《立法学》教学大纲（精选合集）

第一篇：《立法学》教学大纲

《立法学》教学大纲

编写说明

一、本课程的性质和任务

良好和完善的立法系统是建设社会主义法治国家的重要保障。这就决定了这门课程兼具理论与实践的双重特征，所以，无论是理论上还是在实践中，我们都要高度重视立法和立法学。

二、教学的基本要求及学时安排

《立法学》是我校学生的选修课，一般在一年级或二年级开设。通过这门课的学习，主要让学生对立法学的基本知识和基本概念有比较系统的了解，进一步培养对法学的学习兴趣和基本的法学理论思维，使学生具备一定的社会问题的法律分析能力，为法学专业其他课程的学习奠定基础。本课程2学分，讲授30课时，包括2－4学时讨论课。

三、与其它课程的关系

对立法环节，尤其是对我国立法状况有一定的了解和把握，会为学习其它有关部门法的知识奠定良好的基础，所以，在教学中应当结合法律实践和部门法知识进行讲授。

四、教学重点

本课程注重基本知识与概念的传授，教学重点是有关立法主体、立法权、立法程序及《立法法》评介的部分。

五、主要教学方法

教学方法以教师讲授为主，同时采用“课堂讨论”、“案例分析”等形式。

六、推荐教材及参考书

推荐教材： 周旺生主编：《立法学》，法律出版社，2000年版。参考资料：

吴大英、任允正、李林：《比较立法制度》，群众出版社1992年版。周旺生：《立法论》，北京大学出版社，1994年版。周旺生主编：《立法研究》（诸卷）。《中华人民共和国立法法》，2000年3月第九届全国人民代表大会第三次会议通过。顾昂然：《中华人民共和国立法法讲话》，法律出版社，2000年版。等等。

第一章 立法的历史发展

【教学目的和要求】

通过本章的学习，能够把握立法的历史发展脉络，对立法的发展规律有一个宏观的认识，通过对几种不同历史类型的立法的本质和特征的认识，把握立法在价值目标、制度和技术各个方面的发展。本章要求掌握的基本理论和原理：立法产生的原因；立法的发展规律；几种不同的历史类型的立法的本质 1 和特征。

【教学重点和难点】

本章教学的重点和难点是：立法的发展规律。【教学时间】 3学时

第一节

立法的产生和发展规律

一、立法的产生

立法作为人类一种有意识的创造性活动，是人类社会发展到一定阶段的产物。最初的习惯法和后来的制定法分别是立法产生的初级和高级两个阶段的产物。立法产生的根本原因与国家和法产生的根本原因一样，都是生产力的发展导致社会分工和社会社会物质生活条件变化的结果。

二、立法的发展规律

整个立法发展的一般规律主要有：

第一，立法经历了由野蛮向文明转变的发展历程；第二，立法的目的和作用经历了由治民、治国逐渐向为民、为国转变的发展历程；第三，立法制度日渐走向正规、完备和法治化；第四，立法技术经历了日渐科学的发展历程。

第二节

立法的历史类型

迄今为止，人类社会先后出现了四种历史类型的法，与此相应，也产生了四种历史类型的立法。

一、奴隶制立法

奴隶制立法是人类历史上最早出现的一种历史类型的法，它的出现标志着立法的诞生。奴隶制立法以维护奴隶制生产关系和奴隶主阶级的统治秩序，体现奴隶主阶级的意志为本质特征。奴隶制的立法权一般由君主独揽，因此，奴隶制国家在君主之外，大都无独立的立法机关和固定的立法程序。奴隶制法的体系简单，绝大多数是刑民不分、实体法与程序法不分，但有的国家在法典编纂方面取得了重大成就，显示其立法技术达到了相当的高度。例如古巴比伦，尤其是古罗马。

二、封建制度立法

世界上许多国家封建制立法的历史都较长久。封建制立法的本质，集中表现为体现封建主阶级的意志，维护封建的经济、政治和思想统治，维护封建主阶级的社会秩序，这因此决定了封建制立法是特权的立法，也是武力的立法。封建制立法制度比奴隶制立法制度复杂，一般说，在君主专制的中央集权国家，立法权由君主掌握；在分裂割据的国家，立法权则由割据势力分掌。但在这两种情况下，也都一般没有专门的立法机关和固定而严格的立法程序。由于封建制国家的情况复杂，封建制法的形式也颇为复杂。封建制法的体系经历了由分散到统一、由简单到复杂的发展过程，在立法技术方面也积累了人类立法史上的许多经验。

三、资本主义立法

完全意义上的资本主义立法，是在资产阶级通过革命建立自己的国家政权后才产生的。资本主义立法的本质和特征在于把资产阶级的共同意志上升为法，维护资本主义生产关系和资产阶级对社会的统治。资本主义的立法制度是以民主形式出现的立法制度：议会成为主要立法机关；有固定的、严格的立法程序。资本主义国家的立法技术较之先前的立法技术也前进了一大步，无论是在法的形式、分类还是结构上，都有质的飞跃。

四、社会主义立法

社会主义来临法体现广大人民的共同意志。社会主义国家的立法权属于人民，因此，社会主义立法应当有固定的、严格的程序，应当有科学的指导思想和立法技术。第三节

当代中国立法的发展概况

当代中国立法走过了50多年的历程。这50多年间，中国立法虽然取得了相当的成就，但也命运坎坷。总结这并不成功的50多年立法历史，其价值在于可为我们以后的立法提供经验。这一段历史可以分为这样几个阶段：

一、新立法的诞生。（1949年——1956年）

二、跌如低谷。（1957年——1970年代末）

三、改革开放后快速发展的中国立法。（1978年底至今）

第二章

法与立法

【教学目的和要求】

通过本章的学习，能够在把握法的概念的内涵和外延的基础上，重点把握立法的含义、特征及其功能。本章基本知识点有：法、法律和法规各自的含义；立方的外延、内含和定义；立法的本质、立法的功能和立法的特征；立法与立宪的关系。【教学重点和难点】

本章教学的重点和难点是：立法的本质、立法的功能和立法的特征；立法与立宪间关系的争议。【教学时间】 3学时

第一节

法、法律和法规

一、法的内含和外延

正确地理解什么是法，是明确什么是立法以及其他一系列立法问题的前提，因此，研究立法也需要已经法的范畴。

立法学所研究的法，是指国家法，即表现为国家意志的、以权利和义务为内容的、作为司法机关办案依据的特殊社会行为规范的总和。它具有以下特征：

第一，法是调整人们是行为或社会关系的社会规范；

第二，法是由国家制定或认可的，因此它表现为国家意志； 第三，法是以规定权利和义务为主要内容的社会规范； 第四，法是由国家强制力保障实施的社会规范； 第五，法具有普遍性、确定性和公开性；

第六，法是作为司法机关办案依据的社会规范。

法的外延在不同时代、不同国家有所不同。根据我国的传统学理和《立法法》的相关规定，在当下，我国法的外延包括：全国人民代表大会制定的基本法律；全国人民代表大会常务委员会制定的法律；国务院制定的行政法规；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构制定的规章；各省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规；各省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规；民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例和单行条例；各省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定的规章。

二、法与法律、法规

（一）法与法律

法律一词通常在两种意义上被使用：其一，与“法”同义，指各种规范性文件的总结称和抽象的、整体意义上的法。其二，单指法的形式的一种，即全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件。

（二）法与法规

法规通常在三种意义上被使用：其一，指法的形式中处于全国人大及其常务委员会的法律之下的某种法的形式；其二，指各种法规的总称；其三，与“法”基本同义。

第二节

立法界说

一、立法的内涵和特征

立法是历史的范畴，立法史表明，不同历史阶段的立法都有各自独有的特点。考察中外各个历史时期各种类别的立法，可以总结出立法的含义：

立法是由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可、修改、补充、解释和废止法的活动。

立法具有以下特征：

第一、立法是由特定主体进行的活动； 第二、立法是依据一定职权进行的活动； 第三、立法是依据一定程序进行的活动； 第四、立法是运用一定技术进行的活动；

第五、立法是制定、认可、修改、补充、解释和废止法的活动。

二、立法的外延

研究立法的外延，可以看到：

1、立法是历史的范畴。，立法往往每个历史阶段的立法都有各自独有的特点；

2、立法是国情的产物。同一历史阶段的不同国家中有种种差别；

3、立法的种类具有多样化。

第三节

立法的功能

立法的功能是指立法所应当起到的效用。

一、立法将统治阶级的意志上升为国家意志。

二、立法能够协调各方面的利益关系。

三、立法为人们提供特殊的行为规范。

第三章

立法的指导思想与基本原则

【教学目的和要求】

通过本章的学习，能够掌握立法的指导思想和基本原则的含义及其研究价值；掌握民主原则、法治原则、国情原则等立法基本原则本章的基本知识点有：立法的指导思想的含义、基本原则的含义；立法的指导思想和基本原则的价值；立法的民主原则、法治原则、国情原则。

【教学重点和难点】

本章教学的重点和难点是：立法的指导思想和基本原则的价值；立法的民主原则。【教学时间】 3学时 第一节

概述

一、立法指导思想和基本原则的含义

立法指导思想是反映统治阶级共同意志和根本利益，对立法具有全局性指导意义的系统的理论化的思想。它是国家进行立法活动的理论基础，具有鲜明的政治性和时代性。

立法基本原则是在立法指导思想指引下，国家全部立法都应共同遵守的基本准则，是立法指导思想在立法实践中的重要体现。

立法指导思想是观念化、抽象化的立法原则，立法基本原则是规范化、具体化的主要的立法指导思想。立法指导思想要通过立法基本原则等来体现和具体化。

二、立法指导思想和基本原则的本质和功能

立法的指导思想和基本原则的本质与立法的本质是一致的，它们是一定社会中政权的执掌者的意志、尤其是他们的立法意识的重要体现。

立法指导思想和基本原则对立法的功能集中表现在：立法活动作为政权活动的极为重要的内容，作为本身是或应当是科学的、有规律的活动，它只有以一定的思想为指导，坚持一定的基本原则，立法主体才能通过立法活动，把自己的意志有效地上升为政权意志，使所立的法能有效地实现自己的目的。

三、当代中国立法的指导思想

邓小平理论和“三个代表”重要思想，是当代中国进行社会主义立法的根本指导思想，它决定了立法的方向、任务、原则和内容。

第二节

立法的基本原则

一、民主原则

在民主国家，立法是表达人民原则的活动，因此，民主原则是民主国家立法必须遵循的首要原则。立法的民主原则的基本要求如下：

1、立法主体民主化

2、立法内容的民主原则

3、立法过程的民主化

二、法治原则

国家和社会的法治化，是人类社会的共同理想，而在依法治国，建设法治国家的进程中，首先面临的问题就是立法的法治化问题，法治原则也因此是立法的基本原则之一。立法的法治原则的基本要求如下：

1、立法权限的法制化

2、立法内容的合法性

3、立法程序的法定性

三、立法的国情原则

立法的国情原则是实事求是原则在立法中的体现。国情，是指一国的实际情况和根本特征，内容主要包括一国的生产方式、国家制度、政治形势、科学文化、历史传统、地理环境、人口状况等方面的实际情况和根本特征。由于立法对国情具有相当程度的依赖性，因此，立法必须遵循照顾国情的原则。

1、立法对国情的依赖性

2、国情因素对立法的作用

3、中国立法与中国国情

第四章

立法主体

【教学目的和要求】

通过本章的学习，要求掌握立法主体的含义，并对各种立法主体的职能和作用有清楚的认识。基本知识点包括立法主体、立法机关的定义，立法机关的产生、职权、任期、成员、领导机构、议会委员会等基本知识，国家元首、行政机关、司法机关在立法中的主要作用。【教学重点和难点】

本章教学的重点和难点是：立法主体的含义，立法机关中议员、议会委员会、行政机关和司法机关的立法地位。

【教学时间】 5学时

第一节

立法主体概述

一、立法主体的概念

立法主体是各种立法活动参与者的总称。对它的含义，有两种不同的界说。一是法治说，二是功能说。

二、立法主体的种类

立法主体可以分为四类：第一是作为立法主体的国家机关。第二是作为立法主体的其它社会组织。第三是作为立法主体的主权享有者。第四，作为立法者个人的立法主体。

第二节

立法机关

一、立法机关的概念

立法机关是国家政权机构中地位最高的，以立法为主要职能的甚至是唯一职能的，以议事形式进行立法活动的，制定、认可和变动法律的国家机关。通常指议会或权力机关、代表机关。

二、立法机关的产生方式

立法机关的产生有选举产生和任命产生等方式。

三、立法机关的职能

立法机关的职权包括：立法权和监督法实施的权利；一定的人事权；批准或通过国家预算、决算权；质询权；国政调查权。议员作为议会最基本的单位，享有特殊的人身权、言论权和诉讼权以及相应的物质待遇权。议员同时要承担义务、履行职责。议会委员会是立法机关最主要的工作机构，各国的专业委员会的工作职能一般都有提出议案的职能，审议议案的职能，检查监督政府活动的职能，工作建议的职能等。

第三节

国家元首、行政机关和司法机关

一、国家元首及其立法功能

国家元首在立法领域行使的职权和起的作用主要有公布法律权、发布命令权、召集和解散立法机关权。

二、行政机关及其立法功能

行政机关是以行政为主要职能而兼有立法功能的立法主体。行政机关的立法功能在立法主体群体中仅次于立法机关。

三、司法机关及其立法功能

司法机关的主要职能是司法，即审判。但它通常也对立法发生一定的作用，比较普遍的是司法机关具有进行司法解释的权力。在许多国家，特别是普通法国家，司法机关通过创制判例法对立法发生重大影响。第五章

立法权

【教学目的和要求】

通过本章的学习，要求掌握立法权的基本定义，正确认识立法权在国家权力体系中的地位。掌握立法权限的含义以及划分立法权限的意义。基本知识点是立法权、立法权限、国家立法权等术语，掌握中国各立法主体的立法权限，掌握中央立法权和地方立法权的划分模式。【教学重点和难点】

本章教学的重点和难点是：有关立法权的一些基本定义，划分立法权限的意义。教学的难点是立法权在国家权力体系中的地位。【教学时间】 5学时

第一节

立法权概述

一、立法权的概念

立法权是由特定国家机关行使的，在国家权力体系中占据特殊地位的，用来制定、认可和变动法的综合性权力体系。

二、立法权的的地位与特征

立法权是一种综合性权力体系。作为综合性权力体系，它由多种级别、多种类别、多种内容、多种形式、多种结构的具体的立法权所构成，而不是单一的权力结构。

第二节

立法权与国家权力

一、非马克思的观点

在资产阶级革命时期，学者们对立法权地位的关注，是与对封建君权的否定相连带的。洛克认为，每个国家都有三种权力：

立法权、行政权和联盟权(也称外交权)：立法权是一个国家中的最高权力，因而立法机关应具有至高无上的地位，而联盟权和行政权则是辅佐和隶属于立法权的。对三权分立作了充分而精辟论证的，是法国学者孟德斯鸠。盂氏不再承认立法机关享有优越于其他机关的地位，而将执掌三种权力的机关置于同一层面上，以达到制衡的目的。美国人对分权学说推崇备至，以致在实践中丰富和发展了这一理论。著名宪法学家汉密尔顿在洛克和孟德斯鸩的分权理论的基础上，提出了“制衡”原则。但是，他倾向于侧重制约立法机关的权力。中国民主革命的先驱孙中山运用启蒙思想家创建的理论，创造性地提出了五权宪法的观点。立法院为最高立法机关，由人民选举的立法委员组成，代表人民行使立法权，其地位并不优越于其他四院。马克思主义者一向反对权力分立，主张立法机关处于最高的，绝对优越的地位。

二、马克思主义的科学观点

马克思认为，权力分立实质上是阶级分权，即资产阶级同封建贵族的分权。马克思主义者否定权力分立，主张国家的一切权力归属人民，由人民选举产生的立法机关以其最高权力机关的地位保证人民主权的实现，其他国家机关则从属于它。

三、现代国家立法机关地位的几种类型

在宪法和法律上，各国立法机关的地位大致有四种类型：立法优越型、三机关平列型、行政优越型。立法至上型。

1、立法优越型。英国是立法优越型的代表国。它推崇议会主权原则，主张一切法律原则均由议会制定，它以立法机关为最高权力机关，以立法权为最高统治权，以法律为最高命令。

2、三机关平列型。三机关平列型指立法机关在国家政体中的法律地位与行政机关及司法机关基本 上是平行并列的，各机关之间还存有程度不同的制衡关系。其中最具代表性的是美国。

3、行政优越型。一般认为法国属于此种类型。

4、立法至上型。瑞士的委员会制堪称立法至上型的典范。

第三节

立法权限范围

一、立法权限的概念

立法权限范围，就是立法主体行使立法权的界限。立法权限包含了两层意思：一指立法权可以和应达到何种界限，一指立法权不能超出何种界限。就是说立法主体行使的立法权，必须在某个范围内行使，不能超出这个范围。确立立法权限的意义主要原因之一是防止专制擅权。

二、中央与地方立法权限划分的模式

从世界各国看，中央立法和地方立法权限划分有四种模式：中央集权模式、地方分权模式、集权分权模式、分权集权模式。

三、我国立法权限划分的概况

根据《立法法》，依次介绍全国人大及其常委会的立法权限、国务院的立法权限、地方性法规的立法权限范围、国务院各部门的立法权限、地方政府的立法权限。

第六章

立法准备

【教学目的和要求】

通过本章的学习，要求掌握立法预测、立法规划、立法决策、起草法案的基本定义和意义，弄清立法准备中的一系列程序要求。基本知识点是立法预测、立法规划、立法决策、起草法案的定义，立法预测的步骤、立法规划的原则、立法决策的原则、立法起草的步骤。【教学重点和难点】

本章教学的重点和难点是：立法预测的意义、立法规划的原则、立法决策的原则、起草法案的步骤。教学的难点是立法预测和起草法案 【教学时间】 2学时

第一节

立法预测

一、立法预测的概念

立法预测是运用科学的方法和手段，对未来的立法情况进行预测，以把握立法时机和立法内容的活动。

二、立法预测的意义

立法预测的意义在于：

第一，有利于使立法活动适应社会发展需要，做到及时立法。第二，有利于实现立法活动的科学化。第三，有利于法律体系内部的协调发展。

第四，有利于吸取以往立法中的经验和教训，使立法内容更加完善。

三、立法预测的种类

立法预测的种类的划分有不同的标准。根据这些标准可以将立法预测划分为以下几种：按时间上进行划分，可将立法预测分为长期预测、中期预测和短期预测。从预测的具体程度上，可将立法预测分为 8 宏观立法预测和微观立法预测。从预测的空间范围上分类，可将立法预测分为全国性预测和地方性预测。从立法主体的不同，可将立法预测分为享有立法权的机关的预测和不享有立法权的机关的预测。

四、立法预测的具体步骤

立法预测的步骤一般可划分为以下步骤：

（一）明确立法预测目标。

（二）选择立法预测方法。

（三）收集立法信息。

（四）分析立法信息。

（五）提出立法预测报告。

第二节 立法规划

一、立法规划的概念

立法规划是在立法预测的基础上，由立法主体作出的在未来一定时期内拟完成的立法项目的总体安排与部署。

二、立法规划的意义

制定立法规划的意义在于：

第一，突出立法中的重点，分清立法项目的轻重缓急。

第二，消除立法中的重复、分散或遗漏现象，限制不必要的立法活动。第三，保证法律体系的和谐统一。第四，保证立法质量。

第五，协调立法主体之间的关系，使之相互配合协同完成立法工作。

三、立法规划的分类

按主体是权力机关还是行政机关，可以将立法规划划分为议会立法规划和政府立法规划。按主体是中央立法主体还是地方立法主体，可以将立法规划分为中央立法规划和地方立法规划。按立法规划的时间的不同来划分，可划分为短期立法规划、中期立法规划和长期立法规划。从立法项目内容的不同，可将立法规划分为综合性立法规划和专门性立法规划。

四、制定立法规划的原则

制定立法规划的基本原则有：

（一）依法规划原则。

（二）适应社会需要原则。

（三）具备可行性原则。

（四）协调配套原则。

五、我国立法规划的基本状况

我国目前并没有就立法规划的编制程序作出规定，但在实践中，已大致形成了一整套较为成熟的基本程序步骤。主要包括以下几个基本步骤：

（一）立法项目的提出。

（二）立法项目的审查。

（三）立法规划的编制。

（四）立法规划的审议、批准。

第三节

立法决策

一、立法决策的概念

立法决策是立法决策主体就未来的立法目标和方案进行决定的活动过程。我们这里所指的立法决策主体主要是指有立法决策权的立法决策主体，即具有法定立法权的主体。

二、立法决策的种类

立法决策按决策主体分类，可分为集体决策和个人决策。按立法决策的空间范围分类，可分为宏观决策与微观决策。按决策的规律性程度分类，立法决策还有常规决策与非常规决策的不同。

三、立法决策的原则

立法决策的原则有民主原则、科学原则、最大效益原则、从实际出发原则。

四、立法决策的步骤

立法决策大致可分以下几个步骤：

（一）发现有待解决的问题。

（二）明确解决问题的方向。

（三）设计解决问题的方案。

（四）作出最后抉择。

第四节

起草法案

一、法案起草的内涵

法案起草是指有立法提案权的机关、团体和个人或受其委托的机关、团体和个人，将立法提案以书面形式形成文字的活动。法案起草必须要有相应的起草机关、起草班子和起草人才能进行，它们共同组成法案起草主体。我国现行法律对哪一方面的法律应由哪些机关负责起草，并没有作出具体规定，但在实践中，通常是由法律议案的提案人或提案人所属部门或工作机关负责起草。

二、法案起草的过程与步骤

法案起草的过程和步骤：

（一）做出起草法案的决策。

（二）确定法案起草机关和组织起草班子。

（三）明确立法意图。

（四）进行调查研究。

（五）拟定法律草案。

（六）在广泛征求意见的基础上，反复修改法律草案。

（七）形成法案正式稿。

目前我国在法案起草方面存在的主要问题是，一方面追求部门利益的倾向突出。另一方面的问题是起草技术方面的，我国的法案起草人还需要不断加强自身立法素质的培养，熟练掌握立法起草技术，进一步搞好法案起草工作。

第七章

立法程序

【教学目的和要求】

通过本章的学习，正确认识立法程序的一些基本原理，掌握立法程序的功能和原则。熟悉立法程序的各个步骤阶段。基本知识点是立法程序的定义、功能、原则，提出法案的主体，审议权的归属和审议程序，表决法案的方式，公布法的主体和方式，立法听证制度和专家立法制度。【教学重点和难点】

本章教学的重点和难点是：立法程序定义、功能和原则，审议法案阶段的审议程序，表决法案阶段的表决方式，立法听证制度等。教学的难点是立法程序原理、立法听证制度。【教学时间】 3学时

第一节

立法程序原理

一、立法程序的概念

立法程序是具有立法权的国家机关在制定、认可、修改、补充和废止法的活动中，所必须遵循的法定步骤和方法，是立法活动中限制立法者恣意，使法律充分体现正义的正当法律程序。

二、立法程序的功能

立法程序的功能包括约束立法者的权力、体现立法民主、平衡立法中的利益冲突、规范立法秩序和提高立法效率。

三、立法程序的原则

立法程序的原则有程序公正原则、程序参与原则、程序公开原则、程序自治原则、多数人决定原则等。

第二节

提出法案

一、提出法案的内涵

提出法案是指依法享有立法提案权的机关或个人依法定程序向有权立法的机关提出有关制定、补充、修改或废止规范性文件的提议和草案的活动。

二、提案权的归属

因各个国家政体、国体和国情不同，提案权的归属也有所不同。但总的说来，一般主要有以下几类：议员或代表、议会委员会和议会领导机关、行政机关（政府）、国家元首、一定数量的选民、最高司法机关、联邦制国家的成员国或下一级政权。各国在提案的内容和形式方面有一些具体要求和规定。如提案的范围，不少国家规定，提案人应当在职权范围内行使立法提案权，提案人超越职权提出的法案是无效的提案。另有不少国家对法案提出的时间上有所要求。也有不少国家规定，提案人应当向指定的接受对象提出法案。还有许多国家规定议员提出法案必须符合法定人数，以及法案的提出应当采取书面形式，并应当阐明案由、理由、具备法案条件。提出法案后的程序是法案列入议程，许多国家对法案列入议程都作出了规定，列入议程的法案须经一定的机构的筛选。这是提高会议审议效率的要求。在我国，法案列入议程的决定权由人大主席团或委员长会议掌握。

第三节

审议法案

一、审议法案的内涵与意义

审议法案就是由有权机关对列入议程的法案进行审查、讨论、辩论，使法案得到论证、修改、补充和完善的专门活动。

二、审议权的归属

在世界各国，审议权的归属一般具有专属性和排它性，只能由法定主体掌握。一般来说，立法机关的全体会议、领导机构和专门委员会都具有审议权。只是在不同的国家有所侧重，有的国家审议权主要由立法机关的全体会议掌握；有的国家审议权主要由专门委员会掌握。各个国家审议权归属的不同和差异决定了审议程序也不一样。

在我国，根据《立法法》的规定，全国人大和全国人大常委会审议法案的程序不完全一致，全国人大常委会审议法案的程序的一个突出特点是“三审制”。

议会大会的审议和专门委员会的审议各有其特点和优势，在各个国家二者往往结合在一起。二者的审议程序并不相同，议会大会的审议程序在许多国家采用的是读会制度。议会大会的审议程序中，讨论和辩论是审议法案的主要方式。为保证议会讨论秩序，每个国家的立法机关都制定了讨论的规则。

第四节

表决法案

一、表决法案的内涵

表决法案是指立法机关对法案最后的正式态度，即同意或不同意的态度。它是立法程序中最关键的、决定法案命运的阶段。

二、表决的方式

表决法案的方式分公开表决和秘密表决、整体表决和部分表决，另外还有一种特殊形式是公民公决。

三、法案的通过

法案通过的原则是多数人决定原则，多数人决定的多数分普通多数和特殊多数，在不少国家，法案经过大会审议，表决通过后便成为正式的法律。但在一些国家并不一定。法案通过后仍可能会改变。因为在有些国家有立法复议、公民公决、立法否决制度和违宪审查制度等制度。在我国，全国人大审议的 11 普通法案由全体代表的过半数通过，宪法的修改由全体代表的三分之二通过。全国人大常委会审议的法案，由常委会全体组成人员的过半数通过。

第五节

公布法案

一、法案公布的内涵和意义

公布就是广而告之，让立法机关制定的法为人民所知晓。

二、公布法案的主体

公布法的主体各国并不相同，有的是国家元首，有的是立法机关领导机构。许多国家都规定，法案经过议会通过及有关方面复议或批准后，应当在一定时间内公布。也有的国家对公布法的时间没有作具体规定。

三、法案的公布与生效

法公布的时候，不一定法就立即生效。一般有三种情况：一是法公布的时候，法就自然生效。二是法公布后经过一定时间后生效。三是法公布后按到达时间计算生效时间。公布法的方式各国一般都是一致的，都是在立法机关的刊物或指定的其他刊物上公布，在其他刊物或用其他方式公布的法不算是正式的法的公布。根据我国《立法法》规定，法律签署公布后，及时在全国人民代表大会常务委员会公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在常务委员会公报上刊登的法律文本为标准文本。立法法还规定其他各级立法主体公布法的标准文本。

第六节

立法听证制度和专家立法制度

一、立法听证的概念

立法听证制度，是指立法机关为了收集或获取最新立法资料，邀请政府官员、专家学者、当事人、与议案有利害关系的人或有关议员到议会委员会陈述意见，为委员会审查议案提供依据和参考的一种立法制度。听证（hearing）来自于西方的司法审判的制度，司法上听证制度的思想起源于古典自然法学派的“自然正义”观念。立法听证制度最早是由美国将渊源于英国的司法听证制度改造而成的，第二次世界大战以后，立法听证制度又移植到了日本，后来拉美一些受美国影响较多的国家，也实行了立法听证制度。各国立法听证制度的具体规定有一定差异，但作用却基本一致，首先，它体现了现代民主政治的需要，使立法机关立法更加民主化。其次，立法听证可使立法机关更广泛地收集立法信息。再次，立法听证可以协调各种社会利益关系。第四，可以减轻立法机关的立法任务。

二、立法听证的功能

立法听证制度的着眼点主要是弥补立法程序在民主方面存在的缺漏，其次也有立法科学化的考虑；而专家立法制度则着眼于使立法程序更加科学化，其次也完善了民主的形式。

三、我国目前有关立法听证的情况

我国《立法法》第一次在立法程序中规定了听证制度。

四、专家立法

从世界各国的专家立法制度来看，虽然因其立法程序的不同而有所差别，但从其注重的内核来看，却是一致的，就是承认并注重专家在立法中所起的作用。专家立法制度的作用在于：第一，使法案更具备科学性、可行性。第二，更全面地收集信息。第三，发展了立法民主化的形式。

第八章

立法技术与立法结构 【教学目的和要求】

通过本章的学习，要求掌握有关立法技术的基本概念和原理，以及关于法律的内部结构和外部结构的知识。

【教学重点和难点】

本章教学的重点和难点是法律的内部结构和法律的外部结构的原理。【教学时间】 1学时

第一节

立法技术

一、立法技术的概念及意义

二、立法技术的主要内容

立法技术的内容和范围十分广泛，其核心部分是法的结构技术和法的语言表达技术，也称为法律结构技术和立法语言技术。

法律结构技术又分为法律内部结构技术和法律外部结构技术。

立法语言技术要求准确、简明、规范、严谨、立法语言还应包括合理地运用模糊语言技术以保持法律规则充分的适应力。

第二节

立法结构

一、法律的内部结构

法律的内部结构，是指法律规范内部各个组成部分的搭配和排列。

二、法律格式

法律格式主要是指法律的布局，它表明法律的结构和框架。

三、法律体例

法律体例主要是指法律的外部结构形式，指法律卷、编、章、节、条、款、项、目的划分及划分的原则和技术等。

第九章

立法监督

【教学目的和要求】 通过本章的学习，通过学习要求对立法监督有一个通概的了解，特别是对于中国立法监督的现状与未来有一定思考。

【教学重点和难点】

本章教学的重点和难点是立法监督制度及中国立法监督的发展和完善。【教学时间】 2学时

第一节

立法监督概述

一、立法监督的概念

立法监督，是指有权主体依照法定的职权和程序，对立法活动实施的监察和督促，它是国家权力的运作形式之一，以国家强制力为保障。

二、立法监督的构成

（一）立法监督的主体

一般有代议机关、司法机关、专门机关及其它。

（二）立法监督的客体

立法监督的客体范围包括立法权的运行过程和立法文件两方面的内容。

（三）立法监督的方式

主要有批准、备案、撤销、审查、复议等几种方式。

第二节

当代中国的立法监督制度

一、立法监督的主体

有权实施立法监督的主体可以分为两类：国家权力机关的监督和国家行政机关的监督。

二、立法监督的客体与对象

不仅包括法律，而且包括行政法规，不仅包括法定立法，而且包括授权立法。

三、立法监督的方式

主要是批准和备案来进行。除了前面两种主要的方式以外，我国立法监督主体还通过法律、法规清理，行使撤销权等方式进行立法监督。

第十章

立法完善

【教学目的和要求】

通过本章的学习，要求掌握法律的解释、补充、修改和废除，及法律清理、法律汇编、法典编纂等有关立法完善的知识。【教学重点和难点】

本章教学的重点和难点是法律清理、法律汇编和法典编纂三个概念及其区别。【教学时间】 1学时

第一节

解释、补充、修改和废除

这是立法完善最为主要和常用的方式。

第二节

法律清理

所谓法律清理，是指有立法权的国家机关，对一定时期和范围的规范性法律文件进行审查、整理、重新确认其法律效力的活动。

可见，法律清理是一种立法活动。

第三节

法律汇编

所谓法律汇编，是指将现行的规范性法律文件按照一定的标准加以编排，汇集成册的活动。

可见，法律汇编是规范性法律文件系统化的一种低级形式，不具有立法的性质，不能形成新的法律或法规。这也是与接下来讲授的法典编纂的本质区别所在。第四节

法典编纂

所谓法律编纂，是指对属于某一类的或某一法律部门的全部规范性法律文件进行整理加工，并在此基础上编制成新的系统化的法律文件的立法活动。

所以，法典编纂是一项重要的立法活动。

法典编纂包括三个方面的工作：其一，删除原有规范性法律文件中已经过时或不合适的部分；其二，消除互相矛盾、互相重叠的内容，其三，增加新的规范。

第十一章

《立法法》及其评价

【教学目的和要求】

通过本章的学习，对《立法法》的诞生过程，及其主要内容有较为明确的把握。同时，对它的优缺点有所认识。

【教学重点和难点】

本章教学的重点和难点是对《立法法》的评价。【教学时间】 2学时

第一节

《立法法》的诞生

一、《立法法》的诞生

历时七年，为国人瞩目并寄予莫大期望的《中华人民共和国立法法》，终于在2000年3月15日，由第九届全国人民代表大会第三次会议庄严通过。

二、《立法法》的主要内容

主要分为六章94条。

第二节

《立法法》基本评价

一、进步及优点

它适应了我国现阶段的基本国情和现实需要，使我国今后的立法工作有了明确的依据和指导，这是我国在建设法治的道路上迈出的又一重要步骤。

二、主要缺陷

第一，立法法偏重于总结、反映和固化立法经验，而疏离了立法理论，忽视了立法创新，拒绝了立法借鉴。

第二，立法法偏重于立法权限、立法程序、立法监督方面的制度规制，而忽略了对立法主体、立法者素质的制度规制；只对法律解释作出规定，而忽略了对行政法规、地方性法规等的规定；只规定了立法主体的立法权限，而全然没有规定立法者的法律责任问题。

第三，立法法偏重于设置立法原则和以立法权限、立法程序、立法监督为主要内容的立法制度，而严重忽略了立法技术事宜。

另外，这样一部重要的宪法性法律还存在相当数量的立法语言文字方面的问题。等等。

第二篇：立法学

立法学-学习指南。

二、简答题

1.试从不同角度对立法进行分类。

答：立法的分类对于各种立法活动,可以从不同的角度进行分类。①根据立法本身的性质的不同,可以分为民主的立法和专制的立法。②根据国家机关的性质的不同,可以分为国家权力机关(或议会)的立法和国家行政机关的立法。③根据国家机关的地位的不同,可以分为中央的立法和地方的立法。④根据法律所调整的社会关系的性质的不同,可以分为各法律部门的立法。⑤根据制定和修改的程序的不同,可以分为宪法性法律的立法和普通法律的立法。⑥根据立法产生的依据的不同,可以分为依法进行的立法和依授权进行的立法。

4.立法决策的主要主体包括哪些? 根据我国1982年《宪法》以及《立法法》等的规定,有权向全国人民代表大会提出法律案的主体包括:(1)全国人民代表大会主席团;(2)全国人民代表大会常务委员会;(3)全国人民代表大会各专门委员会;?(4)国务院;6)中央军事委以上的代表联名。有权向全国人大常委会提出法律案的主体包括:(1)委员长会议;(2)全国人大各专门委员会;(3)国务院;(4)中央军事委员会;(5)最高人民法院;(6)最高人民检察院;(7)常务委员会组成人员10人以上联名。

5.法律渊源的协调包括哪些内容? 答：法律渊源的协调,就是立法体系上的协调,是法的纵向关系上的协调。在我国,法律渊源有宪法、法律(基本法律和其他法律)、行政法规、地方性法规、规章(部门规章和地方政府规章)、自治条例和单行条例、军事法规和军事规章、特别行政区的法律和其他规范性文件、国际条约等。法律渊源的协调包括以下内容:第一,法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章和其他规范性文件都必须同宪法保持一致,不得抵触。第二,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章和其他规范性文件都必须同宪法、法律保持一致,不能抵触。第三,地方性法规、自治条例和单行条例、规章和其他规范性文件都必须同宪法、法律、行政法规保持一致,不能抵触。第四,自治条例和单行条例,是由民族自治地方的人民代表大会依据当地民族的政治、经济和文化的特点而制定的。第五,司法解释必须同宪法、法律保持一致,不能抵触。

6.立法的功能有哪些？

答：①立法的指引职能②立法的评价职能③立法的预测职能④立法的强制职能⑤立法的教育职能

7.试从立法的发展分析认可习惯法和制定成文法的关系？

答：首先,认可习惯法是制定成文法的起点。在人类进入奴隶制社会的初期,各国统治者是采用认可的方式来创制法律的,即赋予在社会生活中已经存在并且为人们所普遍遵守的某些习惯以法律的效力。其次,从认可习惯法到制定成文法是法律文化发展的必然。再次,法学家阶层的形成和他们对立法理论和立法技术的研究探索,也促进了认可习惯法和制定成文法的发展。最后,从认可习惯法发展到制定成文法后,各国大体上是分别沿着制定成文法和认可判例法两个方向继续发展的。

8.立法中利益选择和协调的基本原则有哪些? 答：不同的社会结构有不同的利益关系,各国立法也有不同的利益选择原则。这些原则至少可以包括:①合规律性与合目的性相统一。②个人利益与整体利益相统一。③利益最大化与法律人道化相统一。

12.立法协调的必要性有哪些？

答：①立法协调是适应社会协调发展的需要。②立法协调也是立法自身的要求。③立法协调是法治的必然要求。

13.法律渊源的协调包括哪些内容? 法律渊源的协调包括以下内容: 第一,法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章和其他规范性文件都必须同宪法保持一致,不得抵触。

二、法律体系的协调.三、法律渊源协调和法律体系协调的结合.四、法的内部结构协调.15.为什么说国家管理形式和国家结构形式是直接决定和影响一国立法体制的因素? 立法体制是国家制度的重要组成部分。一个国家采取什么样的立法体制,受到该国的国体、政体、国家结构形式、民族状况、历史传统等一系列客观因素的决定和影响。任何一个国家的立法体制都是适应该国经济、政治、文化、科技发展的需要而建立和发展起来的,与该国的历史和现实国情分不开。同时,一个国家如何构造自己的立法体制,也是该国立法者对立法体制所涉及的有关问题的主观认识的结果。一个国家的统治阶级要按照本国的实际情况,将自己的主观认识符合于客观实际,使二者相统一,从而形成自己国家的立法体制。由于立法体制是国家制度的重要组成部分,所以各国通常都由宪法对立法体制加以规定。

三、论述题

3.试述我国现行的立法体制和权限？

我国关国家机关的立法权限的划分进行概括。

一、国家最高权力机关全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。

二、国家最高行政机关国务院根据宪法和法律,制定行政法规。

三、国家最高行政机关下属具有行政管理职能的机关，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。

四、省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。

五、省、自治区、直辖市和较大的市的行政机关可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。

六、民族自治地方的权力机关的立法权限和立法事项民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。

七、《立法法》对专门授权立法的规定《立法法》第9条规定:“本法第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

5.国家最高权力机关的立法权限和立法事项有哪些？

答：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触。同时,《立法法》第8条还规定:”下列事项只能制定法律:(一)国家主权的事项:(二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;(三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;(四)犯罪和刑罚;(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;(六)对非国有财‘户的征收；(七)民事基本制度;(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;(九)诉讼和仲裁制度;(十)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

7.立法产生的原因和条件有哪些？ 答：立法产生的原因和条件概括如下:①立法产生的经济原因。立法的产生归根到底取决于生产力发展的水平,立法首先是对生产关系的确认。也就是说,在社会的生产中,人们的个别行为经过多次和长期的重复,逐渐形成了某些共同的行为规则。这些共同的行为规则是自发形成的,表现为习惯,为社会的生产领域提供了规范的指引、评价的尺度和预测的标准,即生产和交换的一般条件。当人类社会的生产力水平发展到可以有剩余产品为人们占有,从而使原始公有制的生产关系逐渐转变为私有制的生产关系时,表现为习惯的生产和交换的一般条件也逐渐发生了质的变化,从而也就从根本上决定了习惯法的必然产生。②立法产生的政治原因。随着私有制的出现,社会开始分裂为不同的阶级,习惯中也渗入了阶级的内容。阶级的对立和冲突需要有一个社会的权威机关来加以调和与控制,需要将一些具有阶级性的习惯认可为社会成员普遍遵守的一般规则。这个权威机关就是国家,掌握国家政权的统治阶级是在经济上占支配地位的阶级,即奴隶主阶级;国家所认可的一般规则就是习惯法。将习惯认可为法律,实际上是奴隶主阶级将那些能够反映本阶级共同意志和有利于维护本阶级统治秩序的习惯上升为习惯法的过程。习惯与国家这种公共权力的结合是逐渐的、长期的过程,是同一历史进程的两个方面,是经济状况所决定的政治统治的表现形式和必然结果。③立法产生的文化条件。从各国法的发展历程看,普遍都经历了从习惯到习惯法,再从习惯法到成文法的过程。习惯发展为习惯法时,开始是不成文的。随着文字的出现,习惯法又逐渐发展为成文法,最早的成文法大都是对习惯和判例的记载和改编。后来,国家的统治者又开始在习惯和判例的基础上总结实践经验,有预见地制定新的法律规范来弥补习惯法的不足。这样,严格意义上的立法就开始逐步广泛发展起来。可见,立法和文化的发展是相辅相成、相互促进的,而法律文化则是社会文化的重要组成部分。

8.如何理解三审制? , 答：常务委员会会议第→次审议法律案,在全体会议上听取提案人的说明,由分组会议进行初步审议。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性和主要内容,一般还包括该法律草案起草的经过,立法过程中遇到的主要问题。听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要内容的汇报并进一步审议。在分组会议进行初步阳议的基础上,法律委员会要进行修改。常务委员会会议第二次审议法律案,在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报,由分组会议进→步审议。听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告,由分组会议对法律草案修改稿进行审议。这是第三次审议。

关于上述审议程序:第一,《立法法》首次明确规定了对法律案的三审制。第二,常务委员会分组会议审议法律案时,提案人应当派人昕取意见。第三,法律案可由有关的专门委员会进行审议,提出审议意见,印发常务委员会会议。第四,法律委员会对法律案进行统一审议。

9.我国立法监督制度的完善

答：

一、建立专门的立法监督机构。我国的立法监督工作目前由权力机关和行政机关负责,以权力机关为主;但是在权力机关和行政机关中都没有专门的立法监督机构。就中央的立法监督而言,由于没有专门的立法监督机构,而现在行使监督权的机构尤其是全国人大常委会又任务繁重,没有更多的时间和精力来顾及立法监督问题,因而立法监督工作中难免出现相互推楼、无人负责、监督不力或监督虚置等情形。

二、完善立法监督的程序。我国现行立法监督制度的基本缺陷之一就是,许多制度因为没有具体而详尽的程序的支持而无法得到落实。完善立法监督的重要步骤之一也就是要建立相应的程序和运作机制,其中主要是完善批准、备案、审查、裁决等方面的监督程序。

除了上述两个重点问题外,结合当前立法监督的实际情况,如下几项具体制度也需要由立法尽快明确:1明确备案后的合法性审查的方式及内容。2进一步规范对授权立法的监督。3完善批准制度。4.完善审查的裁决制度。2010年司法考试资料《立法学》笔记

1.中央立法权限划分

A.全国人大

a.制定修改基本法律(狭义)

B.全国人大常委会

a.制定修改一般法律(即基本法以外的法律)

b.可以部分补充、修改基本法律，但要受到以下限制：

(1)不得同该法律的基本原则相抵触

(2)无权修改特别行政区基本法

C.上述两机关授权国务院行政立法

a.不能授权制度行政法规的事项：

(1)由关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等

b.禁止转授权

c.授权具有期限性

(1)全国人大及其常委会就授权立法事项制定法律后，相应立法事项的授权终止。

D.国务院行政法规制定权：

a.行政法规制定事项：

1执行法律

2为履行行政管理权

3授权立法

b.国务院总理签署国务院令公布，办公厅报全国人大常委会备案

E.应当制定法律的事项

(一)国家主权的事项;

(二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和

职权;

(三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;

(四)犯罪和刑罚;

(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;

(六)对非国有财产的征收;

(七)民事基本制度;

(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;

(九)诉讼和仲裁制度;

(十)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

F.法律案的撤回

a.列入会议议程前，提案人有权撤回，在交付表决前分情况：

b.全国人大：经主席团同意，向大会报告

c.全国人大常委会：经委员长会议同意，向常委会报告

G.全国人大及其常委会立法程序

a.法律议案审议时，都由法律委员会负责修改适宜

b.通过的票数要求都是全体(代表或组成人员)过半数，提请的主体一个是

主席团，一个是委员长会议

c.均由国家主席予以公布

e.全国人大常委会特有程序

f.“三读”是通过法律的一般程序

听取提案人的说明 听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题

听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告

g.“两读”：法律案，各方意见比较一致

h.”一读”：部分修改的法律案，各方意见比较一致

i.常委会暂不交付表决制

1经常委会三次审议2仍有重大问题需要进一步研究3由委员长会议提出4经联合会议或者全体会议同意

j.法律案的终止审议情形

1搁置争议满两年的

2暂不交付表决经过两年没有再次列入常委会审议的 H.法律的解释权

a.立法解释：全国人大常委会

b.解释的原因：明确具体含义;明确适用法律依据。

c.有权提请解释的主体：“两央”(中央政府、中央军委)

“两高”(高法、高检)

“两委”(全国人大各专门委员会、省级政府常委会)

c.公布的主体：全国人大常委会

2.地方立法权限划分

A.地方性法规的制定主体：

a.省级人大及其常委会

1不得同宪法、法律、行政法规相抵触，须报全国人大常委会和国务院备案

b.较大的市人大及其常委会

1不得同宪法、法律、行政法规相、省级地方性法规抵触，须报省人大常委会批准，由省人大常委会报全国人大常委会和国务院备案

c.经济特区所在省、市的人大及其常委会

1权限来源：须全国人大具体授权，注意：全国人大常委会无权授权

2适用范围：经济特区范围内(即使是经济特区所在省人大及其常委会制定)

3可对上位法作变通规定，并无须批准(即使是所在市制定也无须)，报

全国人大常委会备案。

B.自治条例、单行条例

a.制定主体：仅限于自治区、自治州、自治县人大，不包括常委会。

b.生效条件：自治州、自治县报自治区人大常委会批准，并由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案;自治区报全国人大常委会批准，无须报国务院备案，因为经全国人大常委会批准，效力就上升至全国人大常委会制定的法律。

c.可对上位法作变通规定，并在自治区内优先适用，但存在三个限制：

1不得违背法律或者行政法规的基本原则;

2不得对宪法和民族区域自治法的规定;

3不得对有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规

定。

D.地方性法规、自治条例、单行条例公布制度

a.不经批准的：人大制定由主席团公布，常委会制定由常委会公布。

b.经批准的： 一律由原制定机关常委会的公布。

3.部门规章

A.制定主体：国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能

的直属机构

B.制定性质：执行性、补充性

C.制定事项：1执行法律;2执行国务院的行政法规、决定、命令。

D.制定程序：由部委会议决定，部门首长签署命令公布

E.备案制度：报国务院备案

F.制定依据：根据法律、行政法规

4.地方政府规章

A.制定主体：省级政府、较大的市政府

B.制定性质：执行性、补充性、也可以是自主性立法

C.制定事项：1执行法律、行政法规、地方性法规;2属于本行政区的具体行政

管理事项

D.制定程序：经政府常务会议或者全体会议决定，地方政府行政首长签署命令公

布

E.备案制度：报国务院、同级人大常委会备案，如果是较大的市政府制定的规章

应该报省人大常委会和政府备案。无须批准(注意与较大市制定的 地方性法规区别)。

F.制定依据：根据法律、行政法规、地方性法规。

5.效力位阶

A.部门规章=地方性法规、地方政府规章

B.较大的市的地方性法规=省级政府规章

C.宪法>法律>行政法规>地方性法规>地方政府规章

D.法律规范冲突的适用规则

a.同一机关制定的规范性法律文件之间

1特别法优于一般法

2新法优于旧法

3新法的一般规定与旧法的特别规定不一致的，由制定机关裁决(人大与其常委会视为同一机关)

b.国务院有权裁决行政规章之间的不一致，行政规章与地方性法规不一致时

不能否定地方性法规定的适用，欲否定，提请全国人大常委会裁决。

6.备案、审查改变与撤销

A.备案制度的总结：

a.不经批准的：下位法向上位法制定机关或常委会备案;

b.经批准的： 效力就上升至批准机关制定的法律、法规，有上位法的由该批准机关报请上位法制定机关或常委会备案;

c.全国人大常委会不接受规章的备案。

B.改变与撤销的总结：

a.下列情形存在领导关系：进行合法及合理性审查，可改变或撤销

1本级人大对其常委会

2上级政府对下级政府(注意：不是上一级)

3本级政府对下级部门

b.下列情形存在监督关系：进行合法性审查，只可撤销

1上级人大常委会对下级人大及其常委会

2本级人大对本级政府

c.报请批准的规范性文件相当于批准机关制定的文件，但只是监督关系。

7.提请审查要求及审查建议的主体

A.提请审查要求的主体：国务院、中央军委、两高、省级人大常委会。

B.提请审查建议的主体：5个主体以外

立法者应具备哪些素质？

一 立法者要有一颗公平正义的心，代表人民的整体利益。

立法者，是给社会制定法律的。法律，简而言之，就是公平，正义。正如种瓜不能得豆一样，如果立法者本身没有一颗公平正义的心，又怎能制定出公平正义的法律？“本身本身制定得良好的法律”又从何谈起呢？

卢梭在《社会契约论》中亦写到：“立法者不能诉诸武力或理智，而必须借助于一种特殊权威，不用暴力而能约束人，不用论证而能劝谕人。”要建立特殊的权威，立法者就必须抛弃一己的私利，从人民的整体利益出发，只有这样做，制定的法律才能令人信服，才能“普遍的服从”。

二、立法者应有丰富的社会经验，对民情、国情有一个全面、正确的把握。美国著名大法官霍姆斯又一句名言：“法律的生命从来就不是逻辑，而是经验。”如果没有丰富的社会经验，没有对民情、国情有一个全面、正确的把握，所制定出来的法律就会与现实脱节，只会成为一纸空文。

要对法律有一个正确的认识立法者应深入到生活中去，考察与法律相关的经济、政治、文化、宗教等各方面的内容，积累丰富的社会经验，还要与人民群众多接触，了解人民群众的诉求，“问渠哪得清如许，惟有源头活水来。”只有不断积累这些鲜活的经验，才能制定出切合实际的法律。

三、立法者应具备一定的科学文化知识，尤其是法律知识；掌握一定的立法技巧。美国55位制宪先贤中，有将近一半从事法律专业的背景。这是美国宪法成为世界最刚性的宪法的原因之一。如果立法者对法律知识知之甚小，甚至一窍不通，又怎能制定出高质量的法律？

再者，法律的语言，讲究简洁、精练。没有一定的知识水平，很难真正了解当中涵义。要使老百姓遵守法律，首先就要使老百姓明白法律。所以，法律的语言又需通俗易懂。这是一对矛盾体，这当中如何平衡，就要看立法者的素质。

当然，仅仅具有法律知识是不够的，还需要具备一定的立法技巧。立法的过程其实就是创设法律制度的过程。立法的过程也是一个争斗的过程。不同的立法者会有不同的观点，但法律只能采纳一种，所以，立法者们应具备妥协的精神，既能坚持原则，又能灵活实际，在思想的碰撞中擦出新的火花。

并且，朝令夕改的法律，人们是不会遵守的。所以法律就必须具备一定的稳定性。法律要稳定，就应顺应社会、历史发展的潮流。立法者既要联系实际，又不能困于实际，要有一定超前立法的意识。

四、立法者不应该是执法者，立法者应专业化。

既是运动员，又是裁判员，有谁会制定不利于自己的法律？相比较而言，执法者犯法，只是污染了水流，而立法者制定“恶法”，却是污染了水源。立法者如果不专职化，一个人就会具有多重身份，能否保证每一个都会正确转换自己的角色？全国人大每年开会的时间只有15天，而全年大部分的时间立法者都要从事其他职业。人都有趋利避害的本性，当利益发生冲突时，能否保证每一个都能以人民的整体利益为重呢？

五、立法者应身体健康，头脑清醒。

第三篇：《立法学》教案

《立法学》教案 第一章 绪论

教学目的和要求1

通过本章学习，使学生掌握立法学的研究对象、范围、重点和学科体系，掌握马克思主义立法理论的基本观点，了解立法学作为独立学科形成的条件、立法学与其他学科的关系、立法思想的一般发展、立法学的研究方法和意义。1 教学重点与难点：

1、立法学的研究对象；

2、立法思想的一般发展。教学内容 第一节 立法学的研究对象和体系(P21)

一、立法学的研究对象和体系1

（一）立法学的研究对象1 是以立法规律、立法现象以及其他相关事物为研究对象的一门法学学科。

第一、研究各种类别的立法现象：

1、研究各种立法主体的立法；

2、研究各种效力等级的立法；

3、研究各种效力范围的立法；

4、研究不同时代不同类型的立法；

第二、研究立法过程中的各种立法现象：

1、研究立法准备阶段的立法活动；

2、研究由法案的提出到法的公布阶段的立法活动；

3、研究立法完善阶段的立法活动；

4、研究立法过程中的监督活动；

第三、研究各种立法规律：

1、研究立法过程中的规律；

2、研究立法现象背后的规律；

第四、研究与立法现象、立法规律相关的事物。

（二）立法学学科地位确立的时间和条件1

作为法学领域的一个分支学科，最早出现于西方；我国的立法学学科才是80年代以来的事。

条件：作为体系的立法学开始形成。

（三）立法学的研究范围：立法史学、比较立法学、西方立法学、立法制度学、立法原理、立法技术学

（四）立法学的学科体系：立法制度、立法原理与立法技术

二、立法学与其他学科的关系1

（一）立法学与法学及其分支学科的关系：立法学与法理学； 立法学与宪法学；

（二）立法学与其他学科的关系：立法学与社会学；立法学与经济学

第二节 马克思主义立法理论

一、立法思想的一般发展1

（一）中国立法思想的一般发展：先秦法家之思想；

（二）西方立法思想的一般发展1西方亚里士多德、罗马五大法学家、近代启蒙思想家：

二、马克思主义立法理论1

（一）立法为物质生活条件所制约1

（二）立法受上层建筑因素影响1

（三）立法须遵循特定规律和要求1

（四）立法应借鉴国外和历史的经验1

第三节 立法学的研究方法和意义（1学时）1

一、立法学研究方法1

（一）哲学方法论意义的方法1

（二）综合研究方法1

（三）具体研究方法1

二、立法学研究的意义1

（一）对于立法的意义1

（二）对于法制系统的意义1

（三）对于法学发展的意义1 思考题

1.立法学的研究对象，范围、重点和学科体系。1

2.立法学独立学科地位确立的条件。1

3.马克思主义立法理论的主要观点。1 4.研究立法学的方法和意义。1

第二章 立法的指导思想和基本原则

教学目的和要求1

通过本章学习，掌握立法的概念和特征、我国立法的基本原则，了解立法指导思想、基本原则的含义、多样性和我国立法的指导思想。

教学的重点与难点

1、立法的概念。

2、立法的基本原则1 教学内容

本讲参考资料

《中华人民共和国立法法》，2000年3月第九届全国人民代表大会第三次会议通过

周旺生主编：《立法学》，法律出版社，2000年版

周旺生：《立法论》，北京大学出版社，1994年版

《法理学》，人民法院出版社，2002年版

顾昂然：《中华人民共和国立法法讲话》，法律出版社，2000年版

第一节

立法指导思想和基本原则的概述1

（一）立法指导思想和基本原则的概念1（P48——49）

立法指导思想：是立法主体据以进行立法活动的重要的理论根据，是为立法活动指明方向的理性认识。它反映立法主体根据什么思想、理论方法和立什么样的法，是执政者法的意识在立法上的集中体现。

立法基本原则：立法主体据以进行立法活动的重要准绳，是立法指导思想在立法实践的重要体现。它反映立法主体在把立法指导思想与立法实践相结合的过程中特别注重什么，是执政者立法意识和立法制度的重要反映。

（二）立法指导思想和基本原则的多样性

立法指导思想有：总的指导思想；基本指导思想和阶段指导思想；

立法的基本原则：法治、民主、科学

第二节 我国立法的指导思想

一、立法指导思想的表述

二、我国立法的指导思想

第三节 我国立法的基本原则

一、合宪原则

二、法治原则

（一）立法权力法制化

（二）立法程序法定化

（三）立法内容合法化

三、民主原则

（一）立法主体的广泛性

（二）立法内容的平等性

（三）立法过程的程序性

四、科学原则

（一）坚持科学的立法观

（二）建立科学的立法体制

（三）建立科学的立法程序

（四）使立法技术科学化

一、立法原理

（一）立法和立法学的直接的理论基础。是关于立法的带有普遍性和基本性规律性的事物的理论表现，又是立法学体系的重要组成部分。

（二）立法原理的形式和内容

1、形式

（1）专门的立法原理著述或立法学原理著述

（2）总论性或综合性立法学著述中阐述的立法原理

（3）关于立法制度的著述中阐述的立法原理

（4）关于立法技术的著述中阐述的立法原理

（5）关于立法思想的著述中阐述的立法原理

（6）其他立法学著述或法学著述中阐述的立法原理

2、内容

（1）关于整个立法的总的、基本的原理

（2）关于立法制度的原理

（3）关于立法技术的原理

二、立法指导思想和基本原则

（一）立法指导思想是立法主体据以进行立法活动的重要的理论根据，是为立法活动指明方向的理性认识。立法基本原则是立法主体据以进行立法活动的重要准绳，是立法指导思想在立法实践活动中的重要体现。

（二）立法基本原则的层次

1、整个立法的总的基本原则

2、各种级别立法，如中央立法、地方立法的基本原则

3、各种主体立法，如议会立法、政府立法的基本原则

4、各种法的形式，如法律、行政法规、地方性法规的立法的基本原则

5、各个部门法，如民法、刑法的立法基本原则

（三）中国立法原则的法律化、制度化

1、世界上许多国家的立法实际生活表明它们的立法基本原则通常主要是以观念形态对立法发挥作用的。

2、中国立法基本原则通常也是以一定的观念形态存在的。然而由于中西社会形态、历史发展的不同，决定了我国并没有西方社会发展过程中形成的那种法治观念。

3、2000年3月通过的《立法法》实现了立法基本原则由观念形态向法定制度形态的正式转变。

4、目前中国立法的基本原则就有了观念化的形式和和法律制度形式这样的双重存在形式

（四）由观念化向法律化和制度化的转化

1、立法基本原则

（立法基本原则是一定的立法主体据以开展立法活动的重要原理与准则。当代中国立法的基本原则 3 可以分为总的基本原则和各种立法活动所要坚持的具体原则与特殊原则。这里所言立法基本原则是立法总的、基本的指导准则。

在《立法法》出台之前，我国学界关于立法基本原则有一个较为广泛的看法，即中国立法应当包括以下基本原则：一是实事求是从实际出发；二是总结实践经验与科学预见相结合；三是借鉴本国历史上和外国的有益经验；四是以最大多数人的最大利益为准，立足全局、统筹兼顾；五是法制统一，原则性与灵活性相结合；六是民主与集中、领导与群众相结合；七是保持法的连续性、稳定性与及时废改立相结合①。2000年通过的《立法法》将我国实践中的形成的基本原则规范化与法律化了。《立法法》总则中第三、四、五、六条分别规定了立法宪法原则、法治原则、民主原则与科学原则。根据《立法法》第三条规定：“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。”这是立法的宪法原则。第四条规定：“立法应当依照法定权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”这是立法的法治原则。第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”这是立法的民主原则。第六条规定：“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”这是立法的科学原则。

（一）立法的宪法原则

宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。它规定国家性质、国家机构、公民的基本权利和义务、国家基本的政治、经济与文化制度等事关国家全局、带有根本性的关系与制度。宪法是其他法律、法规制定的根据，是判断其他法律、法规效力的根本标准。违背宪法的法律、法规都是无效的。我国1982年宪法第五条规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”，第八十九条规定国务院制定行政法规时也要以宪法与法律为根据。《立法法》第78条也规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”

②什么是“相抵触”，有学者认为，在有上位法的情形下，下位法如有下列情形之一即构成与上位法的“相抵触”：

1、扩大或缩小制裁权限，减少、变更或增加制裁条件或手段、幅度；

2、扩大或缩小承担义务者的范围、性质和数量，增加、减少、变更特定对象的义务或改变义务承担的条件；

3、扩大、缩小或改变权利的范围、性质和数量，增加、减少、变更相对人权利或改变享受权利的条件；

4、扩大或缩小特定术语的内涵、外延，以至引起不同的法律后果。

2004年5月18日，最高人民法院印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知（法[2004]96号）中，具体明确了行政审判中下位法不符合上位法的情形，并确定执行“上位法优于下位法”司法适用规则。该通知规定：“从审判实践看，下位法不符合上位法的常见情形有：下位法缩小上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利主体范围；下位法限制或者剥夺上位法规定的权利，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范围；下位法扩大行政主体或其职权范围；下位法延长上位法规定的履行法定职责期限；下位法以参照、准用等方式扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体的范围、性质或者条件；下位法增设或者限缩违反上位法规定的适用条件；下位法扩大或者限缩上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围；下位法改变上位法已规定的违法行为的性质；下位法超出上位法规定的强制措施的适用范围、种类和方式，以及增设或者限缩其适用条件；法规、规章或者其他规范文件设定不符合行政 ① 沈宗灵主编：《法学基础理论》，北京大学出版社1988年版，第320-330页。

参见刘莘著：《行政立法研究》，法律出版社2003年版，第68-69页。② 许可法规定的行政许可，或者增设违反上位法的行政许可条件；其他相抵触的情形。”

然而《立法法》所确立的宪法原则不仅仅在于它确立宪法至高无上的效力，更重要的是，从《立法法》的规定来看，它是作为一项政治原则而被确立的，亦即执政党在社会主义初级阶段的基本路线，“一个中心，两个基本点”，即以经济建设为中心，以坚持“四项基本原则”和坚持改革开放为两个基本点。

作为立法最首要的原则，宪法原则的意义在于：其

一、强调我国现阶段的立法为经济建设服务。党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标，法制建设在于不断完善社会主义市场经济法律体系。经过二十多年的立法实践，我国已基本确立了有中国特色的社会主义市场经济法律体系，为社会主义市场经济建设保驾护航。其

二、现阶段的立法仍然坚持四项基本原则为根本的指导原则。党的十三大提出了建设有中国特色的社会主义，但我国的社会主义还处于初级阶段。我国的立法是在坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马列主义毛泽东思想邓小平理论的前提下的立法，是我国立法所应坚持的根本的政治方向；其

三、立法应与改革开放相得益彰。一方面，改革开放的成果需要不断地通过立法来确定与巩固下来，为改革开放的不断深入提供法律保障；另一方面，改革开放的不断发展，各方面的社会生活发生了重大而深刻的变化，产生的大量的、新型的社会关系需要通过法律来加以调整，提出了立法的新任务，促进法律体系的完善。

（二）立法的法治原则

宪法确立了依法治国的方略，法治原则深入人心。立法作为我国非常重要的正式制度的确立活动，也应该坚持法治原则。

立法的法治原则首先要求，立法应当依照法定的权限而进行。我国宪法、立法法、民族区域自治法、地方各级人民代表大会以及地方各级人民政府组织法等法律法规确定了我国现阶段九大立法主体：全国人民代表大会及其常委会；国务院；国务院各部委局、直属机构；省、自治区、直辖市人大及其常委会；省、自治区、直辖市人民政府；较大的市人大及其常务委员会；较大的市人民政府；民族自治地方的人民代表大会；特别行政区的立法机构。不仅如此，不同立法主体立法行使的权限也由法律法规明确规定下来，各立法主体在自己的权限范围行使职权，不得超越职权或怠于行使自己的职权。

立法的法治原则还要求，立法应当依照法律规定的程序进行。我国《立法法》规定了法律制定的基本程序，从法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决、到法律案的公布等四个环节。任何一项法案的出台都必须经过这四个环节。除《立法法》规定了法律的制定程序以外，其他有关法律法规也规定各种不同法规范性文件的出台的基本程序，如国务院出台的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等，对立法程序作出了具体的规定，各立法主体在制定这些法规范性文件时须遵守法律法规规定的程序。

最后，立法的法治原则还要求，立法应从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一与尊严，即维护社会主义法制统一的原则。法制统一原则是现代社会法治国家共同提倡和遵守的一项重要原则。所谓法制统一原则，首先是合宪性原则。就是说，一切法律、法规、规范性法律文件以及非规范性法律文件的制定，必须符合宪法的规定或者不违背宪法的规定。凡是违背宪法者，不能具有法律效力。其次，在所有法律渊源中，下位法的制定必须有宪法或上位法作为依据，下位法不得同上位法相抵触，凡是下位法违背上位法的均属违法立法，该下位法不能具有法律效力。再次，在不同位阶的法律渊源中（如法律和地方性法规之间），在同一位阶的法律渊源中（如地方性法规之间）和同一个法律文件中，规范性法律文件不得相互抵触。第四，不论是中央立法还是地方立法，各个法律部门之间的规范性法律文件不得冲突、抵触或重复，应该相互协调和补充。

（三）立法的民主原则

民主一词来源于古希腊文Demokratia，它由希腊文demos 和 kratia两字组成，前者指“人民”、后者指“权力”或“统治”，合起来指“人民的权力”或“多数人的统治”。就其本质而言就是由人民当家作主，凡属人民自己的事情，由人民自己决定。但是“就民主制这个词的严格意义而言，真 5 正的民主制从来就没有过，而且永远也不会有。我们不能想象人民无休止地开大会来讨论公共事务，并且我们也很容易看出，人民若是因此而建立起来各种机构，就不会不引起行政形式的转变。”①因而在现代社会要想建立直接民主制是不可能的，这样代议制民主有其存在的合理性。但代议制民主是不得已而为之的民主，是无奈的民主，不是理想的民主，不是民主的最终形式。其弊端也明显：“人民选举了官吏议员以后，便不能再过问，也就是西方学者所谓：选举一结束，专制即开始。人民只有在投票的时候才是主权者，投票完毕又成为奴隶。”②

在代议制民主下，从人民与立法机关的关系来看，现代立法机关的立法活动，一般属于间接立法，即由人民选出代表，由代表组成代议机关（议会或人民代表大会），再由代议机关代表人民制定法律。因此在代议制民主条件下间接立法是占主导地位的。在这种情形下，“人民对于立法的作用，通常体现为选举权和罢免权。他们通过选出能够代表自己利益和意志的代表，来达到参与立法的目的。一旦代表不能忠实地履行自己的职责，有悖民意，在法定条件和程序下，人民就可以罢免他们。”③

在现代利益多元的社会中，如果仅仅依靠民选的立法代表（况且代表是由多层间接选举产生）已经越来越难以充分反映公众的不同利益要求，必须建立一种能够更加准确反映公众意愿和要求的制度。而代议制民主与公众直接参与相结合，以公众的直接参与弥补立法代表在反映民意方面不够充分的不足和缺陷，是现代社会唯一切实可行的办法，也是公民的直接参与立法在现代社会的必然要求。

在立法中通过多种途径听取公众意见，让公众直接参与立法活动，这是现代世界很多国家通行的做法。这些形式一般有：其

一、立法座谈会。就是在法案的起草或者审议的过程中，邀请有关方面的专家进行座谈，对法案发表意见和建议；其

二、书面征求意见。就是将法律、法规或者规章草案发送有关国家机关、社会团体、企事业单位，请他们研究并提出书面意见；其

三、调查研究。就是由法案的起草或者审议机关组织人员到基层进行调查，直接了解基层的情况和听取基层的意见；其

四、列席与旁听。列席就是立法机关在讨论审议法案时，邀请有关机关、社会团体派人列席会议，参加讨论，发表意见；旁听就是立法机关在讨论审议草案时，邀请有关机关、社会团体、舆论单位派人旁听会议；其

五、公民讨论。就是将普遍涉及公民切身利益的法案在报纸上公布，在报刊上组织公民讨论，设立接受公众来信来电话机构，允许公民通过多种途径对法案提出意见；其

六、专家咨询和论证。就是邀请有关专家对法案的必要性和可行性问题进行研究，提出咨询意见或者论证结论及意见；其

七、社会舆论载体讨论。就是报纸、刊物、广播、电视等社会舆论单位，对起草前或者正在起草、审议中的法案的立法必要性、可行性或主要内容等问题组织讨论；其

八、立法听证会。就是立法主体在立法程序中设定的，在进行有关涉及到公民、法人或其他组织的权益的立法时，给予利害关系人发表意见的机会，对法案所涉及之特定事项进行质证与辩驳。

（四）立法的科学原则

立法活动本质上应是一种科学实践。建立在科学基础上的立法，立法应尊重客观规律，尊重社会发展的客观实际，注意克服立法中的主观任意性和盲目性。注重立法的科学性，有助于提高立法质量，实现社会主义法治国家需要的良法、益法。十六大报告明确指出：“要适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。”在此大政方针之下，在依法治国的新世纪贯彻立法的科学原则就要求：

其一、坚持立法观念的科学化和现代化，与时俱进地发展科学、先进的立法观念和理念，更新过时落后的立法观念和理念，视立法活动为科学活动。比如制定科学的立法预测与规划，作好立法论证工作，在条件成熟、时机成熟时，制定高质量的法律。

其二、设计科学的立法体制。一个国家的立法体制受制于该国家的现实国情。经过五十多年的 ①

卢梭著《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第88页。

转引自[台]，罗传贤著《行政程序法基础理论》，五南图书出版公司1993年版，第185页。

李林著《立法机关比较研究》，人民日报出版社1991年版，第6页。②③ 立法实践探索，我国建立了“一元两级多层次”的立法体制，基本符合我国现阶段的国情，但是立法体制还需要进一步的优化设计，比如立法主体权限划分问题。

其三、重视立法的方法和技术问题，顾及立法的全局和局部的关系，妥善处理立法的超前、同步与滞后的关系，注意立法的原则性、稳定性、连续性与及时变动的结合；注重选择最佳的立法形式、立法内容及最佳的法案起草者；与时俱进地反映市场经济的发展。

第三章

立法概念

一、立法概念概述1

（一）“立法”一词在中国古代文献中的运用

立法一词在中国很早就出现，就学者们考察的文献，就有以下方面：

1、邓析：“立法而行私，与法争，其私也甚于无法。”载《邓析子·转辟》；

2、商鞅：“当时而立法，因事而制礼。” “立法明分”，“观俗立法，则治”载《商君书》更法、修权、算地篇。

3、荀况：“立法施令，莫不顺比”载《荀子·议兵》；

4、韩非子：“夫立法令者，以废私也。”载《韩非子·诡使》

5、《史记·律书》：“王者制事立法”；

6、《汉书·刑法志》：“圣人制礼作教，立法设刑”；

7、荀悦《汉纪·序》记载：“观象立法”；

8、刘勰：《新论》中记载：“立法施教”；

9、庾信《羽调典》中记载：“立法所以静乱”。„„ 就上面的文义看来，“立”主要是“制订、制定”，“法”则是指“法律、法令”，“立法”则表示“制定法律”，也可作两种意义上的理解：一是指制定法律、法令的活动；二是指制定出来的法律、法令。

（二）英语文献中“立法”一词的意义 立法的英文字为Legislation。《牛津法律大辞典》对Legislation一词的解释是：指通过具有特别法律制度赋予的有效地公布法律的权力和权威的人或机构的意志制定或修改法律的过程。这一词亦指在立法过程中所产生的结果，即所制定的法律本身。在这一意义上，相当于制定法。参见《牛津法律大辞典》（The Oxford Companion To Law, by David M.Walker）中文版，光明日报出版社1988年版，第547页。

《美国大百科全书》对这一辞条的解释是：“立法是指包括政府各部门所用的规范社会行为的法的规则。一般说，这一术语尤指代议机关所制定的法以及制定法的过程。”载《美国大百科全书》，1988年英文版，第17卷第172页，转引自郭道晖总主编：《当代中国立法》1998年版（上册），第5页。

从其在英语文献中的解释来看，立法一词基本上包括两种含义：一是法律的制定（legislation, 或Enacting of Law，动词为 Legislate , 即to enact laws，to make law）；一是制定的法律（Law enacted）如“刑事立法”一词，既可指制定刑事方面法律的活动，也可指某些刑事方面的具体法律。

周旺生教授对西方学者关于“立法”一词的界说作了一下总结：第一、过程、结果两义说。认为立法既指制定或改变法的一个过程，又指在立法过程中产生的结果即制定的法本身。第二、活动性质、活动结果两义说。认为立法是制定和变动法的规范因而有别于司法和行政的活动，同时又是这种活动的结果，而这种结果又与司法决定不同。（参见周旺生主编：《立法学》，法律出版社2000年第2版，第72页。）

（三）近现代我国学者对“立法”一词的理解

近现代我国学者对“立法”一词的理解常见的有以下几种： 第一种观点：立法有广义、狭义之分，“就广义言，行政机关之颁行条例章程，自治团体之订立 公约规则，均可谓之立法。就狭义言，必立法机关依立法程序议决法律案，乃可谓之立法。”（参见谢振民：《中华民国立法史》，南京，正中书局1937年版，第4页。）

第二种观点认为立法是指：“国家机关依照其职权范围通过一定程序制定（包括修改或废止）法律规范的法动，既包括拥有立法权的国家机关的立法活动，也包括被授权的其他国家机关制定从属于法律的规范性法律文件的活动。”（参见《中国大百科全书·法学》，中国大百科全书出版社1984年版，第373页。）；

第三种观点认为“立法通常指国家立法机关按照立法程序制定、修改或废止法律的活动。„„广义上的立法，包括由国家立法机关授权其他国家机关制定法规的活动。立法有时也是对国家制定的法律、法令、条例等规范性文件的泛称，与‘法规’同义。如经济立法是泛指国家制定的有关经济管理方面的法规。”（参见《法学辞典》，上海辞书出版社1984年第21版，第217页。）

第四种观点，认为“立法是由特定的主体，依据一定职权和程序，运用一定技术制定、认可、修改、补充和废止法的活动。其直接目的是要产生和变更法这种特定的社会规范。”（参见周旺生著：《立法论》，北京大学出版社1994年版，第92页。）

第五种观点认为：立法是最高权力机关和它的常设机关，依据法定权限和程序，制定、修改和废止法律这种特定的规范性文件的活动。这是对立法最狭义的解释。（参见马怀德主编：《中国立法体制、程序与监督》，中国法制出版社1999年版，第7页。）

（四）笔者对“立法”一词的理解

笔者认为：要正确理解立法的概念，就要弄清楚两个问题：

其一、从立法活动的结果来看，立法活动同哪些规范性文件相联系？ 其

二、立法活动包括哪些行为？

第一个问题主要涉及立法活动的性质，即只有同“法”相关的活动，才是立法活动，从而排斥了那些虽产生规范性文件，但并非“法”文件的活动的立法性质，这是对立法概念之“法”的解释。

第二个问题主要涉及到立法活动的范围，即在回答了第一个问题的基础上说明哪些活动才是立法活动。回答这个问题，就是对“立法”概念之“立”作出解释。

对于“立法”之“法”的理解，就必须要考察“法”的意义，即要了解“什么是法”这样一个问题。历史发展到今天，法学作为一门学科也业已成熟。探讨“法”的概念问题一直伴随着人类发展的历史，古今中外，有很多思想流派、思想家对这个问题作出了不同的回答。春秋战国时期的法家代表人物提出了许多不同的观点，如“尺寸也，绳墨也，规矩也，衡石也，斗斛也，角量也，谓之法。”（《管子·七法》）；“法律政令者，吏民规矩绳墨也。”（《管子·七臣七主》）；“法者，国之权衡也”（《商君书·修权》）；“法者，编著之图籍，设之于官府，而布之于百姓者也。”“法者，宪令著于官府，赏罚必于民心。赏存乎慎法，而罚加乎奸令者也。”（《韩非子·定法》）。西方思想家和法学家对法的定义更是五花八门。古希腊哲学家柏拉图认为理性的命令就是法律，“在家庭和国家方面，都要服从我们内心中那种永恒的质素，它就是理性的命令，我们称之为法律。”（西方法律思想史编写组编：《西方法律思想史资料选编》，北京大学出版社1983年版，第23页。）亚里士多德强调法与正义的联系，他认为：“法律只是人们互不侵害对方权利的（临时）保证而已。而法律的实际意义应该是促成全邦人民都能进于正义和善德的（永久）制度。）（参见[古希腊] 亚里士多德著《政治学》，商务印书馆1981年版，第138页。）自然法学派把法区分为自然法与实在法，认为自然法是“人类理性”之法规，而实在法应该体现自然法的要求。分析法学派认为法律是主权者的命令。哲理法学派的代表人物康德认为：“法是能使每个人的意志依据自由的普通法则和他人的意志相协调的条件之总和。”黑格尔则认为：“法的基地一般说来是精神的东西，它的确定的地位和出发点是意志。意志是自由的，所以自由就构成法的实体和规定性。”（参见黑格尔：《法哲学原理》，商务印书馆1970年版，第10页）在我国目前所使用的法概念当中，也有多种多样的界定。有人概括为：“国家按照统治阶级的利益和意志制定和认可、并由国家强制力保证其实施的行为规范的总和，包括宪法、法律、法令、行政法规、条例、规章、判例、习惯法等各种成文法和不成文法。”（参见《中国大百科全书·法 8 学》，中国大百科全书出版社1984年版，第76页。）有人这样界定：“法是人们在一定的社会物质生产交换和分配的过程中长期形成的、反映统治阶级意志的、具有正当性或合理性的权利与义务关系的社会共同规则。”（参见吕世伦、公丕祥主编：《现代理论法学原理》，安徽大学出版社1996年版，第29页。）也有人作这样的理解：“法是由国家制定和认可并由国家强制力保证其实施的，反映统治阶级（即掌握国家政权的阶级）意志的规范系统，这一意志的内容是由统治阶级的物质生活条件决定的，它通过规定人们在相互关系中的权利和义务，确认、保护和发展对统治阶级有利的社会关系和社会秩序。”（参见孙国华主编：《法理学教程》，中国人民大学出版社1994年版，第79-80页。）国内其他学者也都从不同的角度对法的概念作过界定，不过，多数是从法的基本特征出发，阐述符合这几个特征的就是法。这些共性特征一般有以下方面：

第一、法是统治阶级（即掌握国家政权阶级）意志的体现； 第二、法是以权利义务关系为其内容的；

第三、法是以国家制定的、以国家强制力保证其实施的社会规范； 第四、法根本上决定于社会的物质生活条件。

近些年来，有学者对法的基本特征提出了进一步完善的观点，认为法的基本特征不可或缺的并且非常重要的一个方面就是：法是司法机关办案依据的社会规范，并且认为，能否作为司法机关办案依据，是衡量一种社会规范是否属于法的范畴的一个重要标志。（参见周旺生著：《立法论》，北京大学出版社1994年版，第36-38页）。当然，民法、刑法等实体法以及程序法等作为司法机关适用的依据，比较容易接受。问题的关键是：宪法能否作为司法机关适用的依据？我国年轻的宪法学者王磊就对宪法的司法化作了探讨，他认为在我国应该实行宪法司法化：第一、宪法司法化是世界各国宪政实践的经验总结；第二、宪法司法化是针对我国的宪政实践提出来的，这样可以对症下药，是解决我国宪法实施的关键；第三、我国的宪法司法化是有条件的。1982年宪法是建国以来法律性最强的一部宪法，存在着将宪法司法化的潜力和突破口。（参看王磊著：《宪法的司法化》，中国政法大学出版社2002年版，第147-153页。）从建立宪政审查制度的国家实践来看，这似乎是不言而喻的问题。但在目前的中国，宪法司法化尚存在一些观念与制度的障碍。但这并不能推翻“宪法是法”这一颠扑不破的真理。因此，认为法是司法机关办案依据的社会规范应该是我国现阶段所特别确立的观念。

基于以上的分析，笔者认为周旺生关于法的概念界定是比较科学的，他认为：法是以政权意志形式出现的，作为司法机关办案依据的，具有普遍性、明确性和肯定性的，以权利和义务为主要内容的，首先和主要体现执政阶级意志并最终决定于社会物质生活条件的各种社会规范的总称。（参见周旺生著：《立法论》，北京大学出版社1994年版，第25页）。

然而以上只是考察了法的内涵，对于“立法”的“法”的现实表现形式还要作具体把握。根据我国2000年3月15日通过的《中华人民共和国立法法》的规定，我们所讲的“法”的具体形式包括：全国人民代表大会及其常务委员会制订的法律；国务院制订的行政法规；国务院各部、委、局、直属机构制订的部门规章；省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会以及较大的市（根据《立法法》第63条第四款的规定，较大的市是指省、自治区的人民政府的所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人民代表大会及其常委会制订的地方性法规；省、自治区、直辖市人民政府以及较大的市的人民政府制订的政府规章；民族自治地方（自治区、自治州、自治县）人民代表大会制订的自治条例和单行条例；特别行政区立法机关制订的特别行政区条例。因此，“立法”的“法”具体表现形式有：宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例；特别行政区条例。涉及到这些规范性文件的活动才是“法”的活动。涉及到其他一些规范性文件，例如政府机关制订的“其他规范性文件”的活动，就不是立法活动。法之不存，焉谈立法？另外，要注意一点，法律一词在我国有两种用法：一是指全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件，即狭义法律；另一是指包括宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例；特别行政区条例都在内的规范性文件，这被称 9 为广义法律，在这里，我们指的是广义法律。

立法行为包括哪些活动？周旺生教授认为，“从立法的方式看，有制定法、认可法、修改法、补充法和废止法之分。”（周旺生著：《立法论》，北京大学出版社1994年版，第57页。）即立法行为有法的制定、认可、修改、废止等。国内外许多学者多持此论。（参看[美]博登海默：《法理学、法哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第415-420页；侯淑雯著：《立法制度与技术原理》，中国工商出版社2003年版，第23页。）所谓法的制定是指有权立法的主体直接创制新的、有普遍约束力的法律规范，这是立法最基本、最直观的方式，在我国各级各类立法制定新法的活动都是此类行为；所谓法的认可，是指有权机关通过一定的法定方式承认并赋予某些行为规范以法律上的效力，如对习惯、判例、国际公约、法理、政策等进行法律效力的肯定，使之成为司法、执法的规范依据。1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第8条规定：“香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留。”这就是法的认可；所谓法的补充既可指在已公布的法律规范之外另行作出补充规定，比如全国人大常务委员会对1997年刑法所作的补充规定，也可指在原来的法律中增加一些新的内容，使之更加完善；法律的修改是将法律中有些不适合社会实际的内容加以改变后继续适用，通常我国立法机关对法律的修改与补充是同时进行的，比如我国1988年、1993、1999年三次对宪法的修改即时如此，既包含修改的内容，也包括补充的内容。法的废止则是指某些法律已完成其历史使命或已不适合社会的需要，有权机关通过一定程序加以废除的活动。总之，立法的行为方式既包括法的制定，也包括对部分习惯、政策等赋予法律上的效力，还包括对不完善的法律的补充，对过时的不合时宜的法律的修改，以及对不能再继续适用的法律加以废除的活动。

综合以上两种分析，“立法”一词可作出如下界定：立法是享有立法权的国家机关，依据法定的职权和程序，制定、认可、补充、修改和废止法律的活动。

（五）立法与法的创制、制定、制订与拟定

在立法学上，除了“立法”这个词比较常见外，还有一些相关的词语也可见于立法学中，如法的创制、法的制定、法的制订、法的拟定。这些概念有着紧密的联系。

在我国法理学教科书中，多将法的创制、法的制定与立法等同意义上使用，如认为：“国家创制法律规范的活动，即通常意义上所说的立法，称为法的制定。”（参见陈业精：《社会主义法的制定》，载于孙国华主编的《法学基础理论》，法律出版社1982年版，第239页。）；“社会主义法的制定，也称社会主义的立法，它是指社会主义国家创制法律规范的活动。”（唐静权等：《法学基础理论》，南开大学出版社1984年版，第288页。）也有将法的创制看作是法的制定的一个方面，如“所谓法的制定，就是指法定的国家机关，依照法定的职权和程序，创制、认可、修改或废止法律和规范性法律文件的活动；是掌握国家政权的阶级把自己的意志上升为国家意志的活动。”（沈宗灵主编：《法理学》，北京大学出版社2001年版，第247页。）笔者认为，法的创制与法的制定可以同义使用，另外，对二者的使用，可分作二义，广义与狭义。广义的法的创制、法的制定就是立法的同义语。但如果将法的创制、法的制定作为立法的一种行为方式的话，即将“法的制定”、“法的创制”理解为有权立法的主体直接创制新的、有普遍约束力的法律规范的话，则立法包含了法的制定或法的创制行为。“至于法的‘制订’，在过去一般是在使用或者表示制定非基本法律、非法律文件，诸如制订条例、章程、纲要、规划、计划等文件时使用；而‘拟定’或者‘拟订’一词主要表示制作未经批准前的法律或者非法律文件，它在多数情况下是可以变动的，诸如拟订法律草案、规划之类的文件等。”（沈宗灵主编：《法理学》，北京大学出版社2001年版，第247-248页。）周旺生教授认为应保留使用“法的制订”与“法的拟订”这两个词，并且举例对这两个概念进行分析：“从时空上说，都是指立法或法的制定过程中的阶段性活动，都是整个立法或法的制定活动的组成部分。但‘制订’包括‘拟订’和对有关方面所‘拟订’的法案加以审议、修改、抉择和认可等诸方面的活动。‘拟订’可以视为‘制订’的一个阶段或一个组成部分。”“‘制订’偏重于决策，‘拟订’偏重于操作。”（周旺生著：《立 10 法论》，北京大学出版社1994年版，第73-74页。）根据这种分析，笔者认为，“法的制订”与“法的制定”基本上同义，不需再作区分，而“法的拟订”可为立法、法的创制、法的制定（订）的一个组成阶段或一个组成部分。

六、立法的基本特征

立法是一种国家行为，是体现国家意志的行为，世界许多国家对立法行为进行法律规制，这是立法法治化的一种表现。我国除了宪法对立法行为加以规范外，第一部专门规范国家立法行为的《中华人民共和国立法法》已由中华人民共和国第九届全国人民代表大会第三次会议于2000年3月15日通过，并于2000年7月1日起开始施行。除此之外，我国有关的组织法如《地方各级人民代表大会以及地方各级人民政府组织法》、议事规则如《全国人民代表大会议事规则》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》等、国务院制订的《行政法规制订程序条例》、《规章备案条例》等，各省市制订的有关地方立法条例等，形成了比较完备的规范立法的法律、法规体系。

立法是享有立法权的国家机关，依据法定的职权和程序，制定、认可、补充、修改和废止法律的活动。立法活动具有如下特征：

（一）立法主体的法定性。主体的法定性也就是说明法定的国家机关才能代表国家行使立法权力，不是任何其他国家机关都可以进行立法活动。这些法定的国家机关就是有权的立法主体。在任何一个政权中，哪个机关或哪些机关是有权进行立法活动的主体，在不同的历史时期、不同的国家都是不同的。但在任何社会、任何国家，立法权的主体总是限定的，只能属于特定的主体。立法主体之所以要特定化、法定化，根本的原因在于：立法是一种神圣的活动，是国家权力行使的重要表现。它关乎国家的稳定、社会的进步，甚至于政权的存亡。

根据我国宪法、立法法的规定，享有立法权的主体有：全国人民代表大会，全国人民代表大会常务委员会，国务院，国务院各部、委、局、直属机构，省、自治区、直辖市以及较大的市的人民代表大会及其常务委员会，省、自治区、直辖市以及较大的市人民政府，民族自治地方（包括自治区、自治州、自治县）的人民代表大会，特别行政区立法机关。

在理解我国立法主体的法定性时，要注意两个问题：

1、《立法法》关于部门规章立法主体的规定与《宪法》第90条关于部门规章立法主体的规定不一致，怎样理解部门规章的立法主体？

2、怎样理解受权（接受授权）的立法主体？

第一个问题主要看待这两个法律之间的冲突问题。宪法第90条第2款规定：“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”国务院组织法第10条规定：“根据法律和国务院的决定，主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章。”从以上法律的规定可以看出，部门规章的制定主体是国务院的各部、各委员会，不包括国务院的直属机构。关于国务院直属机构能否作为部门规章的制定主体，在《立法法》通过之前有两种截然对立的观点。一种观点认为，宪法和国务院组织法都明文规定只有部、委有规章制定权，没有规定直属机构有这项权力，因而直属机构制定的规定不能算作规章。与此相反的观点认为，如果从字面上来理解享有规章制定权的部门，审计署也不享有此权力。而从审计署的地位来看，把它排除在有规章制定权的部门之外，显然不是立法原意，由此可以推论宪法第90条中所说的“各部、各委员会”是可作扩大解释的。此外，现在各直属机构基本担负着与部、委相同的职能，为行使职权，部、委与直属机构共同制定规定已是很普遍的现象。同时，法律和行政法规也通常授权直属机构制定实施细则和实施办法。如进出口商品检验法规定，国家商检部门（即国家商检局）制定该法实施办法，报国务院批准后施行。又如，企业法人登记管理条例规定，该条例由国家工商行政管理局负责解释，施行细则由国家工商行政管理局制定。由此可见，现行立法实践已经把规章制定权给予了国务院直属机构。它们制定的一般性规定应属规章。为了使规章制定权的主体在法律上更为明确，应由全国人大常委会对有关规章制定权主体的规定作扩大解释，明文表述国务院直属机构享有规章制定权。（参见李步云主编：《立法法研究》，120-121页，长沙：湖南人民出版社，1998。）

《立法法》第71条明确规定了国务院直属机构也可以作为部门规章的制定主体①。《立法法》也是一部宪法性文件，它与宪法具有同等效力，而且《立法法》制订于宪法之后，是宪法规定的进一步完善。因此，部门规章的立法主体包括国务院的部、委、局以及具备行政管理职能的直属机构。

第二个问题主要是要把握接受授权的立法主体资格问题。博登海默就曾论述过现代社会委托立法（即授权立法）的必要性，他认为：“在一个高度发达的现代国家，立法机关所面临的任务是如此之复杂，乃至如果不给这种机关加上极度繁重的负担，那么这些任务中的细节与技术细节就无法完成。再者，在专门的政府管理领域中，有些立法活动要求立法者对存在于该特殊领域中的组织问题和技术问题完全熟悉，因此由一些专家来处理这些问题就比缺乏必要的专业知识的立法议会来处理这些问题要适当得多。诸如此类的缘故，现代立法机关常常把一些立法职能授予政府的行政机构、授予一个局或专业委员会。”（博登海默：《法理学、法哲学与法律方法》中国政法大学出版社1999年版，第420页。）

我国在《立法法》出台之前就曾经有过不同类型的授权立法实践（参看陈伯礼著：《授权立法研究》，法律出版社2000年版，第44页。）。《立法法》出台之后，第一次对授权立法进行了规制，但是这种规范还是非常原则，只是以下几个方面：

1、只规定了全国人民代表大会常务委员会授权国务院可以根据实际需要，对第8条规定的国家专有立法权的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外；

2、对授权决定、被授权主体作了初步规定。授权决定应当明确授权的目的、范围；被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力；被授权机关的转授权受到限制，不得再将该项权力转授给其他机关。

3、规定了授权立法事项终止事由。即授权立法事项，经过检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。

就立法主体的范围而言，授权立法主体当然是法定的立法主体，但是被授权主体应该具有什么样的资格，法律、法规没有规定。这里有个问题：授权主体可以不可以将其一部分立法事项授予无法定立法权的主体？如果可以授予，那么我们讲立法主体的法定性就会自相矛盾。研究授权立法的学者陈伯礼提出了确立被授权主体资格的原则，他认为，这些原则应当包括：第一、被授权机关应当是宪法、法律规定的享有法律、法规和规章制定权的机关，或与这种机关地位相当的机关。第二、被授权机关应当是立法机关的制衡机关或下属机关。（参看陈伯礼著：《授权立法研究》，法律出版社2000年版，第142页。）笔者赞同他提出的第二项原则，对于第一项原则给不享有立法权的国家机关留下缺口我是不赞成的。笔者认为，要完善授权立法，被授权主体必须具备以下资格：其

一、必须是宪法、法律规定的享有法律、法规、规章制定权的国家机关；其

二、必须是授权机关的平行机关或下级机关，同一次授权中，假如接受授权的机关有多个的话，被授权机关应当是同等级别的；其

三、具备授权立法事项立法的能力和技术；其

四、无转授权。总之，一句话，被授权主体必然是法定主体。

（二）立法职权的法定性

立法职权的法定性具体有以下方面的要求：第一、立法主体的立法权是由法律、法规明确规定的；第二、立法职权的范围是由法律、法规明确规定的；第三、立法职权行使的程序是由法律、法规明确规定的；第四、立法职权行使的后果是由法律、法规明确规定的。第五、被授权主体的授权立法权必须有法律、法规的根据并依据法律、法规或授权法的规定行使。

在立法主体的法定性中，我们探讨了我国享有立法权的八大类的主体，这八大类主体的立法职权法律都作了明确的规定。《立法法》关于立法职权的规定较以前有关法律、法规的规定有所完善，具体表现在：

其一、确立了法律保留原则。法律保留原则最初是由大陆法系尤其是德国确立的一项依法行政 ① 《立法法》第71条规定

国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律的国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。原则。这个原则最初的含义是：宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施任何行政行为都必须有法律授权，否则，其合法性将受到质疑。（参见陈新民著：《行政法学总论》，三民书局1995年版，第54页。）在我国《立法法》中对国家立法权的专有事项做出了明确规定，也就是说一些事项只能由法律即全国人民代表大会及其常务委员会作出规定，其他任何主体除了某些事项的授权以外，不得对这十类事项作出规定：国家主权的事项；各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权；民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；犯罪与刑罚；对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施；对非国有财产的征收；民事基本制度；基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；诉讼和仲裁制度；必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

以上十类事项的立法权只能由全国人民代表大会及其常务委员会行使，除非全国人民代表大会及其常务委员会对国务院作出授权决定，对其中的部分事项先制定行政法规，但其授权事项的范围也受限制，有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项不得授权。

其二、对授权立法权作了较为原则的规定。以前我国虽有授权立法的实践，但一直缺少法律的依据。《立法法》第一次对授权立法权作了较为原则规定，填补法律规定的空白。①授权决定应当明确授权的目的、范围；②被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力；③被授权机关不得将该项权力转授给其他机关；④授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。

其三、进一步规范与明确了立法职权的行使。①明确了立法提案权的范围，比如说《立法法》第12条、第13条明确规定了向全国人民代表大会提出法律议案的九大类主体（包括全国人民代表大会主席团；全国人民代表大会常务委员会；国务院；中央军事委员会；最高人民法院；最高人民检察院；全国人民代表大会各专门委员会；一个代表团；30名以上的代表联名）第24条、第25条明确规定向全国人大常务委员会提出法律议案的七大类主体（包括委员长会议、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会、常务委员会组成人员10人以上联名）。《立法法》对国务院、地方立法主体的立法提案权的主体范围也作了明确规定，使立法提案权的行使有法可依。另外，法律对提案的撤回也作了明确规定。②明确确立三审制为原则、两审制、一审制为例外。以全国人大常务委员会立法为例。列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当以三次常务委员会会议审议后再交付表决：常务委员会会议第一次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议；常务委员会第二次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报；由分组会议进一步审议；常务委员会会议第三次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。两审制、一审制为例外，即列入常务委员会会议议程的法律案，各方面意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决；部分修改的法律案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议后交付表决。③完善了我国法律解释权的规定，比如确立了法律解释权的归属，只能属于全国人民大会常务委员会；法律解释的原由：法律的规定需要进一步明确具体含义的；法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的；另外还明确了法律解释案的提案的六大主体（国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会）；法律解释案的审议和表决、通过程序以及法律解释案的法律效力问题。④完善规定了地方立法的变通权以及立法的撤销权，后面作重点论述，在此不作探讨。

其四、明确了立法权行使的法律后果，规定了法律、法规、规章公布的标准文本。不同立法主体立法职权的行使产生了不同类型的规范性文件，如法律、行政法规、地方性法规、部门规章以及地方政府规章、自治条例与单行条例、特别行政区条例。《立法法》的规定进一步将我国法律体系中 13 的法律名称规范化。不仅如此，《立法法》还规定了不同立法主体公布其制定的规范性文件的标准文本，如公布法律的标准文本是全国人大常务委员会公报、公布行政法规的标准文本是国务院公报、公布地方性法规、自治条例和单行条例的标准文本是同级地方人民代表大会常务委员会公报、公布部门规章的标准文本是国务院公报或者部门公报、公布地方政府规章的标准文本是地方人民政府公报等。

（三）立法程序的法定性

立法是依据一定程序所进行的活动。所谓立法程序“是有关具有特定效力的规范性文件形成、变更及废止等过程的形式、步骤的顺序和期限的法律规范的总称”。（参见马怀德主编《中国立法体制、程序与监督》，中国法制出版社1999年版，第151-152页）。立法程序的法定性有以下方面的具体要求：

其一、立法基本程序的遵从。立法程序的内容有不同时代、不同国情下往往有较大并别。从现代立法实践来看，各国立法所遵循的具体程序多有不同，但一般都不能不经过法案的提出、审议、通过和公布等基本程序。立法程序的法定性对立法基本的遵从是立法的最低要求。在我国现阶段中，不论是中央立法还是地方立法，不论是权力机关的立法还是行政机关的立法，基本程序都不能违背。根据《立法法》等有关法律，我国立法规划的制定程序、法案的起草程序、法案进入立法会议的议程、立法的审议程序、立法的表决通过以及公布程序等都有着具体的规定，每一个环节应该说都有具体程序可以遵循。

其二、立法的必要程序的遵从。这里的必要程序是指就某一项法律事项而言必须要遵守的一项程序，是除了立法基本程序外依立法性质所决定的程序，比如立法听证程序。《立法法》相对于其他有关立法的法律、法规规定来看，有一个重大的创新或突破，那就是立法听证程序的设计。《立法法》第34条和第58条规定了全国人民代表大会常务委员会以及国务院在立法时，可以采取讨论会、座谈会以及听证会的方式听取有关专家、学者以及其他人员的意见。立法听证程序是立法主体在立法活动中，进行有关涉及公民、法人或其他组织的权益的立法时，给予利害关系人发表意见的机会，由立法主体听取意见的程序。在一些法律案中，特别是法律、法规明确规定必须举行听证的事项，立法主体在进行此事项立法时，必须适用听证程序，否则因程序不正当而无效。（关于立法听证程序诸多问题参看汪全胜著：《立法听证研究》，北京大学出版社2003年版。）。

其三、立法程序期限的遵守。立法是讲求时机的，科学的立法既不应该超前，但也不应滞后，应该适时而立法。立法的时机是有期限的，一部法案从起草到公布这样的程序也是要花费一定的时间的。因此，立法要遵守法律、法规关于程序期限的规定。我国《立法法》在立法程序的运行过程中也对程序期限作了规定，比如：全国人大常务委员会决定提请全国人民代表大会审议的法律案，应当在会议举行的一个月前将法律草案发给代表；列入常务委员会会议议程的法律案，除特殊情况外，应当在会议举行的七日内将法律草案发给常务委员会组成人员；列入常务委员会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，该法律案终止审议。等等。思考题

1．立法的概念和特征。1 2．立法的基本原则。1

第四章 立法体制

教学目的和要求1

通过本章学习，掌握立法体制的概念和种类、我国立法体制的特点、我国有立法权的 国家机关在立法中的地位和权限。1 教学重点与难点

立法体制的概念；

我国现行的立法体制模式 教学内容

第一节

概述

一、立法体制的概念1

（一）立法体制的概念：在我国立法学的研究中，关于“立法体制”概念的理解有以下几种代表性的观点：

第一种观点认为：“立法体制是参与立法的主体具有什么影响立法的手段、在立法过程中如何运作的制度。”（参见李步云、汪永清主编：《中国立法的基本理论和制度》，中国法制出版社1998年版，第91页。）

第二种观点认为：“立法体制是关于立法权、立法权运行和立法权载体诸方面的体系和制度所构成的有机整体。其核心是有关立法权限的体系和制度。”（参见周旺生主编：《立法学》，法律出版社2000年第2版，第182页。）

第三种观点认为立法体制是由立法权限划分和有权立法的国家机构共同构成的制度体系，核心是立法权限的划分。（参见候淑雯著：《立法制度与技术原理》，中国工商出版社2003年版，第91页。）

第四种观点认为：“立法体制，即立法权限的划分。„„立法体制亦即立法权体系，它表明哪些国家机关具有哪种性质、哪个范围的立法权力，及由此派生并依附于立法权上的制定其他法律规范性文件（政府与地方的法规、条例等等）的权力，以及这些权力之间的相互关系。”（参见郭道晖著：《中国立法制度》，人民出版社1988年版，第12页。）

第五种观点认为：“立法体制是有关立法权限划分与立法权限相一致的机构设置与制度的体系。”（参见应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1993年版，第144页。）

第六种观点认为立法体制有广义与狭义区分，广义的立法体制是指由立法权体系及立法机构的设置体系构成。狭义的立法体制包括议会立法权、委任立法权、地方立法权、司法立法权以及各自的权限。（参见戚渊著：《论立法权》，中国法制出版社2002年版，第26页。）

立法体制应怎样准确地界定，笔者认为根据汉语中“体制”一词的含义（《现代汉语词典》将其解释为“国家机关、企业、事业单位等的组织制度。”；《简明社会科学辞典》解释为“关于国家机关、企业事业单位的机构设置，隶属关系和权限划分等方面的体系和制度的总称。”）立法体制至少包含着立法主体的设置及其相互关系、立法主体权限划分等内容。就立法体制的内涵来讲，至少包括这样三个方面：

1、立法主体制度。在特定的时期，一个国家享有立法权的主体范围是什么？这是立法体制的前提与基础，没有一定范围的立法主体，也就不存在立法主体的权限划分问题。

2、立法权限的划分制度。要解决不同立法主体行使立法权力的范围，怎样合理划分不同立法主体的权力界限问题。这主要有两个方面：一是同级立法主体的立法权限的划分；二是不同级即具有隶属关系的立法主体的权限划分。

3、立法权行使的制度，也就是立法权运行的有关制度，其主要内容是立法程序制度，即行使立法权的国家机关在立法活动中所须遵循的有关提案、审议、表决、通过法案和公布规范性法文件的法定步骤和方法。

（二）影响立法体制的因素1

二、立法体制的种类1立法体制可以根据不同的标准作出不同的分类：

第一、根据立法权源权意义上的国家机关类型可以将立法体制分为单一型的立法体制和复合型的立法体制。所谓单一型的立法体制在源权意义上只来自一种国家机关类型，则为单一型的立法体制；如果在立法权源权意义上有两个或两个以上的国家机关类型，则为复合型的立法体制。

第二、根据立法体制是否以民主原则为基础，将立法体制可分为专制立法体制和民主立法体制。第三、根据立法机关在行使立法权时是否受其他机关的牵制，可将立法体制分为独立型的立法 15 体制和制衡型的立法体制。

第四、根据立法权是否高度集中还是同其他国家机关分享行使可将立法体制分为集权型立法体制和分权型立法体制。

第五、根据立法主体是否存在等级关系以及法律效力的范围可将立法体制分为一级立法体制、两级立法体制和多级立法体制。一级立法体制是指立法权只由中央一级立法主体行使的立法体制；两级立法体制是指立法权由中央一级立法主体和地方一级立法主体分享，并且在同一级别中没有立法地位并列的不同类别的立法机关存在。多级立法体制是指中央与地方两级立法机关中，至少有一级存在立法地位相并列且属不同类型的立法机关。

第二节 我国立法体制的特点

一、关于我国立法体制的不同观点1 对于我国现行立法体制一直存在着很大的争议，有三种代表性的观点： 第一、认为我国是“一元性二层次三分支”的立法体制。“一元性”是指国家立法权统一由全国人民代表大会和它的常务委员会行使；“二层次”是指行使国家立法权的有全国人大和它的常设机关——全国人大常务委员会；“三分支”指由全国人大通过宪法授予国务字以制定行政法规的权力，授予省、自治区、直辖市的人大和人大常务委员会制定地方性法规的权力，授予民族自治地方制定自治条例和单行条例的权力。（参见郭道晖：《论我国一元性立法体制》，载《立法——原则、制度、技术》，北京大学出版社1994年版，第90-91页。）

第二、认为我国是“一元、两级、多层次”的立法体制。“一元性”是指国家权力属于人民，人民行使国家权力的机关是中央和地方各级人民代表大会和地方各级人民代表大会，人民意志的最高体现是国家的宪法，全国只有一个宪法；“两级”立法即中央立法与地方立法；“多层次”从中央来说，首先表现为行使国家立法权的有全国人大和它的常设机关委员会；其次表现为法律与行政法规的层次性，前者为全国人大及其常务委员会，后者由国务院制定，从地方来说，一是省、自治区人大及其常务委员会制定的规范性法律文件，同省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人大及其常务委员会制定的规范性法律文件在法律地位和效力上有差别；二是自治区、自治州、自治县的自治条例和单行条例要报省和自治区的人大常务委员会批准后生效，并报全国人大常务委员会备案。（参见刘升平：《当代中国立法体制研究》，载《立法——原则、制度、技术》，北京大学出版社1994年版，第102-105页。）

第三、认为我国的立法体制是中央统一领导和一定程度分权的、多级并存、多类结合的立法体制。中央统一领导表现在，强调国家立法权属于中央并在整个立法体制中处于领导地位，国家立法权只能由最高国家权力机关及其常设机关行使，行政法规与地方性法规都不得与国家法律相抵触；民族自治地方制定自治条例和单行条例的权力要依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使，自治条例和单行条例还必须报全国人大常务委员会批准或备案。多级并存表现在全国人大及其常务委员会、国务院、一般地方，在立法权上以及在它们制定的法的效力上有着级别之差。多类结合表现在立法权存在着类别上的差别：一类是国家立法权；一类是国务院行政法规立法权和法律提案权；一类是一般地方立法权；一类是民族自治地方立法权；一类是授权立法权。（参见周旺生：《论现行中国立法体制》，载《立法——原则、制度、技术》北京大学出版社1994年版，第120-121页。）

笔者认为，存在这种种争议，关键是怎么理解“元”、“级”、“层次”这样的基本意义。笔者赞成将我国现行的立法体制界定为“一元两级多层次”的立法体制。“一元”有这样的基本含义：一是全国人民代表大会是最高立法机关，它有权制定国家的根本大法——宪法，国家基本法律的制定权属于全国人民代表大会，没有任何其他立法权力会超越全国人大的立法权，其他立法权力都具有派生性；二是遵循法制统一的原则，法律统一的根本依据是宪法，宪法是其他立法主体的立法的根本依据。“级”和“层次”意义相近，层次就表示有级的差别。这里理解的级是指我国中央与地方的关系而言，国家的立法权力大抵可以视作中央与地方两个级别，这样理解立法权的两级就是指：一是 16 中央立法权，这包括全国人大及其常务委员会的法律立法权；国务院的行政法规立法权；国务院各部、委、直属机构的部门规章立法权。二是地方立法权。这包括：省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常务委员会的地方性法规的立法权；省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府的地方政府规章的立法权；民族自治地方（包括自治区、自治州、自治县）的自治条例与单行条例的立法权；特别行政区的行政区条例立法权。“多层次”是指不论在中央立法还是地方立法当中，立法主体所处的地位是多层次的，这包含几个方面：

1、在中央立法中，全国人大的立法效力层次高于全国人大常务委员会的立法；全国人大常务委员会的立法效力层次高于国务院的立法；国务院立法的效力层次高于国务院各部、委、直属机构的立法。

2、在地方立法中，省、自治区、直辖市人大的立法效力层次高于其常务委员会的立法；省、自治区、直辖市人大及其常务委员会的立法效力层次高于较大的市的人大及其常务委员会的立法；较大的市的人大立法效力层次高于其人大常务委员会的立法；同级人大及其常务委员会的立法效力层次高于同级人民政府的立法；上级人民政府的立法效力层次高于下级人民政府的立法等。

二、我国立法体制的特点1

（一）中央统一领导

（二）多层次并存1

（三）多类结合1

第三节 全国人大专门委员会的立法权能

2004年8月28日，第十届全国人大常委会第十一次会议在一个上午的时间里表决通过了两部法律（即修改后的《传染病防治法》以及《电子签名法》）和十部关于修改法律的决定（即关于修改公路法、公司法、证券法、票据法、拍卖法、野生动物保护法、渔业法、种子法、学位条例、土地管理法等十部法律的决定），真可谓高效率，同时这些法案的质量也是无可指责的。到底是什么样的因素促成了全国人大常务委员会立法的高效率？其中非常重要的因素就是全国人大专门委员会的作用。人大专门委员会立法权能的发挥是全国人大或其常务委员会立法职能行使的必要条件和保障。

一、立法权还是立法权能：全国人大专门委员会在立法中的定位

立法权是立法主体依据一定的程序和权限创制法规范性文件的权力。这种权力的性质是什么呢？我国学者周旺生认为立法权是一种综合性的权力，“就其运行过程或内容说，立法权包括制定、认可、修改、补充和废止规范性文件的权力，也包括提出立法议案权、审议立法议案权、表决立法议案权、公布或批准、否决规范性法文件权。”①郭道晖教授也表示了相似的观点，他认为立法权是一种整体的权力，包括实体性权力和程序性权力。“立法实体性权力是指法律的制定权、批准权、认可权、修改权、补充权、解释权、废止权、变更或撤销权等。”“立法程序性权力是指立法过程中的有关权力，如提案权、审议权、表决权、公布权，以及立法调查权、听证权等等。”②笔者也认为立法权是一种综合性权力或整体性权力，但不赞成将立法权内容理解为制定、认可、修改、补充和废止规范性文件的权力，也不赞成将这些权力理解为实体性权力，笔者认为，制定、认可、修改、补充和废止等权力只是立法权的表现形式。同样，提出立法议案权、审议立法议案权、表决立法议案权、公布或批准、否决规范性文件权是立法权的行使方式或者立法权的作用方式即立法权能。

笔者不赞成将立法权划分为完整的立法权与不完整的立法权③，也不赞成严格意义上与非严格意义上的立法权之分④，在这里，应明确区分立法权与立法权能，享有全部立法权能的主体是立法主体，然而不行使全部立法权能的主体并不就意味着不是立法主体。立法权能可以为立法主体完全享有，①②③

周旺生著：《立法论》，北京大学出版社1994年版，第325页。

郭道晖总主编：《当代中国立法》，中国民主法制出版社1998年版，第37页。

周旺生教授认为立法权可以分为完整的立法权与不完整的立法权。参看周旺生著：《立法论》，北京大学出版社

郭道晖先生认为立法权可以分为严格意义上的立法权与非严格意义上的立法权。参看郭道晖总主编：《当代中国1994年版，第325页。

④立法》，中国民主法制出版社1998年版，第37页。也可以只享有一部分另外一部分为非立法权主体享有。比如说两高是根据《宪法》、《全国人大组织法》以及《立法法》的规定享有立法提案权，但是它不能称之为立法权的主体，它不享有立法权。立法主体的立法权能可以分为可转让的立法权能以及不可转让的立法权能。根据世界各国的立法实践，很多国家将立法提案权、审议权、公布权等分别赋予不同的主体，但有些立法权能必须为立法主体所享有不可转让如立法表决权，“一个无权对法律案进行表决的机构是决不能称作立法主体的。”①

那么全国人大专门委员会享有立法权吗？从我国《宪法》、《全国人大组织法》以及《立法法》等的规定来看，都找不出一句明确说明全国人大专门委员会享有立法权，也没有明确说明全国人大专门委员会是立法主体。宪法第70条对专门委员会的定位是“各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟定有关议案。”全国人大组织法第37条将宪法的规定细化为：审议人大及其常务委员会交付的议案、质询案以及被认为同宪法和法律相抵触的规范性文件；提出有关议案；对有关问题进行调查研究，提出建议。可见从制度设计上，只是将全国人大专门委员会设定为辅助工作机构，它没有独立的立法权。

不仅如此，从设立全国人大专门委员会的最初意图上也可看出。肖蔚云先生曾参加现行宪法修改委员会秘书处的工作，他总结了全国人大设立专门委员会的几点理由：第一、由于全国人大代表多，每年才举行一次会议，常委会每两个月举行一次会议，开完会就停止工作，因而应当增设一些专门委员会，作为全国人大及其常务委员会的办事机构，协助进行会前的准备工作和会后的具体工作，并审议的提出有关议案；第二、设立专门委员会，使之在平时就可以和国务院以及两高机关进行接触，了解情况，调查研究，向全国人大及其常委会提出建议，以利于全国人大及其常委会对“一府两院”进行监督；第三、与国务院各部委以及法院、检察院对口设立专门委员会，也有利于全国人大及其常委会和“一府两院”相互配合，协调工作；第四、早在1956年全国人大就有设立八个专门委员会的设想，但由于客观原因未能实现，现在条件具备了，故应该设立；第五、国外议会设有专门委员会的经验可以借鉴②。全国人大专门委员会是全国人大及其常委会的工作机构，而不是权力机关，它“只能就全国人民代表大会或者常务委员会交付给它的问题提出建议和意见，而不能直接以全国人民代表大会及其常务委员会的名义决定和处理问题。”③

从全国人大专门委员会的实践功能来讲，也是如此，比如九届全国人大四次会议共收到议案1040件，其中268件议案交由有关专门委员会审议。具体分配是这样： 交付农业与农村委员会审议的62件；交付财经委员会审议的46件；交付法律委员会审议的46件；交付环境与资源保护委员会审议的45件； 交付教育科学文化卫生委员会审议的31件；交付内务司法委员会审议的31件； 交付民

④族委员会审议的5件； 交付华侨委员会审议的2件。

虽然全国人大专门委员会不享有立法权，但根据前文的分析，全国人大专门委员会享有一些立法权能，除宪法第70条以及全国人大组织法第9条、第37条对其立法提案权、立法审议权等作出规定外，《立法法》对其各方面的权能作出了细致的规定，如第12条、第24条规定了全国人大专门委员会的立法提案权；第13条、第25条规定了专门委员会对有关主体提案在列入议程之前的预先审议权；第17、30、31、32、33、34条规定了专门委员会立法过程中的审议权；第90、91条规定了专门委员会对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或法律相抵触的审查权等。

二、全国人大专门委员会的立法权能构成 根据我国《宪法》、《全国人大组织法》以及《立法法》等的规定，全国人大专门委员会的立法权能构成有：

（一）立法提案权

①②③④

刘松山著：《专门委员会为何不能行使立法权和监督权》）载《法学评论》2000年第4期，第86页。

肖蔚云著：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第66-68页。

肖蔚云著：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第181页。

参看《人民日报》2002年02月27日第11版。立法提案或提出法案是提案的一种。什么是提案？有学者认为，提案在议学中称为动议，在国外立法机关的议事规则中称为提议，是指以书面形式提出的动议①。有学者则认为，提案是指提出为供讨论的议案②。美国学者司徒吉士认为，提案是向议会提出考虑和行动的一种建议或审问的正式声明。所谓动议，是指出席会议的人，提出一个问题或意见，请求与会者予以讨论或采纳③。笔者认为，所谓提案即提出议案，指享有提案权的主体向有关国家机关提出的动议。作为提案一种的立法提案（或法律议案、法案），是指享有立法提案权的机关、组织或人员（以下简称为提案主体）按照法定的程序和方式向特定的立法机关提出的关于制定、修改、废止某项法律法规的动议。

立法提案权是一项重要的立法权能。从立法程序上讲，它的行使是法案进入议程的必要前提，是正式立法程序启动的必经阶段。

根据《全国人大组织法》第9、31条的规定以及《立法法》第13、25条的规定，全国人大专门委员会可以向全国人大及其常务委员会提出属于全国人大或人大常务委员会职权范围内的立法议案。作为这样的一个提案主体与别的提案主体立法权能的行使有什么不同吗？我们来分析一下《立法法》的有关规定。根据《立法法》第12、13条的规定，在向全国人大提出立法议案的九类主体中，关于能否列入人大的立法议程的决定方式有三种类型：一是直接列入立法议程。全国人大主席团提出的法案，由全国人民代表大会直接列入议程进行审议。二是由人大主席团决定列入立法议程，这包括六类主体如人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、人大各专门委员会的立法提案。在这种权能的行使上，人大专门委员会的权能与人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的权能是平等的；三是选择性的决定列入人大议程，既可以由人大主席团决定列入立法议程，也可以由全国人大交由专门委员会提出是否列入议程的意见，再决定是否列入会议议程。这包括两类特殊的主体：一个代表团以及30名以上的代表联名。对于这两类主体在什么情况下适用什么方式决定列入议程，《立法法》没有规定。以上是向全国人大提出法案主体立法权能的行使情况。再看一下向全国人大常委会提出法案主体的立法权能行使情况。《立法法》第24、25条规定在向全国人大常委会提案的七类主体当中，对于其立法提案能否列入人大常委会的立法议程的决定方式只有两种类型：一是直接列入人大常委会立法议程，如委员长会议的提案。二是选择性决定列入人大常委会立法议程。既可以由委员长会议直接决定列入常委会立法议程；还可以由全国人大常务委员会提交有关专门委员会审议决定，提出是否列入立法议程的意见，再决定是否列入常委会议程。从上可以看出，虽然全国人大专门委员会立法权能的行使与其他提案主体立法权能行使是一致的，但是一些提案主体立法权能的行使有时还离不开全国人大专门委员会的辅助作用。

（二）法案起草权

法案起草，是特定的机关、组织和个人在一定的立法目的指导下，拟定法规草案的过程④。法案 ①②③

[台]罗志渊：《立法程序论》，正中书局1974年版，第85页。

[台]王堡丽：《议学理论与民权运用之研究》，黎明文化事业公司1987年版，第137－138页。

司徒吉士著，沈已尧译：《会议程序规则》，香港经济法律出版社1987年版，第28页。

有学者认为，从法案的构成看，法案起草可以有三种含义：（1）指对法案的起草，即对提交审议的立法提（动）④议的起草。这种起草至少应当注意使主案包括下列要素：法案或立法提议的标题；提议的理由；要求由何机关于何时通过本提议；建议由或拟由何机关、组织或人员起草与该提（动）议相配套的法律草案、法规草案或规章草案；法的草案的主要内容或原则、精神；接受提议的机关的名称；提议者署名和提议日期。（2）指对附案的起草，即指由有关机关、组织或人员将所拟议提交有权机关审议、表决的法的原型按一定的要求形诸于文字的活动。也就是指通常所说的法律草案起草、法规草案起草、规章草案起草。（3）指对由主案和附案结合而成的完整的法案的起草。起草是不是构成立法过程的一项基本程序？有学者认为法案起草是立法过程中一个必经的、极为重要的基础性阶段①。但多数学者认为没有将法案起草归结为立法程序的必要环节②。从我国《全国人大议事规则》、《全国人大常务委会议事规则》以及《立法法》的规定来看，都未将法案起草作为立法过程中一项独立的程序阶段。

全国人大专门委员会能够行使法案起草权能。《宪法》第70条第2款规定，各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，拟订有关议案，这个议案当然也包括立法议案。《全国人大组织法》第9条也作出了如此规定。可以看出，法案起草权是全国人大专门委员会的一项重要权能。

全国人大专门委员会法案的起草或拟定发生于以下三种情形：

第一、为了向全国人大或人大常务委员会提出立法议案而自行起草或拟定有关法案。这里涉及到一个问题，即立法提案权的主体在提出立法动议时是否一并提出法律草案？对这个问题也是存在争议。笔者认为应当准确区分提出立法动议与提出法律草案，立法动议只是提出某一种倡议，并不附带具体内容，而提出立法草案则不同，要求其内容应规范化。法律应明确这二者不同的意义以及适用的不同程序，对于立法动议应集中登记，交有关委员会审查决定由什么样的主体再行提出法律草案，或者决定不予提交审议，对于立法草案待进入审议程序再交由有关委员会审议。对法律草案的提出，应要求法案的提出者必须提交符合规范化的法律草案，必须具备如下内容：“

1、法案的名称；

2、提出法案的理由；

3、法案的目的或者宗旨；

4、法案的主要原则和基本架构；

5、法案的主要条款及其内容；

6、提案人署名、附议者联署。对于不符合规范化要求的法案，应当建立退回重新修改的制度予以处理。”③《立法法》规定立法提案权主体提出的是“法律案”，显然属于提出法律草案，即不仅有立法动议，而且要有附带法律草案。为了行使立法提案权，全国人大专门委员会必须拟定好法律草案。

第二、接受全国人大或其常务委员会的要求，拟定法律草案。这里实际上又有两种情况：一是作为立法提案权主体的全国人大主席团或全国人大常务委员会在向全国人民代表大会时出法律案之前要求全国人大专门委员会起草法律草案，比如《立法法》44条明确规定：常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程；二是作为全国人大或其常务委员会立法规划范围的事项，全国人大专门委员会根据全国人大或其常务委员会的要求，起草或拟定有关法律议案以便列入立法议程审议。根据《宪法》第70条以及《全国人大组织法》第9条规定的意义理解主要是指这种情形。

第三、这里专指法律委员会根据人大或人大常务委员会审议的意见对进入立法议程的法律案进行修改与完善的法案拟定工作，也就是在先前法律草案的基础上提出法案修改稿、最后表决稿。如《立法法》第18条规定：“列入全国人民代表大会会议议程的法律案，由法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿„„”第22条规定：“法律草案修改稿经各代表团审议，由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿„„”。

（三）法案审议权

我国学者周旺生认为，法案审议，是指“有法案审议权的主体，对法案运用审议权，决定其是 参见周旺生著《立法论》，北京大学出版社1994年版，第527页。

①②

参见苗连营著：《立法程序论》，中国检察出版社2001年版，第166页。

参看沈宗灵主编：《法理学》，北京大学出版社2001年版，第262-266页；另可参看张文显主编：《法理学》，李林：《立法权与立法的民主化》，载《清华法治论衡》第一辑，高鸿钧主编，清华大学出版社2000年版，第高教出版社、北京大学出版社1999年版，第280-281页。

③281页。否应当列入议事日程、是否需要修改以及对其加以修改的专门活动。”①学者苗连营认为，法案审议是“立法机关对列入议程的法案正式进行审查、讨论、辩论的活动。”这两种界定都存在一定的问题：第一种界定，考虑到了法案在立法的不同阶段的审议特点，在立法被列入议事日程前可能要进行审议以及进入立法议程的审议两种过程。但是，在这种界定中，将法案审议权直接归属到对法案能否列入议事日程的决定机关，这是不准确的。比如全国人大主席团决定将向全国人大的提案列入议程，但对其进行初步审议可以交由全国人大专门委员会进行。同样，全国人大常务委员会也可以在决定将某种提案列入立法议程前，提交全国人大专门委员会进行初步审议。第二种界定虽然明确提出审议行为的特点，即对法案进行审查、讨论与辩论。但是它将审议只作为正式程序的一个阶段，而没有考虑到在法案被列入议程前的初步审议问题。笔者认为，法案审议是具有法案审议权的主体对法案进行审查、讨论与辩论的活动。

全国人大专门委员会在全国人大及其常务委员会立法过程中，具有一定法案审议权。主要有两种情形；

第一种情形：全国人大专门委员会根据全国人大或全国人大常务委员会的要求，对有关提案主体提交的法案进行审议，提出能否列入大会议程的意见，为全国人大或全国人大常委会作出列入立法议程的决定提供参考意见。在全国人大立法过程中，只有在两类特殊的主体即一个代表团或者三十名以上的代表联名提出法案时，全国人大主席团可能将该法案提交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见。

在全国人大常委会立法过程中，除了委员长会议提出的法案外，其余六类提案主体提出的法案都有可能由全国人大常务委员会提交有关的专门委员会进行审议，提出是否列入会议议程的意见。在这个阶段，全国人大专门委员会的审议是一种法案列入议程的前置审议，但对提出的审议意见对立法主体作出能否列入大会议程提供决策依据。

第二种情形：列入立法议程后的审议。根据《立法法》第17条、18、30、31的规定：列入全国人民代表大会或全国人大常务委员会会议议程的法律案，由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见，印发会议。从这几条的规定来看，它主要是要求全国人大专门委员会通过审议，提出交由大会议程审议的基本主题。为了提高立法主体的立法效率，能够使法案尽快出台，有必要对法案的审议主题作一些限制。通常情况下，有关主体提出的法案，真正有争议、值得认真加以审议的条文不是很多，也就是不需要采取完全逐条审议的方式，一些条文的设计比较合理或者规定的是一些常识的问题，就没有在这些问题上面进行审议而浪费时间。那么怎样确定大会审议的主题呢？《立法法》设计的方案就是让全国人大专门委员会先进行审议，确定几个重点、难点、可能争议较大的主题由大会进行正式审议。在这个环节，法律委员会的审议具有重要的作用。

不过，尽管在国家立法过程中，全国人大专门委员会发挥了重要的立法权能。但是它这项权能是不能同立法主体的立法权能即全国人大代表团的审议、大会的审议、全国人大常务委员会的审议相提并论。后者的审议属于立法程序的重要环节，具有独立性，而全国人大专门委员会此项立法权能具有附属性与服从性，不属于正式立法程序中的审议环节。

（四）法规审查权

法律冲突可以说是当今世界各国都不可避免的现象。在我国现阶段，一元两级多层级立法体制的确立，立法主体众多，立法数量庞大，尤其是行政立法与地方立法的数量占有相当大的比例，加上不适当地追求部门利益与地方利益，使得法律冲突更加普遍。预防或避免法律冲突的措施有很多，建立健全的法规审查机制也是一项有效的措施。①

参见周旺生著：《立法论》，北京大学出版社1994年版，第140页。法规审查是特定国家机关对于有关的法规进行合宪法与合法性的审核，防止有关法规同宪法或法律相抵触，破坏社会主义的法制统一。根据《立法法》的规定，全国人大常务委员会是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的审查权力机关。然而，法规审查权能的行使却属于有关的专门委员会。这主要考虑：

1、全国人大及其常委会都实行会议制度，全国人大每年召开一次会议，会期短，议程多，难以胜任对行政法规、自治条例和单行条例的审查任务；

2、各专门委员会是全国人民代表大会的常设机构，在大会闭会期间，受常委会的领导，其日常工作主要是研究、审议和拟定有关议案，适合承担这项工作；

3、在立法法出台之前，各专门委员会已经承担着法规的审查工作①。

全国人大专门委员会法规审查权能的实施主要分为两个阶段：

第一个阶段：审查启动机制。《立法法》设计了两种审查启动机制。一是审查要求启动机制。即国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市人大常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或法律相抵触时，可以向全国人大常务委员会书面提出进行审查的要求；二是审查建议提起机制。即除了提出审查要求的机关以外的其他社会主体也可以向全国人大常务委员会提出审查建议。审查建议一般先由常委会的工作机构进行研究，如果工作机构研究认为审查建议中提出的审查理由基本成立，则应分送有关的专门委员会进行审查。否则不予送交有关的专门委员会进行审查。

第二个阶段：审查处理机制。全国人大专门委员会审查处理机制的过程是这样的：首先是由全国人大专门委员会向制定机关提出审查意见。人大专门委员会对提出的法案进行审查，如果不存在与宪法或法律相冲突的，则审查程序结束。如果发现有抵触，专门委员会可以视具体情况采取两种处理方式：一是由专门委员会以书面方式直接向制定机关提出审查意见；二是由法律委员会和有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会，就法规中存在的问题作出说明，再向制定机关提出书面审查意见。其次，制定机关向有关的专门委员会反馈意见。《立法法》规定，制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会反馈。最后由全国人大专门委员会向全国人大常务委员会委员长会议提出撤销议案。根据制定机关的反馈意见，如果制定机关表示将对有关法规进行修改，审查程序则终止。如果制定机关不予以修改，则法律委员会和有关的专门委员会则单独或联合向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会审议决定。

三、全国人大各专门委员会立法权能发挥的现实契机

全国人大专门委员会自从设立后就处于不断的发展过程之中，就数量来讲也是在不断地增加。从第一届至第五届全国人民代表大会，设有民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会。其中第四届全国人民代表大会是在“文革”时期召开的，社会主义法制遭到严重破坏，未设专门委员会。从第六届全国人民代表大会起设有民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会。第七届全国人民代表大会除设置上述专门委员会外，增设了内务司法委员会。第八届全国人民代表大会又增设了环境保护委员会。第九届全国人民代表大会又增设了农业与农村委员会，第十届全国人民代表大会形成了9个专门委员会的格局。数量的增加，毫无疑问也是强化了全国人大专门委员会的立法权能，其实二者是相辅相成的。全国人大专门委员会数量的增加、立法权能的强化，背后都有深刻的社会动因。

前面在分析全国人大专门委员会在立法中的定位时指出，它是全国人大的工作机构，接受全国人大的领导以及在全国人大闭会期间接受全国人大常委会的领导，行使全国人大或全国人大常委会分配的立法权能。全国人大专门委员会立法权能的强化与全国人大或全国人大常务委员会立法任务的增加有着必然的联系。这里先分析一下现时代国家立法权能（即全国人大及其常务委员会的立法）强化的客观现实基础。随着依法治国方略宪法地位的确立，人们就热切地盼望并积极追求实现社会 ① 参看刘莘主编：《国内法律冲突与立法对策》，中国政法大学出版社2002年版，第156页。主义的法治国家，应该说这样的目标在我国现阶段是一种理性的选择、人民的选择和反映了我国历史发展规律的选择。人们追求法治落实到实际的社会生活中便是要求建立健全的社会主义法律体系，于是有了对立法的深切期待，立法的理论与实践都得到了充分发展，从近些年来关于法治良法的争议、立法理论的层出不穷以及《立法法》的出台便可见一斑。确立了法治目标只是第一步，随之而来的便是怎样实现社会主义法治国家即道路的选择问题。近些年来学术界更是非常活跃，意图创立科学的理论提供支持。时至今日，不论是学术界还是我国的法治实践已基本确立“自上而下的政府推进型的法治道路”，于是政府便更加热心立法的发展，不论是数量还是质量，都出现了前所未有的提高。就第八届全国人民代表大会及其常委会而言，在其五年任期内，“通过了法律、有关法律问题的决定114件，八届全国人大及其常委会在立法制度和数量上创下了历届人大之最。”①仅1998年一年内，全国人大及其常委会共审议法律草案和有关法律问题的决定草案共28件，其中通过法律11件，通过关于法律问题的决定10件，还批准了同外国缔结的条约、协定和我国加入的公约10个②。如果说法治目标的选择是国家立法权能强化的直接原由，那么隐藏在背后的原因便是我国这些年来的经济转轨。经济体制的变革深刻地塑造着社会生活的全方位。建国五十多年的历程是我国经济体制探索的历程，从计划经济体制到有计划的商品经济再到计划经济为主、市场经济为辅以致最终在1992年党的十四大上选择了社会主义市场经济的经济体制改革目标。市场经济不仅改变了社会，而且也改变了人，是人的一次解放。然而在立法上它也带来了一些问题，传统计划经济思维模式下建立的法律制度成为束缚市场经济发展的绳索，对其的修改又将是一项多么大的工程，不仅如此，建立保障社会主义市场经济发展的法律体系更是迫在眉睫，处于我国现行立法体制之顶端的国家立法不仅需要给行政立法、地方立法确定立法方向，更重要是确立社会主义法制统一的根基。不言而喻，摆在全国人大及其常务委员会面前的立法任务是艰巨而复杂的。

但是一个国家经济发展路径的选择在现代社会必然离不开世界其他国家经济发展的环境。现代世界经济发展最典型的特征便是经济全球化，经济全球化试必要求经济发展规则环境的全球化，在法律领域不可避免地会产生法律全球化的这样一种趋势。WTO就是这种经济全球化的一种结果，反过来它又会进一步加速经济全球化的进程。中国已加入了世界贸易组织，根据《建立世界贸易组织的马拉喀什协议》第16条（4）明确规定：“每一成员应当保证其法律、规则和行政程序，与WTO协定所附各协议中的义务相一致。”③这可以认为是WTO规则体系对各成员国法律制度上的原则性要求，我国也不例外。如此，不能不对我国现行法律制度提出了新的问题，我们必须对我国现行的法律制度作出清理，该废除的废除、该修改的修改，需要重新制订的必须重新制定，这对我国现阶段的立法不能不说提出了新的任务、新的要求。这项工作我国正在做。全国人大及其常委会、国务院从2000年即开始对有关法律、行政法规进行清理，修改了一批法律、行政法规，国务院废止了一部分与世贸规则不一致的行政法规、规范性文件。

诚然，在我国现行一元两级多层次的立法体制下，立法任务并不都是由国家立法权机关来承担，但是毫无疑问作为国家立法权机关的全国人大及其常务委员会在我国的立法中是占主导地位的，是“国家立法权力体系的核心，其他立法权的行使一般要以它为依据、为基础。”④它确立其他立法主体的立法方向、立法原则甚至是立法范围。根据《立法法》第8条的规定，有10件事项只能专属于国家立法权的范围，因此，担任国家立法任务的全国人大及其常务委员会应是最为主要的立法主体。全国人大及其常委会立法任务虽然非常艰巨而复杂，但也应看到它所承担立法职能的制度制约性。其

一、从全国人大及其常务委员会组织人员数量上讲，人大代表数量过多。现行每届人大代表 ①②③④

参看《光明日报》，1998年3月14日。

以上数据是根据1999年《中国法律年鉴》统计得出。

Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization ,Art ,16(4).参见周旺生著：《立法论》，北京大学出版社1994年版，第361页。近三千人（九届人大代表2987人），这一数字大大超过国外议员的数量，比如美国参众两院总的议员数量只有535人、日本国会议员763人、印度国会议员767人。全国人大常委会人员是150人左右①。人员数量过多在客观上使得代表发表意见的机会少了，难以保证大会尽可能多听到一些声音，对立法质量与立法效率都可能会产生一定的消极影响；其

二、从会议的会期来看，我国全国人大及其常务委员会的会期却又过短。美国国会会期是12个月（2年内），日本国会是150天（1年内）、英国议会是7个月（1年内），德国国会是25周（1年内），印度国会每年也不少于4个月。而我国全国人大，每年召开一次会议，每次会议15天左右；至于全国人大常委会，一年一般也就召开六次会议，每次会议4天左右，全年加在一起不到四十天。第三、从会议议程来看，世界上许多国家议会的议程也是比较多，但可以看出，立法任务是它们每次会议的一项重要内容。在我国全国人大及其常务委员会会议议程多，往往立法都没有列入大会议程，一些常规的议程，如一府两院的报告、上的决算方案以及下预算方案等占去了会议的议程。

然而属于全国人大及其常务委员会专属立法事项别的立法主体是不可插手的（立法法规定某些部分事项可以授权国务院立法），但自己的能力有限，试必会出现我国学者所讲的行政立法权、地方立法权侵犯国家立法权的现象②。另外也会造成，因国家立法权的虚置，法制的统一、法律体系的健全等都会受到挑战。那么，从现有的制度安排着手，只有不断强化专门委员会立法权能，才是解决国家立法权的虚置问题，也才能加强国家立法权主体的立法能力。

四、制度设计的完善：专门委员会立法权能实施的保障

我国现行法律关于专门委员会的制度规定还不是很完善的，除了我国宪法第70条对专门委员会的组织领导以及职能作了原则性的规定。《全国人在组织法》第三章对宪法关于专门委员会制度规定更具体化了些。关于专门委员会立法权能比较全面的规定当是2000年3月15日九届全国人大制定的《立法法》了。但直到现在，全国人大没有专门的宪法性文件全面规定专门委员会的有关制度，除了全国人大通过的一些关于专门委员会产生的文件如2003年3月6日全国人大第一次会议通过了《第十届全国人民代表大会第一次会议关于设立第十届全国人民代表大会专门委员会的决定》、《第十届全国人民代表大会第一次议关于第十届全国人民代表大会各专门委员长会组成人选的表决办法》等。在地方上，据现有的资料，全国仅两个省（吉林与江苏）制定了省人民代表大会专门委员会工作条例（试行）。从制度的完善来讲，全国人大应专门制定专门委员会的工作条例。下面结合我国现行的专门委员会制度提出三点完善的设想。

（一）适当增加全国人大专门委员会的数量。

自第一届全国人民代表大会设立专门委员会以来，以后随着全国人民代表大会制度的发展相应增加了一些专门委员会，至第九届、第十届全国人民代表大会，已经设立了九个专门委员会。这九个专门委员会从其职能来讲基本上分为综合性与专业性两类：一些委员会的事务是综合性的，如法律委员会、民族委员会、华侨委员会、外事委员会；另外一些委员会是专业性的，如财政经济委员会、内务司法委员会、教育科学文化卫生委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会。这些委员会的设置考虑到了与政府部门的对口设置，一个委员会与政府一个部门或几个部门对口，有时也按专业设置。这九个委员会大致涵盖了各个方面。但是从数量上来讲，专门委员会的数量太少了，尤其是专门委员会与人大代表数量之比明显不相称。日本有专门委员会34个，韩国有17个，英国有10个，法国有12个，意大利有26个，美国目前参众两院共有37个。虽然，委员会数量多少并不决定代议机关的工作效率，而在于它实际上能否有效地承担职能。但鉴于全国人大及其常务委员会立法任务以及其他任务比较繁重，现有九个委员会数量远远不能满足需要。有学者建议我国人大专门委员会的数量应当在现有基础上增加11个，设立20个专门委员会，它们是宪法委员会、①

第一届、第二届人大常委会委员79人，第三届115人，第四届167人，第五届196人，第六届至第十届155人。

参见郭道晖总主编：《当代中国立法》，中国民主法制出版社1998年版，第40-49页。② 特别行政区委员会、台湾事务委员会、民族委员会、法律委员会、司法委员会、内务委员会、审计监察委员会、国防安全委员会、财政预算金融委员会、经济与贸易委员会、农业委员会、交通邮电建设委员会、环境资源委员会、人口卫生委员会、教育文化委员会、科学技术委员会、外事华侨委员会、妇女儿童青少年与老年委员会、公民申诉控告委员会①。这种设立是否科学，比如将财政经济委员会分为几个委员会、教育文化卫生委员会也分成了几个委员会等依据是什么呢？这种设立是否会造成机构的膨胀，从而会最终导致其职能的发挥。依笔者的理解，在立法权能的强化上，全国人大应尽快设立法律解释委员会与监督委员会。

（二）合理界定各专门委员会工作权限，增加专门委员会的立法权能

宪法第70条只是原则性的规定了各专门委员会的工作权限，全国人大组织法除将其具体化外，还专门对民族委员会、法律委员会工作职责作了规定：“民族委员会还可以对加强民族团结问题进行调查研究，提出建议；审议自治区报请全国人民代表大会常务委员会批准的自治区的自治条例和单行条例，向全国人民代表大会常务委员会提出报告。法律委员会统一审议向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的法律草案；其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。”在实践中存在的突出问题是：有的综合性委员会主管事务过分狭窄，甚至只分工联系一两个部门，几年来负责检查的法律只有一件或两件，承担任务过少；有的专业性委员会负责与国务院及其部门、最高人民法院、最高人民检察院多个部门和机构联系（最多达20多个部门），负责检查几十部法律的实施情况，主管事务过分宽泛，承担任务十分繁重②。各专门委员会工作范围和工作时判别极大，工作范围和职责划分不够清晰，不同的委员会之间存在忙闲不均、重复工作等现象③，在一定程度上影响了专门委员会的工作效率与质量。应根据实际情况对各专门委员会的工作职责作出明确界定、互相协调，尤其是法律委员会与其他专门委员会工作协调尤其是审议法案环节的协调。“法律委员会除了应对法律案的内容进行审议外，应着重对法律案是否同宪法相抵触，是否与其他法律相矛盾进行审议，并负责对法律案进行立法技术处理。而有关的专门委员会则主要应就法律案中的专业性问题，重点、难点问题和主要分歧意见进行讨论审议；有关专门委员会的审议意见应当及时印发会议。”④ 前面笔者认为要增加专门委员会的数量，虽然增加数量是加强立法权能的关键措施，但如果在现有的专门委员会职责能够承担的范围内，也可进一步增加工作职责或扩充立法权能。笔者认为，主要的就是设立法律解释委员会和监督委员会。在我国立法主体众多，法律法规数量比较庞大的情况下，法律的模糊性、不确定性甚至法律的冲突性也在扩大，而全国人大及其常务委员会就立法职能来讲，立、改、废的任务本来就颇为繁重，对法律的解释与法律的监督难能尽心尽力，这项权能若不让其虚置，不如交由专门的委员会来加以行使，从而保障它制度设计的到位以及社会主义法制的统一与尊严。

（三）优化专门委员会组成人员的结构，扩大常委会委员担任专门委员会职务的比例。

优化专门委员会组成人员的结构从两个方面着手：一方面是优化专门委员会人员的年龄结构。①

参见周伟：《全国人大增设专门委员会问题探讨》，载《河北法学》2000年第1期。

参见尹中卿、艾志鸿、屠智锋、赵燕：《如何完善全国人大专门委员会的构成？》，载2003年6月3日《学习②时报》第187期。

③

如内务司法委员会负责对最高人民法院的联系。资源与环境保护委员会1996年工作总结和1997年工作要点中提出，为了促进环保执法司法，1997年该委员会听取最高人民法院关于环保案件审理情况的汇报；又如，民族委员会1997年听取农业部、林业部、水利部、文化部、广播电影电视部、国家教委、卫生部就民族地区有关问题的汇报，也涉及到财政经济、环境与资源保护、教育科学文化卫生委员会管辖的范围。

④

参见苗连营著：《立法程序论》，中国检察出版社2001年版，第207页。根据我国学者的统计：“从六届人大到九届人大，专门委员会组成人员的平均年龄从68岁下降到63岁，70岁以上的委员所占比例已经从34%下降到0.5%。但是从年龄结构上看，在九届人大专门委员会216名组成人员中，71岁以上1人，61至70岁有157人，占总人数72.7%，51至60岁的43人，50岁以下的委员只有15人，占6.9%”①。这样看来，专门委员会组成人员当中，平均年龄还是相对偏大，中青年委员比例较小。年龄大在某一方面不利于专门委员会工作的连续性，另外也可能影响到工作的效率。因此，在年龄结构上应采取一定的措施，确保专门委员会组成人员的年轻化。另一方面优化专门委员会组成人员的知识结构。以前全国人大专门委员会带有明显的安排退休领导干部的色彩，从党政军领导岗位转岗的干部在全国人大专门委员会占有较大的比例。当然他们这些人也有经验丰富的一方面，对相关的工作领域也是非常熟悉，但是知识结构、能力结构还需要进一步完善，比较可行的措施就是提高专家学者在全国人大专门委员会的任职比例，尤其是法律专业人士。因此有学者建议：“为了我国法制建设的长远发展，我国在全国人大系统以及全国人大的专门委员会中，应当大量增加法律专业人士的比例。”② 人大常委会委员兼任专门委员会的委员，这个状况自我国设立人大专门委员会时就存在。这样做有很大的好处：它不仅能保证人大或其常务委员会工作的连续性、协调性，另外常委会委员参加专门委员会的工作，有利于常委员会委员对人大工作程序的了解，对拟提交常委员会审议的议案的理解，也有助于提高常委会会议的审议水平和质量。因此，笔者也赞成这样的建议：“为了进一步加强全国人大常委会、全国人大各专门委员会的工作，在逐步实现全国人大常委会委员会专职化的同时，力争使全体常委会组成人员都能进入专门委员会工作，进而推动专门委员会专职化的进程。”③ 思考题1

1.立法体制的概念和种类。1

2.我国立法体制的特点。1 3.我国各立法机关在立法中的地位和权限。1

第五章 立法程序

教学目的和要求1

通过本章学习，掌握立法程序的概念、性质及其与立法工作程序的区别，掌握立法议案的提出、立法议案的审议、立法议案的通过、法律的公布的概念和具体操作程序，掌握立法提案权、立法审议权、立法表决权、法律公布权的概念和归属。教学重点与难点

立法程序的概念, 我国现行立法程序的运作过程 教学内容

第一节 概述1立法程序的概念

程序一词的含义，据《辞海》的解释：“（1）按时间先后或依次安排的工作步骤，如工作程序、医疗程序。（2）程序设计，用电子计算机自动解算问题，需要事先确定解题过程，并有机器指令所能接受的语言描述出来，描述的结果称为程序；编写程序的过程称为‘程序设计’。”（《辞海》，上海辞书出版社1979年版，下册，第4014页。）从这个界定来看，一个是表示过程的概念，与时间、步 ①

参见尹中卿、艾志鸿、屠智锋、赵燕：《如何完善全国人大专门委员会的构成？》，载2003年6月3日《学习时报》第187期。

②

参看刘莘主编：《国内法律冲突与立法对策》，中国政法大学出版社2002年版，第201页。

参见尹中卿、艾志鸿、屠智锋、赵燕：《如何完善全国人大专门委员会的构成？》，载2003年6月3日《学习③时报》第187期。骤相联系；一个是计算机方面的专业术语。作为法律意义上的程序通常是指实施某项有法律影响力的行为所必须遵循的步骤与方式。

关于立法程序，其内涵到底所指什么？国内外学者也作了种种不同的界定，有这样一些代表性的观点：

1、台湾学者胡涛解释：“立法程序有广泛的意义与基本的意义两个不同的界说：广泛的意义是指所有议事机关（包括政权的、治权的、中央的与地方的）制订宪法、法律与行政法令及决定政策的程序。基本的意义是指中央立法机关行使其职权的程序。”（胡涛：《立法学》，（台）汉苑出版社1980年版，第50页。转引自周旺生著：《立法学》，北京大学出版社1988年版，第339页。）

2、候淑雯认为：所谓立法程序是指有权立法的机关为了实现一定的立法目的，通过法定形式而设立的用以规范立法主体的立法行为的一系列的次序、步骤和方法。它不仅存在于法的创制过程中，同样也存在于法的完备过程中。（参见候淑雯著：《立法制度与技术原理》，中国工商出版社2003年版，第166-167页。）

3、周旺生认为：“立法程序是有权的国家机关在制定、认可、修改、补充和废止法的活动中，所须遵循的法定的步骤和方法。（参见周旺生主编：《立法学》，法律出版社2000年第2版，第286页。）

4、有学者认为，立法程序是有关具有特定效力的规范性文件形成、变更及废止等过程的形式、步骤的顺序和期限的法律规范的总称。（参见马怀德主编：《中国立法体制、程序与监督》，中国法制出版社1999年版，第151-152页。）

5、苗连营认为：“立法程序就是立法主体按照一定的步骤、时序和方式，创制和完善法的行为过程。”“从静态上看，立法程序表现为立法主体进行立法活动时的操作规程，它由步骤、时序、方式三个要素组成。”“从动态上看，立法程序则表现为立法主体以制定法律为目标的一系列连续的立法行为所组成的立法过程。”（参见苗连营著：《立法程序论》，中国检察出版社2001年版，第3-4页。）

笔者认为，对立法程序的界定要注意两个方面：一是立法；二是程序。就立法而言，我们要明确什么样的行为是立法行为，并不是产生所有的规范性文件的行为都是立法行为，也不是立法主体所有的活动都是立法行为，它只是特定的主体制定的规范性法文件的行为才是立法行为。从外延上看，立法行为包括法的制定行为、法的修改行为、法的补充行为、法的认可行为和法的废止行为。因此，立法程序只是适用立法行为的程序。从程序而言，它揭示的是一个事物的过程，它表示的是一个时间概念。既然表示一个过程，则这个过程的发生与发展必定表现为一系列的步骤，而揭示步骤内容的则是运作的方式。因此，理解程序则离不开方式。这样看来，以上的观点都揭示了立法程序的实质问题。但较为全面的观点应该表述为：立法程序是立法主体在制定、修改、补充、认可以及废止法规范性文件时所必须遵循的行为步骤、方式以及期限。

二、立法程序的性质及其法律化1

（一）立法程序的性质1

（二）立法程序的法律化1

三、立法程序的阶段划分1

四、研究立法程序的意义1

第二节 立法议案的提出1 立法机关在审议和通过法律之前，首先要由特定的机关和人员对所要制定的法律案提出相应的动议，通过一定的法定程序才能使某一种法案进入立法机关的立法议程。因此，立法提案是法案进入立法议程的起始阶段，也是一项很重要的立法环节，对法案的制定有着重要的意义。在我国立法实践中对其重视不够，在立法理论中也对其缺乏较为深入的研究。

一、立法提案的界定

立法提案或提出法案是提案的一种。什么是提案？学者们众说纷纭，意见不一。有学者认为，27 提案在议学中称为动议，在国外立法机关的议事规则中称为提议，是指以书面形式提出的动议①。有学者则认为，提案是指提出为供讨论的议案②。美国学者司徒吉士认为，提案是向议会提出考虑和行动的一种建议或审问的正式声明。所谓动议，是指出席会议的人，提出一个问题或意见，请求与会者予以讨论或采纳③。笔者认为，所谓提案即提出议案，指享有提案权的主体向有关国家机关提出的动议。

作为提案一种的立法提案（或法律议案、法案），是指享有立法提案权的机关、组织或人员（以下简称为提案主体）按照法定的程序和方式向特定的立法机关提出的关于制定、修改、废止某项法律法规的动议。

其一、立法提案主体的法定性。

立法提案主体即立法提案权人是指提出立法动议的人或机关。立法提案权是指法定的机关或人员向国家立法机关提出法律动议或法律草案的权力。拥有立法提案权的机关或人员各国规定都不一样④。

我国的立法提案权属于特定的国家机关和人员。比如宪法第64条规定：宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者1／5以上的全国人民代表大会的代表的提议；立法法第12条、13条规定：全国人民代表大会主席团、全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会、一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案。《立法法》第24条、25条规定：委员长会议、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会、常务委员会组成人员十人以上联名，可以向全国人大常务委员会提出法律案。国务院组织法、各级人民地方政府组织法以及民族自治地方法等都相应规定了不同的立法机关立法活动中享有立法提案权的机关和人员。

其二、立法提案程序的法定性。

立法提案程序是立法提案权人向立法机关提出法案的程序性规定，包括在何时向什么机关提出法案。比如说向全国人民代表大会提出法案，一般要求在全国人民代表大会期间向特定的机关提出法案。对于在全国人民代表大会休会期间，享有向全国人民代表大会立法提案权的人是否可以提出法案，应该也是可以的，我国《立法法》第14条就规定，向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出。这里有两个问题：一是怎样向全国人大常务委员会提出法案，是直接提交给全国人大常务委员会（全国人大常务委员会按法律规定是每两个月召开一次会议）还是它的工作机构？二是立法提案权向全国人大常务委员会提出属于全国人大范围的法案与直接向全国人大提出法案在进入议程的程序上有什么区别？对于第一个问题，我国《立法法》没有做出详细规定，但实践中的作法是可行的。对于第二个问题，《立法法》做出了特别规定，立法提案权人向全国人大常务委员会提出属于全国人大范围内的法律案，须由全国人大常务委员会 ①

[台]罗志渊：《立法程序论》，正中书局1974年版，第85页。

[台]王堡丽：《议学理论与民权运用之研究》，黎明文化事业公司1987年版，第137－138页。

司徒吉士著，沈已尧译：《会议程序规则》，香港经济法律出版社，1987年版，第28页。②③④

大致有以下情况：第一、属于议会。如美国1787年宪法规定：本宪法所授予的各项立法权，均属于由参议院和众议院所组成的合众国国会。第二、属于议会和政府。如1958年法国宪法第39条第1款规定：立法创议权同时属于总理和议会议员。1947年意大利宪法第71条规定：创制法律权，属于政府、两院每个议员，以及根据宪法性法律享有法律创制权的机关和机构。第三、属于政府。如1934年奥地利宪法规定：法律草案的提出权属于政府，议会不得提出法律草案，但有权否权政府提出的法律草案。第四、属于特定的机关和公民。如1947年意大利宪法第71条规定立法提案权属于政府和议员外，还规定：人民通过5万以上的选民提出拟定条文的草案的方法来实现法律创制权。第99条第2、3款还规定：国家经济与劳动会议是参众两院和政府的咨询机关，享有创制法律权。根据法定原则并在法定范围内，协助拟定有关经济与社会问题的立法。根据一定的程序审议以后，决定提请全国人民代表大会审议，由常务委员会向全国人民代表大会全体会议做出说明，或者由提案人向大会全体会议做出说明。《立法法》对于不同的立法提案权人的提案有不同的程序规定，比如，全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会作为提案权人向全国人民大会提出法案，由全国人大主席团决定是否列入大会议程。但对一个代表团或者三十名以上的代表联名的立法提案权则有两个途径选择：一是由主席团决定；一是交有关的专门委员会审议后提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。

其三、立法提案效力与内容的法定性

立法提案虽然是一种立法建议，但是它与一般的立法建议不同。对于一般立法建议的提出主体、提出程序、提出方式等，法律没有任何限制。任何机关、组织或个人都可以在自己认为适当的时候、以适当的方式提出自己有兴趣的立法建议，这些建议可能有较大的社会价值，在许多情况下可能是决策机关编制立法规划和形成立法决策的重要材料来源与参考因素。而立法提案中的立法建议主体，一般是由国家法律法规规定，立法提案中的立法建议提出后，立法机关一般负有必须接受和处理的义务，对其采纳与不采纳做出一些必要的说明。但对一般的立法建议立法机关没有此项义务。

立法提案与法律草案有联系也有区别。立法提案有两种情况：一种是不仅提出制定、修改、废止法律法规的倡议或意见，而且附带法律草案；另一种是仅仅提出制定、修改、废止法律法规的建议、倡议或意见，不附带法律草案。提出法律草案的情形也有两种：一种是有关主体在向立法机关提出立法倡议时提出法律草案（这个属于立法提案的范畴）；另一种是立法机关已经将某种动议（不附带法律草案的动议）提上立法议程的情况下，由接受法律草案起草任务的某种机关、组织或个人向立法机关提出法律草案（准确地说是进入立法议程的法律起草的范畴）。笔者认为，这两种法律草案的提出法律意义不一样，在立法提案中，提出的法律草案还有待立法机关根据一定的程序和标准决定是否将其纳入议事日程，而后一种情况则是法律草案已经进入议事日程。在我国现有的法律法规中，并没有区分附带法律草案的立法提案和不附带法律草案的立法提案，因此这两种情形都应该是立法提案的情形。

二、立法提案与立法规划的关系

立法规划是指有立法权的主体，在自己的职权范围内，为达到一定的目的，按照一定的原则和程序所编制的准备用以实施的关于立法工作的设想和部署①。立法规划对我国立法机关的立法工作、国家的法律体系建设、社会主义法治目标的实现等都有着非常重要的作用和意义。立法规划对立法提案有很重要的影响。一方面，立法规划确立的立法项目必须通过立法提案的形式进入立法议程，才能保证立法规划的实施和执行。另一方面，立法规划在很大程度上决定了立法提案的质量，影响立法提案能否被大会提交立法议程并进行实质性的立法工作。不管是短期立法规划（如立法计划）、中期立法规划（如立法五年规划）还是长期立法规划（如十年立法规划），都是立法机关在一定时期立法的基本指针或指南。虽然立法规划不是一成不变，但它的改变必须履行一定的程序如提起、审议和表决通过等。立法规划中所确立的立法项目必须作为立法议案被提出，这才是立法项目真正进入立法的开始，如果没有法定的机关或个人向立法机关提出，则立法规划确立的立法项目有可能落空。同样，立法规划在一定程度上决定法定机关或代表提出的立法议案的质量，就是说立法提案能否被真正纳入立法议程，一定程度上受立法规划的影响。以全国人民代表大会为例，它每年接受的立法提案很多，然而只有很少的一部分能进入大会议程。“据九届人大一次会议统计，共收到立法议案830件，这些议案往往仅有建议‘应当制定×××法’或者建议‘应当修改×××法’，少部分也附有法律草案。”②然而真正被纳入会议议程的非常少。如果说，国家机关和代表的提案很少被提交大会议程，有可能伤害提案人的积极性的话；另一方面也要看到，提案不应是想当然的行为，①

郭道晖总主编：《当代中国立法》，中国民主法制出版社1998年版，第1195页。

李林：《立法权与立法民主化》，载《清华法治论衡》第一辑，清华大学出版社2000年版，第281页。② 它应该结合国家发展的实际需要，并考虑国家的立法规划。

立法提案也是一条有效的修正立法规划的途径。立法规划确定的立法项目不一定非常适合或贴切，有时必须作一些调整。在法定的提案主体提出的某一动议（其不包括在立法规划的立法项目中）经过立法机关一定的审查程序后，决定其应该被纳入大会议程或正式提上立法日程，则立法机关应启动一定的程序修正立法规划，使其变得更加完善和具有可执行性。

三、立法提案列入立法会议议程

一般来讲，立法提案是立法形成阶段的起点，即正式立法程序启动的导引，然而有立法提案并不必然就进入正式的立法程序，一种立法提案是否进入立法日程，由立法机关根据一定程序和标准，决定其是否提上立法日程。

立法提案列入立法会议议程是正式立法程序的开始，此前都是立法的序幕。不过，立法提案要进入立法会议议程要经历一定的审议或审查过程，什么样的立法提案能够进入立法会议议程以及怎样进入立法会议议程，一般由国家法律来规定。我国法律规定了立法提案进入会议议程的法律程序，而没有规定什么样的立法提案才能进入立法会议议程。

（１）立法提案进入立法会议议程的法律依据

虽然我国没有一部法律法规为立法提案进入立法会议议程提供法律依据，但笔者认为，立法机关的立法规划可以作为立法提案进入立法会议议程的法律依据。立法规划就是有立法权的主体，在自己的职权范围内，为达到一定的目的，按照一定的原则和程序所编制的准备用以实施的关于立法工作的设想和部署①。立法规划决定了立法提案能否被大会提交立法议程。不管是短期立法规划（如立法计划）还是中期立法规划（如立法五年规划）以及长期立法规划（如十年立法规划），它都是立法机关在一定时期立法的基本指针或指南。立法规划中所确立的立法项目必须作为立法议案被提出，这是立法项目真正进入立法的开始，如果没有法定的机关或个人向立法机关提出，则立法规划确立的立法项目有可能落空，也就有可能影响立法规划的执行。如果立法机关不以立法规划为依据，列入议程的立法提案的不是立法规划的立法项目，那么立法规划的制定就失去了意义。很多国家通过法律规定，立法依据立法规划进行。如保加利亚的《规范性文件法》规定，立法工作必须按计划进行。依照该法第19条，只有国民议会常设委员会和议员，才有权向国民议会提交不在法律草案工作计划之内的法律草案②。我国全国人大和国务院以及不少地方立法机关也制定过立法规划或立法计划。因此，立法提案权的主体提案时应考虑立法机关的立法规划，立法机关对立法提案能够进入立法议会议程的审查依据主要也是立法规划。当然，如同立法规划可以通过一定的程序加以修正一样，有些非立法规划中的立法项目提案经由立法机关审议，并确定其有立法的必要性、可行性和紧迫性时，也可以列入立法议程。

（2）立法提案列入立法会议议程的程序

很多国家对于立法提案权的主体提交的立法提案都规定了一个列入立法会议议程的法定程序。比如美国规定，国会所有的立法提案都须提交小组委员审议，在这个过程中，有可能淘汰80％的立法提案，剩下的立法提案再提交一院委员会审议，又会淘汰一部分立法提案，然后经过一院全体会议审议、两院协商委员会审议等程序，最后能够进入立法议会议程的不到原先总提案的5％。

我国的立法法、全国人大组织法、全国人大议事规则规定，凡由一个代表团或者30名以上的代表向全国人大提出的法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。凡由其他享有立法提案权的主体所提出的法律案，由主席团决定是否列入会议议程，常委会组成人员10人以上联名提出的法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程；不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员 ①

郭道晖总主编：《当代中国立法》，中国民主法制出版社1998年版，第1195页。

吴大英、任允正、李林：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第784页。② 会会议报告或者向提案人说明。其他机关向全国人大常委会提出的法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先提交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。

（３）立法提案的撤回

享有立法提案权的主体对于所提的法案是否有权撤回，一般地来讲，立法机关都规定视法案提交审议的程度来决定。我国法律法规规定有不相一致一处。全国人大组织法规定：向全国人大提出的议案，在交付表决前，提案人要求撤回的，对该议案的审议即行终止。这实际上等于赋予提案人以撤回议案的绝对权力，这是不合适的。这里没有区分两种情况：一种是提交了立法提案，但尚未提交有关部门审议，如果提案人要求撤回，应该说是允许的，这就等于实际没有提交一样。另外一种情况就是，提案人提交了立法提案，并且立法机关已对其进行审议、已列入会议议程时，提案人就不能享有绝对撤回的权力。原因在于，该提案所表达的已不仅仅是提案人自己的意思表示，而同时凝聚了审议机关和人员的智慧和劳动。如果允许提案人随意撤回，势必使立法程序的启动处于不稳定状态，而且还会造成立法资源的浪费。在2000年3月15日通过的《中华人民共和国立法法》中对立法提案的撤回做了更为完善的规定。全国人大及其常委会区分三种不同情形，分别规定了法律案的撤回程序。第一种情况，提案人虽已提请审议，但全国人民代表大会或全国人大常委会尚未列入大会议程，如提案人提出撤回请求，则该法律案的撤回即刻生效。第二种情况，法律案已交付表决，则提案人提出的法律案的撤回请求无效。第三种情况，对于提请审议的法律案已列入全国人民代表大会或全国人大常委会的会议议程，而在交付表决前提案人提出撤回请求的，《立法法》规定，在全国人民代表大会举行会议期间，提案人应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告后，多数代表不持异议，则允许提案人撤回法律案；在全国人大常委会举行会议期间，提案人应当说明撤回理由，经委员长会议同意，并向常委会报告后，若多数常委会组成人员不持异议，则提案人撤回法律案。

四、我国立法提案制度存在的问题及完善对策

我国立法动议和法律草案的提出方面，存在有这样几个问题：第一、立法提案权的主体不全面。我国现实的做法与法律规定不一致，例如，从1988年以来，我国三次修改宪法共十七条，最初的修宪动议均由中共中央提出，且我国《立法法》关于立法提案权的主体均无规定政党可以提出议案，更别说其他八个民主党派了，对于一定数量的公民是否可以提案也没有规定，立法提案权的主体范围较小。第二、议案的提出数量与进入议程的数量之间存在障碍。在全国人大召开每次会议时，全国人大代表提出议案数量的多少与进入议程的议案数量并无必然的关系①，而且每次全国人大开会时，都有一些常规议程如一府两院的工作报告、政府预决算报告等，占据了大量的时间，从而导致进入全国人民代表大会议程的立法议案就更少了。对于全国人民代表大会来讲，如果代表的提案得不到重视的话，势必影响提案人的积极性，人民的意志就无法表达出来。这应该是立法中加以注意和改善的地方。第三，立法动议和立法草案的提出，应该通过法律加以详细规定。根据我国的法律，享有立法提案权的人可能只提出立法动议并不提出法律草案，或者提出立法动议的同时也提出立法草案，法律应该对提出动议和提出法律草案加以区别，或者确定一定范围的提案在提出动议时必须提出法律草案及其说明，以提高我国立法提案的质量。①

如八届人大期间，人大代表及代表团共提出议案3369件（不包括人大代表及代表团提出的各种立法建议），列入议案即交付专门委员会审议的仅566件。参看全国人大常委会副委员长田纪云在1998年3月10日在第九届全国人民代表大会第一次会议上所作的《全国人民代表大会常委会工作报告》，载1999年的《中国法律年鉴》。还有九届人大一次会议期间，全国人大代表及代表团共提出议案2782件，列入议程即方交付专门委员会审议的仅190件；九届人大二次会议期间，全国人大代表及代表团提出议案916件，列入议程即交付专门委员会审议的仅195件。以上资料根据1999、2000年《中国年鉴》统计得出。

鉴于此，笔者认为完善我国提出法案的程序的对策有以下方面：首先，立法法案的提出是特定机关和组织的事情，我国关于立法提案权的规定中，关于立法提案权主体的范围规定过于狭窄，而且与现实立法实践不相符合。中国共产党中央委员会就有向全国人大提出过法案的事，其他社会团体和组织在法案的提出与起草过程中也发挥过重要作用，因此，我国立法提案权享有的主体应增加：中国共产党、各民主党派、共青团、工会、妇联等社会组织。另外，我国是人民当家作主的社会主义国家，人民是国家的主人，但是广大人民群众却不能依法直接向立法机关提出法案，而世界上其他国家，人民享有立法创制权是宪法法律规定的权利。例如，奥地利宪法规定，20万以上的选民联名，可以提出法律草案；意大利和瑞士规定，5万以上的选民联名，可以提出法律草案；索马里规定，1万以上选民可以联名提出法案①。从我国的国家性质以及发挥社会主义民主制度的优越性的角度来讲，我国也应规定一定人数的公民可以向国家立法机关提出法律草案，我国有学者曾提出过建议：“应当允许50万以上选民联名可以向全国人大提出法案；30万选民联名可以向全国人大常委会提出法案；20万以上选民联名可以向省级人大提出法案；15万以上选民联名可以向省级人大常委会提出法律草案；10万以上选民可以向较大的市的人大提出法案；8万以上的选民可以向较大的市的人大常委会提出法律草案。”②其次，应当准确区分提出立法动议与提出法律草案，并且进一步规范法律草案的提出。我国法律应明确规定立法动议的提出与法律草案提出有不同的要求，立法动议只是提出某一种倡议，并不附带具体内容，而提出立法草案则不同，要求其内容应规范化。法律应明确这二者不同的意义以及适用的不同程序，对于立法动议应集中登记，交有关委员会审查决定由什么样的主体再行提出法律草案，或者决定不予提交审议，对于立法草案待进入审议程序再交由有关委员会审议。对法律草案的提出，应要求法案的提出者必须提交符合规范化的法律草案，必须具备如下内容：“

1、法案的名称；

2、提出法案的理由；

3、法案的目的或者宗旨；

4、法案的主要原则和基本架构；

5、法案的主要条款及其内容；

6、提案人署名、附议者联署。对于不符合规范化要求的法案，应当建立退回重新修改的制度予以处理。”③

第三节

立法议案的审议(立法审议)立法审议也称法律草案的审议，是指立法机关对列入议程的法律案进行审查、讨论与辩论的行为。法案审议也就是对所提出的法案是否符合社会的立法需求、立法条件与时机是否成熟、法案本身的形式与内容是否符合一定的要求等一系列合法性、政策性与技术性问题，由立法机关根据一定的程序对法案发表意见，进行最后阶段的可行性论证、修复、补充和完善的过程。法案审议的质量如何，关系法案的表决与通过，关系着法案对民意的反映程度。我国的全国人民代表大会组织、全国人民代表大会常委会组织法、全国人大议事规则、全国人大议事规则、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组织法、立法法以及其他法律法规对我国的法案审议程序都有比较详细的规定。

一、审议前的准备

不管是全国人大立法时还是全国人大常委会立法时，一旦法案被列入其会议议程，在进入正式审议之前，都必须做好一些审议前的准备工作。这些准备工作一般有：提案主体应当向会议提供法案的有关资料，包括背景材料、调研情况、各方面的意见等；在举行会议的一定时期之前，立法机关应当将法案，包括法律草案、关于法律草案的说明，及其他有关资料印发代表或委员。只有让代表掌握充分的信息资料，了解与立法有关的各方面的基本情况，这不仅是人民代表基本的权利，也 ①

吴大英、任允正、李林：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第438页。

李林：《立法权与立法的民主化》，载《清华法治论衡》第一辑，高鸿钧主编，清华大学出版社2000年版，第②280页。

③

李林：《立法权与立法的民主化》，载《清华法治论衡》第一辑，高鸿钧主编，清华大学出版社2000年版，第281页。

是代表履行其权利的必要前提。

审议前的准备工作对于提高审议的质量与效率都是至关重要的。我国全国人大议事规则规定，在会议举行的一个月前，将准备提请会议审议的法律草案发给代表。全国人大常委会议事规则规定，在会议举行七日以前，将开会日期、建议会议讨论的主要事项，通知常委会组成人员，但未明确规定将法律草案发给代表。刚刚出台的立法法第十五条规定，常务委员会决定提请全国人民代表大会会议寓言的法律案，应当在会议举行的一个月前将法律草案发给代表。其第二十六条规定，列入常务委员会会议议程的法律案，除特殊情况外，应当在会议举行的七日前将法律草案发给常务委员会的组成人员。

二、审议方式

我国法律法规对全国人大及其常委会规定了不同的审议方式。全国人民代表大会审议法律案的方式主要有：第一、各代表团审议。一般以一个省组织成一个代表团对被列入全国人民代表大会议程的法律案进行审议。第二、专门委员会审议。由各专门委员会接受全国人民代表大会主席团的委托对被列入全国人民代表大会议程的法律案进行审议。第三、法律委员会审议。对被列入全国人民代表大会会议议程的法律案，由法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议。第四、主席团审议。由全国人民代表大会主席团对由法律委员会寓言后的法律案进行综合审议。第五、全国人大常委会审议。受全国人民代表大会的委托，由常委会对被列入大会议程的法律案进行审议。第六、代表大会全体会议审议。法律案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由全国人民代表大会全体会议审议

全国人大常委会审议法律案的方式，根据我国法律法规特别是立法法的第二十七条的规定，主要有三种：第一、常务委员会分组会议。由常务委员会分组会议对被列入人大常委会的法律案进行初步审议。第二、专门委员会和法律委员会审议。由专门委员会和法律委员会对被列入人大常委会议程的法律案进行审议，提出审议意见。第三、常务委员会会议审议。由全国人大常委会对被列入大会议程的法律案进行审议。

三、审议步骤

全国人大对于被列入大会议程的法律案的审议步骤有以下方面：第一、在全体会议上，由提案机关或人员或者指派有关人员向大会作法律草案的说明。说明的内容一般包括：立法理由、法律草案的起草经过、法案的基本精神及主要问题等。第二、各代表团和有关的专门地进行审议，向大会主席提出审议意见，并印发会议。第三、法律委员会各代表团和有关专门委员会的审议意见，对法律草案进行统一审议，并向大会主席团提出审议结果的报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见，应当有审议结果报告中予以说明。第四、大会主席团审议通过上述报告和修改稿后，印发会议，并将修改全的法律草案提请大会全体会议表决。对法律案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向全国人民代表大会下次会议报告；也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请全国人民代表大会下次会议审议决定。

全国人民代表大会常委会审议法律案的步骤有：第一、在全体会议上听取提案人的说明，由人大常委会分组会议进行初步审议。第二、由专门委员会和法律委员会进行审议，提出法律草案修改情况和主要问题。第三、在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议。第四、由法律委员会对法律案进行统一审议，提出关于法律草案审议结果的报告。第五、在全体会议上，听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。第六、常务委员会审议法律案时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对法律草案中的主要问题进行讨论。

四、审议时间的限制

世界很多国家考虑到立法审议的具体情况，一般都以法律确定立法草案的讨论时间，对审议过程的法案的讨论与辩论进行时间限制。在我国，根据《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》 33 第５０条的规定，代表大会全体会议上的发言的，每人可以发言两次，第一次不超过１０分钟，第二次不超过５分钟。第５１条规定，主席团成员和代表团团长或者代表团推选的代表在全体会议上发言的，每人可以就同一议题发言两次，第一次不超过１５分钟，第二次不超过１０分钟。经会议主持人许可，发言时间可以适当延长。

《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第２９条规定，常务委员会组成人员和列席会议的人员在全体会议上的发言，不超过１０分钟；在联组会议上，第一次发言不超过１５分钟，第二次对同一问题发言不超过１０分钟。事先提出要求，经会议主持人同意的，可以延长发言时间。

第四节 立法议案的通过

一、通过立法议案的形式1

（一）立法议案的通过的概念1

（二）通过立法议案的形式1

二、通过立法议案的表决制形式1

（一）表决制概念1

（二）表决方式1

（三）表决结果及通过原则1

三、通过立法议案的审批制形式1

（一）审批制概念1

（二）审批制适用1 第五节

法律的公布1

一、法律的公布与法律公布权1

（一）法律的公布的概念1

（二）法律公布权的归属及其分类1

二、公布法律的时间和形式1

（一）公布法律的时间和形式1

（二）法律的公布与法律的生效1 思考题1

1．立法程序的概念、性质及其法律化。1

2．立法议案的提出、审议、表决和法律的公布的概念及其与相关概念的区别。1 3．立法议案的提出、审议、表决和法律的公布的具体程序。1

第五章 立法预测与立法规划

教学目的和要求1

通过本章学习，掌握立法预测和立法规划的概念、意义和程序，了解立法预测和 立法规划的种类。教学重点与难点

立法预测的步骤 立法规划的编制

教学内容,第一节 立法预测1

一、立法预测的概念、任务和意义1

（一）立法预测的概念1 我国立法学专家周旺生教授认为：“所谓立法预测，就是运用一定的方法和手段，对立法的发展趋势和未来状况进行考察和测算。”①还有学者认为：“立法活动中的预测，是采用专门的科学方法和手段，以获得有关立法的未来状况和发展趋势的预测资料的过程。”②这两个概念都揭示了立法预测 ①②

周旺生：《立法学》，北京大学出版社1988年版，第498页。

吴大英、任允正、李林：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第778页。

的内容和实质，即对立法的发展趋势和未来状况进行预测。但两个概念都存在相同的不完善之处：第一，它们没有揭示出立法预测的主体。也许可以说，谁（不管什么样的主体）都可以对立法的发展趋势和未来状况进行预测，这样，立法预测还有什么目的和意义呢？第二，它们没有揭示出立法预测在立法中的地位。这也许是我国立法学界流行的看法，也是立法实践对立法预测没有引起足够重视的原因。笔者吸收以上两个概念中的合理之处，对立法预测作如下界定：立法预测是立法准备的必要环节，是立法主体组织有关专家、学者以及其他人员进行的，运用一定的科学手段和方法，获得有关立法的未来状况和发展趋势的预测资料的活动。从这个概念可以看出，立法预测有如下特征：

第一、立法预测是立法准备的必要环节。任何一项立法活动启动时，都必须要进行一系列的立法准备工作。进行立法准备工作是立法主体正式启动立法程序进行具体某一项目立法的前提。确立立法预测是立法准备的必要环节，也就是要说明，立法预测在立法工作中的地位以及立法机关或立法主体进行立法准备工作的主要内容。

第二、立法预测的主体是享有立法权的有关国家机关也就是立法主体。并不是说别的主体不可以进行立法预测，但这样的立法预测对于立法工作没有什么意义。笔者在这里所讲的立法预测是对立法活动有意义有影响的活动。因此正式意义上的立法预测是由立法主体组织的有关专家、学者和其他人员所进行的活动。为什么立法主体组织有关专家、学者和其他人员进行立法预测呢？这是因为立法预测是一项要求一定的科学技术的、涉及领域较为广泛的活动，单是立法机关的人员来说在很多情况下是没有办法完成的。

第三、立法预测的目的和任务是获得立法的未来状况和发展趋势的预测资料。也就是说，这种行为活动的目的，是揭示出法律调整社会关系的客观需要，科学地预见立法的近期的和长期的结果及其社会效果，以及预见法律调整形式和方法中可能发生的变化，从而为立法主体的立法活动提供借鉴和参考。

（二）立法预测的任务1 立法预测是立法主体组织有关专家、学者以及其他人员进行的预测立法的未来状况和发展趋势的活动，这种活动一般有以下方面的内容或任务。

第一，对立法的社会背景的预测。立法预测是政治和社会经济预测的一个重要的组成部分。社会的发展是一个协调的过程，这个协调过程不仅包括经济基础和上层建筑（法律是上层建筑的组成部分）的协调过程，而且在上层建筑内部也是一个协调发展的过程。也就是，立法首先反映社会的经济基础，立法还要与社会领域中的其他社会现象的发展有不可分割的联系。因此，研究立法预测，就要对立法所处的社会经济、政治以及文化背景进行预测，科学地预见社会经济、政治与文化等的发展规律，以使立法能够真实地反映社会发展的客观规律。

第二，对立法的社会需求的预测。社会关系的发展尤其是社会利益关系的发展，虽然都不必然导致规范的需求，但有时会引致一定社会规范的需求。这种满足社会需求的规范形式有多种，道德的、宗教的、政策的等等多种形式，在什么情况下会导致对立法的社会需求，这是科学的立法预测的一项任务。

第三，对立法制度本身发展的规律性的预测。立法制度作为社会发展的某一领域，它又有自已发展的相对独立性，即有自己的发展规律。如立法权力体制的演变，是中央集权型的还是地方分权型或者是中央与地方分权相结合的等。就立法的发展规律来说，这包括整个立法及其一般的发展趋势，各个具体的立法部门（如宪法、行政法、民法、刑法、诉讼法等）的发展趋势，各项具体的法律制度（如合同制度、婚姻制度、所有权制度等）的发展趋势，各项具体的法律规范的发展趋势等。作为科学的立法预测来说，要分析与考察立法制度本身的发展变化，摸索其发展的规律性，为科学的立法创造条件。

第四，对立法与法律制度其他领域的关系进行预测。任何社会的立法都不是独立的发生作用的，一个国家的立法制度多么健全与完善，如果与之配置的法律制度的其他领域跟不上，立法质量怎么 35 好，怎么高那都是纸上谈兵，不会有什么实际作用的。比如说，一个国家的法律制度资源是有限的，如果仅仅投资于立法，建立了比较完善的法律体系，但对于司法、执法就有可能投入不足。作为法律制度系统的运行来说，就不是科学与合理地，就有可能造成系统运行的障碍。因此，进行立法预测就要对立法实现的相关环节要了解，即不仅注重立法的生产能力，还要了解社会的接受能力。也就是要预测立法的某一个部门或某一项法律文件的预期的社会效果以及影响立法预期社会效果的因素。

（三）立法预测的意义1

立法预测作为立法准备的一个必要环节，有着它特定的功能和作用。

第一、立法预测能够从总体上保证立法与社会发展的协调性。我们知道法律反映社会发展的规律的，社会的经济基础从根本上决定了法律的产生、发展与变化，然而法律毕竟是属于社会上层建筑的范畴，它并不必然随着社会经济基础的变化而变化，有时侯它会出现滞后性，从而又可能对社会发展起着制约作用。如果能够做到立法与社会发展的一致性，使立法能够发挥它应有的社会功能，就应该发挥社会主体的主观能动性，从社会发展的表象或现象中发现社会的内在规律，并用立法的形式去表述社会发展的规律，就可能避免社会发展与立法的冲突或不协调。这个功能就是立法预测的功能。

第二、立法预测能够保证立法体系发展的一致性。我们过去在错误的立法指导思想下，不去做认真细致的立法预测工作，只是在某些部门的要求下，或社会发展的紧迫性下，头痛医头，脚痛医脚，一些法案带着应急的面孔纷纷出台，造成法律体系的杂乱无章，内容互相冲突、抵触、不协调。立法预测在某种程度避免这种现象的发生。因为立法预测不仅要注重社会发展的规律性，还要注重法律制度发展的内在规律性。所谓法律制度发展的内在规律性，就是把法律制度的发展作为一个整体来看，考察其发展的趋势，做出科学地预见。从而保证法律内容的内在同一性，法律体系的内在一致性。

第三、立法预测能够在一定程度上保证立法的高质量。不管是建设社会主义市场经济也好，还是确立社会主义依法治国方略也好，还是顺应历史发展的潮流也好，立法质量问题在我国目前笔者认为是最为迫切要加以考虑和认真对待的问题。所谓高质量的立法，不能不反映社会的发展规律；所谓高质量的立法，不能不体现立法本身的发展规律；所谓高质量的立法，不能不注重在社会实现的现实可能性。实现立法的高质量靠什么，当然它取决于许多因素，但是如果立法部门认真做好立法预测工作，真正在立法时做到立法能够最大限度地真实地反映社会发展的客观规律，立法能最大限度地体现其内在发展的一致性，立法能最大限度地在社会得以实现，这样的立法质量还会是低的吗？

第四、立法预测能够保证立法最大程度地在社会上得以实现。虽然表面上看，立法仅仅是立法部门的事，只要立了法，立法部门就算完成了任务，但实际上，立法本身不是目的，立法的目的最终是能够在社会上得以实现，成为人们行为方式的准则，成为社会上人们的生活方式。立法部门或者立法主体的立法权威不是靠立法的数量来体现的，也不单纯靠立法的质量来体现的，当然它们也是不可少的，但那不是最根本的，最根本的就是立法效益即立法能取得很高的立法效益。这应该是立法主体权威树立的根本指标。立法效益的取得虽然离不开高质量的立法，但重要的是社会的接受条件，社会的司法与执法能力、社会公民的自觉遵守程度。因此做好立法预测，科学地预见社会对立法的接受能力，社会的司法与执法能力发展的现实可能性、社会公民自觉遵守的动力性，就能够在一定程度上保证立法最终在社会现实生活中的实现。

二、立法预测的种类1 立法预测有许多类别或多种形式，立法者可以和应当根据一定的目的和标准来选择适当形式的立法预测，这里笔者主要强调三种立法预测的分类形式。

（一）从时间上分类，立法预测分为短期立法预测、中期立法预测和长期立法预测。

短期立法预测，依我国立法学界的普遍看法，通常是指对５年以内的立法发展趋势和未来状况 36 进行考察和测算。这种预测是立法机关对近期立法发展作出科学地预见，以指导确立近期的立法工作方针、规划和计划。短期的立法预测因为时间短，预测的范围不是太大，但对于立法主体确实必要和重要。中期立法预测一般是指时间在５－１０年内的立法发展趋势和未来状况的考察和测算。这种预测相对短期立法预测来说，难度就大一些；就其预测的内容来说，也相对的原则一些或抽象一些。长期立法预测一般是指时间在１０年以上的立法发展趋势和未来状况的考察和测算。长期立法预测的覆盖面大，容量大，与短期、中期立法预测相比较而言,只能是粗线条的、较为笼统的和模糊的预测。

对我国现实的立法主体来说，这三种预测对每个立法主体都有必要。对于短期立法预测应是每个立法主体都要十分注重的事，因为它是确立立法主体短期立法任务的根据。为保证立法发展的连续性和一致性，中长期立法预测在一些全局性的立法机关来说，比如全国人民代表大会及其常务委员会、国务院的立法预测，重要性更大一些。

（二）从我国立法权力划分体制上来加以分类，有中央立法机关的立法预测和地方立法机关的立法预测。

中央立法机关是指全国人民代表大会及其常委会（基本法律和法律的立法权）、国务院（行政法规立法权）和国务院各部委（部委规章立法权）。中央立法机关的立法预测是指中央立法机关对于本机关的立法发展趋势和未来状况的考察和测算。中央立法机关的立法预测的主要特点在于：它是着眼于全国范围内的有关情况，而不是某一局部地域的情况作为依据。

地方立法机关包括：省、自治区、直辖市和较大市的人大及其常委会（地方性法规立法权）、省、自治区、直辖市和较大市的人民政府（政府规章的立法权）、民族自治地方的人民代表大会（自治条例和单行条例的立法权）、特别行政区的立法机关（较为独立的立法权）。地方立法机关的立法预测是地方立法机关对于本地方的立法发展趋势和未来状况的考察和测算。地方立法机关的立法预测着眼于本地方的实际情况，具有本土性。

然而中央立法机关的立法预测并不是与地方立法机关的立法预测是截然分离的，它们是相互联系的，地方的立法预测要以中央的立法预测作为依据和指导。也就是说，中央的立法预测带有全局性、原则性和指导性，地方的立法预测带有具体性和局部性。

（三）从立法规范对象的规模来分类，有宏观立法预测和微观立法预测。

宏观立法预测与微观立法预测可以从不同的角度来分类。如从立法制度的构成分类，所谓宏观立法预测是指从总体上对我国的立法制度包括立法权力体制、立法原则、立法程序、立法技术等加以预测；微观立法预测对立法制度构成的某一领域如立法权力体制中的中央和地方立法权力发展状况和未来形势的考察与测算。还可以宏观上对社会发展规律的预测、社会发展的立法需求的预测等，微观上对某一种社会现象的发展规律或某一方面的立法需求的预测等。宏观与微观是一种相对的概念。这里讲的从立法规范对象的规模来分类，所谓宏观的立法预测是指整体上即立法或法律体系发展的趋势和未来状况的考察与测算。如我国建设社会主义市场经济体制，在立法上就要求建立健全社会主义市场经济的法律体系，如果要这样做，就要结合社会主义市场经济发展的立法需求规律，以及社会主义市场经济法律体系的内在规律，去把握和预见立法的发展情势。比如还要新增加什么样的部门法、要修改什么部门法、要废除什么部门法等。

微观立法预测是指对某个单项立法或某个法律规范的发展趋势和未来状况的考察与测算。比如我国刚刚修改的婚姻法中关于夫妻财产制度的有关规定的预测，１９８０年的婚姻法中关于夫妻共同财产制的规定不符合现实状况，但要怎样修改比较适合呢？在考察有关国家同类制度的规定以及我国婚姻家庭中夫妻财产的发展状况，增加规定“夫妻婚前财产属于个人所有的原则”。微观立法预测主要基于立法实践和司法实践的大量材料的分析研究而进行的。

对于中央立法机关来说，宏观立法预测显得很有必要的，它能把握立法体系的建立与健全。微观立法预测也是各个立法主体不可少的，它是立法技术的必然要求。两者相比来说，“宏观预测比较抽象，对微观预测起着指导作用；而微观预测比较具体，必须按宏观预测的结果进行预测，但同时 37 又是宏观预测的补充。”①

三、立法预测报告编制的程序和方法

立法主体编制立法预测报告时，一般有以下方面的程序：第一、确立立法预测编制目标。不同立法机关根据不同情况和要求，编制适合自己的立法预测目标。第二、搜集立法预测信息。主要是搜集社会的发展给立法所调整的社会关系带来的各方面变化的信息。搜集的信息尽可能全面、详细、准确。搜集的方式可以多种多样，如网络查询、社会调查等方式。第三、立法预测信息的分类、整理与加工。这项工作在立法预测过程中难度比较大，而且对预测人员的素质要求也比较高。不同的立法预测目标对信息的要求不一样，对于短期立法预测来说，比较容易对各种不同的信息进行分类与整理，比较容易发现信息之间的内在联系，从而可以科学地把握立法预测的目标。但对于中期与长期立法预测目标来说，信息量大而杂，信息之间的联系与规律不容易把握，还有可能丢失关键的信息，以至无法做到非常科学地预测。第四、经过信息处理之后，形成立法预测纲要，并不断加以修正。在预测中需要建立一个完整的反馈系统，提供正确、及时的各种立法反馈信息，以便对立法预测不断进行修正与完善。第五，输入法制决策系统。立法预测系统是法制决策系统的重要组成部分。立法预测的结果是为立法机关进行立法提供参考与依据的。立法预测结果输入法制决策系统，才能为立法机关提供未来的信息以作为该机关决策的重要依据。

立法预测方法有多种多样，有时某一项立法预测多是几种方法的综合。从各国立法预测的实践来看，立法预测常用的方法有：第一，社会调查方法。社会调查方法是一项重要的获取立法预测信息的方法。第二，统计表法。对过去立法发展的情形依一定的标准进行统计，如立法数量的发展变化，预测人员从中可以发现某些信息；第三，网络搜索法。对于立法预测所需的不同的信息，可以借助现代信息技术、电子技术等搜索到国内外相关的同类信息。立法预测人员还可以借助现代计算机技术对信息进行加工处理，可以减少立法预测的成本。第四，比较借鉴法。比较本国、本地区与现代其他国家或地区以及本国其他地区法律制度的发展情形，找出哪些东西可以为本国本地区所借鉴。总之，“立法预测的方法虽有多种，但任何一种方法都不是万能的，也不是任何一种方法都是可以随意采用的，应当根据立法预测的种类、目标、题目和预测对象的具体情况，从实际出发，采用适当的方法。”②

第二节 立法规划1 立法规划就是有立法权的主体，在自己的职权范围内，为达到一定的目的，按照一定的原则和程序所编制的准备用以实施的关于立法工作的设想和部署③。立法规划为我国立法机关的立法工作、国家的法律体系建设、社会主义法治目标的实现等都有着非常重要的作用和意义。我国有不少学者对于立法规划问题如立法规划的概念、性质、功能、分类、编制程序等问题作过较深入地研究和探讨④。然而在立法规划的实际运作中仍然存在不少问题，如中央立法规划编制与地方立法规划编制的关系、立法规划与立法提案的关系、立法规划制定的一般程序、我国立法机关的立法规划制度的具体设计等，有待进行深入研究，本文仅对以上几个问题作初步的探讨。

一、立法规划与立法计划

我国有学者将立法规划与立法计划加以区分，认为“前者为一纲领性文件，后者就是一个法案，是立法机关某一会期内通过的内部决议，对本会期的日程具有拘束力。立法规划仅仅是指导较为具体的立法计划而制定的纲领性文件而已，原则上讲，对于立法规划中业已规定的内容，制定该规划的机关有义务通过自己的立法行为予以切实地兑现或者达到与其所设定的目标相同的效果；与此相对应的立法计划，作为立法机关的一个法案，一经通过则成为拘束立法机关立法职责的规范性文件。” ①

倪健民、沈志坤、公丕祥：《法律预测的理论和方法》法律出版社1998年版，第178页。

周旺生：《立法论》，北京大学出版社1994年版，第218页。

参看郭道晖总主编：《当代中国立法》，中国民主法制出版社1998年版，第1195页。

参看郭道晖总主编：《当代中国立法》，中国民主法制出版社1998年版，第1194－1239页。

②③④ ①并且认为，“与立法规划相比较而言，立法计划则是在时间跨度上略短于立法规划，但效力程度上较立法规划更具体、更具有可实践性的一种立法纲领性文件。”笔者对这种观点不敢苟同，认为立法规划与立法计划没有什么区别，在很大程度上讲立法计划与讲立法规划是一回事。为什么呢？从英文的词源上讲，“Legislative Plan”既可译为“立法规划”，也可译为“立法计划”，在英语国家中，这个词既有上面所讲的“立法规划”之意义，也有上面的讲的“立法计划”之意义。在汉语词典中，“规划”一词的意义是“谋划、打算”，与计划一词的意义也没有区别。

在法律法规的运用也是如此，在国务院1987年公布的《行政法规制定程序暂行条例》中规定：国务院法制根据国民经济和社会发展五年计划所规定的各种基本任务，编制制定行政法规五年规划和计划，报国务院审定；编制五年规划和计划，可以先由国务院主管部门分别提出建议。在这里，既规定有五年规划也有五年计划，如果说，规划与计划的区别，在用词上规划更注重长远一些，计划一般适用于较短期的安排等。还有，1991年11月，七届全国人民代表大会常务委员会就制定过一个1991年10月至1993年3月的立法规划②，将全国人大常务委员会一年半的立法安排规定为立法规划。在立法规划的分类上我国学者认为既有长远规划又有短期规划，如10年规划、五年规划、规划③，它同样可表述为10年计划、5年计划以及计划。因此，立法规划与立法计划没有什么意义的区别。

立法规划也好，立法计划也罢，都是立法主体在一定的日期的工作或日程安排。其目的都是在于使立法工作有组织、有计划、有步骤地进行，从而使立法工作科学化、系统化。有了立法规划，能使我国的立法工作突出重点，使立法更好地为社会经济发展服务；可以清除立法工作中的重复、分散或遗漏现象，避免不必要的立法活动；有助于各有关部门之间的协调和有准备地参加立法活动，克服立法工作中的草率现象，提高我国法治国家建设过程中的立法质量。

我国编制立法规划的工作起步较晚。全国人民代表大会常务委员会从七届开始，才逐渐重视制定立法规划。在七届全国人大任期届满前的一年多的时间，我国正在实施国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划，对国家的立法工作提出了新的要求。为了加快我国立法工作的进程，提高现阶段的立法质量，促进社会主义现代化建设和改革开放有秩序地进行，1991年11月，七届全国人民代表大会常务委员会就制定过一个1991年10月至1993年3月的立法规划。自八届人大任期一开始，全国人民代表大会常务委员会有关部门就制定了本届人大的五年立法规划。自此以后，立法规划工作作为一项制度确立下来。

二、中央立法规划与地方立法规划

中央立法规划是指中央立法机关依自己职权编制的准备用以实施的关于立法工作的设想和部署，地方立法规划是指地方立法机关依自己职权编制的准备用以实施的关于立法工作的设想和部署④。一般来讲，中央立法机关立法规划的主要任务，是确定整个国家的法律的制定和变动的方向、任务和指标。地方立法机关立法规划的主要任务是确定本行政区域范围内的规范性文件的制定和变动的方向、任务和指标。比较而言，中央立法规划是从全国范围内，舍弃各个地方的特殊性强调各个地方的共性的方面的整体的通盘的立法目标的设计，然而地方立法规划又不能舍弃其他地方具有的共性内容即中央立法规划的普遍性内容而只考虑本地方的特色，具体来讲，地方立法规划的任务有两个方面：其一，为贯彻中央的立法规划任务，而对本地方的立法作出规划，使中央立法规划所确定的并需要地方立法机关配合完成的立法任务进一步的具体化；其二，对本地方可以或者必须自主 ① 参见马怀德主编：《中国立法体制、程序与监督》，中国法制出版社1999年版，第231页。

参看李步云、汪永清主编：《中国立法的基本理论和制度》，中国法制出版社1998年版，第145页。

参看周旺生著：《立法论》，北京大学出版社1994年版，第479页以下。

中央立法机关是指享有立法权力的中央国家机关如全国人大及其常委会，国务院及其各部委；地方立法机关是指②③④享有立法权力的地方国家机关如省、自治区、直辖市的人大及其常委会；较大的市的人大及其常委会；省、自治区、直辖市的人民政府及较大市的人民政府；民族自治地方的人民代表大会；特别行政区立法会及其政府等。

进行的立法活动进行规划。

根据我国法律规定，地方立法机关负有在本行政区域内保证国家法律、行政法规的遵守和执行的职责，地方立法机关的规范性文件（地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章）的制定不得与上位法相抵触，相抵触的无效。而且地方立法的事项只有两类：一类是为执行法律、行政法规（有时还包括其他上位法）的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；一类是属于地方性事务需要由地方立法机关规定的事项。因此，地方立法规划必须以中央立法规划为依据，不得违背中央立法规划的规定、原则和精神，另外地方立法规划还应有适合本地方实际情况而中央立法规划没有规定的内容。

理论上讲，中央立法规划的制定应该先于地方立法规划的制定，以便为地方立法规划提供依据和参考。然而，现实中有这样的问题，比如说，我国地方人大每年开会时间总是早于全国人大的开会时间，对全国人大来说，一般只召开一次会议（特殊情况例外），对地方的人大来说，不少地方也只是召开一次会议，这就发生立法规划编制的时间差问题以及有可能引发的中央立法规划与地方立法规划的差异和冲突问题（主要指短期立法规划如立法的规划）。对于这样的问题的解决方案：不论全国人大也好还是地方人大也好，将立法规划的任务交给其常设机构即人大常委会来完成，全国人大或者地方人大审议讨论通过就可以了。在地方人大召开会议时，地方人大常委会应当提出较为具体的地方立法规划交由地方人大会议讨论通过。在全国人大召开会议时，全国人大常委会应当提出较为具体的中央立法规划①，交由全国人大会议讨论通过。在全国人大通过中央立法规划后，如地方立法规划中有与中央立法规划不一致的地方，可以由地方人大授权地方人大常委会对立法规划进行修改，而不必要再临时召集地方人大开会。

还有一个问题，地方立法规划在内容上不必要完全照搬照抄中央立法规划的内容。如果照搬照抄中央立法规划的内容，这样不仅损害了中央的立法规划的权威，将其降格为地方立法规划了，也增加了不必要的立法成本。地方立法规划对中央立法规划可以这样处理：不必要再行具体化的中央立法规划的内容，地方立法规划只管表明按中央立法规划执行就可以了；对于一些需具体细化的内容比如说第几条或第几款根据本地方实际就进一步地作出具体规定。另外地方立法规划还应有本地方事务内容的规划，规定根据本地方的实际情况，需要本地方特别规定的内容，也是地方立法规划的组成部分。

三、立法规划与立法提案

立法提案也称立法议案或法案，“指有提案权的主休，就有关事项，以一定形式，依一定程序，提交有关立法主体审议的关于制定、认可、修改、补充或废止规范性文件的议案。”②立法提案根据其是否附带具体的法律草案分为立法动议的提案和附带法律草案的立法动议的提案。一般来讲，进行立法必须提出供审议的立法提（动）议，但在提议立法的同时未必也要提出法的草案。在有权提出法案的主体中，有的（如全国人大法律委员会）有条件在提出法案前，对所提事项进行必要的调查研究并同有关方面进行充分的讨论、协商，从而在提议立法的同时，也提出相应的法的草案。有的（比如一般的全国人大的代表）则往往没有条件和能力在提出法案前，对有关事项进行必要的调查研究或从事必要的技术性工作，因而没有条件做到提议立法的同时，也提出相应的法的草案，他们提出的法案职被列入大会议程，可以由有关方面就所提事项起草提交审议、表决的法的草案。

立法提案与立法规划有什么关系呢？当然有关系。一方面，立法规划确立的立法项目必须通过立法提案的形式进行立法议程，才能保证立法规划的实施和执行。另一方面，立法规划在很大程度上决定了立法提案的质量，即立法提案能否被大会提交立法议程而进行实质性的立法工作。不管是短期立法规划（如立法计划）还是中期立法规划（如立法五年规划）以及长期立法规划（如十年立法规划），它都是立法机关在一定时期立法的基本指针或指南。虽然立法规划也不是一成不变的，但是它的改变必须履行一定的程序如提起、审议和表决通过等。然而立法规划中所确立的立法项目 ①② 准确地讲是全国人大及其全国人大常委会的立法规划。

参看郭道晖总主编：《当代中国立法》，中国民主法制出版社1998年版，第1241页。

必须作为立法议案被提出，这是立法项目真正进入立法的开始，如果没有法定的机关或个人向立法机关提出，则立法规划确立的立法项目有可能落空，也就有可能影响立法规划的执行。不仅如此，立法规划在一定程度上决定法定机关或代表立法议案的质量，就是说立法提案在多大程度上被真正纳入立法议程。比如对于全国人民代表大会来说，它每年接受的立法提案很多，然而只有很少的一部分能进入大会议程。“据九届人大一次会议统计，共收到立法议案８３０件，这些议案往往仅有建议‘应当制定×××法’或者建议‘应当修改×××不’，少部分也附有法律草案。”①然而真正被纳入会议议程的非常少。如果说，国家机关和代表的提案很少被提交大会议程，有可能伤害提案人的积极性的话；另一方面也要看到，提案不是想当然的行为，它应该结合国家发展的实际需要，并应该考虑国家的立法规划。

立法提案也是一条有效的修正立法规划的途径。立法规划确定的立法项目不一定就是非常适合或贴切，有时必须作一些调整。在法定的提案主体提出的某一动议（其不包括在立法规划的立法项目中）并经过立法机关一定的审查程序决定其应该被纳入大会议程或正式提上立法日程的话，则立法机关应启动一定的程序修正立法规划，使其变得更加完善和可执行性。

四、立法规划制定的一般程序

对立法规划的编制程序我国现行的法律法规很少涉及，有一些内容但还很不全面。国务院1987年公布的《行政法规制定程序暂行条例》中规定：国务院法制根据国民经济和社会发展五年计划所规定的各种基本任务，编制制定行政法规五年规划和计划，报国务院审定；编制五年规划和计划，可以先由国务院主管部门分别提出建议，经国务院法制局通盘研究，综合协调，拟订草案，上报国务院；五年规划和计划由国务院法制局负责组织实施和监督执行。在执行过程中，国务院法制局可以根据形势发展的需要，对规划和计划作适当的调整。2001年11月16日国务院通过并于2002年1月1日起施行的《行政法规制定程序条例》中规定了一些立法计划的内容，1、国务院于每年年初编制本的立法工作计划；

2、国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当于每年年初编制国务院立法工作计划前，向国务院报请立项。

3、国务院有关部门报送的行政法规立项申请，应当说明立法项止所要解决的主要问题、依据的方针政策和拟确立的主要制度；

4、国务院法制机构应当根据国家总体工作部署对部门报送的行政法规立项申请汇总研究，突出重点，统筹兼顾，拟定国务院立法工作计划，报国务院审批；

5、列入国务院立法工作计划的行政法规项目应当符合下列要求，即适应改革、发展、稳定的需要；有关的改革实践经验基本成熟；所要解决的问题属于国务院职权范围并需要国务院制定行政法规的事项；

6、对列入国务院立法工作计划的行政法规项目，承担起草任务的部门应当抓紧工作，按照要求上报国务院；

7、国务院立法工作计划在执行中可以根据实际情况予以调整。以上涉及到一些立法规划与立法计划的编制程序，但并不具有很强的操作性与一般性。这里借鉴国内外的立法规划实践，考察编制立法规划的一般程序。

（一）提出立法项目。在立法预测的基础上，根据一定时期社会、经济发展的基本任务，提出立法项目，这是立法规划的第一步。

立法项目提出的主体。依法律规定，享有立法提案权的主体可以提出立法项目，这是可以的。那么对于其他国家机关和个人有没有权利提出立法项目呢？笔者认为是可以的，因为立法项目并不是立法提案，而且立法项目的取舍决定权掌握在立法机关手中，立法机关征求立法项目不过是作为参考和借鉴而已。因此，为了能够集思广益，立法机关应该广泛征求立法项目。从这个角度看，提出立法项目的主体范围越广泛越好，不能仅仅限制在少数立法提案权主体手中。国家机关、企事业单位、社会团体、科研单位及社会各界都可以提出立法项目。

提出立法项目的方式。立法项目的提出方式是多种多样的，公民、社会组织和国家机关通过广播、电视、报刊杂志、通讯、电子邮件、电子论坛等向立法机关或直接向立法机关提出立法项目的建议，等等。方式不拘一格，只要让立法机关收集到各方面关于立法项目的信息就可以了。①李林：《立法权与立法民主化》，载《清华法治论衡》第一辑，清华大学出版社2000年版，第281页。

立法项目的内容。一般来讲，立法机关征求立法项目不要求立法项目的具体内容，但如果国家机关、公民个人或社会组织认为该立法项目应该纳入立法规划中去，就应该提交有关立法项目的具体资料。立法项目的具体内容包括：立法的主要内容；立法所涉及的社会调查资料；立法的目的及有关可行性与必要性论证资料；国内外同类的立法项目资料等。

（二）审查立法项目。接受立法项目的立法机关必须对立法项目进行细致全面的审查，这是立法规划工作中一个关键步骤，它的意义在于各立法项目在立法规划中的取舍。

审查立法项目的具体内容有以下方面：

第一、审查立法项目的内容是否属于制定机关的立法权限范围。如超出的，则提请有立法权限的机关来接受，或者予以取消。

第二、审查立法项目所欲调整的对象。包括这一立法项目的调整对象是否明确、清楚；是否有必要运用法律手段来加以调整；与其他立法项目调整对象的协调关系以及与现有立法的协调关系。

第三、审查立法项目的可行性。包括该项目制定的时机是否成熟；技术是否达到；有没有国内外同类立法项目的资料可供借鉴；假如制定以后社会是否有接受能力，是否与人们现有的道德水平、价值观念等相适应；其实现的可能性与效益等问题。

第四、审查立法项目的外在形式，如名称是否正确、内部结构是否合理等。

第五、审查立法项目的适用范围，是适用于全国性的还是地方性的，是带有普遍性的内容还是特殊性的内容等。

（三）调整立法项目。立法机关在对所有立法项目进行审查的基础上，根据客观形势的需要和各个立法项目之间的关系作出适当的调整，该合并的合并，该分解的分解，该取消的取消。合并是将法律调整对象重复的两个以上的立法项目合为一个；分解是将一个立法项目中具有两种以上调整对象的分为两个以上的立法项目；取消是将不应该起草的、或现时期不宜起草或不能起草的立法项目去掉。

（四）编制立法规划。根据对立法项目的审查和调整后的立法项目，按照一定的原则进行编排与部署。总的原则是，突出重点，先后有序。突出现时期社会调整对象迫切需要调整的立法项目；突出现行法律急需配套实施的立法项目。因此，编制机关应根据立法项目的内容、数量及轻重缓急将所有的立法项目按先后次序排列起来，并草拟出立法规划草案。

（五）审议通过立法规划。立法规划是立法机关一定时期的立法工作指南，具有法律权威性。在立法机关编制好立法规划草案以后，按照一定的程序提交立法机关审议、讨论与表决通过。比如，全国人大法律委员会完成全国人大委托起草立法规划草案的任务以后，交由全国人大提交大会审议、表决与通过，最后，由全国人大以一定方式公布该立法规划。

（六）立法规划的实施与监督。立法规划通过以后，立法机关就要具体组织立法规划的实施并对其进行监督，包括立法规划的宣传；法律草案的起草；了解实施情况并协调解决实施中的有关问题；根据实际情况的发展对立法规划作一些初步调整等。

五、完善我国立法规划制度的几点设想

（一）完善我国立法规划权的归属制度。我国目前尚无立法专门规定我国立法规划权的归属制度，为了使立法规划的编制合法化，应以立法的形式规定我国的立法规划权的归属制度。

第一、对于全国人民代表大会及其常委会的立法规划，由全国人大常委会组织编制。有涉及到全国人大立法权限范围内的立法规划，在全国人大常委会编制好以后，由全国人大审议通过。属于全国人大常委会立法权限范围内的立法项目的规划，由全国人大常委会自己编制与通过。

第二、有地方性法规立法权的地方人大及地方人大常委会的立法规划，由地方人大常委会编制立法规划，必要时交由地方人大会议审议通过；有权制定自治条例和单行条例的民族自治地方机关，可以授权其人大常委会制定立法规划，也可自行制定，由自治区、自治州、自治县的人民代表大会审议通过。

第三、国务院行政法规立法规划的制定由国务院授权国务院法制局编制，由国务院审议通过； 42 国务院各部委自行制定通过各部委规章的立法规划。享有地方政府规章制定权的地方政府自行组织编制及通过政府规章的立法规划。

（二）建立编制立法规划编制工作机构。根据我国法制建设的实际，笔者提倡宜建立立法规划编制的常设机构。全国人大可以在法律委员会中建立立法规划编制小组委员会或立法规划小组，国务院法制局应设立专门的立法规划小组，地方人大在其常设机构中根据情况设立立法规划小组委员会或立法规划小组。地方政府规章制定机关在其组织机构中设立立法规划小组。根据各个立法部门的具体情况、任务的繁重程度，立法规划小组委员会或小组成员数量也不一样。一般来讲，立法规划小组委员会或立法规划小组由常任雇员和聘请的人员组成。这是立法规划的性质所决定的。这些聘请的人应该有：立法学家、经济学家、社会学家、政治学家、哲学家以及国家有关部门的成员等。

（三）立法规划的实施与监督制度要完善。立法机关制定立法规划以后，要切实注意它的实施，根据情况的需要，配备一定的人财物力，立足重点，顾及其余，使整个立法规划中的立法项目的能够完成得井井有条。在必要的情况下，为了完成立法规划的任务，立法机关可以委托或授权其他国家机关来协助完成。另外，建立立法规划实施的监督制度。国家立法机关对全国各主要立法主体立法规划的实施、上级立法主体对下级立法主体立法规划的实施、权力机关对同级政府机关立法规划的实施，进行必要的监督，既保障其得以有效地贯彻实行，又防止其走偏方向。在必要时，有权主体可以并应当采取一定的、有条件的监督方式，监督有关方面完成立法规划的指标和任务。思考题

1．立法预测和立法规划的概念、种类和意义。1 2．立法预测和立法规划的步骤和方法。1

第六章

法律草案的拟定

教学目的和要求1

通过本章学习，掌握法律草案的拟定、法律草案的起草、法律草案的审查的概念、意义及其与相关概念的联系和区别，掌握法律草案起草的步骤、法律草案审查的标准。1 教学重点与难点

法律草案拟定的步骤，法律草案的审查标准 教学内容

立法起草也称法案起草，是特定的机关、组织和个人在一定的立法目的指导下，拟定法规草案的过程①。立法起草是立法过程启动的第一个环节或阶段，只有在起草了一定的立法法案的情况下，立法机关才能对立法法案加以审议、通过和公布。任何立法过程的启动都是以立法起草为其标志，在一定的程度上，起草法案的质量的高低决定着这部法案的命运。

一、法案起草的主体

法律草案起草的主体是指法律规定的或者立法机关委托的进行法律草案起草工作的机关、组织和个人。很多国家或者通过法律规定或者通过立法实践的惯例确定一定的立法主体。在我国法律规定与现实立法实践中也确立了一些法案起草的主体：

第一、立法提案权人。立法提案权是指法定的机关和人员向国家立法机关提出法律动议或法律 ①

有学者认为，从法案的构成看，法案起草可以有三种含义：（1）指对法案的起草，即对提交审议的立法提（动）议的起草。这种起草至少应当注意使主案包括下列要素：法案或立法提议的标题；提议的理由；要求由何机关于何时通过本提议；建议由或拟由何机关、组织或人员起草与该提（动）议相配套的法律草案、法规草案或规章草案；法的草案的主要内容或原则、精神；接受提议的机关的名称；提议者署名和提议日期。（2）指对附案的起草，即指由有关机关、组织或人员将所拟议提交有权机关审议、表决的法的原型按一定的要求形诸于文字的活动。也就是指通常所说的法律草案起草、法规草案起草、规章草案起草。（3）指对由主案和附案结合而成的完整的法案的起草。参见周旺生主编《立法学》，法律出版社2000年第二版，第551-552页。

草案的权力。这里法定的机关和人员便是立法提案权人①。立法提案权人在提出立法动议的时侯，可以附带提出立法草案。

第二、立法机关本身。立法机关在一定的情况下也是立法法案起草的机关。在我国，全国人民代表大会法律委员会和其他专门委员会就负责起草有关法案。

第三、有关组织和部门。在我国立法实践中，很多立法法案的起草是有相关组织和部门来承担的，因为这些组织和部门起草法案有其一定的优势，比如，中华人民共和国教育部起草中华人民共和国教育法、劳动部门起草劳动法、科技部门起草科技方面的法律等等。

第四、有关专家、学者。随着经济与现代科技的发展，特别是一些高新技术方面的法律、法规的起草，立法机关会邀请有关的专家、学者参与起草。比如，我国的证券法，有人说是它是我国的第一部专家立法，就是因为它是我国第一部由以厉以宁为首的专家起草的法律。

第五、其他社会团体。我国一些社会团体也积极参加立法法案的起草工作，比如全国妇联，在刚刚公布的新的婚姻法其草案的制定就有全国妇联的参与起草工作。有的地方性法规开始出现由律师事务所起草的情形，如重庆市人大常委会法制委员会委托重庆索通律师事务所起草《重庆市物业管理条例草案》②。

二、法案起草的方式

法案起草的方式是指通过什么样的方法、手段起草法律草案。这种方法、手段根据不同的标准可以作不同的分类。这里笔者根据行使法案起草权方式的不同有以下三种：

第一、亲自起草。立法机关亲自起草法案，这在不少国家都是通过法律明确规定的情形。我国全国人大及其全国人大常委会在通常情况下委托法律委员会起草有关法律草案。

第二、委托起草。委托起草是立法机关委托某一机关、组织或者专家、学者起草某一部法律草案。现实立法实践中，委托起草主要有两种情形：一是委托相关的机关、组织起草某一法案；二是委托有关的专家、学者起草某一部法律草案。

第三、招标投标方式。这是立法发展的最新方式。招标投标方式是指在立法起草过程引进招标投标制度。譬如，要立一部法律法规，有关主持部门公开“依法”招标，在此领域深有造诣的机关、组织、专家学者前往投标，言明自己的起草力量，经费预算、起草用时等各项情况和指标，如果有关主持部门经研究后同意，即可订立有关协议，双方各自依据履行自己的义务并享受权利。这种方式能够在一定程度上提高立法效率和质量，并可以避免部门利益倾向。

三、法案起草的步骤

起草法案是一个连续不断的过程，包含着一系列的阶段，至于它到底包含几个阶段，学者们对此看法不一。台湾学者罗成典认为，法律草案的起草分为七个步骤，它们是：第一、起草前的准备工作，包括决定起草所需要的时间；了解各种问题及事实；检查相关法律；确定适用对象。第二、合作进行草拟工作。第三、拟订纲要。第四、注意细节。第五、法律草案的校核与定移。第六、征求第三者的意见。第七、上级的核定。我国孙琬钟主编的《立法学教程》中把法律起草的阶段确定 ①

大致有以下情况：第一、属于议会。如美国1787年宪法规定：本宪法所授予的各项立法权，均属于由参议院和众议院所组成的合众国国会。第二、属于议会和政府。如1958年法国宪法第39条第1款规定：立法创议权同时属于总理和议会议员。1947年意大利宪法第71条规定：创制法律权，属于政府、两院每个议员，以及根据宪法性法律享有法律创制权的机关和机构。第三、属于政府。如1934年奥地利宪法规定：法律草案的提出权属于政府，议会不得提出法律草案，但有权否权政府提出的法律草案。第四、属于特定的机关和公民。如1947年意大利宪法第71条规定立法提案权属于政府和议员外，还规定：人民通过5万以上的选民提出拟定条文的草案的方法来实现法律创制权。第99条第2、3款还规定：国家经济与劳动会议是参众两院和政府的咨询机关，享有创制法律权。根据法定原则并在法定范围内，协助拟定有关经济与社会问题的立法。

②

参看2001年3月19日的《中国青年报》。

为五个步骤，它包括：立法调查研究、起草法律草案、征求意见、协调、修改法律草案等五个步骤①尽管以上学者对起草法案的步骤理解不一，但在实践立法起草过程中，这些环节都应考虑到。笔者认为法案起草的步骤有以下环节：

第一、理解立法意图。立法机关制定这一部法律法规的真实意图是什么，这是衡量法案质量的一个标准。因此，起草机关在起草立法法案时要注意理解立法意图。

第二、进行调查研究。主要是了解国内外有关同类立法的情况，了解我国立法存在的问题及提出一些可行的对策。

第三、拟定法律草案。在理解立法意图以及调查研究的基础上，起草部门草拟法案。第四、征求意见。起草部门起草好草案好，要注意从各种渠道征求关于该法案的意见。

第五、修订、完善法案。起草部门在收集诸多意见以后，在这些意见的基础上，从形式与内容上完善该法律草案。

四、我国法案起草制度完善的几个问题

（一）立法意图的理解和把握。立法意图是立法主体通过制订法律所要达到或要实现的立法目的和立法目标。立法意图是内在于法案并以法律条文形式表现出来的立法目的和立法意图。立法起草部门在立法起草之前首先碰到的一个问题就是怎样理解立法机关对该部立法的立法意图。有些时侯，立法行为本身就是立法机关的立法意图；有时，立法形成为法案以后就达到了立法机关的立法意图；也有的时侯，立法实施实现以后才能真正体现立法机关的立法意图。所以对立法机关立法意图的把握是起草法案的开端。当然，在我国现阶段立法中，立法的意图具体表现在立法所要实现的社会目标上，具体揣磨立法时的社会实际情况、立法所要达到的社会现实目标以及怎样有效地达到这样的目标、什么样的表述才是最合立法机关的意图甚至要考虑到什么样的立法法案的形式也是要切合立法者的立法意图。对立法意图的理解和把握关键是对社会现实进行调查研究，以及在立法法案的表达技术上的斟酌与选择。

（二）立法回避与立法协调。我国现阶段立法特别是地方立法与行政立法中普遍存在一种部门利益倾向的存在。即一些部门通过负责起草有关法规草案的途径，在法规中不适当的强调本部门的权力和利益，力图通过立法来维护、巩固甚至扩大本部门的各种职权，同时尽量减轻或弱化部门本应承担的责任和义务。使法规草案带上明显的部门痕迹，特别是在涉及审批权、发证权、收费权、处罚权等管理权限的问题上部门之间往往意见相左，互不相让，致使法规难以协调，难以出台。这种部门利益倾向的立法大大破坏了社会主义法制的统一，也降低了立法的质量。消除立法中的部门利益倾向的主要措施之一就是建立立法回避制度。也就是，在涉及部门立法时，相关部门应不允许参加立法的起草工作，而由立法机关或立法机关邀请的专家学者负责起草。在法案起草过程中，当出现权责界限不明、分歧意见较大的情况时，起草部门应当举行由有关部门参加的起草协调会。起草部门有义务在其草案说明中全面、真实地介绍起草过程中的主要分歧协调过程以及存在的问题。

（三）立法起草过程中借鉴与吸收问题。现代国家的立法虽然不可缺少本民族的特色或本地方的特点，但是在同类立法中由于经济与社会的交往的联系也不可避免地存在有共性或普遍性的内容。如果单纯靠自己去探索，代价太大，而且也没有必要。我们可以借鉴别的国家、地方的同类立法的优秀成果，并结合自己的实际大胆创新。我国现代立法实践中注意别的国家或地方优秀的立法成果，①

有学者对西方和中国的法案起草过程作出初步概括，认为西方许多国家法案起草分为五个步骤：（1）起草者努力理解起草指令和有关背景情况。（2）起草者分析起草指令的要求并作相关调查研究。（3）起草者设计起草方案，拟出草纲要。（4）起草者进行起草和反复修改。（5）请有关方面检查、修正、润色，形成一个可以获得指令者认可的草案。在中国，法案起草过程则可以分为10个步骤：（1）作出法案起草的决策。（2）确定法案起草机关。（3）组织起草班子。（4）明确立法意图。（5）进行调查研究。（6）搭架子和拟出法案提纲。（7）正式起草法案。（8）征求有关方面意见和协调论证。（9）反复审查与修改。（10）形成法案正式稿。参见周旺生主编《立法学》，法律出版社2000年第二版，第560页。

如在制订食品卫生法时，就借鉴吸收日本、美国、联邦德国和罗马利亚食品卫生法的一些规定；在制订大气污染防治法时，不仅借鉴与吸收国内的桂林、武汉、重庆等地方的成功经验，也参考其他国家的同类立法的优秀成果①。这里关键的问题是怎样将别的国家或地方立法的优秀成果与本国本地方实际情况相结合的问题，因此必须进行一些调查研究以及科学论证工作。思考题1

1．法律草案的拟定、起草、审查的概念、意义及其与相关概念的区别。1 2．法律草案的起草的步骤和方法。1 3．审查法律草案的标准。1

第七章

法规批准制度论

教学目的和要求1

通过本章学习，掌握法规批准制度的适用范围，适用程序1 教学重点与难点

法律批准制度的适用范围，法规批准制度的程序 教学内容

一定的立法主体制定的法规范性文件需经特定主体予以批准后才能生效，这就是法规的批准制度。根据我国的《宪法》、《立法法》、《民族区域自治法》等的规定，省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市人大及其常务委员会（立法法统称之为较大的市）制定的地方性法规，须报省、自治区的人大常委会批准后施行。自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例、单行条例，报省、自治区人大常委会批准后生效。法规的批准制度是一项事前的监督制度，是我国立法监督形式的一种。但是尽管我国第一部系统的立法性文件《立法法》对其作了较以前制定更为完善的规定，但仍然还有一些问题需要在理论加以澄清，比如法规的批准程序、批准法规的效力等级、报批法规的审查问题等等。

一、“批准”制度适用的范围

诚然，根据现行法律的规定，需经批准的法规范性文件只能是民族自治地方的自治条例和单行条例以及较大的市人大及其常务委员会制定的地方性法规。

为什么民族自治地方的自治条例、单行条例和较大的市制定的地方性法规需要采取事先的批准的程序呢？有学者从三个方面加以分析：一是保证立法权的适当集中。把立法权下放到省一级，是国家体制的重要改革，对发挥地方管理地方事务的自主性和积极性有重要作用。但若让自治地方和较大的市不加控制立法，就会使立法权过于分散，不利于国家的集中统一领导和管理。让它们根据自己的特点制定法规，同时由省级人大常委会批准，既发挥了它们管理地方事务的自主性和积极性，又能实现对立法的监督、控制，对维护法制的统一，不失为一种好方法。二是保证自治权的正当行使。较一般地方国家机关民族自治地方自治权是一种更大的地方自主权，自治机关有权管理地方财政，自主地安排、管理地方经济建设；自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业；并可依国家军事制度的当地实际需要，经国务院批准，组织本地公安部队等等。此外，自治机关在制定法律实施细则时，可以规定变通办法。自治机关通过立法行使这些权力时，涉及到宪法赋予自治地方的自治权范围和国家法制统一的问题。所以，在制定自治法规时，应得到批准是必要的。三是有利于保证立法质量。立法是一项复杂的社会工程，需要站在全局利益考虑问题，超出地方和局部利益的局限，立法者需要有较全面的知识和法律及其他专业技术知识。在较下层工作的同志由于工作条件所限，难免有局限性。法规报上级人大常委会批准把关有利于提高立法质量。i

对民族自治地方的自治法规来说行使批准权有一定的必要性，以上的解释也是可行的。民族自 ①

参看宋汝棼：《参加立法工作琐记》，中国法制出版社，1995年版。

治地方的自治法规从内容上来说，它涉及到宪法、立法法等法律赋予地方自治机关自治权的行使，它比一般地方的国家机关具有更广泛、更独立的管理地方财政、经济建设、教育科学、文化卫生体育事业的权力，行使这些权力政策界限性强，立法由全国人大常委会或省级人大常委会批准，更有利于把握这些界限；从法制角度看，民族自治地方享有宪法、法律规定的变通立法权，可以根据民族自治地方的实际情况对法律、法规等作出变通性的规定，也就是说，它可以与法律的规定不相一致。这就涉及到法制的统一性问题，所以这些法规在制定时应得到全国人大常委会或省级人大常委会的批准同意。

但对较大的市人大及其常委会制定的地方性法规为什么要行使批准权呢？上面的解释就不具有说服力。立法者关于较大的市的地方性法规要报请批准的意图可能有这方面的考虑，即为了保证立法权的相对集中以及提高立法质量。但这种设置有几个方面逻辑上有所欠缺：第一是根据我国现行的立法体制，为什么比地方性法规效力低的地方政府规章反而不需要批准呢？上位法要批准，下位法反而不需要批准，这种道理何在？第二、较大的市地方性法规的立法权不是授权立法，一般来说也不能作出变通规定（只是经济特区的立法可作出一些变通规定），其批准的依据何在？第三、为保证立法权的相对集中，可以限制地方的立法权，或者对地方立法权都实现批准权，但为什么却出现厚此簿彼呢？第四、我国立法监督方式有多种类型、多种方式，通过其它方式也可以提高我国的立法质量，立法批准方式不是不可以采取，但是为什么仅对一部分立法采取批准措施呢？因此，逻辑上讲，地方性法规不应纳入需要批准的法规范性文件的范畴。

笔者认为，根据我国现行立法体制的设置，除了对民族自治地方的自治条例、单行条例要行使批准权外，还应该把我国现阶段的“授权立法”纳入批准制度的范围。我国立法法对授权立法作了一些原则性的规定，比如授权决定应当明确授权的目的、范围；被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力；被授权机关不得将该项权力转授给其他机关等。但是现实的授权立法实践还是出现了诸多问题：授权机关越权授权；授权立法越权、授权无序、授权主体与被授权主体都比较混乱等。解决我国授权立法存在问题的一个办法是完善授权立法规定，对授权立法的目的、内容、期限、范围、条件等作出明确的规定；另一方面则在于加强对授权立法的监督。鉴于授权立法是上级国家机关将本属于自己的立法职权授权下级国家机关行使，因此可以将授权立法纳入事前监督的范畴里。授权机关一方面对于授权立法的意图、目的、内容等颇为清楚，一方面只是基于形势或技术的需要才将本属于自己的立法职权授予下级国家机关行使，因此，对授权立法的监督最行之有效的监督就在于事前监督制度的设置。因此，对授权立法来讲，必须经授权机关批准同意后才能生效。

二、法规批准的程序

《宪法》、《立法法》等仅规定了需经批准的法规范性文件的范围，对于批准程序则缺少法律的规定。但在一些地方立法中，对省人大常委会的法规批准程序作了一些规定，比如海南省人民代表大会2001年2月16日通过的《海南省制定与批准地方性法规条例》；江苏省人民代表大会2001年2月17日通过的《江苏省制定与批准地方性法规条例》；1998年12月30日安徽省第九届人民代表大会常务委员会第38次主任会议通过的《省人大常委会关于法规批准工作的意见》；内蒙古自治区人大常委会1993年3月14日通过的《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会批准地方性法规和自治条例、单行条例的规定》等等。

结合我国法规批准的实践以及一些地方立法中关于法规批准的规定，法规批准的一般程序有：

1、报请批准。制定法规的机关将该机关表决通过法规的书面报告、法规文本及说明送交报请批准的人大常委会（较大市制定的地方性法规以及自治区制定的自治条例和单行条例报送全国人大常委会；自治州、自治县制定的自治条例和单行条例报送省、自治区人大常委会）；同时还应将立法的有关资料和征询意见等情况一并上报。

2、决定列入议程。在制定法规的机关报送法规后，一般先交由人大常委会的常设机构（在全国人大是法律委员会或其他专门委员会、在省人大是法制委员会或其他工作委员会）对该法规进行审查。

专门委员会或工作机构怎样进行审查？对什么内容进行审查？根据我国立法审查的实践，一般审批法规时涉及到法规制定的合法性与合理性问题。合法性即合乎宪法、法律甚至一切上位法的规定，看法规是否与宪法、法律、行政法规相抵触，是否超越立法权限或在无违反立法程序。合理性是指法规是否与有关政策相符合，是否有损于全局利益和广大人民群众的根本利益，规定是否均衡了不同主体的利益。另外，审批法规还涉及到立法的必要性、可行性和规范性等问题。立法的理论和实践根据如何，在实际中是否可行，法规是否符合立法的语言规范，文字表达是否通顺，标点符号是否正确等。从《立法法》的规定来看，《立法法》对省级人大常委会批准较大市法规提出了两点要求：一是内容上，重在对较大市报批法规的合法性进行审查，即看它是否与宪法、法律、行政法规和本省地方性法规相抵触，而不是审查其内容的合理性，甚至篇章结构、文字表述等，只要合法性上没问题，就应当批准。二是时间上，审查批准较大市报批的法规时不要过于繁杂，只要合法性上没有问题，就应当在规定的时间内予以批准。因此，从这个角度看批准权，它就是一种同意权。是否同意的标准，只看原则性的东西是否正确，对立法的必要性、可行性和规范问题不是立法审批机关的事，应由立法机关自己把握，但审批机关可以提出一些指导性的意见。

人大常委会的专门机构重点对报请批准的法规合法性进行审查，提出意见。再向人大常委会主任会议提出列入议程的意见，再由主任会议决定列入会议议程。

3、审议法规。虽然在提交人大常委会审议之前，专门委员会或有关工作机构已经进行了审议。但是作为正式的批准程序，还需要进行大会审议。人大常委会审议法规，可以结合我国《立法法》的规定，由报批机关向常委会报告法规的制定情况和法规的基本内容、主要问题，审批机关的常委会进行审议，报请机关派员到会听取意见，并回答询问。

在《立法法》中规定了针对不同主体提起的审议程序，以“三审制”为原则，“两审制”、“一审制”为例外。根据我国现行地方的立法批准实践，需经批准的法规一般由人大常委会主任会议提起，而且这样的法规已经进行了制定机关的审议程序并得以通过，所以应确立为“一审制”，即批准法规一般经一次常委会会议审议通过即可。

在这里，人大常委会的审议主要着眼于法规的整体而言，是在专门委员会审议基础上的审议，重点还是把握审批的法规是否与上位法相抵触。

4、决定法规的批准与不批准。在经主任会议决定后，常委会全体会议对报批的法规进行表决，以全体组成人员的过半数通过批准，作出批准决议。然而还有可能出现一些有问题的法规，人大常委会应该怎样对待呢？

有学者根据对各省、自治区目前实践的总结，提出对有问题的报批法规的处理方式一般有三种：不予批准；以附修改意见的方式予以批准；省人大常委会立法工作机构将常委会有关合法性的修改意见与地方性法规制定机关沟通，如其无异议则在向常委会所作的审查报告中将修改意见予以说明，然后由常委会表决通过不附任何条件的批准决定，再由制定机关对法规修改后公布实施。在这三种处理方式中，第一种过于绝对，采用这种断然否定的做法，一方面会造成立法资源不必要的浪费，另一方面也会严重影响制定该法规的较大市人大常委会的感情。因此，一般情况下是不会采用这种做法的。第三种处理方式则是找不到依据的做法。既然批准的是不附修改内容的报批法规，较大市人大常委会又如何去对法规加以修改后再公布施行呢？因此，这种做法是不规范、不合法、不符合人大常委会集体行使职权的原则。第二种处理方式是一种折衷的做法，从立法技术上解决了既指出了较大市法规中不合法的内容，又不需直接修改报批法规，使较大市人大常委会更能接受。因此，这一批准方式，已被一些省、自治区人大常委会所采纳，比如《黑龙江省人大常委会立法技术规程》第二篇就规定，法制委员会对“有与宪法、法律、行政法规、本省的地方性法规相抵触的情况，应建议作出附修改意见的决定”；较大市人大常委会对省人大常委会“作出附修改意见的批准决定的地方性法规，在按常委会修改意见经规定程序修改后，方可颁布实施”。但是，对这种做法也有值得担心的方面，如果较大市人大常委会认为省级人大常委会既已批准不修改的报批法规，就可以按《立法法》规定予以公布施行，而不再启动立法程序加以修改，这样就无法对其进行有效制约。再进一 48 步推论，较大市人大常委会如果要根据省级人大常委会的批准意见加以修改，必须再次召开常委会会议，也必须再交付常委会全体组成人员表决。否则，如果仅是市人大常委会的法制工作机构在公布时加以修改，甚至只是通过主任会议的形式加以修改，都是不符合法定程序的ii。

三、批准法规的性质与价值

什么是批准？批准的性质是什么？学术界有不同的看法iii。笔者认为，法规的批准制度是一种立法监督制度，批准权是一种立法监督权。从性质上讲，“批准权属于一种事前监督方式，国外也不乏此类的规定，例如英国规定某些增加税收或负担的法规，非经议会两院的批准即属无效。

《立法法》第五章规定了“适用与备案”的内容，将法规的批准制度与备案制度、审查制度放在一起规定，也可看出法规批准制度与备案制度都是法规的监督制度。批准与备案都是法规监督的一种方式。但是它们也有区别：第一、二者各自有不同的适用范围，批准制度仅适用于民族自治地方的自治条例和单行条例以及较大市制定的地方性法规，而备案制度则不仅适用民族自治地方的自治条例和单行条例以及较大市制定的地方性法规，还适用于除法律以外的其他法规范性文件包括行政法规、部门规章、省级人大及其常务委员会制定的地方性法规以及地方政府规章。第二、两种方式适用情形及效果不一样，批准是法规生效前的一种必经程序，属事前监督，法规不经批准不得生效；而备案是登记备查，只是事后监督，它不影响法规的生效。

我国《宪法》、《立法法》、《民族区域自治法》赋予民族自治地方的人民代表大会制定自治条例和单行条例的权力，《立法法》、《地方组织法》赋予较大的市人大及其常委会制定地方性法规权iv，其目的在于充分发挥这些地方人大的积极性和创造性，加快我国立法步伐，满足一些地方的特殊需要，但考虑到这些地方立法活动的特殊性v，为了维护法制的统一性，有针对性地建立了“批准”制度，这些自治条例、单行条例以及较大市的地方性法规须经批准后方能生效。由此，可见，批准的真正意义在于对这些自治条例、单行条例和地方性法规在生效之前进行审查监督，以防止出现违法或不当问题。

但是法规批准的价值要辩证地认识。诚然这种制度的设计是为了维护我国法制的统一，提高我国现阶段的立法质量尤其是地方的立法质量，但是也暴露出一些问题：

其一、“批准”制度使得较大的市和民族自治地方制定法规的程序过于繁琐与复杂，导致立法周期过长和地方立法工作的滞后。一般来讲，在自治条例、单行条例和地方性法规在报请有关人大常委会批准之前，地方人大已经走完了立法的全过程。而且在实践中，通常为了保证报批的法规能在人大常委会上一次会议上获得批准，一般在地方人大及常委会立法时，就邀请报批机关的法工委或其他工作机构提前介入，征求各方面的意见，帮助修改工作，以求为报批工作打好基础。以较大市的法规报批为例，“到了省人大常委会之后，基本上还要再经过全套立法程序，如将拟提请报批的法规在会议召开前一个月报送省人大常委会；市人大常委会到会作法案说明，听取意见；有关法工委进一步研究，提出审查报告；省人大常委会审议批准后，再由市人大常委会公布实施。”vi这样的工作量，毫无疑问不利于提高立法效益，适应不了发展形势的需要。如果省、市之间存在利益冲突的话，立法过程中的难产现象，就更在所难免。而且在这种情况下，报批基本上等于提出一个地方法规草案，这就和1982年地方组织法关于两类市的人大常务委员会可以“拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区人大常委会审议制定”的规定差不多，而使1986年地方组织法对此所作的修改（即将两类市的拟定权扩大为制定权）没有多大实际意义。

其二、批准制度使得批准机关的工作量加大，批准质量与效率都可能出现问题。在我国提出建立社会主义市场经济法律体系的目标以后，立法工作蓬勃发展，地方立法工作也是如火如荼。这样报批的法规数量大幅度地增加了，对批准机关来说，它自己的立法任务也是较繁重的。它不仅要批准其他机关制定的法规，还要完成自己面临的一些立法任务，这样造成人大常委会每次例会的任务都十分繁重，如“某省人大常委会自1987年至1995年9月间共制定地方性法规73件，而批准的法规竟高达137件，自94年以来，每次例会审议批准的法规数量均在10件以上。”vii不仅如此，也可

能大大延误被批准的法规，如1988年1月至7月，全国各地共有待批的规范性法律文件共31件，其中超过半年的多达13件，最早报批的一部地方必法规已超过10个月viii。由于每次会议时间有限，议题众多，这样不仅可能影响“批准”的质量，也不利于人大常委会集中精力完成自己的立法规划或计划。

四、批准法规的效力等级

法规经批准后，是具有审批机关制定的法规范性文件的效力还是具有制定机关的法规范性文件的效力。自从“批准”制度的确立我国学界就一直存在争议，在实践中也造成一定的适用困难。《立法法》通过后对这个问题仍然悬而未决。

关于批准法规的效力等级，争议的也就是两种截然相反观点：一种观点认为法规经批准后是具有批准机关的效力，只是适用范围限于制定机关的行政区域。该观点认为，从实践看，自治州、自治县制定的自治法规与较大市制定的法规同省级人大制定的法规一样，都是地方性法规，有同等的地位和效力。有些省的立法程序法规定，经省人大常委会批准的法规的修改、废除，按制定法规的程序报批，制定机关不能随便修改或废除。法规一旦经批准，其法规中若存在问题的责任也应由批准机关承担ix。另一种观点认为法规经批准后不是批准机关的立法，它低于批准机关的立法文件的效力，不能等同于批准机关的立法。这种观点认为批准机关无权修改待批准的立法文件，只能作出批准或不批准的决定。如果认为待批准的立法文件有问题，可以通过制定机关自行修正，否则不予批准x。

笔者同意第二种观点。理由在于： 第一、根据我国《宪法》、《立法法》等法律法规的规定，我国现行立法体制是“一元两级多层次”的立法体制，不同立法主体制定的规范性文件的效力不一样，决定于它在国家机关体系中所处的不同地位。我国将地方性法规的立法权确定在两个层次上，省级人大及其常委会以及较大市的人大及其常委会，省级人大及其常委会的地位高于较大市的人大及其常委会，则毫无疑问省级人大及其常委会所制定的法规范性文件等级效力也应高于较大市人大及其常委会制定的法规范性文件的效力。

第二、批准的性质是立法监督权的行使，是立法监督的一种方式，那么它与其他立法监督方式如备案就没有什么实质区别，既然备案不会影响规范性文件的法律效力等级，为什么批准就会影响法规范性文件的法律效力等级？这在逻辑在说不通的。批准与备案虽有所不同，但实质意义则是一致的，在于维护社会主义法制的统一、提高立法质量等。备案不影响其所备案的法规范性文件的效力，则批准也不应使法规范性文件的效力发生变化。

第三、从批准法规适用的范围来看，其适用于制定机关所辖行政区域，与批准机关制定的法规范性文件适用的范围不同。诚然，“批准”的意义是在某种程度查提高了待批准的法规范性文件的效力，司法机关在适用时会考虑这一因素，承认批准机关对它的审查监督，从而在某种程度上获得了同“批准”机关的立法文件一样的法律效力，拥有高于同类机关制定的立法文件的法律效力。但是，就特定的本区域而言，经批准的立法文件当然不能与批准机关的立法文件相冲突，否则它也不会得到批准。如果将待批准的法规视为与批准机关的法规一样的效力，则它们之间的冲突则应根据法的适用原则如新法优于旧法的原则来加以排除了，其结果可能是待批准的法规获得了法律效力，而批准机关自身的法规则会失去效力，这种结果无论如何是审批机关所不能接受的，审批机关不可能对待审批的法规视作同它自己制定的法规一样的效力。因此它低于批准机关的立法文件的法律效力，不能等同于批准机关的立法。

第四、根据《立法法》第63条、第69条以及第89条的规定来看，《立法法》是将地方性法规从其制定主体角度加以区别的，即省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规以及较大的市人大及其常委会制定的地方性法规，并内在地隐含了它们的效力等级。比如它规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；较大的市的人民代表大会及其常委会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常 50

第四篇：立法学论文

☆立法学论文6/14/2014☆

题目：吐全国人大常委会立法权限三大嘈点姓 名：学 号：院 系：专 业：班 级：指导老师：

立法学论文

胡斌 2013162012 哲学与法学学院

法学 131

二○一四年三月

☆立法学论文6/14/2014☆

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前言：对于立法学的学习，鄙人虽对我国立法法整体了解得不是很深入，但对于我国立法法中的一些条款不敢苟同，其中比较不理解的就是关于全国人大常委会立法权限的问题了，一开始以为只是自己对概念理解的凌乱，后来在网上查了一些资料，慢慢地发现条文有缺陷，而事实上立法权的行使也存在问题，故参考了一些文献，对我国立法权限的一些缺陷做了部分总结与论证，如有雷同纯属引证，若发现有概念性语言失误欢迎批评指正。

摘要：本文通过论证关于全国人大与全国人大常委会之间立法权限在条文上、事实的行驶上不清楚的问题和这个问题所引起的法律位阶不清的问题、法律的安全保障问题等得到全国人大常委会立法权限过大的结论。

关键词：立法权限，宪法，全国人大，全国人大常委会、立法法、基本法、非基本法

正文

☆立法学论文6/14/2014☆

一、关于立法权限的划分

（1）.全国人大与全国人大常委会之间的立法权限不清

根据现行宪法第五十八条：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。明确将国家立法权赋予全国人大和全国人大常委会共同行使, 同时原则划分了两者的立法权限, 立法法第七条中也作了相应的规定，即全国人大行使制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律的职权;全国人大常委会行使制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律的职权, 并有权在全国人民代表大会闭会期间, 对全国人民代表大会制定的法律部分修改和补充, 但是不得同该法律的基本原则相抵触。法的这一规定原则上反映了全国人大和全国人大常委会的不同法律地位, 全国人大是最高国家权力机关, 而全国人大常委会只是全国人大的一个常设机关, 必须对全国人大负责并报告工作宪法对全国人大和全国人大常委会立法权限的规定，所以我们可以看到，全国人大立法权限是大于其常委会的。然而,在立法法重申宪法里关于立法权限的第七条中，当我们仔细看时，却发现立法法的这一规定模糊了宪法关于全国人大和全国人大常委会各自立法权限的原则划分,以下三点均以文义解释：

1、立法法第七条第二款中全国人大的立法权只限于基本法律；

2、立法法第七条第三款可以这样理解，全国人大常委会立法权是非基本法，但是可以制定和修改全国人大修改过的基本法，接着第三款还规定了在全国人大闭会期间全国人大常委会可以对全国人大制定的基本法进行修改，虽然其在最后一句声明不得和该法律的基本原则相抵触，但是事实上就给了全国人大常委会很大的立法修法的活动空间；

3、闭会期间经全国人大常委会修改过的法律并没有法定机关审查是否违宪，是否与全国人大制定和修改的法律的基本原则相抵触便可公布执行。综上，归结起来就是全国人大的立法权在事实上会被全国人大常委会所干预，甚至于全国人大常委会可以“无法无天”。

在宪法中，全国人大和全国人大常委会具有不同的法律地位。全国人大是最高国家权力机关, 行使最高的国家立法权, 由它产生的基本法律是我国法律体系的基本框架和主干部分。而全国人大常委会仅是全国人大的常设机关, 是由代表的代表组成的, 由它产生的法律无论从其内容的重要性和所代表的民意来看, 都不可以与基本法律相提并论。因此, 明确划分全国人大和全国人大常委会的立法权限是有必要的, 立法法应根据宪法的原则规定, 结合实践对两者做出更加明确、具体的规定。

另外, 要明确界定全国人大和全国人大常委会的立法权限, 还需要明确两个概念: 基本法律、其他法律。宪法虽然规定了全国人大制定基本法律, 全国人大常委会制定除应当由全国人大制定基本法律以外的非基本法律, 但从目前已有的法律规范中却可看出二者的界限并非分明, 如,同为我国民事法律规范中两个重要的法律: 婚姻法和收养法, 前者由全国人大制定, 后者由全国人大常委会制定;再如, 《中华人民共和国公司法》于1993年12月29日由八届全国人大常

☆立法学论文6/14/2014☆

委会第五次会议通过,规范市场经济活动中经济主体公司的组织和行为,维护社会经济秩序的公司法由全国人大常委会制定, 而仅仅规范市场经济主体一种经济行为的合同法却由全国人大制定。按照全国人大制定基本法律, 全国人大常委会制定基本法律以外的其他法律的宪法规定, 是否可以得出婚姻法、合同法为基本法律, 收养法、公司法为非基本法律, 婚姻法和合同法的地位高于收养法和公司法的结论呢? 否则, 全国人大和全国人大常委会是依据什么来行使各自的立法权限的呢? 基本法律只能由全国人大制定, 其他法律只能由全国人大常委会制定。而事实上, 全国人大常委会已成为我国法律的主要制定者, 全国人大常委会的立法权限已不是依据82年宪法有了适当扩大, 而是相当膨胀了。这与两者概念不清有着直接的关系。法法非但没有做到对两者的清晰界定, 使全国人大常委会的立法膨胀问题得到有效控制, 反而使宪法的原有规定更加模糊。难道要我们理解成: 凡全国人大制定的法律就是基本法律, 凡全国人大常委会制定的法律就是非基本法律吗？

（2）.全国人大和全国人大常委会立法权限不清, 淡化了基本法律和其他法律的效力等级立法法对我国多层次立法的效力等级作了明确规定,我们一般将法律规范的效力等级划定为宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章, 却往往忽视了法律中基本法律和其他法律的效力等级。从保障法制统一, 防止全国人大常委会的立法背离全国人大的意志, 并进而偏离全体人民的意志和利益的轨道的角度出发, 立法法应明确基本法律和其他法律的位阶。立法法第七条重申宪法的条文中,基本法与非基本法是有位阶的，虽然不是很明显，但在第79条却又回避基本法律和其他法律的效力等级问题, 仅规定:法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章, 这就又淡化了基本法律和其他法律本应存在的效力等级, 进而导致基本法律和其他法律具有同等法律效力的结果。这有违宪法的规定, 会在实践中造成混乱。这样，使它无法明确规定基本法律的效力仅次于宪法而高于其他法律或全国人大常委会制定的法律不得与基本法律相抵触。立法法第85条规定:法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致, 不能确定如何适用时, 由全国人民代表大会常务委员会裁决, 这就意味着当基本法律与其他法律发生冲突时, 全国人大常委会拥有裁决权, 并且全国人大常委会裁决适用其他法律将成为具有明确法律依据的合法行为。这有违现行宪法对全国人大常委会性质和职权的规定, 削弱全国人大制定的基本法律的权威性, 更不利于改善全国人大常委会代行全国人大职权的现状。

（3）对于立法法第九条的授权性规定，暂且不论第（1）所述文义解释的缺陷问题，宪法原则上是不希望全国人大常委会可以制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，但是第九条却对此作出了变通的规定，即：本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。这不仅开玩笑似的和第八条的十款只能制定法律相抵触，而且又给了全国人大常委会很大的控制法律法规的权限。立法法第十一条授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止中的“条件成熟”又给了法规存在的时间可以无限增长，☆立法学论文6/14/2014☆

造成法律空白，虽然说要立足于实际，但法律也要有前瞻性呀，怎么能就且行且用呢！？况且行政法规的制定没有法律严格，那么该是制定法律的事项却用没有时间限制的法规代替是否又真能起到利民的作用呢？这让我想起了孙志刚事件：2003年3月，27岁的大学毕业生孙志刚因缺暂住证命丧广州收容站。5月，3位法学博士上书全国人大常委会，要求对1982年开始实施的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查。6月18日，《收容遣送办法》被废止。6月22日，温家宝总理签署国务院令，公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，自2003年8月1日起施行。从3位法学博士和5位学者上书全国人大常委会，到《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》出台，中间仅相隔1个月的时间，这在我国法制进程中，可谓奇迹。可是，每一个行政法规的改变都要有人死然后有媒体报道才能修改其中的不足么，这对立法者来说是可悲的一件事情！话糙理不糙，像这种只能制定法律的内容又可以给制定行政法规，而且还给予全国人大常委会这样的授予权，那么法律法规真正利好于人民的作用将会大大降低。

结论：

总而言之，全国人大常委会的立法权限在事实上实在是超出了宪法的预定，这样我们不得不重新考虑一个问题了：我们到底能不能再在良法下愉快地玩耍啦？

参考文献：我国《立法法》的缺陷分析

致谢：

谢谢老师布置这么一个作业，虽然我只花了一天的时间准备这个论文，但是我在努力的过程中也收获了很多，首先是对立法法的立法权限这一节更加了解了，也挖出了一些存在问题，其中也参考了很多的文章，开阔了眼界，对自己学习法学非常有益；其次就是懂得了一些论文的格式，对自己以后写论文有很大的用处。总之，写这个作业让我收获良多。

胡斌 2014-4-19图书馆

第五篇：土地管理法学教学大纲

土地管理法学教学大纲

一、课程基本信息

课程代码：A05010440 课程名称：土地管理法学 课程性质：选修课 适用专业：法学 开课学期：秋季学期 总 学 时：32学时 总 学 分：2学分 预修课程：民法、环境法

课程简介：土地管理法是我国环境资源法学的重要组成部分。我国目前的土地形势非常严峻，而现行土地管理的法律规定又相对落后，分布比较零散。以《中华人民共和国土地管理法》为基础，同时还包括《民法》、《物权法》的有关规定，《农村土地承包法》、《城市房屋拆迁管理条例》等相关法律法规的内容。

推荐教材：

刘光远、王志彬主编：《新编土地法教程》，北京大学出版社1999年版 参考书目：

[1] 刘新华主编：《新土地管理法全书》，中国物价出版社1998年版 [2] 鲁伯霖主编：《土地法概论》，百家出版社1994年版

[3] 王卫国著：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社1997年版

二、课程总目标

开设本课程，旨在使学生全面系统地掌握土地制度、土地法律关系和土地产权的基本理论，熟悉我国土地管理法律制度的主要内容，培养学生运用我国现行土地管理法律制度的基本理论，分析与土地这一重要财产有关的各种法律问题的能力，具备有效解决有关土地纠纷的能力。

三、理论教学内容与目标

第一章

绪论（2学时）

掌握土地及土地法的概念、特征、渊源；了解土地资源国情和土地管理实情；理解土地基本国策的内容和主要精神 重点：土地基本国策 难点：土地法的调整方法 作业：

1、土地及土地法的概念及特征？

2、我国确定的土地基本国策是什么？

3、试述现行《土地管理法》的基本内容？

第二章

土地制度概述（4学时）

了解我国土地管理的基本制度；掌握土地用途管制制度的概念、特征及主要内容；了解中央和地方政府土地管理职权的划分 重点：土地用途管制制度

难点：中央和地方政府土地管理职权的划分 作业：

1、我国土地管理的基本制度有哪些？

2、为什么要实行土地用途管制制度？

3、我国中央和地方政府土地管理职权如何划分？ 第三章 土地法律关系（2学时）

掌握土地关系的概念、特征及构成要素；了解我国土地法律关系产生、变更和消灭的条件及土地法律关系保护的基本要求

重点：土地法律关系的构成要素

难点：土地法律关系产生、变更和消灭的条件 作业：

1、简述我国土地法律关系的构成要素。

2、土地法律关系产生、变更和消灭的条件。

3、土地法律关系保护的特点及保护的机构。第四章 土地产权法律制度（6学时）

了解土地产权的结构；掌握土地所有权、土地使用权、土地承包经营权、地役权及其他土地他项权的法律规定；掌握土地权属争议处理的方法和程序 重点：土地所有权；土地使用权；土地承包经营权 难点：地役权 作业：

1、试述我国的土地所有权法律规定。

2、我国法律规定的土地他项权有哪些？其概念分别是什么？

3、简述土地权属争议的概念、特征及处理程序。第五章 土地使用权制度（6学时）

掌握土地使用权出让、划拨、转让、入股、合营、出租和抵押的法律规定；了解土地使有权转让中双方的权利和义务；了解国有企业改革中土地处置的方式及程序 重点：土地使有权的出让制度；土地使有权的转让方式

难点：土地使用权的抵押规定 作业：

1、简述国有土地使有权出让和划拨的区别。

2、试述国企改革中土地处置的方式和程序。

3、简述国有土地使有权出租的概念、条件和程序。

4、我国土地使有权抵押的范围、条件、程序和效力如何？ 第六章 土地承包经营法律制度（2学时）

掌握土地承包经营权的概念和特征，了解双方的权利和义务；掌握土地承包经营主体资格及土地承包经营法律关系的内容

重点：土地承包经营法律关系的内容 难点：土地承包经营双方的权利和义务 作业：

1、土地承包经营权的概念、特征和性质。

2、我国法律对土地承包经营的期限如何规定？

3、土地承包经营双方的权利和义务如何？ 第七章 耕地保护（2学时）

理解和掌握耕地保护的含义和我国耕地保护的目标；了解土地开发、整理和复垦的涵义、内容和有关法律规定

重点：耕地总量动态平衡制度 难点：土地复垦 作业：

1、耕地总量动态平衡制度的内容是什么？

2、什么是基本农田和基本农田保护区？

3、什么是土地复垦？法律上对土地复垦作了哪些规定？ 第八章 建设用地法律制度（4学时）

掌握建设用地使用权的概念、特征和分类；掌握法律有关宅基地使有权和土地征用的相关规定；了解土地所有权划拨的范围和收回的条件 重点：建设用地使用权的法律规定

难点：土地征用的适用范围；土地征用的补偿规定 作业：

1、试述农村集体建设用地的使用范围和原则。

2、现行法律对农民宅基地使有权如何规定？

3、征用土地必须符合哪些法律规定的条件？

4、法律规定对被征用的土地如何补偿？ 第九章 土地行政执法（2学时）

掌握土地行政执法的手段及其在实践中的具体运用；掌握土地行政执法的概念 重点：土地行政执法的手段 难点：土地行政执法的效力 作业：

1、试述土地行政处罚的种类及适用范围。

2、简述土地行政强制执行的特点、条件和程序。第十章 土地法律责任（2学时）

掌握土地法律责任的概念、土地违法行为的构成及土地法律责任的具体形式；掌握土地违法行政责任和刑事责任的适用条件 重点：土地法律责任的形式 难点：土地违法行政责任 作业：

1、试述土地法律责任的概念及作用。

2、土地行政责任的调整及其责任的形式。

3、土地违法犯罪的种类及其处罚。

四、考核方式 考试形式为开卷。

五、成绩评定

考试总成绩构成： 出勤 10% 平时成绩

20%

期末考试

70%

教学大纲执笔人：诸江

教学大纲审定人：雷

鑫

教学大纲修订时间：2010年5月