为会计的重要组成部分之一，依据《会计法》规定进行会计核算，实行会计监督，因此演绎下来国库对其服务业务和服务对象的相关行为有实施监督与管理的权利，但《预算法》和《预算法实施条例》都没有赋予国库监督的职能，国库监管处于从属地位。

2、不同阶层、不同部门认识上的不足，制约了国库监管工作的开展。一是由于各阶层、各部门对国库处于何种地位、国库监管处于何种地位的认识均存在较大的认识偏差，认为国库是财政、税务的服务部门，只是财政的出纳，税务的会计，国库部门履行监督、反映作用职能是国库争权、要权，极力强调自身有利的理由，因而，对国库部门履行正常的职能不支持、不配合；二是有的国库部门的领导和干部认为，国库工作只要账

平表对、不出差错、不出案件就行，“重核算、轻管理”的思想特别严重，没有把国库监管工作真正摆到议事日程；三是由于国库一线人员本身综合素质低，缺乏财、税知识，对开展监管工作尤其是对财税部门的监管有畏难情绪。

3、国库机构设置不健全、人员配备不齐，国库部门难以进行有效监管。长期以来，国库人员配备不足，变动频繁是制约国库业

务水平提高的一个重要因素，相当多的基层国库只配备2-3名国库专职人员，2.0版《国家金库会计核算系统》上线后，岗位要求多，人员配置增加了不少，但大部分是兼职人员，一人身兼数职，每天紧张应付日常税票处理业务，很难开展国库监管工作，特别是县支库处在国库工作的第一线，同时又担负着管理乡镇金库和辖区国库经收处的任务，根本不可能抽出更多的时间和精力去履行国库的监管职能。

（三）综合反映职能滞后、资源单

一、分析不透

1、国库统计分析数字堆积化，不深不透。近几年国库统计分析和综合调研工作起步较快，为国家财政政策、货币政策的制定发挥了信息反馈和参谋的作用，但远远还不能适应现行的金融、财、税体制改革的需求，由于种种原因，基层国库的调查统计分析仅仅是数据的罗列，上下同期数据的比较，没有辖区经济发展情况，没有建立起统一、科学的指标体系分析系统，在一定程度上制约了国库的反映作用。

2、财、税、库、行（社）横向联网进程落后。《国家金库会计核算系统2.0版》的推广、使用是适应财税改革和国库加入支付系统所必须的技术支撑，是利用先进科学技术提高国库业务核算水平的重要手段，通讯系统网络化，增强了上下级国库之间纵向联网，但与财、税之间横向联网还未实现，不能形成资源共享，致使国库反映有骨无肉。

3、分析调研反映滞后，质量不高，在沟通财政政策与货币政策方面没有发挥应有的作用。目前由于基层国库人员少，人员素质不高，手段落后的影响，以及缺乏信息交流等因素制约，各支库的分析调研工作在分析反映的及时性、科学性、准确性和可信度方面存在着诸多问题，存在着就数据论数据的现象，分析调研材料质量不高，难以得到有关领导和部门的认可。

三、有效发挥国库职能的对策及建议

1、加快立法进程，完善法律法规。首先要建立健全国库法规，按照金融财税体制的新要求和国库工作面临的新问题、新情况，在现行《国家金库条例》及其《实施细则》的基础上，制定《国库法》，《国库法》要与《预算法》、《征管法》相配套，明确各级国库在预算执行过程中的职责及权限，明确国库部门办理预算收入、支出及收入退付的监督范围，以建立国库服务体系的法律支撑，提高国库服务的法律档次；明确国库部门的监管地位、监管范围及违规处罚条款，要具有实用性、科学性和可操作性，使之成为国库管理权威性的法规。其次要颁布国库资金收纳、支拨监管章程。中国人民银行、财政部等部门要在组织深入调查研究的同时，结合实际情况，制定一套有约束力的国库监管章程。再次要制定统一的退库操作规定，消除财政、税务通过放松退库审批这一环节，达到互惠互利的目标。

2、加强国库组织管理，健全完整核算体系。适应财政国库管理制度改革发展的需要，遵循“一级财政，一级国库”的原则，单设国库部门，健全组织机构，加强县级支库的组织管理。建立完整的国库核算体系，形成国库会计独立的帐表系统。尽快实现财、税、库、行等部门间的横向联网，以实现国库资金核算现代化、高效化，提高资金使用效率。

3、加强队伍建设，强化监管，提高综合反映能力。一要充实国库人员，加强国库队伍建设。二要加强教育培训，采取多种形式组织国库人员特别是基层国库（包括经收处、乡镇国库）经办人员认真学习相关法律、法规性文件，提高自身的国库业务综合水平，把好征收机关缴税入库的第一关。三要抽调业务素质高、知识全面的专职人员从事国库调研工作。调研要有侧重点，与财政政策、货币政策相结合，全面反映当前国库工作中存在的问题、难点及建议，为制定更适合于经济发展的方针、政策提供有价值的参考依据。只有这样，才能在国库业务核算和监管、反映过程中，依法办事，使工作质量和效率上一个新台阶。

4、提高认识、摆正位置、搞好协调。一要提高认识，摆正位置。国库是人民银行履行政府银行职能的重要部门，各级人民银行要重新认识对国库工作的重要性和必要性。财、税部门要充分认识到这一点，通过国库监管、反映，既能规范征收机关税收入库各环节，又能合理使用各级库款，真正起到央行宏观调控的作用。二要协调好财、税、库之间的关系。三家要相互配合，密切协作，作为国库部门关键是要处理好服务与监管的关系，要寓监管于服务之中。服务与监管相辅相成，相互促进。通过服务促进监管，通过监管提高服务。三要实现财、税、库、行（社）之间横向联网。横向联网，要做到相关数据一次录入、多次使用，网上传输，数据资源共享，信息相互反馈，既可以减轻各部门的劳动强度，使财税、国库部门及时掌握预算资金的动作情况，减少预算收入征收和报解的中间环节，提高征收的工作效率。

第四篇：新形势下履行国库职能的调研_调研报告

《国家金库条例》颁布20年来，随着我国经济体制、财税体制和金融体制的不断深入，中国人民银行经理国库的事业也成功地进行了多次重大改革，保证了我国国库事业不断与时俱进，发展创新。但是在具体操作中，作为基层央行如何适应新形势的要求,履行好国库职能作用,为稳健的货币政策、财政政策提供更有效的决策依据，仍是一个亟待研究和解决的新课题。

一、国库改革与发展的现状

自1985年《国家金库条例》颁布，确立了由人民银行经理国库的委托国库体制，1994年分税制实施，设立了中央金库与地方金库，2004年开始了国库直接加入现代化支付系统的试点，2005年6月在全国推广，实现了库款支拨和财政资金上划的实时清算。经过20年的建设，基本建立起了独立的国库会计核算体系、独立的资金清算体系和统计分析体系。从实际情况看，我国自上世纪80年代中期以来国库职能定位一直没有根本的改变，对国库职能的认识也长期停留在预算的收支及一些简单的管理职能上，如保证税款及时入库，按时、按预算计划拨款等。显然这样的国库职能已不能适应市场经济发展的需要。全面推行以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度，是我国财政管理制度改革的根本任务与目标，基层央行国库工作必须适应这一改革的要求，经理国库职能既要能及时安全、快速地收纳和支拨资金，也要能及时、准确、完整地反映各类信息，保证财政资金的充分利用。特别是在监管职能分离后，人民银行的职责更加突出了金融管理部门的宏观化、服务化、大众化色彩，对国库部门作的金融服务职能，提出了更高的要求。以便更好地发挥基层央行经理国库的职能作用。

二、履行国库职能中存在的问题

(一)服务职能定位不准、内容不新、手段落后

1、服务职能定位不准，经理国库职责不能正确发挥。首先表现在对国库工作重要性认识不足，缺乏对全面发挥国库职能在协调财政、货币政策，确保金融稳定和经济发展重要意义的认识；其次忽视了经理国库是人民银行的重要职责之一，以为国库只是“税务的会计、财政的出纳”，经理国库就是接受地方政府、财政、税务部门的要求和安排，缺乏积极应变的服务意识和能力。

2、服务内容缺乏创新，影响服务功能的有效发挥。在国库服务内容上，注重日常会计核算，局限于“帐平表对”，向财税部门提供静态“数字”和报表，忽视了整个国库业务流程所承载的服务功能的发挥。具体表现在:缺乏对规范税收入库环境、监管预算资金拨付、预算收入退库、国债管理等管理职能的发挥；缺乏对国库核算数据的再利用；调查统计分析不足；横向、纵向动态交流不足等。

3、服务手段落后，难以实现对国库资金的实时监控。自推广运用《国库会计核算系统》(2.0版)以来，提高了国库会计核算质量和综合管理水平，但国库会计核算与业务管理中手工操作比例仍然较大，财税库各部门之间的信息与数据传递、对帐等工作仍是手工操作。国库资金详细统计分析刚刚起步，目前运用的《国库收支统计与分析系统》也仅限于地方预算收支、库存统计和汇总报表功能，不能提升到分析运用层次，尚难以就预算执行情况及国库资金使用情况为政府各决策部门提供更及时准确的参考依据。

(二)监管职能执法依据不力、思想认识缺位、监管力量薄弱

1、现有的国库政策、法规、制度的不完善和滞后性，使国库的监管工作难以有效地实施。目前，国库监管依据的主要是《国家金库条例》及其《实施细则》，实施于八十年代，国库法规仅对国库的基本职责和权限作了原则性规定，条文过笼统，没有明确国库的监管职能，虽然《国家金库管理条例》赋予了国库有一定监督权，《中国人民银行法》规定，中国人民银行的职责之一是“经理国库”。国库作为会计的重要组成部分之一，依据《会计法》规定进行会计核算，实行会计监督，因此演绎下来国库对其服务业务和服务对象的相关行为有实施监督与管理的权利，但《预算法》和《预算法实施条例》都没有赋予国库监督的职能，国库监管处于从属地位。

2、不同阶层、不同部门认识上的不足，制约了国库监管工作的开展。

第五篇：国库监管的思考

国库监管的思考

经理国库业务是国家赋予中央银行的一项重要职责，在实现国家预算收支任务中发挥着“执行、促进、监督、反映”的作用。国库监督是国库工作的重要组成部分，好范文，全国公务员公同的天地www.xiexiebang.com也是国家赋予人民银行经理国库的一项重要职责，担负着保证国家预算资金的准确、完整，防止国库资金流失，预

防国库资金风险的重要任务。随着财、税、金融改革的不断深入，中央银行履行“政府的银行”职能要求的提高，国库工作已逐步从单纯服务为主向服务与监督并举转变。因此，深入分析和把握当前国库监督中存在的问题，探讨如何履行国库监督职责，显得极为重要。

近年来，在加强和改善国库监督管理工作中，各级人民银行国库部门在进行积极的探索，做了大量的工作，初步形成比较完善、系统的国库管理制度，为国库及时准确、完整、安全地办理预算资金的收纳、支拨和退库提供了有力的保障。同时，我们还应看到国库监督工作仍然存在一些亟待解决的问题，严重地制约了国库职能作用的有效发挥，面对与国库工作休戚相关的各个领域改革和发展所形成的新形势，如何改革国库管理体制，加强国库资金管理，保障国库职能作用进一步有效地发挥，已成为新形势时期国库工作亟待解决的重大课题。

一、当前国库监督工作中存在的问题

（一）预算收入入库监督中的问题

近年来，随着税收征管、稽查力度的加大，税收电子化程度的提高，影响预算收入及时、足额入库的诸多问题，在很大程度上得到了控制，如税款过渡户问题，缴款书填写不规范问题等。但由于各方利益的驱动，仍存在着预算收入不能及时、足额入库问题。一是商业银行进驻的税务机关纳税大厅办理税款收缴业务积压税款。商业银行收到纳税人的缴款书不及时扣款，而是压票，在纳税人的最后限缴日前扣款，将税款划往国库。更有甚者，商业银行与税务部门串通，超过纳税人的限缴期限，在纳税当月的月底前将税款划往国库。二是征收机关根据自身任务的需要延压税款。征收机关为了调节收入的入库进度，直接干预商业银行税款入库，延压缴款书，不予入库，有的压票时间长达—个月。《金库条例实施细则》中规定，“各级国库有权督促检查国库经收处和其他征收机关所收税款，是否按规定及时全部缴入国库，发现拖延或违法不缴的，应及时查究处理。”然而，出台的《预算法》、《税收征管法》中没有任何国库监管的相关条款。国库依据《金库条例》、《实施细则》行使职能时，往往受到相关部门以其他条法的抵制。因此，国库只能对商业银行经收处的违规行为可以及时查究处理，对“其他征收机关”“拖延或违法不缴的”，由于法规规定不明确，不能行使“及时查究处理”的职责和权限。

（二）预算收入退库监督中的问题

《金库条例实施细则》中规定“各级财政、征收机关应按照国家统一规定的退库范围、项目和审批程序办理退库。对不符合规定的，国库有权拒绝执行。”但预算收入退库的监督管理工作政策性强、难度大、要求高，国库对什么是“不符合规定的”难以把握。因此，长期以来预算收入退库一直是国库部门监督管理的难点。退库依据不明确，审批权限不明确，政策把握难，使得国库监管闸门作用难以发挥，执行难度大。一是退库政策政出多门。分税制后，一部分由财政部或国家税务总局与人民银行联合下发的退库政策比较明确，但国税、地税部门各自出台的退库政策及文件规定较多，且有的税制改革前的部分文件并未完全清理，加之各级财政部门印发的退库文件，形成了退库政策政出多门，政策标准不一，给国库部门的退库监督带来了难度。二是政策界定不够明确。尤其对退库政策的适用范围不够详尽明确，特别是一些优惠政策性质的退税，不同企业、不同项目的优惠政策众多，有时一笔退库的依据为多项政策的组合，让国库经办人员好像雾里看花，国库部门在政策把握上难度较大。三是退库的审批权限不够明确。《预算法实施条例》中规定“各级预算收入退库的审批权属于本级政府财政部门。中央预算收入、中央和地方共享收入的退库，由财政部或者财政部授权的机构批准。地方预算收入的退库，由地方政府财政部门或者其授权机构批准。”目前办理退库的审批机构有财政部门、税务部门、海关部门。对于上述规定中的被“授权机构”是哪些部门，哪些类型的退库属于财政部门审批，哪些类型的退库属于授权机构审批，都不十分明确，给国库部门的退库监督带来了难度。综上所述，一旦退库业务出现问题，首先要追究国库部门的责任，形成国库监管责大权小的局面。

（三）预算支出监督中的问题

《金库条例实施细则》中规定“监督财政存款的开户和财政库款的支拨，对违反财政制度规定的，国库有权拒绝执行。”《国库会计管理规定》中又规定了“为了准确、及时地办理预算拨款业务，确保各级财政资金的安全，国库应要求同级财政部门及时提供财政预算支出计划。预算执行中如遇计划调整

应及时提供有关资料。”近年来，随着财政改革的不断深入，财政拨款的范围和用途不断扩大，同样，对什么是“违反财政制度规定的”国库部门难以把握。因财政拨款大都是本级地方政府的财政拨款，除少数国家统一规定的大政策外，其余都是当地政府的地方政策。因此，国库在监督财政拨款时，监管职责不清，政策难以把握，再加之国库与财政口径不一致，使国库难以发

挥监督职能。一是财政开户问题。年下发了《中国人民银行财政部国家税务总局海关总署关于清理预算收入过度账户的通知》，经过清理取得了一定的效果，但是以“专项”、“管理需要”为由的多头开户、分散开户情况仍然存在，并且，财政部没有明确的规定，专项存款、预算外存款必须在国库开户，因此，给国库监督财政存款的开户带来了一定的难度。二是预算支出计划问题。在实际工作中，分库一级对应的财政部门可提供按支出类、款、项较详细的年初预算支出计划，到区县一级财政部门提供的预算支出计划很不详细，只分一般预算支出和基金预算支出，这就造成了监督标准不一。且各级财政遇计划调整很难及时提供有关资料，一般要到年底才能提供一年准确的预算支出计划。三是资金用途问题。国库部门难以把握拨款用途的正确性，缺乏相关的资料，拨款用途的填列也没有统一的标准规范。一些拨款的用途、款项是在预算计划范围之内，但国库部门在审核时，感觉收款单位与资金用途不符，监督时没有足够的依据证明有问题，因此，经常与财政部门产生摩擦。四是预算计划执行口径问题。国库部门是通过财政部门送来的拨款凭证上填写的拨款用途和支出款项来监督预算计划的执行，而有的拨款用途与支出款项不一致，如拨款凭证上用途栏为“基建支出”，而支出款项栏为“调拨支出”，这是因为此笔基建支出的资金来源有可能是上级拨付，有可能是本级上年暂存款，均不在本年预算计划之内，因此，单纯靠预算支出计划监督，执行起来难度较大。另外，财政部门把在国库的存款只是看作银行存款，财政部门内部预算款项的划转是不需要通过国库的，这样，就造成了国库与财政对预算计划的执行口径不一致。五是监管职责不清问题。《金库条例实施细则》仅笼统规定了国库对预算拨款有监督权，而《预算法实施条例》规定各级政府对下级政府的预算执行监督，对本级预算执行中出现的问题及时采取处理措施。由于法律规定不一致，导致相关部门对监督的合法性产生分歧，使国库监督处于被动地位。

二、国库监督工作中难点的分析

（一）国库监督管理法律定位模糊

目前，国库对国家预算收支执行实施全面监督没有得到国家法律、法规的充分认定，表现在：一是赋予国库监督的法律、法规很少，只有《国家金库条例》及其《实施细则》提及国库监督职能。二是监督的法律、法规不够完善。现有的一些法规出台时间早，已明显不适应国库部门所要承担的监督职责，客观上造成国库部门监督职能弱化。《国家金库条例》及其《实施细则》分别是于⒌年颁布实施的，受计划经济体制的制约，体现的内容是计划经济时代的要求。随着公共财政管理体制的建立以及国库集中收付制度的实施，财政管理职能和任务、预算计划编制和执行、账户体系设置、收付程序、银行清算都有了重大变化。赋予央行经理国库职责的《国家金库条例》及其《实施细则》自颁布实施以来，从未修订补充，功能不全，内容陈旧，重点不突出，程序不细化，难以适应市场经济体制下的财政体制改革，不利于国库监督职能的发挥。国库部门作为国家预算收支执行的监督主体虽然在《金库条例》中作了明确规定，银发号文件《关于进一步加强国库监管工作的通知》对国库监督职责做了进一步强调，但操作起来仍有难度，主要是规范的国库监督管理专门法律尚未出台，致使国库不能大胆行使监督权，监督对象又借口法律依据不足抵制监督。

（二）监督的职责界定不明

《国家金库条例》及其《实施细则》只简单地要求国库发挥监督作用，但监督的职责分工与监督范围界定不具体。由于各部门在社会中的分工不同，国库部门不可能对财、税部门的各种相关法律、法规、制度、规定、政策了如指掌，掌握不了大量必要的监督要素，对似乎合理、合规而实质是违规的问题，把握不准，难以界定，说起话来不能理直气壮，难以实现《国家金库条例实施细则》中赋予国库的“对不符合规定的”、“对违反财政制度规定的”“国库有权拒绝执行”的职责和权限。

（三）监督手段落后，难以实现有效监督

目前，国库部门行使监督职责，在很大程度上是凭国库经办人员的经验和责任心。没有一套科学的、行之有效的监督手段，这就容易造成国库人员监督意识淡薄，使国库监督执法行为带有随意性、粗放性，这样，国库的监督职责就很难真正行之有效。

三、强化国库监督职能的对策建议

一健全法律体系，依法行使监督

加强法制建设是国库改革的首要任务，现行的《国库条例》及《实施细则》和部分国库制度、法规已严重滞后于当前金融和财税体制改革的要求，严重影响了国库发挥好监督职能，为了使国库监督走上法制化轨道，真正做到有法可依，有章可循，应尽快修订《国库条例》和《实施细则》。建议出台《国库法》，对国库工作的地位、性质、作用、职责、权限、业务内容作出明确的规定，从而使国库工作有法律保障。

（二）建立监督体系，规范监督行为

在监督体系中，根据各相关部门的工作职责，明确各监督主体的职责分工、监督内容的侧重点，形成相互监督、相互制约、相互促进的工作格局。现行的《实施细则》对国库的主要权限规定得过于笼统，国库实际操作难度很大。应尽快修订更为细致和完善，更具操作性的国库法规和制度，使国库管理有法可依，有章可循，具有真正的检查监督权和处罚权。对涉及需要国库监督执行的财税政策，无论是中央政策，还是地方政策，都要由财、税部门与国库部门联合下发或者抄送国库部门，使国库监督起来有明确的依据，更具有主动权。

（三）建立科学的监督手段，有效行使监督

国库监督的目的是使财政预算收支的执行规范化，要实现有效的监督和控制，不能单靠经办人员的经验和责任心，必须要有一套科学的监督手段。应尽快建立财税关库行横向联网体系，实现资源共享。将需要监督的一些计划、指标、比例以及政策纳入其中，实现科学、准确的监督。如预算收入拨付的监督，将人大部门批准的计划输入横向联网系统，核算时程序自动识别有无超预算，并提出警示报告；预算收入退库的监督，首先在横向联网中审核原纳税信息是否存在，是否符合政策规定，如存在并符合政策，对原纳税信息标注退库标示，办理退库手续。对已办退库的原纳税信息标注退库标示，以防止以后重复退库的行为等。在此基础上，国库的监督还要从核算监督扩展到统计监测分析上来，加强对预算收支动态运行状况监控和分析，结合人民银行的货币政策实施，对经济运行中的突出问题、敏感问题，提出建议和措施，为央行宏观调控提供科学的依据。