教案2 中国银行业监管制度选择的几个理论视角

第一篇：教案2 中国银行业监管制度选择的几个理论视角

银行监管的问题：中国金融改革的几个理论视角

我从学校走到学校，从未在实业界干过，自己搞研究都是闭门造车，所写的东西都是空对空的理论导弹。坐在这个讲台上，尽管过去发表了不少上档次的论文，尽管做了大量准备，今天面对各位专家，还是有点诚惶诚恐。所以呢，如果所发送的炸弹不能瞄准目标的话，还请大家谅解着，当然一定要提出来，对我有个帮助。

对20年中国金融改革的一个看法：

1．如何看待中国金融20年改革？对中国改革、中国金融改革的说法不一，有说是市场化改革，有说是市场取向的改革，但无论怎样，有一点是确定无疑的，那就是中国的金融改革是让市场多一点，让政治与经济中的市场因素都多一点，政治中的市场因素那就是民主了。事实也确实是这样，有人专门研究过中国的市场化程度和进程，在1998年，中国经济的市场化程度达到50%，而中国金融体系的市场化因素达到15%，相比而言，经过这几年的经济转型，中国金融体系的市场化程度应该有所大大提高吧。

中国要建立市场体制，整个市场体系是由标准要件所构成的，在成熟的市场国家中，市场体系的零部件也大多是标准的。那么我们是否可以把国外的标准零部件拿过来组装，就像组装汽车一样。用进口部件组装起来的汽车也挺好开的呀。经济体制改革，可不可以用拿过来标准零部件组装市场经济体制？

实际上，中国20年经济金融改革中的一大部分改革工作就是通过组装完成的。在中国属于重组，在俄罗斯则属于成品进口。但到目前为止，无论是成品进口还是重组，还没有非常成功的先例。拿来零部件进行重组后，样子有点象，但实质具有很大差别。目前我们的体制改革，包括金融体制改革，还有这一次的中央银行分拆，搞个什么银监会出来，都是从西方国家拿过来进行重组中国金融监管的分业监管体制的，这次金融监管体制的分拆性改革能够获得成功呢？不知道。反正我对组装的市场体制的成功预期是悲观的，无论是什么领域的改革。

2．好的东西与有用的东西的区别：好的东西并不都是有用的。

改革的立足点是应该看中好的东西，还是看中有用的东西？一个典故，前几年，山西一个偏僻的县，卫生条件一直较差，赶不上去。新任县长发誓在任期间要把该县建成卫生先进县。县长为此到发达国家去考察，结果发现所考察国家的厕所非常先进，非常卫生。该县太爷动了心思，要建设抽水马桶。县太爷一声令下，大凡改装抽水马桶的居民，补助30元人民币，而不进行改装的住户，则罚款80元人民币用于别的住户改装抽水马桶。1年后，该县卫生工程完成了，无论公共厕所还是住户卫生间，马桶专修特别豪华。省长大人去检查，表扬该县长工作有成效，于是升官副省长，并把该经验推广到全省。你们说，为什么省长去检查时，马桶仍然非常卫生，因为从来没有用过，为什么不用，因为没有水。抽水马桶是非常好的东西，但是没有用。好的东西不等于有用。改革在选择制度装置时也是同样，所考察的和所引进的国外制度真的都是好制度。并且引进来用于改革试点，效果也不错。但就是不能推广，一推广，就失败。原因是什么？在于制度是好制度，制度的试点时往往创造适宜制度生存的制度环境条件，但一旦推广，大面积的环境不符合该制度运行，这叫做制度引进服不住水土。

实际上，过去我们已经实施的改革、正在进行的改革和以后将要推动的改革，有很多都很好，但其作用如何，不知道。

由第2个视角引出第3个视角：

3．中国改革，不能仅看20年，而必须把这20年改革放在中国5千年的历史文化中来看分析。

五千年历史演进的背景对中国意味着什么？我们所形成的新制度必须与这五千年的历史文化背景有逻辑关系，否则，如果引进的制度与我国几千年形成的历史文化有冲突，那么即便引进的是最先进的东西，最好的东西，也是没有用的东西，改革必然失败。为什么俄罗斯从西方引进的资本主义制度失败了，其理由就在于此。

我国的经济体制改革，1979年启动，1984年开始波澜壮阔。在我国经济体制改革中，金融体制改革是最迟的，也是最最揪人心的，因为它太特殊了，金融体制改革牵动着整个经济体制的运行。

说到人民银行分拆成立银监会，实际上也就是从美国、德国等国家的零部件拿到中国来组装，但等到组装开始了，许多生动的东西也就出来了，人民银行与银监会之间关于争权夺利的赌博已经表现得血粼粼的了。实际上，就是把美国三权分立相互制衡的国家机制直接搬过来，中央银行下令实施，也难以良好运行。

二、银行监管的逻辑

为什么要对银行实施监管？传统的解释是大家了解的，有这么几种假说：（1）外部性。一旦有一家银行经营失败，会导致储户对其他银行进行挤兑，导致整个金融系统危机。（2）银行的违规收益率非常高，周正毅违规一下，就收益33个亿，回报率非常高，这个违规率特别招人喜爱。马克思说，回报率超过300%时，命都可以不要了，因此如果不看紧的话，在座的每一位都想违规。但注意，周正毅可是使香港中国银行香港分行总监刘金宝被“双规”了哦，所以，你们如果想违规可得做得天衣无缝才行啊。（3）储户的“搭便车”行为。需要有个代表来保护储户和投资者。

但是，现在的监管理念在世纪之交发生了变化，这是与以美国为代表的企业破产理念相伴随的。传统来看，企业经营不善，就是企业经营的结果，是市场竞争的结果。因此，在企业经营不善时，就应该让它破产，而不应该阻止它破产，破产是对经营者错误的一种惩罚。但现在不这样看了，企业经营失败并非全都是经营者的错误，而可能是外部因素导致的结果，比如说企业被传染了“非典型性肺炎”。因此，传统的对一般企业经营失败了，就让它破产，现在呢，则如果有 办法让企业继续生存，就援助它生存。

对银行监管的理念也发生了变化，传统的监管方式是，如果商业银行及其他存贷机构发生了财务问题，或者发生了支付危机，政府会对问题银行采取阻止银行机构破产的方式，维系金融稳定，并保护储户利益不致遭受过于严重的损失。但现在对银行的监管方式发生了变化，转向了提高银行内部风险抵御能力，援助银行破产为取向的监管。

但是，监管实践从阻止银行破产到援助银行破产的方式，转换成本非常大，并且是有条件的。西方国家能够实现转变是因为他们条件已经成熟。而对于中国而言，这种条件就非常苛刻，（1）产权条件：银行的产权是明晰的，不能拖泥带水。这一点，中国非常难实现。除非国家愿意放弃它对银行和其他存贷机构的资金注入。目前实施的城乡信用社股份合作制改革中对零净资产的要求，要求地方政府解决信用社的资本金问题，进一步导致了产权不清的问题。政府一旦拥有产权后，可能会导致很多企业难以驾御的后果。产权问题不清，后两个条件也不能实现。（2）商业化条件。（3）市场化的条件。

在旧的监管框架中，是猫和老鼠的关系。监管者与被监管者是对立的。监管者所做的，是看到银行机构有问题，就进行惩罚了事。正因为这样，银行机构则采取各种对策应付监管者。比如做几本账（注意，企业是这样的，但不知道银行是否做几本账，应付不同的对象，我在这里说话可是不负责任呐。）。银行如果出了问题，绝对是想方设法盖住，而不是自己取暴露。就象我们现在出了事不报警一样，为什么要报警呢，报警的后果是解决不了问题，还要出治安费，处理费等。

但新的监管框架中，监管者与被监管者不再是老鼠和猫的关系了。而是一种合作关系1，应该是医生与病人的关系，监管者是给被监管者看病，当然也会下决断宣布被监管者死亡。在我国要实现从猫和老鼠的关系到医生与病人的关系加警察与司机的关系过度，是一件不容易的事情，也不是一件短期内可以奏效的事情。

三、银行监管与发展的次序问题

是先发展还是先规范，两者该如何排序？换个说法是有病看病呢，还是先防病？目前，我国的金融改革和监管都是试错型的，银行有问题了，就让银行先躺下来看病，等银行病好了，再推动银行发展。

在这里，我们要说明银行监管与银行发展或者说金融发展的关系：金融监管不是经济发展的加速器，而是制动装置，不是动力系统，而是制动系统，如果发展过快，就会失去平衡。我们经常在交通要道口看到这样的标语：“10次肇事9次快，还有一次是车坏”。银行系统也是这样，发展太快了也会出事，因此要用到制动装置来点刹。

对于监管者与被监管者之间的关系而言，除了猫和老鼠的关系外，还有上级与下级的关系、警察与小偷的关系、保姆和婴儿的关系，中国的监管者与被监管者之间是保姆与婴儿的关系，也是猫和老鼠的关系。另外，还有警察与司机的关系，只要司机不违背交通规则，警察不会理会司机。，这种关系是市场经济中最正常的监管关系。目前，多少个国家采取统一监管，有多少个国家采用分业监管？70多个国家中，13个国家统一监管，其中作为监管者有中央银行监管的有3个。不完全统一监管的有25个，看起来，并非说分业监管或者说是混业监管占主要模式。也并非是什么美国的领头样模式。

四、监管本身的问题：关于正式制度与非正式制度的竞争 1． 2． 3． 金融机构与金融制度的多元化有利于监管。监管附录问题，国有化的金融体制不好监管。

银行业的竞争程度与监管效率成正比。竞争程度越高，监管效率也越高。根据这项假说，提高监管效率的路径是提高金融业的竞争程度。监管者永远具有过度监管的偏好。从正的方面来讲，监管者把金融业的风险估计过高，因此导致了过度监管。从负的方面来讲，过度监管能够监管者带来高租金。腐败与过度监管具有密切联系。因为过度监管能够带来高租金，所以，监管者真的希望，金融机构出的事越多越好，违规的人越多越好。如果小偷都变好了，监管者岂不是失业了。

实际上，金融业本来运行得很正常，但政府却往往根据自己的偏好来监管，于是打乱了金融业本来正常运行的正常秩序，因此，就出了问题。

就监管本身的问题，我们多讲一点东西：

监管会出问题的原因，A．监管本身不是免费的

B． 监管者是有血有肉的，有自己的利益的 C． 监管者很容易被收买

D．监管者并不是救世主，即便它心是好的，但并非它所做的每件事都是正确的。在这方面，监管者的指手画脚是最讨人厌恶的。正象我们正在下棋，从一边来了个领导观棋，并不时指挥讨人厌恶一样。而打着为人民服务的旗号，为自己谋效用的监管者简直是罪大极。所以我听到一银行界人士，对人民币的解释，人民币就是，大凡打着为人民谋利益旗号的人，都应该枪毙。案例：乌拉圭的自来水案例和中国的洪湖渔业管理案例。

乌拉圭有个城镇，叫什么名字，我记不清了。它本身有自己的自来水供给系统，并且是由自己进行管理的，属于自组织网络管理体系。该自来水供给系统运行了几个世纪了，非常正常，水质量也不错。1990年代初，世界卫生组织到乌拉圭考察，考察结果是乌拉圭的自来水质量不高，有害公民身体健康。政府看到世界卫生组织的报告后，就下决心进行自来水供给系统建设。于是就颁布了自来水供给的国有化法案。等法令运作到该城镇，同样建立了该城镇的国有化的自来水供给系统，原来的自管理的自来水供给系统就报废了。等新系统运行一年后，结果你们说怎样。政府发现自来水需要量在减少，并且少到难以维持系统运行的地步。百姓自己自掘井越来越多，使用自来水的越来越少。为什么，因为国有化的自来水供给因为很多原因，比如养了一个相关供给机构，比如存在垄断问题，而成本非常高，价格高，百姓用不起国有化的自来水，只有自己掘井取水。结果，水质量下降了，进一步危害了百姓身体健康了。

上海的西气东送工程的成本提高到百姓不用管道天然气的地步，也是同样的案例。

中国洪湖的渔业案例。洪湖周边的渔业，一直是自己管理的，鱼的供应充足，价格也低。后来，国家渔业法颁布了，成立的相关执法机构，来管理洪湖渔业，官员配了，楼房盖了，高级小车买了，老百姓说，这下好了，该能够吃到更加便宜的鱼了。结果呢？与预期相反，打鱼成本提高了，鱼更加贵了，偷鱼的反而多了。

上两个案例都不是金融的，说服力不足，现在我们举一个金融案例。就是民间金融案例。原来中国存在大量民间金融，实际上一直没有熄灭过。监管的结果是，农民基本上享受不到金融服务。浙江的台会，标会等，本来运行好好的，我们却非要说他们具有非常大的风险，因为它不符合正式制度，因为它们不符合政府意愿，因此就要取消他们。风险是监管者强加给他们的，如果不是禁止和取消，他们的风险非常小。因为监管把他们赶到了地下，从事金融活动，于是就产生了风险。

与此相关，把问题扩展到更广泛的意义上来分析。我们把政府颁布的制度叫做正式制度，把自发形成的制度规则称为非正式制度。实际上，正式制度与非正式制度之间是互补关系，而不是替代关系。但是在中国，许多正式规则的推行给非正式制度带来了毁灭性的后果。正式制度正式规则的颁布推行是需要成本的，并且其发挥作用是需要条件的，有时成本非常高，高到许多地方根本养不起正式制度。再者，正式规则必须建立在市场规模支撑得起正式制度，正式制度才能运行，才能发挥作用，所以是否推行正式制度，我们必须分析推行正式制度的成本与收益。搞经济学，除了成本与收益外，真的不知道还有什么。

中国银监会现在正在从人民银行分家，目前分到了省分行，明年可能要在中心支行分家，然后每个县级市在分人民银行支行，搞个监管办公室。可是，老百姓能够支撑得起，这是我们需要分析的。有什么养的市场规模，就应该有什么样的监管体制。当条件不成熟时，只能容忍一些灰色监管存在，成本反而会更低，效率也会更好。如果强行推行高本位的监管体制，其结果会重蹈人民银行大区行设置的覆辙2。人民银行为摆脱地方行政干预，加强央行独立性，撤消了省分行，建立了大区行制度。结果，加强维权和信用制度建设，没有那个方面可以摆脱地方政府的，都需要地方政府支持和要求地方政府支持。会过头来，不得不从新加强省会城市中心支行的职能，大区分行又被架空了。这就是中央银行独立性改革的悲剧。银监会成立，又会怎样？监管体制“专业化”改革，决不能成为中央银行改革第二。

“一年争位子，二年买房子，三年调妻子，四年出乱子（换主子），五年散摊子（换牌子）”。“大分行忙得团团转，监管办五事可干，中心支行上下看，县支行不知道怎么干，总行成了官僚办” 银监会拆分所引发的问题：

（1）分家的内在成本巨大，摩擦增加。

（2）分家的协议成本是新增额外成本。协议起来更加困难，成本非常高。（3）分拆的机构专业化与监管专业化水平下降之间的矛盾。由中央金融工委人员为主体，加原监管司局人员组织起来的银监会监管的专业化水平，很难逼远监管司人员的监管素质高，1+1小于2，理由是“木桶原理”，或者叫“短木板效应”在发挥作用。

（4）分拆，使中央银行面临从“货币政策执行当局”进一步退化为“货币发行出纳当局”的危险，导致事实上强化国务院集权决策的结果。一个没有指定货币政策独立性的中央银行，又把监管职能分拆出去，更加“空壳化了”，把执行货币当局的拐棍丢掉了。客观上是政府集权，央行重新沦为：“财政出纳”。

必须清楚地意识到，银监分离如果仅仅是多了一个机构，如果仅仅是在付出沉重代价后的低水平重复，那可能是一种理想结果。严重的是，它可能会毁掉一个来之不易的中央银行体系。

五、针对农村非正式金融体制的改革问题。

对农村金融而言，非正式制度是进行管理的有效规则，为什么要替代它呢？强制性推行正式规则，可能会导致没有规则，因为非正式规则被取消了，而正式规则根本不能发挥作用。这会导致没有规则。任何有规则总比没有规则好，再黑的政府比没有政府强。“同志们辛苦了，首长更苦，同志们晒黑了，首长更黑”。

再者，正式规则与非正式规则应该是互补关系，不应该是替代关系，不能把正式规则当成镜子，照妖镜。用正式规则一照，大凡不符合正式规则的民间制度规则都是妖精，都必须取消。

在中国，许多违规是人为制造的，本来不是违规的行为，监管者非要制造出一个别出心裁的规则来，比如穿拖鞋上课，本来不是什么大不了错误行为，我们非要制止这种正常行为，那么就出现更多的违规和犯罪了。银行也是这样，银行本来经营得好好的，监管者非要制造出一个严格的规定来，把你弄得灰头土脸，然后你回过来头来求我，给我一笔租金，我就还你个清白。逼良为倡，然后在假情假意为你赎身。所以很多时候，是人为地制造违规。自己（正式制度）本身仅有一件“正式的合法”的外衣，是披着羊皮出现的狼而已。

猫捉老鼠是为了吃掉老鼠，而老鼠夺猫是为了逃生，谁能说老鼠的行为是不对的，我们只不过是带着监管的眼镜去观察银行行为罢了。

第二篇：中国特色银行业监管的理论与实践

中国特色银行业监管的理论与实践

银监会自2003年成立以来，在党中央、国务院的正确领导下，坚持实践科学发展观，积极运用新思路、新机制、新举措，不断开创银行业监管工作新局面，走出了一条中国特色的银行业监管道路。

一、中国特色银行业监管理论体系初步形成中国特色银行业监管理论体系，既借鉴了国际先进理念与成功做法，又与我国国情和银行业发展阶段相适应，具有较强的现实针对性、可操作性和鲜明的时代特色；并充分汲取了我国长期积累的监管经验，具有历史传承性与开放性，是一个与时俱进、面向未来的理论体系。

清晰的监管目标。科学监管离不开清晰、准确的目标定位。银行业监管的法定目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。在此基础上，银监会设定了4项具体监管目标：保护存款人和消费者的利益；增强市场信心；增进公众对现代银行业金融产品、服务的了解和相应风险的识别；减少银行业金融犯罪，维护金融稳定。

科学的监管理念。监管理念既是对监管经验的理论总结和升华，又是监管的行动指南。银监会及时提出并努力实践“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的监管理念。从我国实际出发，银监会确立了“准确分类—提足拨备—做实利润—资本充足”的持续监管路线图，以此作为规范监管程序、突出监管重点、实施审慎监管的有力抓手。为促进监管目标的实现，银监会在成立之初就提出了良好监管的6条标准，作为提高监管有效性的标杆与准则。

完善的审慎监管框架。首先，审慎全面的监管规则为促进银行业稳健运行奠定了坚实的制度基础。银监会先后发布实施了600多份监管规章、规范性文件，形成了涵盖主要金融风险的审慎监管法规框架。今年4月发布的《中国银行业实施新监管标准的指导意见》，充分借鉴国际金融危机反思成果，促进了国际金融监管改革共识与中国实际相结合。其次，行之有效的监管工具为监管的具体实施提供了有力支持。在动态完善和不断做实传统审慎监管工具的基础上，近年来又陆续引入或更新了资本、拨备、流动性、杠杆率等监管工具。再次，合理的组织体系为实现监管目标提供了可靠保障。根据我国银行业发展的阶段性特征，先后成立了创新业务监管部等功能监管部门，注重加强市场风险监管团队的建设，同步推进机构监管与功能监管。

有力的持续监管。通过加强市场准入、现场检查和非现场监管，行使监管纠正权力，推行强有力的持续监管。作为有效监管的第一道防线，市场准入强调科学合理设限，减少一切不必要的限制；作为持续监管的核心，现场检查与非现场监管流程进一步规范，加强监管联动，逐步提升持续监管的专业性和实效性；监管纠正、风险提示等机制的建立，有效推进了监管政策的贯彻执行。2003年至2010年，共查处银行业金融机构违规金额7.37万亿元，处罚违规机构1.48万家，取消1400余人高级管理人员任职资格，督促银行业不断加强各类风险的管控。

二、我国银行业监管的实践经验

中国特色银行业监管理论的创新与完善，推动了监管实践的发展与深化。银行业监管工作在战略上统揽全局、突出重点，在战术上统筹兼顾、结合实际，审慎监管制度和监管能力建设都取得突破性进展，赢得了银行业持续稳健运行的良好局面。

一是宏观审慎监管与微观审慎监管有机结合。银行业监管肩负着防范单体机构金融风险和系统性金融风险的双重职责。国际金融危机爆发后，银监会汲取危机教训，探索实施逆周期监管政策，要求商业银行计提留存和逆周期资本缓冲，对贷款损失准备进行动态化和差异化调整，以达到“以丰补歉”的目的。在房地产市场持续升温时，及时采取贷款价值比控制等一系列有效的监管举措。对大型银行的风险管理和公司治理提出更为严格的监管要求，并要求计提系统重要性资本附加，探索构建系统重要性银行的监管政策框架。定期开展银行业风险同质同类分析，并按季就宏观经济金融形势和主要问题进行通报和风险提示，指导银行做好压力测试。

二是事前结构性监管与持续监管同步强化。在加强持续监管的同时，不断改进事前结构性监管措施，坚持银行体系与资本市场之间的防火墙安排，严禁银行信贷资金进入股市，禁止银行为公司债提供担保，要求银行严密监测作为抵押品的股权价格的波动情况。审慎开展商业银行综合经营试点，要求试点银行必须具备并表风险管理能力，满足相应的资质条件。及时开展后评价，对于在合理时限内跨业经营未能达到行业平均盈利水平的，监管部门要求其退出该行业。将国别风险纳入全面风险管理体系，推动建立国别风险管理制度，提高防范风险跨境传染能力。

三是监管标准统一性和监管实践灵活性适当平衡。在实施第二、第三版巴塞尔协议以及制定监管新标准过程中，一方面，为保证竞争的公平性，要求所有商业银行在2011年底前按照监管要求计提监管资本，初步建立资本充足自我评估程序；另一方面，要求不同类型的银行审慎选择和实施与自身业务规模和管理水平相适应的风险计量方法。统一设定适用于各类银行业金融机构的最低监管标准，制定了银行业分阶段、分步骤、分类别实施监管新标准的方案，适当提高系统重要性银行监管标准，设置差异化的过渡期安排，以确保各类机构向新监管标准平稳过渡。

四是支持经济持续增长和维护银行业体系稳健运行统筹兼顾。银监会高度重视金融业助推国民经济科学发展的作用，要求银行业认真贯彻国家宏观调控政策，促进经济围绕“主题”、“主线”运行，按照“有保有压”的要求，合理调整信贷投向，确保“三农”及小企业信贷增幅不低于各项贷款平均增幅，严格控制“两高一剩”行业贷款，执行差别化的房贷政策，有效助推实体经济又好又快发展。积极引导银行业加强行业风险监测和管理，坚守风险底线，督促银行业完善信贷管理政策和流程，推动金融产业与实体经济实现良性互动。

五是外部监管与内部自律相互促进。在国务院统一部署下，银监会积极推动国有商业银行相继完成股改、引进战略投资者等工作，公司治理结构明显改善。近年来，通过健全公司法人治理制度等措施，从董事会尽职、董事履职、治理架构等各方面引导银行业加强公司治理。结合国际上对公司治理的全面反思，及时出台商业银行董事履职评价办法、薪酬机制监管指引，督促银行建立绩效考核与风险相挂钩的激励约束机制，不断增强内在约束力。

六是始终坚持将国际最佳做法有效运用于中国实际。对照《有效银行监管核心原则》，银监会先后进行4次自我评估，这项工作已成为提高我国银行业监管能力的重要机制，对提高我国金融监管有效性、增强金融业稳定性具有重要意义。目前，第二版巴塞尔协议实施工作已取得突破性进展，配套监管法规的起草和发布工作基本完成；第三版巴塞尔协议实施的时间表和基本方案已及时出台，正在公开征求意见的《商业银行资本管理办法》也纳入了相关要求。结合我国实际，银监会摸索和归纳了诸多客观、科学的监管原则，还广泛参与了国际监管规则的制定，有效汲取了国际经验教训，维护了我国及发展中国家的利益，对我国形成符合现代银行业要求的审慎监管体系发挥了积极的推动作用。

三、我国银行业监管展望

“十二五”是我国深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚阶段和全面建设小康社会的关键时期，银行业监管要持续完善审慎监管框架，不断改进监管方法和手段，积极构建系统性风险防范长效机制，提升我国银行业全面风险管理能力和国际竞争力。

持续改进监管工具和方法，健全中国特色的银行业监管框架。首先，资本和流动性监管并重，推动银行建立稳定、高质量、多元化的资本补充机制以及更加有效的流动性风险管理体系。其次，继续参与国际监管规则改革，结合我国实际，逐步推进第二和第三版巴塞尔协议中国化，引导银行业稳步实施中国特色的监管新标准，将良好的风险文化根植于日常经营管理之中。优化监管组织体系，改进监管流程，提升非现场监管和现场检查效能，持续推进监管能力建设。大力加强审慎监管政策和监管工具实施效果的后评价，深入开展监管有效性评估，及时改进监管的政策、工具和方法，不断完善监管制度。

完善宏观审慎监管，构建系统性风险防范长效机制。加强对系统性风险的监测、分析与预警，积极构建风险防范长效机制，提高应对风险的能力。科学运用留存和逆周期资本缓冲、动态拨备、贷款价值比率、杠杆率等监管指标，深入推进逆周期监管制度的完善和实施。研究实施对系统重要性机构更全面和更严格的监管标准，建立监管强度、监管资源与系统重要性相匹配的监管机制，降低“大而不倒”导致的道德风险。进一步提高并表监管能力，完善防火墙机制。

强化监管执行力建设，提升监管有效性。一是监管必须具有独立性，拒绝行政干预和放松标准。二是监管措施应具有主动性和互动性，对银行的产品契约和销售进行必要的监管。三是对银行的风险评估和检查应具有前瞻性和针对性，以促进银行不断提高全面识别和管控风险的能力。四是不允许“太复杂而难以监管”的银行存在。五是干预措施应根据风险程度做到灵活有效且频率适当。六是监管部门在必要时能够介入银行最高层决策，从源头上纠正不审慎情况发生和累积。七是被监管机构必须按监管部门要求，有能力为科学决策和管理获得及时、准确的数据。八是银行和监管部门都必须明白模型的使用范围，并能够独立开展压力测试和促进信息共享。

加强跨境监管合作，提高危机管理能力。提高跨境监管协作的质量，健全系统重要性银行监管联席会议制度等协调机制；推动建立有效、持续的审慎风险管理和金融稳定的全球标准，积极防范跨境风险传染；促进建立全球性金融危机应急和救助机制，加强跨境危机处置安排，提高共同应对危机的能力。

深化体制机制改革，推进银行业可持续发展。深化银行绩效考核机制改革，通过优化流

程、改善管理等途径实现精细化、集约化发展。督促银行将薪酬激励与长期风险责任挂钩，实施薪酬的延期支付和追索扣除制度，建立起能体现可持续发展理念的薪酬机制。同时，督促银行业建立科学高效的决策、执行、监督和制衡机制，加强现代公司治理结构建设，强化内部控制，提高自我约束能力。继续引导银行业制定差异化的发展战略，切实改变同质化竞争局面，形成特色服务和市场品牌优势，不断提高银行业核心竞争力。

（作者：中国银行业监督管理委员会主席）

第三篇：中国银行业监管理念

二、中国银行业监管理念

监管理念，是监管工作中所遵循的指导思想和总体的工作思路。监管理念源于监管实践，是对 监管实践经验的总结、归纳和凝练，又是银行业监管的行动指南和行为准则，用于指导银行业监管 实践。监管理念是一个开放、动态的体系，而需要不断创新，与时俱进。早在 2003 年 4 月银监会成立之始，党中央国务院就提出，银监会要以新理念、新思路和新机 制开创银行业监管工作的新局面，在监管理念、方法、技术等方面有所进步，有所创新。为全面落 实党中央国务院要求，银监会在认真总结我国经验，并借鉴国际标准的基础上，提出了我国银行业 监管的四项新理念，即“管法人、管风险、管内控、提高透明度”。

（一）管法人 1.“管法人”的含义 所谓“管法人”，就是注重对法人机构的监督和管理。银行业金融机构的主要监管指标集中于 法人，银行内控制度及其执行效果取决于法人，各类风险最终由法人承担。因此，必须“管法人”，必须实施法人监管，注重对银行业金融机构总体风险的把握、防范和化解。强调管法人，就是强化银行业金融机构总部对各级分支机构的管控能力。监管不再是 分割式监管，而是集中精力督促银行业金融机构完善公司治理结构，强化合规意识、提高风险管理 意识和经营能力，提升银行业金融机构自我管控能力。管法人是防范系统性风险的需要。如果银行业金融机构法人整体经营理念出现偏差，偏离科学的发展 方向，即使一些分支机构经营不错，也难免全局性的灾难。只有管好法人，才能促进银行业金融机 构加强管理，才能纲举目张，事半功倍，提高监管效率，实现银行业监管目标。

（二）管风险所谓“管风险”，就是以风险作为银行监管的主要内容和重点，围绕信用、市场、操作等项风 险的识别、计量、监测和控制，不断改进监管的方法和手段，努力管控银行业风险，促使银行体系 稳健经营。之所以要管风险，主要基于三方面原因：一是风险监管是银行业监管机构的基本职责。二是 风险与银行业的经营将长期并存。三是管风险与合规监管相辅相成。银监会坚持风险监管，强化风险的早期识别、预警和控制，不断提高对风险的管控能力。通过 现场检查和非现场监测手段，加强对风险的日常监测和管控，督促银行业金融机构不断完善风险管 理的政策、程序以及管控措施，改进风险管理，提高风险管理能力，防范和控制银行业风险。

（三）管内控 所谓“管内控”，就是要求银行业金融机构本身一定要建立起一套有效的内部管控机制。在此 基础上，监管者的任务主要是督促银行业金融机构不断完善内控制度，改进内控水平和效果，提高 风险管控能力。长期以来，银行业金融机构存在着依赖心理，过分依靠监管部门的检查来帮助其寻找自身经营 管理方面的薄弱环节。事实上，外因是条件，内因是关键。如果银行缺乏有效的内控，不能管控自 身经营发展中的风险，监管力量再大、监管成本再高，都难以取得良好的管控效果。要促使银行业 经营和管理理念从“要我做”转变为“我要做”。银行业金融机构在改革发展和技术进步的同时，内控能力要有同步的建设。

（四）提高透明度 所谓“提高透明度”，是指要求银行业金融机构披露相关信息，提高信息披露质量，让公众方 便地获取有关资本充足率、风险状况等重要信息，以加大市场约束力度。同时，要求银行业监管部 门提高履行职责的透明度，规范监管行为，接受公众监督。银监会重视信息披露和透明度建设，将提高透明度作为银行业监管的一项重要理念。督促银行 业金融机构在不损害自身及客户合法利益的前提下，及时、充分、真实、规范地披露信息，促进市 场参与者合理决策，加强公众对银行业的了解和监督，增强监管效果，更好地保护广大存款人和金 融消费者利益。

第四篇：加强中国银行业监管法制建设思考.

加强中国银行业监管法制建设 思考

目

录

一、银行监管法制的现状及透析………………………………………………（2）

（一）监管法制体系的构建上存在不协调或不合理之处……………………（3）

（二）监管法制的制度选择不利之处…………………………………………（4）

（三）监管主体的法定权责构造存在诸多不足………………………………（5）

二、完善中国银行监管法制的若干思考………………………………………（7）

（一）法律、法规及规章的制定与废改要突出监管法制体系内部的协调和完备…………………………………………………………………………（7）

（二）结合国情，借鉴外国立法经验，特别是那些银行监管法制行之有效的国家立法经验，使中国银行监管法制合理接纳国际通行的规则和制度…………………………………………………………………………（7）

（三）正确处理好放松监管与改善监管、严格监管之间的关系……………（7）

（四）完善监管主体自身建设相关的制度……………………………………（8）

（五）监管制度的完善…………………………………………………………（8）

内容摘要： 在中国银行业监督管理委员会成立之际，回顾中国银行监管法制建设的历史和现状，银行法律体系的形成、法制的价值取向、法定主体权责构造、监管手段的运用、监督机制的确立、适应银行业国际化与经济全球化等方面问题；继以提出加强立法的系统化和思考定位，立足国情借鉴外国经验，正确处理放松监管与改善监管、严格监管的关系，完善监管主体自身建设相关的制度及其它具体监管等制度建设的思路。本文从二部分进行阐述。第一部分重点回顾我国银行监管法制的现状及存在的问题。通过历史和现状透析，我们可以发现，当前的许多法规和人民银行制定的金融规章存在的缺陷，有很多需要亟待补充的问题。此外，我国银行监管法制的缺陷还与相关的配套政策和法制的不健全有关。论文百事通第二部分重点探讨完善我国银行监管法制建设的若干思考。从五个方面进行思索分析如何加强中国银行业监管法制建设。如：加强监管法制体系内部的协调和完备；借鉴外国立法经验；正确处理放松监管与改善监管、严格监管之间的关系；完善监管制度和主体自身建设等方面进行探索建设思路。

一、银行监管法制的现状及透析中国银行业监督管理委员会的成立，掀开了中国银行监管法制建设新的一页。在我国社会主义经济建设的发展史上，中国银行业监管的法制建设从确立、完善，到形成体系，可以说历经了建国初的开创时期、计划经济时期及社会主义市场经济时期的三个阶段。1995年3月18日通过的《中华人民共国和人民银行法》(下称《人民银行法》)①和1995年5月10日通过的《中华人民共和国商业银行法》(下称《商业银行法》)②标志着我国银行监管法制体系的初步成形，成为中国银行监管法制体系的核心内容。2003年4月28日中国银行业监督管理委员会（下称银监会）的挂牌成立，2003年12月27日全国人大常委会通过《中华人民共和国银行业监督管理法》（下称《监管法》）③的颁布实施，标志着中国银行业的监管正逐步实现金融监管的专业化、标准化和国际化，使中国银行业监管法制建设成为一个法制体系，同时全国人大第六次常委会对《商业银行法》进行了修正，这些都对中国银行业监管起着补遗查缺的作用。按照《人民银行法》，中国人民银行的职责有“按照规定审批，监督管理金融机构”、“按照规定监督管理金融市场”、“发布有关金融监督管理和业务的命令和规章”等监管职责①，也就是说专门代表国家的权威监管主体的确立。《人民银行法》规定了人民银行的监管职责，包括对金融机构的审批，金融机构业务的稽核、稽查监督、存贷款利率的监管、财会信息查核，以及政策性银行的业务指导和监督等内容。《商业银行法》②则进一步明确地规定了商业银行的业务范围、设立的条件和程序、组织机构、银行存贷款业务中的义务、谨慎性要求、禁止业务、财务报告、监督管理、接管和终止及违反法律的责任等内容。人民银行的这些监管职责，也随着银监会的成立而移交。《监管法》规定，银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其活动监督管理工作，明确了其监督管理职责、措施和权力、责任，确立了监管会专门监督管理主体的地位③。许多法规和人民银行制定的金融规章都涉及了银行监管问题，比较明确的行政法规规章有：《人民银行法》、《商业银行法》、《储蓄管理条例》、《借款合同条例》、《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、《金融机构管理规定》、《信用卡业务管理办法》、《贷款通则》、《支付结算办法》、《银行帐户管理办法》、《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》、《信贷资金管理暂行办法》、《制正存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《银团贷款暂行办法》、《离岸银行业务管理办法》、《个人住房贷款管理办法》等等。2003年5月29日银监会又发布了《关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定》④、2004年1月1日实施了《中华人民共和国银行业监督管理法》，银监会公开了监督管理程序,建立监督管理责任制度和内部监督制度，并明确了新分设支机构审批权限、方式和高级管理人员任职资格核准方式等。为加大对监管人员的内部监督,银监会还将制订行政处罚办法、行政复议办法以及法律诉讼程序等行政法规和规范性文件,加大行政处罚的透明度,促使监管人员依法行政。对行政处罚不服的当事人,可以向银监会陈述申辩,要求行政复议,直至向法院提出行政诉讼⑧。从这些法规规章所涉及的银行监管内容来看，中国银行监管法制基本成为一个银行业法制体系。但是，如果认真分析，我们就不难发现其中存在的缺陷，有很多需要亟待补充的问题：

（一）监管法制体系的整体存在不协调或不合理之处。现行的（或者说是前期的）银行监管法制体系主要由两个基本法律——《人民银行法》、《商业银行法》和国务院主持通过的行政法规以及中国人民银行发布的银行管理规章（包括“规定”、“办法”、“通知”等文件形式）构成。三个层次的法律法规应是一个有机的协调整体，然而实际并非如此，后一层次的规章存在的问题尤为突出：一是这一层次的规章并未真正起到补充基本法律之缺漏的作用，因为直接针对两个基本法律缺漏的条例和规章，比较系统的文件形式并没有。两法不仅有许多未作明确规制的问题，而且诸多条文也有待进一步阐释，行政法规、规章虽然在两法出台后的数年内制定不少，但是没有两法的系统实施细则。二是银行监管的有关条例和规章相互之间，或者与两基本法律之间有很多重叠、不协调，甚至直接抵触的地方。中国人民银行制定的银行监管规则对基本法律的重复表现尤其突出，如1996年6月1日发布的《贷款通则》中第4、5、13、24（第一项）、29（第一款）、62、63、64、68、69条等条款，都与《商业银行法》的有关规定相重复。银行业务管理规章之间重叠更为严重，如1997年12月1日起施行的《支付结算办法》直接照搬了《票据法》、《票据管理办法》的规定，而且还与1994年10月9日《异地托收承付结算办法》、1993年5月21日《商业汇票办法》、1994年10月9日《违反银行结算制度处罚规定》等规章有许多重叠的内容。《支付结算办法》中有关“信用卡”规定的第三章（共32个条文）绝大多数内容直接来自1996年4月1日发布的《信用卡业务管理办法》。另外，还有一些法规和规章因未能及时修订，已有明显过时的内容，有的条文甚至与现行的法律相矛盾，或者无法适应现时的经济生活之需要。如人民银行1986年4月16日发布的《再贴现试行办法》、1990年《利率管理暂行规定》等⑥⑦。这两个文件分别历经14年和10年，仍然处于“试行”和“暂行”的状态，可见其滞后性。存在这些问题的主要原因分析如下：

1、缺乏规范化理念，使行政法规或规章相互之间或与法律之间有大量重叠的条文。银行监管规章制定的目的应在于补救法律、行政法规的缺漏或者对有关内容作补充性阐释，不在于重复强调法律法规的某些内容。

2、缺乏系统化理念。这与制定者的规划性和全局性把握的技术和思想意识有关。

3、对规范性文件的及时修订、废止工作没有足够的重视。中国处于社会主义经济的初级阶段，社会和经济体制处于重大变革和快速发展时期，政策性较强的“人民银行规章”有必要作出及时的调整、补充和完善。

（二）监管法制的制度选择不利之处。主要表现在：《商业银行法》及有关的行政法规、规章过于侧重对商业银行业务的监管。在《商业银行法》的第一章确立的第4—10条原则性规定中，绝大多数条文为商业银行开展业务及协调与其客户之间的关系作出原则性要求，这种设计也为后面的具体制度选择取向奠定了基础。实际上，第三章“存款人的保护”的绝大部分条文及第四章“贷款和其业务的基本规则”的多数条文都是对银行与客户的私法关系的规制。我并不是认为《商业银行法》不应对私法关系作规制，但是这种立法选择取向，反映了立法者试图通过严格规制私法关系来实现监管的目标，有监管权力干预私法关系之嫌。这些条文占据了将近20个条文，使得总共仅有91条的《商业银行法》很难系统而全面地构筑真正有助于监管目标实现的规则和制度②。中国《商业银行法》关注私法关系的规制与中国银行业中国有银行占绝对比重的现状有关，因为国有银行的资产是国有资产，倘若像一般私法关系那样广泛自治，可能导致国有资产严重流失。但是，从国有银行商业化的角度来看，这种选择并不利于市场主体自主地位的确立，也不利于公平、自由竞争机制的实现。中国中央银行制定的大量银行监管规章，没有真正从有助于提高监管效率、质量的角度出发，而是着眼于银行具体业务操作上的监管。如中国银行监管规章中有关银行结算及信贷业务的规则甚多，且极为细致入微，诸如《异地托收承付结算办法》、《商业汇票办法》、《违反银行结算制度处罚规定》、《信用卡业务管理办法》、《国内信用证结算办法》、《支付结算办法》、《贷款通则》、《贷款的管理办法》、《个人定期储蓄存款存单小额抵押贷款办法》、《电子化专项资金管理办法》、《商业银行自营住房贷款管理暂行规定》、《制止存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《个人住房担保贷款管理试行办法》、《银团贷款暂行办法》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》等等。具体业务的监管并非不必要，但是完全或高度依赖具体业务的监管有如下弊端：（1）业务监管规则过于广泛，使得力量有限的监管主体之监管很难得到有效落实，特别是中国监管主体正处于不断发展阶段，不管是人力、物力还是技术都极为有限。这务必导致该管的不能有效管，不该管的却去管。（2）广泛的业务监管规则之生成为监管主体滥用监管权力大开方便之门，其结果是监管机关及其工作人员腐败的可能性增大，而被监管的银行则不惜借助违法手段来规避监管，这两者促成了监管成本的徒增及银行追求经济效率的目标受到侵蚀。

（三）监管专业化程度相对较低，监管主体的法定权责构成存在诸多不足。中国的金融监管工作曾经以金融行政管理为主，《人民银行法》实施后逐步走上依法监管之路，特别是1997年后以分业经营、分业监管体制确立和人民银行管理体制调整为主要标志，银行业的监管体制改革不断深化，强化了现场检查、非现场监管和对高级管理人员的监督，形成了“法人集中监管”和“管监分离”的监管原则，监管力量不断增强，监管的专业化程度有所提高。但是，中国的金融监管毕竟只是中央银行的部分职能，监管工作的重要性也只是在最近几年才真正得以体现，监管基础比较薄弱，没有形成明确的监管目标、监管理念和稳定的监管组织体系，监管手段相对落后，监管力量严重不足，监管人员的能力不能适应现代金融监管工作需要等等，相对于现代金融业发展的监管需要，专业化程度还处于较低的水平⑤。论文百事通一是银监会成立前，立法对法定监管主体——中国人民银行的监管职权之规制过于宽泛和原则化。《人民银行法》①第2、4、7条都是原则性地肯定了中国人民银行监管金融机构和金融市场，该法虽为“金融监督管理”设了专章，但不足的是不仅只有7条，而且每个条文的内容均为原则性的规定。如关于人民银行有权对企业银行的财务状况及相关资料的检查权，《商业银行法》仅在第62条原则性地规定：“随时对商业银行的存款、贷款、结算、呆帐等情况进行检查监督。检查监督时，检查监督人员应当出示合法的证件。商业银行应当按中国人民银行的要求，提供财务会计资料、业务合同和有关经营管理方面的其他信息。”从国外银行法律设计的机制可操作性看，有如下几方面构筑征询和稽核权的实现机制：（1）要求信用机构及其成员有义务提供有关资料，并不需任何特别许可；（2）赋予监督局工作人员可为检查而进入信用机构的营业室；（3）监督局可通过参加股东大会、社员大会及监督机构的会议来实现；（4）可为检查而要求召开前项所列的各种会议，并可规定会议日期、议决事项等。二是法律对人民银行行使监管职权的保障机制构造上不健全。如在稽核检查监督权行使的保障上仅规定“提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报表的，”“拒绝中国人民银行稽核、检查监督的”可对商业银行进行处罚。这种规定很显然把提供有关材料和信息不及时、不完整或不正确的情形疏忽，同时此处也未要求给银行内部直接责任人员予以相应的处罚。这不利于保证人民银行监督职权履行的有效性。国外银行法律明确地把刑事和行政制裁责任落实于特定的人身上，及应负的明确责任。三是法律法规对人民银行工作人员的业务素质及违反法定程序或滥用权力的监督未能明确地要求。由于央行担负着监管金融机构和金融市场的重要责任，而金融业务又具有很强的专业性，各国对商业银行主要管理人员的任职一般均有法定的要求，为加强银行监管的有效性，我认为我国也应对人民银行工作人员，尤其是主要的负责人之业务素质作出严格要求。银监会成立后应对其及工作人员履职的监督问题进一步完善。四是监管法制在构建、运用监管手段和方法上也有缺漏。中国银行监管法制对市场准入监管、稽核检查监管、调查统计、市场退出、谨慎性要求等手段均已纳入监管法制体系中，但是对存款保险制度等监管手段，则尚未予以足够重视，存款保险制度在我国尚为空白。实践表明，存款保险制度在维护金融秩序和稳定银行体系起到了明显的作用，该项制度有助于借助存款保险机构来加强对银行业务的监管，尤其是有助于通过存款保险机构督促银行减少违法经营。中国银行业因各种原因积累的不良资产问题使银行潜伏了极大的风险，倘若不及时采取有效措施，不良资产及其带来的风险将进一步强化，存款人面临的风险也将更大。存款保险制度可在一定程度上可促成这些风险的降低和防范。《商业银行法》已对资产负债比例管理的资本充足率、贷款余额与存款余额的比例、流动性资产余额与流动性负债余额的比例、对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例等作出规定。很显然，这些指标过于简单。为此，中国人民银行作了进一步规定，即1997年1月1日起执行的资产负债比例管理办法，该办法设置的指标分为监控指标和监测指标。但是《商业银行法》对关联贷款(对关系人发放贷款)的规定尚有如下不足：

1、对关系人发放担保贷款的程序未严格规制。立法只是规定发放贷款的条件不得优于其他借款人的同类贷款的条件，这种规定为关系人(尤其是商业银行的董事、管理人员自己及其近亲属)借所谓的“担保”暗渡陈仓，开方便之门。

2、立法未给监管主体——人民银行具体实施监督创设有效的机制。

3、“关系人”的范围之界定尚有不足，即一方面未对近亲属作出明确的限定，另一方面对商业银行的股东(尤其是持有较高比例股份的企业)纳入关系人的范围②。中国两大基本法律对监管方法仅有原则性的规定，诸如以何种形式和程序来实现现场、非现场的监管，或者通过利用外部审计师对有关信息进行核实，这些方法的具体运用均未上升到法制的层面。五是监管机制过于强调法定权威监管机制的运用——疏忽了银行内部控制和同业自律机制的兼用。我国《商业银行法》在内部控制机制的设计上仅有三个条文。有以下几个缺陷：其一，规定过于原则化。业务管理规则、制度及稽核、检查制度的具体要求均需进一步补充完善。其二，未对内容专门性的稽核检查途径——审计予以规制，这会大大削弱该途径的有效性。银行监管法制健全的国家往往突出审计员在任命及职权行使上受法定监管主体的制约。其三，法律对于内部控制系统是否完善、有效的再监管问题未予重视。六是监管法制在适应银行业国际化方面存在不足。

1、规范性文件的权威性不高。除了《外资金融机构管理条例》是国务院通过和发布的行政法规外，其余多为中国人民银行颁发。《商业银行法》是立足国内银行及其业务，对外资金融机构的监管可能难于有效实现。

2、在监管内容和实现监管的方法上过于原则而不便于操作。

3、在监管领域的选择上，法制很明显倾向于对境内外资金融机构的监管，而疏忽对境外金融机构的监管。因为我国《境外金融机构管理办法》对海外金融机构的业务经营监管极为简单——只要求每半年报送一次报表，未作其他任何要求。此外，中国银行监管法制的缺陷还与相关的配套政策和法制的不健全有关。中国银行监管法制中存在的诸如监管主体地位和具体权责的落实问题等，已不仅仅是法律问题，它还涉及到国家权力的分配和制约机制，与国家的政治体制改革息息相关联；对国有商业银行的监管困难也直接关涉到金融体制、国有企业转制等重大问题。相关的配套法制诸如企业破产法制、会计法律制度、审计法律制度等的健全都直接关系到银行监管制度能否顺利地进入现实经济生活中去。正如克莱因指出，要防止金融风暴的爆发，必须具备三个条件：要建立健全企业破产法、会计和交易制度，增加市场的透明度，以及要有良好的教育制度⑨。

二、完善中国银行监管法制的若干思考目前，我国专门成立了银行监督管理机构——中国银行业监督管理委员会，监管主体明显加强。但是，我们通过历史和现状的透析，发现中国银行监管法制仍然存在着不足和缺憾，我认为银监会今后应重点加强以下几个方面的监管法制建设：

（一）法律、法规及规章的制定与废改要突出监管法制体系内部的协调和完备。一是法律、法规及规章的制定者要重视立法的整体规划。首先，一方面对近期需要制定的规范性文件进行规划；另一方面切忌发现“一事”便立“一法”的流弊，这种作法既不便于监管者执法，也不利于银行自觉地守法，同时还可能引发相关规章之间的不协调、不照应，甚至冲突。其次，重视对既有的法律规章不合时宜的内容及时进行处理，尤其是那些与新法律法规相抵触的规章更应及时地废止或修改。我国处于体制转轨的过程，有必要对旧的法律法规进行清理。二是监管部门针对具体监管领域的个别规章在条件成熟时应注意系统化。美国联邦储备委员会将其管理条例按26个字母序号编列的管理方式值得借鉴⑨。以前中国人民银行的监管规章数量太大，分门别类地逐渐系统化不仅必要，而且是当务之急。不然的话，只会增加监管者履职的成本，也会增大各银行遵守有关规章的困难。

（二）结合国情，借鉴外国立法经验，特别是那些银行监管法制行之有效的国家立法经验，使中国银行监管法制合理接纳国际通行的规则和制度。银行监管是一项政策性和技术性很强的活动，银行监管法制是技术性、专业性并具的法律制度。这种技术性、专业性很强的法制不同于那些与文化、历史背境因素联系紧密的婚姻、家庭、继承等领域的法律，后者因体现文化的稳定性、继承性和传统性，而无法学习和借鉴，而技术性强的法制则便于借鉴、活用。因此，我们应积极创造条件，主动地学习研究、借鉴国外银行监管法制的经验，特别是专门监管机构——银监会，更有必要重视。

（三）正确处理放松监管与改善监管、严格监管之间的关系。中国监管法制建设一直保留着由计划经济体制向市场经济体制转轨的烙印，许多制度都有一定的滞后性。我国加入WTO后，必须直接面对——放松监管和改善监管、严格监管的冲击与协调。放松监管是指我国既有的法制必须逐步适应WTO有关金融服务方面的制度和规则要求，放弃过去那种体现过多行政干预的银行监管制度，尤其是涉外银行业务方面的监管，这样会大大增加中国银行业及金融市场遭受国际金融风险渗透的可能性。为了防范风险，银行监管只能走向改进监管质量和提高监管效率，将全面的严格监管发展为有重点的高质量监管。及时地、有计划、有步骤地健全应该监管方面的法律制度。因此，银行监管法制的废、改、立，不仅需要勇气，更需要“技术”。

（四）完善监管主体自身建设相关的制度。监管主体自身建设的制度化和规范化关系到整个银行监管法制及实施水平的提高。银监会自身建设需法律进一步明确其地位和权责，把防范地方政府干预、提高银行监管效率的具体措施制度化。银监会内部职能部门的划分也应顺应监管新形势的需要进行改造，要突出金融监管职能部门的地位，注意处理金融监管与金融管理服务之间的关系。银监会工作人员素质建设也应上升到制度层面上来，严格规范银行监管工作人员(特别是主要负责人)对金融业务知识和技能的掌握，对银行法制及其实施机制的熟悉等要求，应建立银行监管业务知识资格试和职业道德评价等制度。现代社会复杂多变的金融市场和多样化的金融风险需要具有金融专业知识和从业经验的工作人员来履行监管职责。通过审慎有效的监管，监管工作的目的。

（五）监管制度的完善。一是完善银监会对银行进行稽核检查的保障制度。对于非规场检查，应具备在单个和并表的基础上收集、检查、分析、审核报告的手段。因此银监会应对银行报告，尤其是需强制性报告的问题、程序和时间作出规制，月报表和附加资料、决算、营业报告和审计报告等材料的内容、信息准确性要求及提出的时间、程序均需详尽规制，这有助于监管者作出准确非现场的分析。现场检查制度的构建更为迫切，检查程序及检查权力的保障是该制度的核心，可借鉴美国的立法经验，赋予监管主体以不预先通知的绝对检查权。法律也应强化检查人员的责任，疏于监管者应承担相应的行政法律责任，情节严重者依刑法追究刑事责任。二是完善银行内部控制制度及其再监管制度。银监会应对银行内部控制度的完善提出一个规范化的细则要求，并规范各银行实施的监督机制。根据巴塞尔银行监管委员会《有效监管的核心原则》的建议，内部控制应从组织结构(职责的界定、贷款审批的权限分离和决策程序)、会计规则(对帐、控制单、定期试算等)、“双人原则”(不同职责的分离、交叉核对、资产双重控制和双人签字等)、对资产和投资的实际控制等方面来构建。这些控制措施还需有内部审计稽核职能进行补充，以便借助内部审计稽核职能在机构内部独立地评价控制系统的完善程度、有效性和效率。银监会除规范直接检查这些控制措施的有效性外，还应要求内部审计稽核职能部门对监管主体工作作出报告，以便及时发出纠正通知。三是完备必要的应急措施。《商业银行法》②规定了“接管”和“破产”制度，但对于银行的紧急情形——无足够自有资本清偿能力或危险状况时的短期性应急措施的规定仍然很笼统。紧急措施有助于防范个别银行风险的漫延。紧急措施可由立法授权监管主体采取相应措施。例如：

1、禁止或限制业主或股东以分配利润和用担保的方式提款；

2、禁止银行将可动用支付手段参股投资等；

3、禁止吸收存款、提供信贷或作部分限制；

4、禁止银行管理层和业务领导人从事业务活动或作部分限制；

5、派驻监督人员监督银行业务等。《监管法》应急措施风险预警机制的规定缺少细化，对于经营状况良好且具有偿付能力但面临暂时流动性困难的银行，央行和银监会应直接进行贷款援助或由央行提供担保，以帮助解决短期困难。四是进一步健全市场退出监管制度。我国《商业银行法》已原则性地构建了银行破产制度②，但是还有许多具体问题未予涉及。今后应加强对破产程序中的破产申请程序的监管，不能由银行直接向法院申请。因为银行的破产须谨慎为之，且需经严格审查。同时还应构筑相应的和解程序及有关期间的计算制度。银行债务的清偿、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均需规范化。参考资料：①《中华人民共和国人民银行法》②《商业银行法》（1995年5月10日人大常委会通过和2003年12月27日修正）③《中华人民共和国银行业监督管理法》（2003年12月27日中华人民共和国主席令第11号公布）④《关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定》（中国银行业监督管理委员会令第1号公布）⑤《我国金融法制建设的历程与展望》（陈小云，《中国金融》1998年第12期）⑥《中国人民银行总行对国有独资商业银行总行开办再贴现业务暂行办法》（银发[1997]81号）及《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理暂行办法》（1997年5月22日）⑦《常用票据、结算、信贷法律法规》，人民法院出版社1999年版⑧《金融违法行为处罚办法》（1999年2月22日国务院发布）⑨《商业银行监管比较》（杨卫红，民事与建设出版社1998年版）论文百事通

第五篇：中国银行业改革开放的战略选择

中国银行业改革开放的战

略选择

加入世贸组织后中国银行业面临的紧迫形势加入世贸组织两年来中国政府及银行业监管机构严格依据世贸组织基本原则和加入世贸组织承诺时间表履行了银行业的市场开放义务与此同时加入世贸组织对我国银行业的竞争压力和激励效应也逐步显现出来

（一）中国银行业的现状截至今年9月末我国银行业金融机构包括4家国有独资商业银行、3家政策性银行、11家股份制商业银行、4家资产管理公司、112家城市商业银行、182家外资银行营业机构、209家外资银行代表处、731家城市信用社、35544家农村信用社、3家农村商业银行、52家信托投资公司、74家财务公司、12家金融租赁公司和遍布城乡的邮政储蓄等非银行金融机构截至今年6月底我国境内银行业金融机构（本外币）资产总额约26.5万亿元占全国金融机构资产总额的85％间接融资仍占主导地位在全部银行业金融机构中四家国有独资商业银行（以下简称四家银行）长期以来在促进经济发展和维护社会稳定方面发挥着重要作用四家银行资产约占全部银行业资产的60％在国有重点企业贷款中四家银行份额约占80％；在国有重点建设贷款中四家银行份额约占70％近年来我国银行业特别是四家银行不断采

取措施加强管理推进各项改革并取得了——定成效一是进一步强化风险管理和内控机制目前大多数银行业金融机构均建立了资产负债比例控制和风险管理制度、贷款质量五级分类制度、审慎会计制度普遍建立了相对独立的统一管理、下查一级的内部稽核体系二是促使不良贷款数量和比例持续下降；从1999年到2002年底四家银行按四级分类口径测算的不良贷款比例平均下降了13个百分点（因2001年以前未实行五级分类）年均下降4个百分点这其中既有成立金融资产管理公司剥离不良贷款的因素也有商业银行自身努力的结果特别是自2000年第4季度以来连续实现了不良贷款余额和不良贷款比例“双下降”今年前三个季度又继续保持这一态势到今年9月末四家银行五级分类不良贷款比例为21.4％比年初下降4.8个百分点；不良贷款余额19880亿元比年初减少888.8亿元三是机构人员不断精简特别是四家银行仅1998-2002年就精简机构约4.5万个（其中县支行约1800个）净减少人员约25万人

（二）中资银行与外资银行的差距一是公司治理结构方面的差距我国银行业是脱胎于传统体制下政府主导型的银行体制许多银行业金融机构都带有浓厚的行政色彩特别是四家银行长期以来扮演着第二财政的角色政银不分基本执行国家事业单位的内部管理制度导致所有者缺位和职业银行家缺位近年来这种状况虽发生了很大变化但与真正市场化的货币金融企业相比仍相差甚远主要表现在符合现代

银行制度要求的法人治理结构尚未建立与之相适应的自我约束和自我发展机制也未建立起来股份制商业银行虽初步建立了现代银行制度的基本框架但却存在着公司治理架构不健全、决策执行体系构造不合理、监督机制有效性不足等问题有的还存在内部人控制问题与上述两类机构相比其他大多数中资银行业金融机构的公司治理结构则处于更低的水平二是资产质量方面的差距截至今年9月末已实行五级分类的银行业主要金融机构不良贷款率为18.7％其中四家银行为21.4％政策性银行为18.1％股份制商业银行为8.4％；仍实行四级分类的城市商业银行不良贷款率为15％农村商业银行为5.6％城市信用社为23.8％农村信用社为30.3％信托投资公司为42.4％相比之下外资银行不良贷款率则要小得多如花旗银行和汇丰银行分别只有2.7％和3％较高的不良贷款给中资银行特别是四家银行带来了沉重的包袱影响了中资银行的市场竞争力三是资本金与盈利能力方面的差距与资产质量低下相对应我国银行业资本充足率也处于较低水平就目前情况看按中国现行标准不考虑拨备等因素也只有国有银行中的中国银行、国家开发银行、进出口银行以及股份制银行中的光大银行、华夏银行、深圳发展银行、招商银行、上海浦发银行、民生银行、恒丰银行的资本充足率基本达到了8％其余银行业金融机构都未达到8％的要求中资银行资本金比率偏低表明自身抵御风险的能力不强另外许多中资银行盈利水平不高有 的甚至亏损除上述几方面外中资银行在金融创新方面也存在明显差距业务大多局限于传统的存贷款领域这也在相当程度上削弱了中资银行的盈利能力和市场竞争力

（三）加快推进中国银行业改革的必要性深化改革与扩大开放之间必须遵循良性互动的准则改革需要开放开放反过来又进一步推动改革二者只有齐头并进才能促进银行业以及国民经济的全面发展根据加入世贸组织承诺到2006年我国将全面开放银行业届时中资银行将与外资银行在公平、对等的基础上展开竞争而在此之前如果不能通过深化体制改革提高中资银行特别是四家银行的综合竞争力中外资银行之间的差距将越来越大其后果是不仅中资银行将受到巨大冲击还会延缓我国改革和发展的进程给整个国民经济发展带来严重后果在当前经济全球化的背景下金融业的竞争越来越激烈经过几十年的发展绝大多数国际先进银行都建立了完善的公司治理结构并借此产生出持续发展和不断变革的内在动力大多数国际先进银行都是股份制银行和上市公司它们借助国际资本市场通过扩大资本规模进行业务扩张、市场扩张和机构扩张“他山之石可以攻玉”中资银行尤其是四家银行应该遵循国际银行业的通行惯例、借鉴国际先进银行的管理模式大力进行综合改革努力提高综合竞争力加入世贸组织后中国银行业改革开放的战略选择今年3月份根据十届全国人大第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》国务院决定设立中国银行业监督管理

委员会统一负责对中国银行业金融机构的监督管理工作成立银监会是我国政府机构改革的一项重要内容也是深化银行改革、加强银行监管、防范和化解银行业风险促进我国银行业更好地应对加入世贸组织挑战的一个重大举措

（一）中国银行业开放的战略取向金融业开放是大势所趋各国经验表明在开放与银行安全的关系上一国银行体系的安全不在于是否开放而在于是否稳妥、渐进、有序地开放加入世贸组织后中国银行业开放要做好以下三方面工作第一按世贸组织规则制定和完善法律法规一是要对现行的银行监管法规进行清理凡与世贸组织规则有冲突、与我国加入世贸组织承诺相违背的应予废止存在缺陷的应予完善目前我们正在做这项工作初步统计需要清理的法规达2000多件二是要制定新的法律法规目前全国人大正在审议《中国银行业监督管理法（草案）》此外我们还先后颁布了《金融许可证管理办法》、《商业银行服务价格管理暂行办法》和《汽车金融公司管理办法》等制度规章还有一些法规、规章在草拟、修改、征求意见过程中三是要加强银行业的执法力度坚决做到依法办事、有法必依、执法必严、违法必究

第二消除金融隐患运用世贸组织规则进行有效的自我保护加入世贸组织必将对中资银行产生冲击这种冲击的程度可大可小关键要看我们加强监管和促进发展的力度当前迫切需要做两方面工作一是消除金融隐患确保金融安全降低四家银行不良资产、促进其经营状况根本好转是防

范金融风险的关键二是充分运用世贸组织有关规则对中资银行进行保护为确保发展中国家金融稳定世贸组织的《服务贸易总协定》（GATS）规定了大量的“不对称”条款主要有“保障条款”、“国际收支条款”、“普遍例外条款”以及有关的金融附件对发展中国家进行特殊保护显然充分运用这些条款为银行改革争取时间对确保金融稳定具有重要意义第三逐步开放分步骤分阶段实现中国银行业与国际全面接轨目前我国已向外资银行全面开放了外汇业务正在逐步扩大其经营人民币业务的地域和客户范围从12月1日起外资银行经营人民币业务的地域已扩大到上海、深圳、天津、广州、济南等13个城市同时允许外资银行向中国企业提供人民币服务2002年以来共批准设立了28家外资银行代表处12家外资银行分行；批准了44家外资银行机构经营人民币业务12家外资银行在华开办网上银行业务；批准了5家外资银行分行开办合格境外机构投资者境内证券投资托管业务《汽车金融公司管理办法》和《汽车金融公司管理办法实施细则》最近都已发布这对我国汽车消费信贷市场将产生积极和深远的影响

（二）四家银行改革的战略取向鉴于四家银行在我国银行业中的独特地位和突出作用深化四家银行改革、提高四家银行竞争力已成为中资银行应对加入世贸组织挑战成败的关键银监会成立伊始即开始关注四家银行改革并将推进四家银行的综合改革作为工作的重点1.四家银行改革的目标根据加入世贸组织所

面临的形势和挑战四家银行综合改革的目标是在加入世贸组织的过渡期内按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求将四家银行改造成公司治理结构完善、运行机制健全、经营目标明确、财务状况良好具有一定国际竞争力的现代金融企业同时按“一行一策”的原则对四家银行的公司治理结构、管理体制、经营机制进行彻底的、规范的改造具备条件的银行可以改组为国家控股的股份制银行；按照市场化的原则有条件的可以上市在股份制改造和上市安排上根据各行的条件有的可能早一些有的可能晚一些2.四家银行改革的治标措施中国银行业特别是四家银行改革只有标本兼治才能全面提高其综合竞争力治标就是要解决四家银行的历史包袱消化较高的不良贷款四家银行历史包袱是多年积聚起来的是国民经济深层次矛盾的综合反映总的来看四家银行历史包袱的形成除自身体制落后、内部管理和外部监管薄弱外其主要原因是我国直接融资占比过低企业严重缺乏自有资金生产经营过度依赖银行贷款；为支持产业结构调整体制转轨和国有企业重组四家银行发放了大量特定贷款；社会信用环境较差企业逃废银行债务严重；未能实行审慎会计制度造成大量虚盈实亏；等等由此可见四家银行历史亡积聚起来的各种损失不同于西方市场经济国家商业银行的经营损失它是我国为建立社会主义市场经济体制、保持国民经济快速发展和社会稳定而必须付出的成本四家银行历史包袱的处臵要充分发

挥各个主体的积极性首先要从加强内部管理人手提高银行的经营管理水平立足自身多消化历史包袱四家银行要加强财务管理努力增收节支树立过紧日子的财务工作指导思想各行要将利润指标与费用指标挂钩坚决压缩各项非利息支出力争在努力提高盈利能力的基础上加大核销损失力度其次是国家进行适当扶持包括采取直接或间接的方式向银行注资提高银行的资本金水平增强四家银行的损失消化能力和抗风险能力降低银行的不良资产以及提供一定的优惠政策为四家银行创造良好的外部环境等3.四家银行改革的治本措施国家的扶持措施不是简单地帮助银行降低不良资产而是要借此换得银行一个良好的治理机制四家银行在消化历史包袱的同时要借鉴国际先进银行的经验结合各行实际情况进行公司治理机制的改革使四家银行的经营管理机制有一个彻底的改变从根本上提高综合竞争力防范和化解金融风险四家银行公司治理改革的主要方向是一是建立规范的股东大会、董事会、监事会制度按照“三会分设、三权分开、有效制约、协调发展”的原则建立健全公司治理的组织结构和恰当的制衡机制确保各方独立运作、有效制衡二是引进国内外战略投资者改变单一的股权结构实现投资主体多元化三是制定清晰明确的发展战略实现利润的最大化四家银行要从自身条件出发制定与发展目标相适应的业务增长战略、地域发展战略和持续增长战略提高金融资源配臵效率实现利润的最大化四是建立科学的决策体

系、健全的内部控制机制和完善的风险管理体制加快完善各项规章制度五是按照集约化经营原则优化组织结构体系整合业务和管理流程实现机构扁平化和业务管理垂直化六是建立市场化和规范化的人力资源管理体制和有效的激励约束机制根据市场化原则深化劳动用工人事制度改革破除终身制建立有效的激励约束机制强化岗位目标责任制等七是建立审慎的会计、财务制度和透明的信息披露制度四家银行要建立完善以国际会计准则为标准的会计标准和核算制度建立符合国际惯例的资产五级分类制度和相应的准备金提取制度同时还要注重管理会计建设加强信息披露工作八是加强信息科技建设全面提升综合服务功能四家银行要加强信息科技的开发建设加强网上银行和电子银行建设增强业务创新能力全面提升营销能力和对客户持续的跟踪服务能力展望未来的中国银行业机遇和挑战并存希望和困难同在只要以发展的眼光通过标本兼治的措施进行综合改革中国银行业一定能获得进一步发展