关于基层央行全面履行国库职能的思考(精)

第一篇：关于基层央行全面履行国库职能的思考(精)

关于基层央行全面履行国库职能的思考

文章标题：关于基层央行全面履行国库职能的思考 [)一站在手，写作无忧!]

中华人民共和国国家金库作为国家预算收入的执行机构，担负着政府各级预算的收纳、报解和支出的监控管理，协助财政部门做好管理国债发行、兑付工作。随着2004年银监会的成立，人民银行职能出现重大调整，人民银行经理国库的内涵以及体现的金融服务功能在不断丰富、延伸，国库工作不再满足于以往的账平表对，做财政的会计出纳，而是要充分行使管理职能。面对新形势、新任务，人民银行国库将如何应对改革的需要、如何发挥好肩负的职责，各级国库部门进行了多方面尝试。本文着重就国库职能面临的问题以及如何发挥国库职能方面进行了富有成效的探讨。

一、国库职能的延伸及定位

1985年颁布的《中华人民共和国国家金库条例》确立了由中国人民银行经理国库的委托金库体制，同时规定了国库的职责是：办理国家预算收入的收纳、划分和留解；办理国家预算支出的拨付；向上级国库和同级财政机关反映预算收支执行情况；协助财政、税务机关督促企业和其他有经济收入的单位及时向国家缴纳应缴税款；组织管理和检查指导下级国库工作；办理国家交办的同国库有关的其他事项等六项职责。1994年颁布的《中国人民银行预算法》及1995年的《中华人民共和国中国人民银行法》从更高的法律层次再次明确了人民银行经理国库的职责。2003年颁布的新的《中国人民银行法》，进一步确认了中国人民银行经理国库的职能。几十年来，我国国库职能定位基本上没有大的改变，1985年的《国库条例》与1995年的《中华人民共和国预算法实施条例》对国库的定义及职责规定基本相同，反映出对国库职能的认识长期停留在预算的收支及一些简单的管理职能上，由此而形成国库工作内容的显著增加、监管范围的日益扩大与相对滞后国库条例规定的职责权限不对称的矛盾，不利于国库职能的有效发挥。

二、现阶段央行履行国库职能中存在的问题

(一)国库职能定位不准确问题。经济体制改革和市场化进程，使国库职能的发挥难以适应市场经济发展的需要。对于这一结症，人民银行及财政部也都在采取措施进行国库体制改革的试点工作，进行过多方探究和尝试，但对于国库管理职能与财政管理职能的界定始终没有明确，形成人民银行与财政部门在国库管理上存在双重标准、双重定义。

（二）机构设置缺陷问题。国库机构设置的缺陷是多方面的，主要表现在：一是现行国库机构不健全，人员配备偏少。根据《国库会计核算系统2、0版》的要求，支库人员岗位设置至少要达到8个，而目前基层支库一般配备3至5人，难以分担8个岗位的职责。与此同时，尚要负责国库监管、统计分析、国库调研及对国库经收处的检查辅导工作。二是随着财政国库管理制度改革的不断深入，国库单一账户的逐步推行以及大额支付系统的上线运行，国库业务量成倍增长，工作强度、工作压力与日俱增，给目前相对薄弱的国库力量造成难以应付的局面，如此势必影响到国库职能的充分发挥。三是基层国库部门与会计合署办公，在某种程度上削弱了国库职能。目前，县级国库均采取与会计部门合署办公，以人员交叉来弥补岗位设置的不足，但如此一来，国库部门对应的上级管理对象由一个变成两个，担负职责出现分散，不便于国库上下各级间的垂直领导，而且加大了国库风险的存在。

（三）法律法规不完善问题。国库法规、制度建设严重滞后，已经严重影响到国库监管效力的充分发挥。尽管《中国人民银行法》赋予人民银行经理国库的职责，《中华人民共和国国家金库条例》也规定了国库的权利和义务，赋予了国库部门监督、反映、促进的职能。但是由于《中华人民共和国国家金库条例》及《实施细则》都是80年代中期制定的，近20年来未进行相应的修改，因此其滞后性以及与新业务的不匹配性逐渐暴露，已不适应新时期国库事业不断发展的需要，另外，现行的国库法规仅对国库的基本职责和权限作了原则性规定，条文过于笼统，职能定位不明确，缺乏具体行使职能的依据、手段，可操作性不强，难以发挥国库监管的作用。

（四）监管手段效率低问题。随国库新业务的发展和电子化程度的扩大，国库风险点呈前移化和多样化趋势。然则当前的国库监管手段，依然还停留在传统落后的手工检查方式，即翻传票看账本查报表模式，落后的监管手段、检查方法导致国库监管效力低下。反映在以下方面：一是使用传统的手工勾对操作方式，形成检查方法与核算操作不对称，难以发现微机操作过程中的失误。二是事后监督的滞后性难以发挥其真正作用。按照现行事后监督操作程序，国库部门当天业务

处理完毕后，需于次日交事后监督管理部门。但信息化如此发达的科技时代，风险往往是一经发现，损失无可挽回，因此事后部门监督也就是亡羊补牢。

（五）国库干部综合素质问题。关于国库干部的素质问题，总行领导在多种场合曾不止一次的强调，但国库干部综合素质良莠不齐的现实还在继续。国库加入现代化支付系统，国库会计核算自成体系的时代

已经到来，因此对国库干部的综合要求更加严格。但从一段时间的运行来看，国库工作的业务量是增加了，岗位要求严格了，时间观念增强了，但国库人员数量基本没有变动，新生力量没有得到及时补充，特别是国库部门急需的科技人才相对匮乏。使现有的国库人员力量和素质根本不能适应国库新形势、新业务发展的新要求。

三、充分履行国库职能的建议

（一）加强国库法律、法规建设，以法律的形式尽快制定单独的《国库法》。现行的《中华人民共和国国家金库条例》做为国库部门唯一可执行的法律依据，制定于上世纪80年代的计划经济时期，因而其制定宗旨是以计划经济为背景，带有浓重的计划经济色彩，只强调了监管职责，为制定具体手段，更未考虑到金融改革的需要。因此，有必要以改革、发展的态度，尽快制定符合市场经济规则的新国库法规措施，进一步明确国库职责、权限和法律地位，使人民经理国库工作有法可依，增强国库人员依法的严肃性和国库监管的可操作性，为国库部门依法开展监管提供法律保障。

（二）完善国库管理体制。随着国库制度改革的不断深化和国库业务的不断拓展，国库岗位设置更加明确、更加具体，因此必须首先从根本上解决国库机构设置问题，必须改变目前基层国库与会计合署办公的现状，使国库上下各级间的垂直领导更加流畅。其次。把业务素质高、责任心强的会计人员充实到国库部门，加强国库力量，保障国库职能作用的有效发挥。

（三）加快财、税、库、行联网工作，实现信息资源共享。鉴于国库业务发展的需要，尤其是财政体制改革对人民银行经理国库提出的更高要求，各级国库应加快国库业务横向联网进程，通过联网实现各部门之间的信息共享，建立财、税、库共用信息平台，以达到情况的及时互通，预算资金的快捷入库，风险隐患的及时防范，工作效率的极大提高，使国库资金更好用于支持地方经济建设。

（四）加强国库队伍建设，培养国库复合型人才。一是要坚持“以人为本”原则，加大国库人才培养投入和重视程度，为国库干部提供广阔的施展空间和机会，为国库业务的开展创造良好的环境。二是进一步提高对国库工作重要性的认识，在组织、人员、制度、保障等方面加强协调配合，对县支库从业人员偏少的问题要予以高度重视，根据当地实际情况严格管理、严肃制度，统筹考虑、合理配备国库人员，严把国库人员入口关，将政治素质高、工作责任心强、具有一定银行会计知识的人员充实到国库部门。三是以开展“保持共产党员先进性教育”活动为契机，切实解决干部职工在思想、组织、作风、工作方面存在的突出问题，构筑思想政治防线，不断提高干部的政治素质和拒腐防变的能力。

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第二篇：基层央行履行经理国库职能的难点及对策

基层央行履行经理国库职能的难点及对策

国库是预算执行的重要组成部分，各级国库承担着预算收入的收纳、划分、留解和支拨等重要职责。经理国库是法律赋予人民银行的一项重要职能。但基层央行在履行经理国库职能过程中存在诸多问题，反映出基层央行履行经理国库职能处于相对困难的境地。

一、影响基层央行有效履行经理国库职能的主要困难

（一）经理国库的相关法律法规相对滞后

法律地位不对等，基层央行虽有经理国库之名，难行经理之实。《预算法》赋予人大和审计部门对预算、决算进行事前与事后监督的权利，但没有明确赋予基层央行国库部门这种权利。《中国人民银行法》规定了人民银行经理国库，但条文过于笼统，操作性不强。而1985年颁布的《中华人民共和国国家金库条例》及其实施细则相对于新时期的国库工作来说，明显滞后。国库法律地位的模糊、法规时效性的相对滞后与现行国库“三大”改革对经理国库的要求已很不匹配，国库集中支付业务的代理银行的监督职责不明了，监管要求和监管地位的不对等。

（二）缺乏必要的处罚权和监督权支撑

一是表现在国库收入监督缺乏对延压税款行为的处罚权。目前，大部分地区实现了税票和税款直达国库或财、税、库、行横向联网，可以说，预算收入占压入库的现象少了，但个别征收机关为核算税收征收进度、银行便于后台操作，设置了税收过渡户，通过该户来具体核算税收征收和控制入库进度，其结果是，征收机关在完成政府下达的当月征收任务的情况下，剩余的税款全部积压在银行过渡户上，积压的税款有时甚至比入库的税款还多，严重违背了当月所实现的税收必须全部入库的规定要求。二是表现在库款的支拨缺乏名副其实的监督权。调查发现，基层央行国库对财政将预算资金商业化，借给民营企业或中介担保机构的问题关闸不严，把关不够。尤其是国库集中收付制度的实施，先支付后清算的运作模式，将人民银行经理国库职能的主导地位变为从属，国库组织体系和决策重心由央行国库、银行部门转向财政部门，央行国库成为被动的事后的服务性的配角，经理职责变成实质意义上的代理，履行国库监管职责地位被资金的流向和清算变革所掩盖和淡化。

（三）国库资金的监督与管理难度较大

上级国库部门忙于应付自己的日常业务处理，自顾不暇，难免会疏于对下级国库部门、国库经收处、商业银行、代理国库的监督指导，国库政策的传导渠道不畅在所难免。国库部门加入了大额支付系统和小额支付系统后，自成了资金汇划体系，但没有一套详尽的风险控制机制贯穿始终，仅仅是一些粗线条的管理规定，这就为各级国库部门如何开展国库资金的监督与管理增加了难度。每年年底，进行预算收入年终决算时，征收机关往往因政府领导人或财政部门的要求，违规进行预算收入更正、退库、调整。其目的是应付上级主管财政部门的考核，虽然合情理，但不合规章，可这给国库部门带来了很大的难题：如果执行，国库部门直接违规；如果不执行，与财政、税务乃至地方政府机关的关系将会陷入僵持状态，不利于和谐共处和事业发展。

（四）经理国库履职能力有待提高

调查发现，基层央行国库内部控制制度执行不严，管理方面存在不足，资金核算、清算业务、对账工作、对经收处的监督管理等方面都存在薄弱环节，形成这些问题的主要原因是国库人员数量不够，队伍素质不高。目前，从上至下，都在谈论基层央行支行级机构的改革问题，支行何去何从？国库如何经理？基层央行人员只退不进，队伍青黄不接，与履行经理国库职能必须设置不相容岗位，要有一支高素质队伍的要求不相适应，经理国库的履职能力也在不断退化。

二、对策建议

（一）及时制定、修订、完善与经理国库相关的法律规章 由人民银行经理国库有其无与伦比的系统和资源优势，而且是国家预算收入的收纳、划分、留解和库款拨付工作得以顺利进行的重要保证。目前重点要巩固人民银行经理国库的法律基础，尽快推出《国家金库法》和新的《实施细则》，使经理国库职责与《预算法》、《税收征管法》相匹配，从而实现真正意义上的国库监督与管理，进一步加强国库会计管理规范化，完善国库制度建设，提高国库统计分析水平，继续夯实国库工作基础，提高国库金融服务水平。

（二）创新工作方法，提高人民银行经理国库履职能力 人民银行要充分履行好“政府银行”职责，为政府当好参谋，把好关，积极配合财政各项改革，促进政府预算收支顺利执行，支持地方经济社会发展，争取人大、政府对人民银行经理国库的支持；要善于总结代理和经理国库多年的经验，创新思维，审时度势，搞好科技创新，实现国库服务信息化，提高国库服务的核心竞争力。当前急需建设好“两套系统”：一是财税库横向联网系统。推动财税改革，使财政资金收支两条线真正得以实现，增强政府对财政资金的调控能力，拓展人民银行经理国库内涵，发挥人民银行在地方经济管理中的地位和作用。二是国库数据集中系统。充分利用科技手段提高国库服务与监督能力，增强国库适应和支持财税改革、央行职能调整的能力。大胆尝试人民银行国库办理直接支付业务的模式，实现对财政资金支拨实时、有效的监督，减少财政拨付环节，加快资金到账时间，有效地解决资金支付运转快而监督相对滞后可能造成的速度风险问题。

（三）疏通政策传导渠道，为有效履行国库职能创造良好的工作环境

人民银行各分支行要更新观念，提高国库服务层次，加大国库调查研究和统计分析工作力度，切实提高国库分析的科学性和前瞻性，为政府领导当好参谋助手，为财政、货币政策的制定和执行提供优质服务，深化“三个理念”，构建和谐国库生态环境。一是深化依法行政理念，各级国库要在相关法律和法规所赋予的权限内，依法履行经理国库的职责，要积极组织国库经收处经办人员进行专题业务培训，经常深入财政部门和代理银行开展国库集中收付改革情况的调查，及时了解和协调处理改革中出现的问题，督促、指导国库经收处规范办理国库业务。二是深化风险防范理念，深入研究内外部因素对国库资金安全的影响，牢固树立风险防范意识，试探改变以往仅仅依靠国库人员自身独立监督而出现的人力有限、能力有限、视线有限的局面，将国库纳入事后监督范畴，同时将内审机制和风险责任处置机制引入风险防范与监督之中，以国库内部各项管理制度的执行和落实来实行自身监督为主线，以内审和事后监督部门加强同级外部监督为辅线，真正形成事前审核、事中控制和事后检查的齐抓共管的局面，确保国库资金安全。三是深化国库创新理念，大力开展理论创新、业务创新和观念创新，探索基层央行会计、国库、发行人员的合理兼岗，统筹考虑全辖基层支行会计、国库、发行部门人力资源的调配，统筹兼顾国库部门的设置，推动国库改革的深入开展。

（四）以人为本，强化管理，提高国库综合管理能力 国库作为人民银行金融服务的主要窗口部门之一，在当前经济社会改革不断深化的形势下，尤其要认真研究充分利用好现有人力资源，改善国库服务水平和质量的办法措施，当前必须强化“三项管理”。一是强化人才队伍目标管理。加强国库机构和队伍建设，结合国库业务实际和特点，建设和弘扬蓬勃向上的国库文化，实现“树立一流思想道德，培育一流业务素质，创造一流工作业绩”的目标。二是强化国库对外监督管理。要对国库资金缴库、支拨、清算各个环节加强监督，严格执行各项规章制度，减少风险环节，保证国家预算的顺利执行和国库资金的安全。三是加强国库资金运作管理。人民银行要把发展作为中央银行履行好经理国库职能的先决条件，准确把握国库发展的方向。加强国库会计分析，提高对国库资金收付的趋势判断和效益分析能力，架设实现财政政策与货币政策协调与配合的桥梁。按照科学发展观的要求，提出国库发展的新思路，推出各项工作的新举措，实现国库发展的新突破。

第三篇：新形势下履行国库职能的调研

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《国家金库条例》颁布20年来，随着我国经济体制、财税体制和金融体制的不断深入，中国人民银行

经理国库的事业也成功地进行了多次重大改革，保证了我国国库事业不断与时俱进，发展创新。但是在具体操作中，作为基层央行如何适应新形势的要求,履行好国库职能作用,为稳健的货币政策、财政政策提供更有效的决策依据，仍是一个亟待研究和解决的新课题。

一、国库改革与发展的现状

自1985年《国家金库条例》颁布，确立了由人民银行经理国库的委托国库体制，1994年分税制实施，设立了中央金库与地方金库，2004年开始了国库直接加入现代化支付系统的试点，2005年6月在全国推广，实现了库款支拨和财政资金上划的实时清算。经过20年的建设，基本建立起了独立的国库会计核算体系、独立的资金清算体系和统计分析体系。从实际情况看，我国自上世纪80年代中期以来国库职能定位一直没有根本的改变，对国库职能的认识也长期停留在预算的收支及一些简单的管理职能上，如保证税款及时入库，按时、按预算计划拨款等。显然这样的国库职能已不能适应市场经济发展的需要。全面推行以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度，是我国财政管理制度改革的根本任务与目标，基层央行国库工作必须适应这一改革的要求，经理国库职能既要能及时安全、快速地收纳和支拨资金，也要能及时、准确、完整地反映各类信息，保证财政资金的充分利用。特别是在监管职能分离后，人民银行的职责更加突出了金融管理部门的宏观化、服务化、大众化色彩，对国库部门作的金融服务职能，提出了更高的要求。以便更好地发挥基层央行经理国库的职能作用。

二、履行国库职能中存在的问题

（一）服务职能定位不准、内容不新、手段落后

1、服务职能定位不准，经理国库职责不能正确发挥。首先表现在对国库工作重要性认识不足，缺乏对全面发挥国库职能在协调财政、货币政策，确保金融稳定和经济发展重要意义的认识；其次忽视了经理国库是人民银行的重要职责之一，以为国库只是“税务的会计、财政的出纳”，经理国库就是接受地方政府、财政、税务部门的要求和安排，缺乏积极应变的服务意识和能力。

2、服务内容缺乏创新，影响服务功能的有效发挥。在国库服务内容上，注重日常会计核算，局限于“帐平表对”，向财税部门提供静态“数字”和报表，忽视了整个国库业务流程所承载的服务功能的发挥。具体表现在:缺乏对规范税收入库环境、监管预算资金拨付、预算收入退库、国债管理等管理职能的发挥；缺乏对国库核算数据的再利用；调查统计分析不足；横向、纵向动态交流不足等。

3、服务手段落后，难以实现对国库资金的实时监控。自推广运用《国库会计核算系统》（2.0版）以来，提高了国库会计核算质量和综合管理水平，但国库会计核算与业务管理中手工操作比例仍然较大，财税库各部门之间的信息与数据传递、对帐等工作仍是手工操作。国库资金详细统计分析刚刚起步，目前运用的《国库收支统计与分析系统》也仅限于地方预算收支、库存统计和汇总报表功能，不能提升到分析运用层次，尚难以就预算执行情况及国库资金使用情况为政府各决策部门提供更及时准确的参考依据。

（二）监管职能执法依据不力、思想认识缺位、监管力量薄弱

1、现有的国库政策、法规、制度的不完善和滞后性，使国库的监管工作难以有效地实施。目前，国库监管依据的主要是《国家金库条例》及其《实施细则》，实施于八十年代，国库法规仅对国库的基本职责和权限作了原则性规定，条文过笼统，没有明确国库的监管职能，虽然《国家金库管理条例》赋予了国库有一定监督权，《中国人民银行法》规定，中国人民银行的职责之一是“经理国库”。国库作为会计的重要组成部分之一，依据《会计法》规定进行会计核算，实行会计监督，因此演绎下来国库对其服务业务和服务对象的相关行为有实施监督与管理的权利，但《预算法》和《预算法实施条例》都没有赋予国库监督的职能，国库监管处于从属地位。

2、不同阶层、不同部门认识上的不足，制约了国库监管工作的开展。一是由于各阶层、各部门对国库处于何种地位、国库监管处于何种地位的认识均存在较大的认识偏差，认为国库是财政、税务的服务部门，只是财政的出纳，税务的会计，国库部门履行监督、反映作用职能是国库争权、要权，极力强调自身有利的理由，因而，对国库部门履行正常的职能不支持、不配合；二是有的国库部门的领导和干部认为，国库工作只要账

平表对、不出差错、不出案件就行，“重核算、轻管理”的思想特别严重，没有把国库监管工作真正摆到议事日程；三是由于国库一线人员本身综合素质低，缺乏财、税知识，对开展监管工作尤其是对财税部门的监管有畏难情绪。

3、国库机构设置不健全、人员配备不齐，国库部门难以进行有效监管。长期以来，国库人员配备不足，变动频繁是制约国库业

务水平提高的一个重要因素，相当多的基层国库只配备2-3名国库专职人员，2.0版《国家金库会计核算系统》上线后，岗位要求多，人员配置增加了不少，但大部分是兼职人员，一人身兼数职，每天紧张应付日常税票处理业务，很难开展国库监管工作，特别是县支库处在国库工作的第一线，同时又担负着管理乡镇金库和辖区国库经收处的任务，根本不可能抽出更多的时间和精力去履行国库的监管职能。

（三）综合反映职能滞后、资源单

一、分析不透

1、国库统计分析数字堆积化，不深不透。近几年国库统计分析和综合调研工作起步较快，为国家财政政策、货币政策的制定发挥了信息反馈和参谋的作用，但远远还不能适应现行的金融、财、税体制改革的需求，由于种种原因，基层国库的调查统计分析仅仅是数据的罗列，上下同期数据的比较，没有辖区经济发展情况，没有建立起统一、科学的指标体系分析系统，在一定程度上制约了国库的反映作用。

2、财、税、库、行（社）横向联网进程落后。《国家金库会计核算系统2.0版》的推广、使用是适应财税改革和国库加入支付系统所必须的技术支撑，是利用先进科学技术提高国库业务核算水平的重要手段，通讯系统网络化，增强了上下级国库之间纵向联网，但与财、税之间横向联网还未实现，不能形成资源共享，致使国库反映有骨无肉。

3、分析调研反映滞后，质量不高，在沟通财政政策与货币政策方面没有发挥应有的作用。目前由于基层国库人员少，人员素质不高，手段落后的影响，以及缺乏信息交流等因素制约，各支库的分析调研工作在分析反映的及时性、科学性、准确性和可信度方面存在着诸多问题，存在着就数据论数据的现象，分析调研材料质量不高，难以得到有关领导和部门的认可。

三、有效发挥国库职能的对策及建议

1、加快立法进程，完善法律法规。首先要建立健全国库法规，按照金融财税体制的新要求和国库工作面临的新问题、新情况，在现行《国家金库条例》及其《实施细则》的基础上，制定《国库法》，《国库法》要与《预算法》、《征管法》相配套，明确各级国库在预算执行过程中的职责及权限，明确国库部门办理预算收入、支出及收入退付的监督范围，以建立国库服务体系的法律支撑，提高国库服务的法律档次；明确国库部门的监管地位、监管范围及违规处罚条款，要具有实用性、科学性和可操作性，使之成为国库管理权威性的法规。其次要颁布国库资金收纳、支拨监管章程。中国人民银行、财政部等部门要在组织深入调查研究的同时，结合实际情况，制定一套有约束力的国库监管章程。再次要制定统一的退库操作规定，消除财政、税务通过放松退库审批这一环节，达到互惠互利的目标。

2、加强国库组织管理，健全完整核算体系。适应财政国库管理制度改革发展的需要，遵循“一级财政，一级国库”的原则，单设国库部门，健全组织机构，加强县级支库的组织管理。建立完整的国库核算体系，形成国库会计独立的帐表系统。尽快实现财、税、库、行等部门间的横向联网，以实现国库资金核算现代化、高效化，提高资金使用效率。

3、加强队伍建设，强化监管，提高综合反映能力。一要充实国库人员，加强国库队伍建设。二要加强教育培训，采取多种形式组织国库人员特别是基层国库（包括经收处、乡镇国库）经办人员认真学习相关法律、法规性文件，提高自身的国库业务综合水平，把好征收机关缴税入库的第一关。三要抽调业务素质高、知识全面的专职人员从事国库调研工作。调研要有侧重点，与财政政策、货币政策相结合，全面反映当前国库工作中存在的问题、难点及建议，为制定更适合于经济发展的方针、政策提供有价值的参考依据。只有这样，才能在国库业务核算和监管、反映过程中，依法办事，使工作质量和效率上一个新台阶。

4、提高认识、摆正位置、搞好协调。一要提高认识，摆正位置。国库是人民银行履行政府银行职能的重要部门，各级人民银行要重新认识对国库工作的重要性和必要性。财、税部门要充分认识到这一点，通过国库监管、反映，既能规范征收机关税收入库各环节，又能合理使用各级库款，真正起到央行宏观调控的作用。二要协调好财、税、库之间的关系。三家要相互配合，密切协作，作为国库部门关键是要处理好服务与监管的关系，要寓监管于服务之中。服务与监管相辅相成，相互促进。通过服务促进监管，通过监管提高服务。三要实现财、税、库、行（社）之间横向联网。横向联网，要做到相关数据一次录入、多次使用，网上传输，数据资源共享，信息相互反馈，既可以减轻各部门的劳动强度，使财税、国库部门及时掌握预算资金的动作情况，减少预算收入征收和报解的中间环节，提高征收的工作效率。

第四篇：新形势下履行国库职能的调研_调研报告

《国家金库条例》颁布20年来，随着我国经济体制、财税体制和金融体制的不断深入，中国人民银行经理国库的事业也成功地进行了多次重大改革，保证了我国国库事业不断与时俱进，发展创新。但是在具体操作中，作为基层央行如何适应新形势的要求,履行好国库职能作用,为稳健的货币政策、财政政策提供更有效的决策依据，仍是一个亟待研究和解决的新课题。

一、国库改革与发展的现状

自1985年《国家金库条例》颁布，确立了由人民银行经理国库的委托国库体制，1994年分税制实施，设立了中央金库与地方金库，2004年开始了国库直接加入现代化支付系统的试点，2005年6月在全国推广，实现了库款支拨和财政资金上划的实时清算。经过20年的建设，基本建立起了独立的国库会计核算体系、独立的资金清算体系和统计分析体系。从实际情况看，我国自上世纪80年代中期以来国库职能定位一直没有根本的改变，对国库职能的认识也长期停留在预算的收支及一些简单的管理职能上，如保证税款及时入库，按时、按预算计划拨款等。显然这样的国库职能已不能适应市场经济发展的需要。全面推行以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度，是我国财政管理制度改革的根本任务与目标，基层央行国库工作必须适应这一改革的要求，经理国库职能既要能及时安全、快速地收纳和支拨资金，也要能及时、准确、完整地反映各类信息，保证财政资金的充分利用。特别是在监管职能分离后，人民银行的职责更加突出了金融管理部门的宏观化、服务化、大众化色彩，对国库部门作的金融服务职能，提出了更高的要求。以便更好地发挥基层央行经理国库的职能作用。

二、履行国库职能中存在的问题

(一)服务职能定位不准、内容不新、手段落后

1、服务职能定位不准，经理国库职责不能正确发挥。首先表现在对国库工作重要性认识不足，缺乏对全面发挥国库职能在协调财政、货币政策，确保金融稳定和经济发展重要意义的认识；其次忽视了经理国库是人民银行的重要职责之一，以为国库只是“税务的会计、财政的出纳”，经理国库就是接受地方政府、财政、税务部门的要求和安排，缺乏积极应变的服务意识和能力。

2、服务内容缺乏创新，影响服务功能的有效发挥。在国库服务内容上，注重日常会计核算，局限于“帐平表对”，向财税部门提供静态“数字”和报表，忽视了整个国库业务流程所承载的服务功能的发挥。具体表现在:缺乏对规范税收入库环境、监管预算资金拨付、预算收入退库、国债管理等管理职能的发挥；缺乏对国库核算数据的再利用；调查统计分析不足；横向、纵向动态交流不足等。

3、服务手段落后，难以实现对国库资金的实时监控。自推广运用《国库会计核算系统》(2.0版)以来，提高了国库会计核算质量和综合管理水平，但国库会计核算与业务管理中手工操作比例仍然较大，财税库各部门之间的信息与数据传递、对帐等工作仍是手工操作。国库资金详细统计分析刚刚起步，目前运用的《国库收支统计与分析系统》也仅限于地方预算收支、库存统计和汇总报表功能，不能提升到分析运用层次，尚难以就预算执行情况及国库资金使用情况为政府各决策部门提供更及时准确的参考依据。

(二)监管职能执法依据不力、思想认识缺位、监管力量薄弱

1、现有的国库政策、法规、制度的不完善和滞后性，使国库的监管工作难以有效地实施。目前，国库监管依据的主要是《国家金库条例》及其《实施细则》，实施于八十年代，国库法规仅对国库的基本职责和权限作了原则性规定，条文过笼统，没有明确国库的监管职能，虽然《国家金库管理条例》赋予了国库有一定监督权，《中国人民银行法》规定，中国人民银行的职责之一是“经理国库”。国库作为会计的重要组成部分之一，依据《会计法》规定进行会计核算，实行会计监督，因此演绎下来国库对其服务业务和服务对象的相关行为有实施监督与管理的权利，但《预算法》和《预算法实施条例》都没有赋予国库监督的职能，国库监管处于从属地位。

2、不同阶层、不同部门认识上的不足，制约了国库监管工作的开展。

第五篇：依法履行国库监管职能提升国库服务水平

随着央行监管职能分离以及财政国库管理制度改革的不断深化，金融服务工作地位不断提升，央行国库事业面临着新的机遇和挑战。依法履行好国库监管职能，并促进国库服务水平不断提升成为当前各级国库较为关注的问题。

一、法律、法规制度对央行履行国库监管职能的界定

（一）法律、行政法规对国库监管职能的规定

1995年颁布的《中国人民银行法》明确了“经理国库”是中国人民银行的一项主要职责。“经”指经办，有服务之意；“理”指管理。“经理国库”就是在经办国库业务的过程中对国库业务进行管理。2003年，全国人大常委会审议通过了《关于修改〈中国人民银行法〉的决定》，修改后的《中国人民银行法》对央行“经理国库”职责作了补充，明确了央行对金融机构“代理中国人民银行经理国库行为”和“执行有关资金清算管理规定行为”有监督管理职能。

现行《会计法》规定：会计机构、会计人员依照本法规定进行会计核算，实行会计监督。国库是国家预算执行的重要组成部分，其基础工作是会计核算，因而国库会计在国家预算执行中依法具有服务和监管职能，其管理职能体现在国库的服务过程之中。

《中华人民共和国行政许可法》通过确立行政许可的基本原则，严格限制设定了行政许可的事项范围。2003年人民银行依照该法公示了26项行政许可项目，其中涉及国库部门的有四项，即对商业银行、信用社代理支库业务审批，商业银行、信用社代理乡镇国库业务审批，国库集中支付代理银行资格认定的实施条件及国债承销团成员资格审批，进一步明确了央行国库的监管职能。

此外，行政法规在法律的基础上对国库监管职能做了更为详细、具体的规定。1985年，颁布实施的《国家金库条例》，进一步明确了国库的基本职责，同时赋予了国库相关的权限，即督促检查国库经收处和征收机关所收之款是否按规定及时缴入国库；是否擅自变更各级财政之间收入划分范围、分成留解比例，随意调整库款账户之间存款余额，以及其他违反国家规定的事项的指令；是否办理不符合国家规定的退库；监督财政存款的开户和财政库款的支拨；是否受理不符合规定的凭证等。

（二）规章制度对国库监管职能的规定

1996年，中国人民银行发出《关于加强国库监管工作的通知》，第一次明确提出“国库监管”一词，对国库不得办理电话拨款、取消预算收入过渡账户等提出具体监管要求。

1998年，中国人民银行与财政部、国家税务总局联合发文《关于进一步加强国库监管工作的通知》，明确了在国库业务工作中，对预算收入收纳、退付、库款支拨和更正等各个环节的监管原则。

2000年，中国人民银行制定了《国库会计核算管理与操作的规定》（简称《规定》），进一步规范国库业务操作行为，重点强调了国库临柜监管问题，提出建立四级内控管理责任制和退库、拨款逐级审批制度等国库内部监管制度。

2001年，中国人民银行以“1号令”发布《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》（简称《管理办法》），明确了对商业银行和信用社代理国库和国库经收处的监管原则和具体内容。

二、新时期影响国库监管职能发挥的原因分析

（一）对国库工作认识存在偏差

一种表现是对国库工作重要性的认识不足。一些领导同志没有充分认识到全面发挥国库监管职能对于加强金融宏观调控，落实财政政策和货币政策，确保金融稳定，推动经济发展的重要意义。对国库工作的认识仅仅停留于“为财政办事”，只要日常税款正常报解入库，就可以确保国库资金安全，忽视了监督、检查等工作。一些国库工作人员认为国库工作没干头,对国库新业务缺乏钻研精神,在一定程度上也影响了国库监管职能的发挥。

另一种表现是对服务与监管两大职能的关系认识不足。主要有两个认识误区：一是监管缺位，“重核算、轻监管”是多数国库部门开展工作的主导思想。二是监管越位，一些国库部门由于对国库的职责权限认识不明确，过激使用监督管理权，为国库服务形象带来负面影响。

（二）国库机构现状难以满足形势发展要求

一方面，预算收入征管范围拓展，财政收支规模扩大，国库业务量成倍增长，国库机构呈延伸趋势。另一方面，人民银行职能转换过程中县支行的职能发生较大变化，国库机构不健全，加之中央银行按经济区划设置分支机构，省分库对中心支库垂直管理体制不顺，为国库监管职能的充分发挥带来不便。

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（三）国库人员数量不足，素质有待于提高

一是国库人员数量难以满足国库业务增长的需要。近年来，国库业务范围不断扩大，涉及到财政、国税、地税、地矿、海关、财监办、商业银行等多个部门。国库监管职能范围相应延伸，与各部门之间的协调工作任务繁重。同时，国库单一账户改革和大额支付系统上线后，国库岗位细划，业务量大幅增长。但从国库人员数量情况来看，未能与业务量同步增长，各级国库普遍存在着人员短缺问题，一定程度上制约了国库监管职能的有效发挥。

二是国库人员素质难以适应形势需要。国库工作涉及面广、政策性强、变化频繁，已经逐步由核算型向管理型转变，由以核算为主监管为辅，向核算监管并重发展。工作内容的变化相应提升了对国库人员队伍素质的要求，要求国库人员既要懂金融、懂财政、懂税务、懂调查统计分析，还要掌握监督管理等多方面知识。从国库干部队伍的现状来看，由于历史和各种原因所致，远远没有达到这些要求，人员素质偏低的问题较为突出。

（四）部分国库法律法规滞后

现行的《国家金库条例》及其《实施细则》虽然对国库的基本职责和权限作了原则性规定，但其由于制定于上个世纪八十年代，条文笼统，没有明确具体行使国库监管职能的依据和手段。在我国经济体制发生深刻变革，特别是金融财税体制改革逐渐深化的形势下，国库条例已严重滞后于工作需要。同时，对国库规章制度的修订和补充也缺乏可操作性、连续性和系统性，严重影响了国库监管职能的发挥。

（五）国库服务手段落后

一方面，国库软件开发落后于国库业务发展需要。目前，国库的软件开发仍局限于国库会计核算，较少涉及统计分析、综合管理领域，影响了国库分析以及监管工作的及时性、准确性和完整性。另一方面，上下级国库之间纵向联网、国库与财政、税务等部门之间横向联网程度不高，造成据资源和人力资源浪费，也导致不能及时沟通信息，影响了国库服务水平的提升，不利于有效开展国库监管工作。

三、充分履行国库监管职能需着重解决的几个问题

（一）充分履行国库监管职能的实质在于理顺服务与监管的关系

央行国库的服务对象主要是各级财政、税务、金融机构以及其他相关部门。其服务内容主要是，通过及时、准确、足额办理预算收支业务，满足社会各方面对政府财政资金的需求，保证政府各职能机构有效运转；及时反映预算收支状况，为相关部门提供决策依据。

国库监管分为内部监管和外部监管。其内部监管主要指对国库内部执行制度情况的监督检查。国库外部监管主要是对财政、税务、代理国库业务的商业银行、信用社、国库经收处、代理国库集中支付业务的商业银行等部门执行国家预算收支有关规定的监督管理。

国库监管与国库服务二者相辅相成、互相影响。通过合法、合规、有效的国库监管可以及时发现国库服务中存在的问题，最终实现提高国库服务水平的目的；而国库监管必须依托于国库服务，通过创新优化国库服务，促使国库监管手段和内容不断更新。相反，落后的监管手段、不当的监管方法将负面影响国库服务水平的提升和国库服务创新，而低劣的国库服务质量也将为国库监管工作带来更大的难度。因此，应当充分考虑国库监管对国库事业发展的“双刃剑”作用，恰当选择国库监管的方式和内容，有效促进国库服务水平的提升。

（二）充分履行国库监管职能的前提在于创新国库服务方式

加快国库业务电子化网络建设步伐是创新国库服务方式的一项重要内容，先进的国库服务方式将为国库监管职能的充分发挥奠定基础。目前国库业务电子化网络建设主要包括横向联网建设和国库支付系统建设。

国库横向联网建设，即在国库、财政、税务、代理行、征收机关和预算单位之间建立起以国库收付业务无纸化为基础的计算机横向联网系统，以此实现资源共享，加快国库资金的收纳、报解、拨付速度。同时，将增强对预算收支管理的透明度和国库信息反馈的及时性，为国库监管工作创造条件。

国库支付系统建设则重点突出国库作为财政与各代理商业银行、预算单位、商品供应商和劳务供应者之间的“枢纽”作用。要求国库部门依托全国支付网络系统，建立通畅、快捷的国库内部纵向网络系统，全面实现国库资金独立核算机制，为财政资金的高效率运作提供方便、快捷的服务。同时，不断升级改造《国家金库会计核算系统》，规范国库会计业务处理程序，严密核算手续，确保预算收支准确、及时，保证国库资金安全。

（三）充分履行国库监管职能的关键在于内外监管并行

国库内部监管应当重点突出健全和完善业务规章制度，加强岗位之间的监督制约，借助央行内部审计和监督部门的力量，加大对制度执行情况的检查力度，及时消除资金风险隐患。国库外部监管，一是对代理国库的监管应当对其组织机构、人员和岗位设置、内控制度建设、会计核算管理和操作流程等各方面实施监管，严格按照有关规定，及时对存在违规行为的代理国库采取相应处罚措施，切实规范代理国库行为，防范国库资金风险。二是对代理国库集中支付业务的商业银行的监管，应当加强对代理银行市场准入的管理，避免商业银行间的无序竞争。同时，加强对代理银行账户设置的管理，建立专门的账户管理办法，对这些账户从设置到使用进行全程监控。

总之，只有在法律框架下，正确处理服务与监管的关系，并以网络化、电算化为依托，不断创新国库服务方式，提高国库服务水平，加强国库外部监管，才能适应新形势的要求，充分履行好国库的监管职能。

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