我国新型城镇化面临的困境与选择

第一篇：我国新型城镇化面临的困境与选择

我国新型城镇化面临的困境与选择

[摘 要]中国的城镇化是当今世界规模最大速度最快的城镇化，加快转变城镇发展方式，提高城镇发展能力和水平，对于转型时期的中国至关重要。世界经济史表明，推进城镇化是已经完成工业化的老牌资本主义国家实现现代化的普遍规律，这也是我国加快实现现代化和如期实现“两个百年目标”的战略选择。我们必须通过一系列综合改革破解面临的困境和难题，积极稳妥地推进以人为核心的新型城镇化建设，让全体人民共享改革发展成果。

[关键词]新型城镇化；工业化；农村经济

[中图分类号]F291.3 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）03-0049-05

一、我国推进新型城镇化的重要意义

1.从经济规律看。世界经济史表明，推进城镇化是已经完成工业化的老牌资本主义国家实现现代化的普遍规律，这也是我国加快实现现代化和如期实现“两个百年目标”的战略选择。工业革命以来，一个国家要成功实现现代化，在推进工业化进程中，都借助了城镇化这个平台。实践证明，发达国家成为强国的过程，也是其城镇化率逐步攀升的过程。转型时期的中国，必须遵循城镇化发展规律，着力推进以人为核心的新型城镇化，最终实现现代化。

2.从国家战略看。党的十八大和中央城市工作会议，都对我国新型城镇化发展进行了部署，明确要抓好城市这个“火车头”，大力推进以人为核心的新型城镇化。在一个13亿多人口的大国推进城镇化，没有先例可循，单纯拿来主义不可行，必须按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》要求，从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，把握好方向。2011年，我国城镇化率达到51.27%，首次超过50%这个城镇化拐点，标志着我国社会结构发生了深刻变革，即城镇人口首次超过农村人口，我国的城镇化已经进入新的历史阶段。面对当前复杂的国际国内形势，为了保证我国经济社会健康发展，各级地方党委政府，必须凝心聚力，认真贯彻落实中央精神，按照“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的新型城镇化标准，真抓实干，破解改革发展难题。

3.从生产要素看。其一，从马克思主义基本理论角度看。马克思主义唯物史观认为，“人是生产力中最活跃的因素”。生产力是人类征服自然和改造自然获得物质生活资料的能力。劳动者是生产力中最活跃最根本的因素，离开了劳动者生产力就失去了内涵。劳动工具需要人去创造和使用，劳动对象需要人去作用，离开了人，劳动工具和劳动对象就成了不发生任何作用的废物。人们常说的生产力都是讲的社会生产力，即群体生产力，而不是个体生产力。群体生产力就有一个合力和分力问题，只有群体生产力中每个劳动者的奋斗目标一致，合力才能最大化发挥出来。中国已经进入到了改革的攻坚期和深水区，全国人民无论是城镇居民还是农村常住人口，其需求无非衣食住行、生老病死、安居乐业。在各级政府的引导和帮扶下，在企业最大化承担社会责任前提下，居民必须最大化的发挥自己的主观能动性，努力让自己过上一天比一天好的日子，每个个体都好了，全民都好了，国家就好了。所以，要让生产力中最活跃的每个人内心都充满希望，从而创造价值。要让广大农村居民和转移人口平等参与改革发展进程，努力打造人人参与，人人尽力，人人享有的和谐社会。

其二，从中国特色社会主义理论角度看。让全体人民共享改革发展成果是我们党执政为民的出发点和落脚点。人民群众是历史的创造者，是推动社会发展的根本力量。“相信谁、依靠谁、为了谁，是否始终站在最广大人民的立场上，是判断马克思主义政党的试金石”。对于马克思主义执政党来说，坚持以人为本、执政为民，牢固树立马克思主义群众观点，自觉贯彻党的群众路线，始终保持党同人民群众的血肉联系，是最紧要的。党的十八大报告提出了“确保到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标”。目标的关键在“全面”，这里的“全面”不光体现在涉及领域的全面性，也体现在覆盖人群的全面性，即“不让任何一个人掉队”。广大人民群众共享改革发展成果，是社会主义的本质要求，是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现。党的十八届五中全会提出共享发展的理念，注重的是解决社会公平正义问题，也揭示了当代中国发展进步的根本出发点和落脚点。改革发展成功与否，最终的判断标准是人民是否共同享受到了改革发展的成果。

二、我国新型城镇化面临的问题

世界经济史表明，城镇化率50%是个拐点，因为它不仅是一个国家社会变革的标志，而且是与城市乃至于整个国家社会管理风险紧密相关的警戒线。大家比较熟知的历史事件有伊朗发生的霍梅尼革命，土耳其发生军事政变，巴西以及历史上的英国都在城镇化率50%的当口发生了一系列的变革事件。我国2010年的城镇化率是49.7%，2011年达到51.3%，说明我国正处于城镇化拐点阶段，因此，必须高度关注民生，提高社会治理现代化水平。在推进以人为核心的新型城镇化过程中，我们面临诸多现实问题。

1.户籍制度问题。上世纪50年代的户籍制度沿用至今，已经成为阻碍农业转移人口融入城镇的主要制度性障碍。当前，我国有2.7亿左右农民工实现了职业转换和生活地域转移，但却没有实现从农民到市民的身份转变。2014年我国城镇常住人口7.49亿，城镇化率为54.77%，然而户籍人口的城镇化率只有36.3%，两个数据之间的差异，根子在于当前户籍制度。客观地讲，我国户籍制度改革一直在不断推进，但没有实质性进展。原因之一是户籍附带着基本公共服务职能，地方政府苦于财政压力，没有足够的积极性为转移人口落户，近年这种状况虽有改变，但一些地方政府推出的户籍制度改革，主要是针对本辖区的农业转移人口，而针对外来农业转移人口的落户门槛仍然较高。部分城镇虽然实行了居住证制度，但配套措施跟进不够，农业转移人口在相关社会保障方面没有“市民化”。原因之二是城乡区域之间的二元结构。中国是政治资源参与分配的国家，幅员辽阔，东中西部、城市之间、城乡之间在经济社会发展等诸多方面差别巨大，就像地理学概念中的自然资源分布区间分割线――“黑河腾冲线”标明的一样，该线的右下端既是自然资源的分布密集区，也是社会资源分布的集中区。中西部地区的农村富余劳动力为了追求工资性收入，离土离乡，农民工就地就近城镇化无法实现，人口大量异地转移，导致“留守儿童、留守妇女、留守老人”现象，引发一定的社会问题。

2.土地制度问题。土地问题涉及亿万农民的切身利益，如何配置土地资源事关城镇化建设进程。伴随快速城镇化进程，农村人口大量转移、人地分离现象较为普遍，“谁来种地”“怎么收益”成为城镇化发展面临的严峻问题。部分地方政府采取了承包地入股到合作社的试点，但土地入股“非农化”时有发生。承包地流转，到手的只有租金；入股，则所有增值部分都能分享。但在一些地方农村基层组织经常以发展集体经济、增加农民收入为由，擅自集中农户承包地对外招商引资，搞强迫入股，画饼充饥，以经营权入股之名，改变土地集体所有权性质，承包土地经营权流转的实效性和持续性受到挑战。近年来，我国积极开展农村土地管理法制建设，积极推进农村土地流转与规模经营，取得了一定成效。但土地流转缺乏长效约束机制，管理决策不善，经营监管不力，随意性大。农村存量集体建设用地不能自由流转，需要通过国家征用转化为国有土地才能进入市场。土地收益分配过程中，地方政府拿大头，集体和农民能够分享到土地增值带来的收益十分有限，农民的财产性收入受到制约。此外，农村宅基地流转范围非常有限，按规定只能在本集体范围内流转，土地作为生产要素的功能没有得到有效利用。

3.公共服务问题。基本公共服务主要包括义务教育、就业创业服务、医疗保险、养老保险、保障性住房等。基本公共服务供给水平与城镇化水平相辅相成，相互制约。新型城镇化以来，基本公共服务均等化成为社会公平与正义，保障民生与民权的代名词。但实际情况是基本公共服务的供给水平并没有与城镇化率的提高同步。据不完全统计，全国有超过半数的省、直辖市基本公共服务供给与城镇化水平脱节。农业转移人口随迁子女平等接受义务教育仍有障碍，农业转移人口在就业居住地不能享受再就业保障，农业转移人口医疗保障体系有待健全，在城镇参加社会保险的比率和保障水平偏低。第一代农民工已经面临养老问题，工伤和养老保险没有应保尽保，农民工没有被纳入城镇居民失业登记的统计范围和城市最低保障覆盖范围，住房保障体系亟待完善，公共租赁住房供给不足，农民工居住条件艰苦，缺乏将普通外来农业转移人口纳入保障性住房的机制。

4财税金融问题。我国的财政支出存在严重的2/8现象，一度超过80%的财政支出集中在20%的区域，国家在公共服务设施投入上总体以城市为主，尽管中央提出新增投入向农村倾斜，但在基础设施和公共服务方面，城乡差距很大。由于农业平均利润率偏低，农村有限的资金还在通过邮政储蓄和农村信用合作社流向城市。财政转移支付工作机制有待完善，各级政府财政预算没有纳入农民工公共服务专项支出，经费来源没有保证。各级政府在农民工基本公共服务中的事权有待于进一步厘清，中央和地方政府之间的财政支出责任应进一步明确，一般性转移支付和专项转移支付的分配原则固化，没有根据区域内人口基数的变化而做出相应调整。地方财政收入大多依赖土地出让收入，部分地方政府经营城市、服务一方百姓的能力不强，极大制约了财政对城镇化建设的资金支持，多元化的城镇化投融资体制有待完善。此外，农村金融服务体系有待健全，针对农村新型城镇化建设的金融产品研发不足，资金融通方面灵活性不够，严重制约了金融对新型城镇化建设的支持。

5.城镇建设和管理问题。城镇化建设一度存在只求速度和规模，不注重质量和效益的情况，急于求成，贪多求大，把推进城镇化搞成了“圈地运动”、“造城运动”等，粗放、低水平扩张状态导致个别地方的城镇化率存在水分。地方在推进城镇化建设方面，普遍缺少长远规划，缺少系统性、科学性和前瞻性，导致城市基础设施等硬件质量差，硬件建设与城市公共服务、社会治理等“软件”能力提高不协调。自然增长式的城镇化给城市资源和环境带来巨大压力，部分特大城市和大城市出现了顽固的“城市病”，挑战了地方政府治理城市的能力。部分中小城市承载新增人口的能力明显不足，尤其是中西部地区在吸引、留住、用好转移人口方面的能力十分薄弱，必将严重制约“三个一亿人”目标的如期实现。当前一些地方仍将城镇扩张、新城新区建设和土地资源大面积开发作为城镇化发展的主要抓手，其中不乏对自然生态和资源环境造成了较大破坏，对资源环境的开发利用没有底线思维，无限透支。节能减排工作没有严厉的长效考评机制，健康安全的环境质量和公平共享的环境公共服务得不到保证。

三、推进新型城镇化的对策

推进新型城镇化，必须解决体制和机制方面的问题，加强对农业转移人口市民化等方面各项改革基数的统计和测算，摸清底数。同时强化法制保障，让各利益相关方的利益有保障，尤其要保证居民部门的利益，底线是不受损，目标是追求最大化。政府部门要适当地退出利益博弈。要围绕新型城镇化中扮演重要角色的“人”、“地”、“钱”等要素，通过深化一系列配套改革推进新型城镇化，实现转移人口转变身份、保障权益和尊严，最大化释放改革红利。

1.加快户籍制度改革。根据国家新型城镇化战略部署，到2020年要努力解决1亿左右已进城农业转移人口和其他常住人口的落户问题，其他已进城但未落户的人口要通过建立居住证制度来解决他们的基本公共服务问题。当前，深化户籍制度改革，重点是落实好农业转移人口在不同类型城镇落户的政策，疏堵结合，实施差别化落户政策。主要任务是解决已经转移到城镇就业、居住的农业转移人口的落户问题。建立城乡统一的户口登记制度，并且保证户口登记与实际居住地相一致。使户口逐步与各项公共服务脱钩，消除城镇内部依然存在明显的二元结构。各级党委政府应根据地方经济社会发展情况，积极创造条件，不断扩大为居住证持有人提供公共服务和便利的范围，提高服务标准，实现基本公共服务对城镇常住人口全覆盖。总之，户籍制度改革必须按照自愿分类、公平有序的原则，逐步提高户籍人口比重。

2.完善土地制度。我们必须本着解放和发展生产力的根本要求，保障农村转移人口权益，深化土地管理制度改革。切实保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、农村集体经营性建设用地收益分配权，保障好“三权”对于顺利推进以人为核心的新型城镇化至关重要。“三权”其实对应的就是“三块地”。一是对于承包地，加快确权登记颁证工作，加强规范承包土地经营权的流转，健全土地经营权流转市场及服务体系，健全工商企业租赁农户承包地的准入和监管，根本目的在于保证土地的承包经营权可以抵押和担保。二是对于宅基地，要先试先行，稳步推进农民住房财产权抵押、担保和转让，农村转移人口就可以利用这笔相当可观的财富作为他们进城后的安家费和事业启动资金，同时有助于城乡要素的交互循环。三是对于农村集体经营性建设用地，在合法合规的前提下，允许其出让、租赁、入股，建立城乡统一的建设用地交易市场，实行与国有土地“同地、同权、同价”。稳步推进农村土地制度改革试点，试点必须严格限制在本集体经济组织内部进行，防止侵蚀集体经济和农民利益。严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。积极开展土地综合整治与保护，实现土地资源的可持续利用。总之，要审慎稳妥推进农村土地制度改革，不能触碰三根红线，即“土地公有制性质不变、18亿亩耕地红线不能破、农民利益不损失”，建立兼顾国家、集体、个人利益的土地增值收益分配机制，完善保障机制。

3.推进财税金融体制改革。一是通过财税体制改革，实现财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩，逐步理顺事权关系，建立事权与支出责任相适应的制度体系，探索农业人口市民化的成本由中央与地方、政府与企业、企业与居民几个层次共同分担。分配一般性转移支付要考虑吸纳农业转移人口带来的增支因素，分配专项转移支付要逐步按照常住人口口径计算，切实缓解一些城镇因吸纳农业转移人口而增加的财政支出压力。加快地方税收体系建设，稳定地方税源，合理确定土地出让金的分配比例，提高其使用效率，最大限度减少土地财政。为了保证城镇建设资金链的接续，我们要改革投融资体制，优化资金链条的供给模式，降低市场准入门槛，鼓励和吸引民间资本通过特许经营（PPP）等方式参与城市基建投资和运营，充分利用境外资金并做好对外资的监管。创新地方政府融资方式，允许其通过投融资平台发债等方式多渠道融资，从而提高城市基础设施承载能力。二是通过金融体制改革，保证城镇化推进所需要的现金流。要建立多元化的农村金融体系，大力发展农村金融服务。该体系既包括政策性银行、商业性银行，也包括村镇银行、农村资金互助社、小额贷款公司等民间非银行机构，还有农村保险、担保、征信、农产品期货等机构。上述机构都要创新农村金融服务，让农民的土地承包经营权、林权、房屋产权、农村基础设施使用权能够抵押或质押，融通资金，为新型城镇化助力。

4.增加基本公共服务内容。党的十八届五中全会做出增加公共服务供给、实施脱贫攻坚工程、提高教育质量、促进就业创业、缩小收入差距、建立更加公平更可持续的社会保障制度、推进健康中国建设、促进人口均衡发展等八个方面的部署，这既是关于共享发展的有效制度安排，也是我们推动共享发展的重要着力点。实现在常住地的农业转移人口“有活干、有学上、有房住、有保障”的目标，必须解决他们迫切需要的义务教育、社会保障、就业支持和保障性住房等基本公共服务问题。一是解决农民工进城的问题，必须把农民工子女逐步纳入到公立学校体系，把进城落户农民纳入到社会保障体系和公共就业服务体系，政府尤其要增加专项投入，加强对农业转移人口的专业技能培训，增强他们在城市乐业的本领。二是深化住房制度改革，完善住房保障制度体系，要建立购租并举的住房制度，把公租房扩大到非户籍人口，大力发展房屋租赁市场，鼓励一些存量房较大的房地产企业转型为以批量住房租赁为主营业务，这将极大地解决农业转移人口的住房问题，更有助于消化巨大的房地产库存。三是改善城镇常住人口的居住条件，兼顾城镇和乡村的困难群众，既要将符合条件的农民工及其家属纳入城镇住房保障实施范围，也要着力改善城乡住房困难群众的住房条件。棚户区改造等保障安居工程是重大的民生工程，也是发展工程，更是城镇化健康发展的“压舱石”。要在统筹考虑地方财政承受能力的基础上，制定适合本地区的管理办法，推动政府购买“棚改”服务，不断创新政府与社会资本合作模式，发挥开发性金融的支持作用，形成多元化“棚改”实施主体。总之，中央和地方要合力推进城镇基本公共服务常住人口的全覆盖。

5.改革城镇建设和管理体制。城市是我国各类要素资源和经济社会活动最集中的地方，全面建成小康社会，推进新型城镇化，必须要抓好城市这个“火车头”，其中小城镇就是“列车箱”。以人为核心的新型城镇化这列火车能否跑得又快又稳，必须靠城市这个车头来带动。城市的建设和管理，一是提升规划水平，增强城市规划的科学性、权威性和前瞻性，促进“多规合一”。二是提升建设水平，加强城市地下地上基础设施建设，建设海绵城市。三是提升管理水平，着力打造智慧城市。我国推进新型城镇化，要因地制宜、分类实施、试点先行。国家的试点方案中，在东中西部省、市、县、镇，不同层级、不同区域确定了64个试点市镇，其中以小城市和小城镇为主。我们应该大胆探索整县改市，或者切块设市，这也是城镇化发展的客观要求。启动大镇强镇改革试点，对于经济实力较强，城镇化水平较高的城镇应该积极进行设市或改区的改革，注重经验分享，探索大镇强镇管理改革的新模式。统筹规划、地方为主、脱贫攻坚、综合推进，大力开发中西部地区，以城市群建设为载体，以中小城市和小城镇为重点，根据资源环境的承载能力、要素禀赋和绝对优势，培育优势互补、特色鲜明的产业体系，做到“产城融合”。做大做强中西部中小城市和县城，提升人口承载能力，促进1亿人在中西部就地就近城镇化。建空间环境管控制度，形成人口资源环境相协调的国土开发格局和城镇格局，确立环境资源开发底线，要坚持集约发展，限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，立足国情，敬畏自然、保护自然，改善城镇生态环境，着力提高城镇发展的可持续性和宜居性。

参考文献：

[1]辜胜阻.非农化及城镇化理论与实践[M].武汉：武汉大学出版社，1999，6.[2]参见[美]沃纳?赫希.城市经济学[M].刘世庆等译，北京：中国社会科学出版社，1990，22.[3]联合国经济和社会事务部.世界城市化展望[OL].http？押//www.hse365.net/renjuhuanjing/yiju/2012051543201_2.html.[4]李克强.协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择[J].行政管理改革，2012，（11）.[5]马凯.转变城镇化发展方式，提高城镇化质量，走出一条中国特色城镇化道路[J].国家行政学院学报，2012，（5）.[6]张占斌.推进我国城镇化的基本思路和体制机制[N].中国经济时报，2012-11-15.[7]《中国共产党第十八次全国代表大会报告》.[8]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》.[9]中央城镇化工作会议精神.[10]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》.[11]《全国主体功能区规划》.[12]十八届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》.[13]中央城市工作会议精神.责任编辑 宫秀芬

第二篇：我国行政诉讼面临的困境与解析

我国《行政诉讼法》于1989年颁布，1990年实施，标志着当代中国“人治时代的终结”、“法治时代的开始”，意味着一场“静悄悄的革命，”具有“划时代的里程碑意义”，有力地推进了中国的法治进程。（注：龚祥瑞：《法治的理想与现实》，中国政法大学出版社1993年版，第148页。）但毋庸讳言，《行政诉讼法》实施的十年，是充满矛盾与冲突的十年，成效与问题同在，动力与阻力共存。“民告官”作为一种制度设计，令人欢欣鼓舞，但存在的诸多困难与阻力又使行政诉讼步履维艰，让人忧心忡忡。可以说，“行政诉讼的现状并不乐观，在许多地方，用‘走入困境’来形容并不为过，也并非危言耸听”。（注：陈有西：《对行政诉讼困境的宏观思考》，载《行政法学研究》，1993年第4期。）我国的行政诉讼，令人堪忧。一 我国行政诉讼面临的困境 我国行政诉讼面临的困境，表现为以下几个方面： 困境一：行政诉讼案件少。行政案件与民事案件、刑事案件相比，显得较为冷清，突出的表现就是行政案件受理的数量极低。以1996年为例，全国法院行政案件的审结数仅为79527件，而法院审结各类案件的总数为5273544件，仅占各类案件总数的1.52%；即使是提起的行政诉讼案件，与现实中实际发生的具体行政行为相比，也是微乎其微，凤毛麟角；同时有资料表明，这几年行政案件的增长速度也明显减慢，比如1990年——行政诉讼法实施的第一年，全国各级法院一审行政案件为13006起，1991年为25667起，上升率为71.35%，1992年以后上升率急剧下降；从1993年到1998年的6年间，我国各级人民法院受理的一审行政诉讼案件为37万多件（但各年并不平衡，1998年一年的行政案件为98463起，就占了这几年总和的27%），这个数字与全国现有12亿人口的绝对数量相比，总起诉率只有万分之二点三。比如1997年，在我国每100万人中，仅有60人提起行政诉讼，而有些国家，每100万人中就有几百人提起行政诉讼（注：高娣：《行政诉讼：民与“官”在法律的天平上》，载《法制日报》，1998年9月23日。），我国的行政诉讼案件，少得可怜。我国行政诉讼案件少，这是由于我国公民的合法权益较少受到侵害的缘故吗？答案是否定的。因为只要看一看各级信访机构收到和接待的近于天文数字的来信来访就知道，事实并非如此。行政案件少，并不是行政争议发生的少，而是大量的具有行政意义的案件没有诉到法庭。困境二：行政案件撤诉多。行政争议案件不仅起诉率本身就很低，而且行政案件审结时的“撤销率”远低于“维持率”，“维持、撤销案件率”远低于“撤诉率”，而撤诉案件中“正常撤诉率”又远低于“非正常撤诉率”。例如据南阳地区统计，在该地的五县市法院的裁判中，平均撤诉率就高达37.5%，几乎等于平均维持率（23.4%）与平均撤销率（14.4%）二者之和。在我国行政诉讼案件中，有些撤诉属于正常撤诉，但大多数属于“非正常撤诉”，“非正常撤诉”的情况主要有两种：一是行政机关对原告威胁、恫吓、欺诈，或对原告行使诉权设置障碍，进行刁难，导致原告违心撤诉或者被迫撤诉；二是部分审判人员在审理行政案件时，为照顾行政机关的面子而打“和牌”、“变相调解”，他们或者说服被告，让被告给原告私下许诺，满足原告的要求，或者动员原告申请撤诉。（注：龚祥瑞：《法治的理想与现实》，中国政法大学出版社1993年版，第124、127页。）行政案件撤诉率与非正常撤诉率高，导致案件中途流失，这不能说是一种正常的现象。[!--empirenews.page--] 困境三：行政诉讼审判难。一方面，由于不少地方政府为了规避法律，凡是有可能被诉的行为，都交由党委或党委书记去做，事实上许多行为都是由党组织作出的，而《行政诉讼法》尽管实现了对政府的法律控制，但却控制不了党组织，由于党不能作“被告”，所以党的部门往往成了违法行为的“避风港”，正所谓“党委作报告，政府作被告；书记出点子，乡长挨板子”；另一方面，行政审判受到的其他方面的压力也很大，法外干预很严重，领导作“批示”，走后门，托关系，整个执法环境不尽如人意，“人情案、关系案、金钱案”也很难避免。正是基于上述的压力，许多法院对行政案件不敢作出撤销或变更的判决，而大量的是借助于不予受理、驳回起诉、强迫撤诉等非正常的方式结案，一种“异化”了的非正式的行政纠纷解决方式正在形成。困境四：行政裁判执行差。我国的行政诉讼案件不仅受理难、审理难、判决难，而且执行难、执行差，人民法院作出的行政裁判，大多成了“司法白条”，尤其是判令行政机关返还财物、赔偿损失、赔礼道歉、限期履行法定职责的行政案件，难以得到兑现。在现实中，一些被执行组织由于“履行不能”、“囊中羞涩”，自己的工资都发不上，哪能管得上相对人的死活？还有些行政机关，即使有能力履行，但横行跋扈，肆无忌惮，根本不把法院放在眼里，“你判你的，我干我的”，常常以法院裁判影响当地“经济发展”为名，拒绝履行法院裁判。可见，我国的行政诉讼犹如雾里看花，水中望月，行政行为失范，行政诉讼低迷，“民”与“官”在法律的天平上，严重失衡：“书面中的法”与“现实中的法”，严重脱节；我国的行政诉讼法治，犹如一盏“不发光的灯”，任重而道远。二 我国行政诉讼面临困境的成因 我国的行政诉讼陷入困境，被学者们称为“宪法意义上的挫折”，即构成宪法本质的那些意义的失落，宪法规定与行政法治“没有表达为一种现实的机构与制度，没有被公民与政府的意识解释或主张”。（注：杨海坤、朱中一：《90年代中国行政诉讼法学研究综述》，中国法学会诉讼法学会1999年年会论文；）具体说来，我国行政诉讼面临困境的成因主要有： 成因一：观念上严重滞后。首先，从整个社会的观念来看，我国是一个缺乏民主与法治传统的国家，长期以来，在封建社会所形成的“官贵民贱”、“下不能犯上”、“民不能告官”、“怕官”、“忌诉”、“息事宁人”的思想严重，“官本位”、“等级制”的权力观念和官僚主义作风盛行，崇尚人治，轻视以至否定法治。一些地方、一些部门，往往是掌权人的一个表态、一张条子，就足以使法律扭曲变形，使办案人员不得不唯命是从；实践中的“条子案”、“首长案”、裙带关系、门户关系、尊卑关系，不仅给社会带来不正之风，同时也阻碍了行政诉讼现代化的实现。其次，从行政相对人的角度来看，由于受传统观念的影响，许多公民在自已的合法权益受到行政机关侵犯时，不敢告、不愿告、不知道告、不会告。由于许多事情行政机关说了算，老百姓只能服从，不容质疑。稍有不恭言行，轻则受到批评斗争，重则遭到打击迫害，甚至被“专政”——这致使老百姓害怕、畏惧行政机关，不敢有任何不满的表露，何来奢谈什么“告”行政机关。况且，即使今天将行政机关告到法院，明天仍在它管理下生活；今天把行政机关告赢了，明天它还可以以其他理由或借口来惩罚你，正所谓“赢了一阵了，输了一辈子”，“跑得了和尚跑不了庙”，告了不值！况且在许多人眼中，法院与行政机关都是“官府衙门”，必然会“官官相护”，告了也白告，所以许多老百姓只能“民不与官斗”，一忍了之。并且，现实中也有许多人并不知道行政诉讼为何物，即使有的老百姓听说过，但也不知道如何告，到哪个“衙门”去告，要经过哪些程序，履行哪些手续，缴纳多少费用等，由于法律知识缺乏，实践中就很少起诉。这也是导致行政诉讼案件少的直接根源。[!--empirenews.page--] 再次，从行政机关来看：“胜诉了喜笑颜开，败诉了怒气冲天”，不少行政人员“官本位”观念极重，抵触情绪较大，认为行政诉讼不利于行政管理，妨碍[1][2]下一页 了行政效率，观念难以改变，不敢或羞于当被告，于是就对原告威胁、恐吓、打击或报复，对法院行政审判不配合，利用手中各种资源分配权制约法院，对法院审判施加直接或间接压力，有的直接向法院扬言“你给我输案子，我就不给你票子、房子、车子”，甚或搬动上级领导说情，采取“组织措施”，撤换行政庭庭长、法院主管院长，以达到干扰、阻碍行政审判的目的。最后，从法院方面看，一些法院对有些行政案件，如计划生育、城市拆迁、乱收费、农民负担等，不敢管、不敢问，怕踩“告压线”，以为一旦受理了，就是对政府的“大不敬”，给政府“找麻烦”，“支持群众告政府”，制造社会“不稳定因素”，它不能从根源上疏通解决渠道，而是以高压手段，强迫人们就范，以求得一时的“稳定”。这种观念存在于一些掌权者心中，行政诉讼面临着不应有的责难、压力和困惑。总之，上述行政相对人、行政机关、人民法院以及整个社会观念上的缺失，乃是导致我国行政审判面临困境的主观原因。成因二：制度上的先天不足。我国的行政诉讼制度确立于市场经济尚未建立之时，随着市场经济的不断深入发展，它的弊端与缺陷日益暴露出来，这主要体现为：一是《行政诉讼法》本身不完善，某些规定不明确，缺乏可操作性；二是现行法律、法规、规章相互之间矛盾、冲突，给行政执法和行政审判带来不便；三是行政诉讼法还缺少与之相配套的一系列法律、法规。具体说来： 1.行政诉讼受案范围太狭窄。仅限于具体行政行为的合法性审查，而对大量抽象性行政行为与具体行政行为的合理性无权进行审查，这大大制约了行政相对人权益的保障程度； 2.行政诉讼当事人制度不完善。首先，就原告资格而言，法律仅规定直接利害关系人享有诉权，而对公民、法人、其他组织的合法权益受到行政行为间接侵害或不利影响时是否具有原告资格，则未明确，这导致在实践中，该类被间接侵害的人大多被排斥于行政诉讼之外；而在被告资格上，法律对委托与授权的界限区分不明确，造成规章授权或规章以下规范性文件授权的组织能否作被告，以及对某些临时性机构和综合执法机构被告资格的认定也不明确，由此造成行政诉讼工作量的增加和度的难以把握。3.行政诉讼检察监督不力。我国行诉法虽然规定人民检察院有权对行政审判是否合法进行监督，但对监督的方式、途径、效力等方面规定的甚不明确，缺乏可操作性，从而导致现实中行政监督行为的失范。4.行政诉讼证据制度不完善。行诉法对原告举证的性质、被告举证的范围、程度，被告补证的限制以及人民法院调取、审查、运用证据的规则等，都缺少操作性规定。5.行政诉讼中法律规定的重合、冲突现象严重。由于我国行政诉讼适用的法律规范是由不同效力等级的规范性文件构成的，层次多，数量大，相互之间发生抵触、矛盾，甚至不一致的现象十分普遍，而行政诉讼立法对其在审判适用中遇此情况如何处理，所做的规定较为原则，仅规定了报请上级或国务院进行解释或裁决的制度，致使一些行政案件在法定期限内难以审结，某些行政争议长期不能解决，行政相对人的合法权益也就无法得到保障。[!--empirenews.page--] 6.行政案件的执行措施不完善。由于我国还没制定出专门的强制执行法，“执行难”，执行中混乱状况甚为严重。可见，由于我国行政制度上的先天不足，“营养不良”，导致了现实中行政审判的不规范。成因三：行政执法环境不尽如人意。在我国，行政执法环境不尽如人意，除了上文列举的部分情形外，最主要的体现为“行政审判不独立”。这又可分为两种情况： 第一、行政审判外部不独立。对此表现有四：（1）审判机关相对于人大来说不独立。我国现行法律规定，人民法院应当向人大机关负责并汇报工作。但现实中，一些地方人大对人民法院超常“个案监督”，不仅严重影响了法院独立审判，更会导致立法权僭越司法权；（2）司法权相对于行政权来说不独立。尽管立法上明确规定“人民法院依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和任何个人的干涉”，但现实中，行政权高于司法权，行政机关干预司法机关正常活动的情况并不少见；（3）审判机关与党的领导的关系上，仍未理顺；（4）人民法院没有独立的用人权、财政权，法院的人、财、物，审判人员的住房、子女上学、就业的等都受制于行政机关，法院对行政机关有“天然”的依附关系，这样审判机关的独立地位很难保证。以上四者，构成了行政审判外部不独立。第二，行政审判内部不独立。在审判机关内部，行政审判组织不独立，表现为：（1）行政审判组织没有独立的裁决权，合议庭一个案件审理后，要向庭长、院长“层层汇报”、“层层审批”；（2）对于重大、疑难、复杂的案件，由审判委员会讨论、决定；（3）审判人员不独立，我国实行的是“法院独立”，而不是“法官独立”。以上三者，构成了我国行政审判内部不独立。综上所述，由于以上“观念上的严重缺失”、“制度上的先天不足”，以及“执法环境上的不尽如人意”，导致了我国行政诉讼审判难的现状。三 摆脱我国行政诉讼困境的出路 通过上文关于我国行政诉讼困境与成因的探讨，我们可以发现，行政诉讼在我国陷入困境，有着逻辑上的必然性。对于我国行政诉讼的现状，用“困境”一词来概括，似乎有失偏颇，但笔者很难找到更合适的用语。我国《行政诉讼法》实施十周年了，但我们不可因此而盲目乐观，欢呼雀跃，因为“时间”代表不了什么。我们需要的态度是慎重而求实。十年来，我国行政诉讼虽然取得了一定的“成就”，但这些“成就”绝非象有的学者所吹捧的那样“光辉”、“伟大”，因为任何“成就”都应得到一国的经济、社会发展以及该项制度与其经济、社会发展适应程度的印证。至于我国行政诉讼面临困境的成因，本文的分析难免牵强附会，因为任何“分析”都不过是学者们的“猜想”与事后的归纳而矣。我国行政诉讼陷入困境的真正根源，则极可能是多方面的、“非条理”、“非系统”的。如何走出目前我国行政诉讼的“困境”，是摆在我们面前的重要课题。但摆脱我国行政诉讼困境的路径，笔者预言，肯定是“多方面”的，而绝非是“单一”的。任何谋求“一针就灵”、一蹴而就的努力都只能是一种徒劳。因此，本文仅仅只是奢望通过对我国行政诉讼的透视，引发人们的关注与思考，而不可能在短短的几千文字中，开出什么“灵丹妙药”。以下几点也仅仅是作者列出的、自认为较为重要的、摆脱我国行政诉讼困境的“出路”：[!--empirenews.page--] 出路一：观念更新——克服官本位，树立民本位，政府不得为非，民权神圣不可侵犯； 出路二：制度重创——修改行诉法，消弭立法冲突；明确法律规定，扩大受案范围，提升主体地位，加强检察监督，确立行政违法推定原则，完善证据制度，落实裁判执行； 出路三：审判独立——走出行诉困境的根本出路在改善执行环境，建立行政法院，加大司法审查，严格党政分开，真正实现我国行政审判的“内部独立”与“外部独立”。综上所述，如何摆脱我国行政诉讼困境的现状，是一项“系统的工程”，我国的行诉法治建设，任重而道远。

第三篇：人口城镇化的现实困境与路径选择

人口城镇化的现实困境与路径选择－－基于江西省南昌县的调查

赵海2013-11-25

摘 要： 推进城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。当前，我国城镇化推进速度较快，但质量和水平都不高，特别是人口城镇化发展滞后。本文通过对江西省南昌县城镇化问题的实地调研，分析了主要做法和基本特征，认为该县城镇化是以工业化为先导，以大规模城镇建设为主要特征，其土地城镇化明显快于人口城镇化，城市与乡村的协调与互动不足。本文从人的城镇化视角重点剖析了人口城镇化滞后的制约因素，认为在工业化和城镇化快速推进以及国家强农惠农政策力度加强的背景下，农村各项权益的实际价值和机会成本逐步升高，城乡福利出现倒挂，农民转市民意愿不足。基于此，本文提出，推进人口城镇化、提高城镇化发展质量、促进城乡协调发展，必须保障转户农民在农村的土地承包经营权、宅基地使用权以及集体经济组织分配权等各项权益。

关键词： 人口城镇化，农民转市民，农民权益

世界经济发展史表明，城镇化①是与工业化相伴而生的孪生子，是传统农业国家变为现代化国家的客观规律和必然选择。当前，我国正在经历着世界上规模最大的城镇化进程，特别是进入新世纪以来，城镇化呈加快发展的态势。2000-2012年，我国城镇化率平均每年提高1个百分点，2012年我国城镇化率达到了52.57%。然而，我国的城镇化总体水平是不高的，在城镇7亿多人口中，有接近2亿人既没有城镇户籍，也享受不到城镇居民的教育、医疗、住房和社会保障等公共服务。这种低水平、低层次的城镇化造成了诸多问题，对农村来讲农民没有完全离开农业，从而不能有效扩大户均耕地面积，制约了现代农业发展，且产生留守人员等社会问题；对城市来讲大量农民工沦为“二等公民”，不能有效融人城市，消费总需求不足，社会秩序不稳定，从长远看不利于我国的现代化进程。

中央高度重视城镇化发展，立足我国经济社会发展形势和各地城镇化发展实践，从国民经济健康持续发展和全面建成小康社会的高度，对推进城镇化作出了一系列重要部署，提出了具体要求。“十二五”规划纲要指出，要积极稳妥推进城镇化，不断提升城镇化的质量和水平。党的十八大提出，推进工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。2012年底召开的中央经济工作会议，进一步强调城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。中央政策的演进脉络显示，当前城镇化的重点是提高城镇化的质量，核心是推进人的城镇化。在这样一个大背景下，对地方的城镇化实践进行调查分析，总结发展经验，提出存在的问题，很有必要。

笔者于2013年3月赴江西省南昌县就城镇化问题开展了专题调研。南昌县地处赣鄱平原腹地，与江西省会南昌市毗连，既是一个农业大县，也是一个新兴的工业大县，城乡经济发展活跃，是江西省第一个全国百强县。2012年，南昌县地区生产总值达到了437.6亿元，财政总收入突破60亿元，主要经济指标连续三年在全省100个县（市、区）中排在第一位。南昌县之于大城市郊县和经济强县具有很强的典型性和代表性，对于经济欠发达的县域也有较强的先导性和启示性。剖析南昌县城镇化发展道路，对中小城市和县域范围内推进城镇化具有很强的理论和实践意义。

通过召开相关部门负责人参加的座谈会，实地走访乡镇和工业园区，发放调查问卷，与企业负责人和农户进行深度访谈，掌握了大量的一手资料。通过对这些资料的总结、归纳和分析，形成了目前的调研报告。报告共分四个部分，第一部分归纳了南昌县推进城镇化的主要做法，第二部分总结了南昌县城镇化的主要特征，第三部分从人的城镇化视角重点分析了

农民转市民问题，第四部分提出了一些判断和启示。需要说明的是，城镇化是涉及城乡经济社会各方面的系统性问题，囿于知识水平，本报告仅对南昌县城镇化情况进行粗略地介绍和分析。从这个意义上讲，与其说本报告提出了解决问题的方案，不如说提出了一些较为重要的问题。

一、南昌县推进城镇化的主要做法

城镇化的发展离不开工业的腾飞和人口的聚集。南昌县依托区位优势，抓住东部地区产业转移的机遇，以工业化为先导，以制度环境为保障，采取政府主导的方式加快推进城镇化进程。

（一）依托产业集聚区快速工业化

与以往“村村点火、户户冒烟”的散乱状乡村工业布局不同，南昌县提出了“工业园区化、园区生态化”的产业发展思路，通过规划引导，大力发展小蓝经济技术开发区、向塘现代物流区等产业集聚区。特别值得一提的是小蓝经济技术开发区，该园区建立于2002年，规划面积18平方公里，是江西省县（市）中规模最大的工业园区。县政府通过招商引资、工业搬迁等方式，将全县的大型企业向园区聚集，并将其他乡镇招商引资的项目落地在该园区，实现了园区的跨越式发展。目前，小蓝经济技术开发区主要形成了汽车及零部件集群、食品饮料工业集群、电机电器工业集群、医药医器工业集群、轻纺服装工业集群、高新技术集群等多个产业集群。截至2012年底，汽车及零部件产业已集聚5个整车项目及91家零部件企业，食品和生物医药产业集聚100家企业，整个园区工业总产值和主营业务收入双双突破450亿元大关。2012年8月小蓝经济技术开发区成为全省首家落户县域的国家级经济技术开发区。

（二）加强城镇建设提高人口吸纳能力

南昌县着眼无缝对接南昌市城区，按照“积极推进、突出重点、分类指导、分级运作”的原则，加快建设昌南新城，推进莲塘核心区、小蓝经济技术开发区、象湖新城区和向塘现代物流区统一规划、统筹建设。一方面明确主次。明确了以县城莲塘、象湖新城为中心，向塘镇为次中心，三江、塘南、蒋巷等乡镇为重点，其他11个一般城镇构成三级城镇空间结构。另一方面注重特色。如莲塘核心区定位为商贸经济繁荣、服务功能完善的商务行政片区，小蓝经济技术开发区定位为汽车品牌响亮、产业集群发展的先进制造片区，向塘现代物流区定位为市场体系发达、仓储配送成熟的现代物流片区，象湖新城区定位为景观精致典雅、城市产业兴起的商务人居片区，银三角定位为集商务会所、休闲娱乐、体育运动、观光度假、文化创意为一体的都市型展商贸休闲服务区。截至2012年底，南昌县城镇化率超过了500/0。

（三）通过制度创新破解土地、资金、社会保障难题

土地、资金、社会保障等问题是推进城镇化的核心问题，也是关系城镇化发展质量的关键所在。南昌县通过开展体制机制创新，努力破解这些难题。

1、关于土地问题

缺少土地指标是调研过程中地方政府反映最多的问题。南昌县采取了城乡建设用地增减挂钩、滨湖地区开垦、征地拆迁等方式，努力破解用地指标的制约。如2012年，南昌县通

过城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治项目共新增耕地1.8万亩；利用行政力量，推进征地拆迁，共拆出工业和基础设施项目用地1.02万亩。这里以南昌县东新乡大洲村的农民集中居住为例，简要介绍一下该村开展城乡建设用地增减挂钩的做法。大洲村采取“村庄整体拆迁、村民集中安置”的方式，就是农民上楼，宅基地交给政府。该村共有7个自然村，1000余户居民，4000余人口。集中居住前共有建设用地1000亩左右，也就是说平均每户建设用地能达到1亩。村民入驻新社区人均一次性配给40mz住房和lOrri2的铺面。对原有住房面积达不到这个标准的，农民不另外支付；对原有住房面积超过这个标准的，给予超出部分每平米330-600元不等的补偿。开展新社区建设后，安置全部村民共占地260亩，共节约700多亩建设用地。这700多亩节约出来的建设用地就可以复垦后置换出城镇建设用地指标，或者直接变更为城镇建设用地，用于发展工业和城镇建设。

2、关于资金问题

与目前全国很多地方类似，南昌县通过搭建政府融资平台的办法，破解资金问题。南昌县建立了城市建设投资发展有限公司、小蓝经济技术开发区投资发展有限公司、现代农业投资发展有限公司等3个投资公司，通过财政资金注入、项目运作、发行债券等方式，努力破解重大重点项目建设资金瓶颈。南昌县还大力发展信用担保，参与组建全省性的担保公司，发展小蓝投资担保公司等，通过信用担保的杠杆作用撬动工业和城镇发展资金。

3、关于社会保障问题

对于一般农户，南昌县按照国家和江西省的统一部署，实行了新型农村社会养老保险，2012年农民参保率达92%。对于人均耕地少于0.3亩的失地农民，南昌县出台了专门办法，县财政投入10亿元、江西省财政配套2亿元，通过农民一次性缴费或逐年缴费等不同的办法，将他们纳入城镇职工养老保险，解决失地农民的后顾之忧。

二、南昌县城镇化发展的主要特征

通过对南昌县的调研了解，我们认为该县的城镇化具有如下三个方面的特征。

（一）工业化主导下的城镇化

南昌县通过大力推进工业化，经济获得起飞，由一个农业大县步人了工业大县的行列。2012年，南昌县地区生产总值达437.6亿元，比2007年增长了1.38倍，年均增长18.9%，三次产业结构为9.7：65.3：25。第一产业增加值占地区生产总值的比重为9.7%，第二产业增加值占比65.3%，呈现出工业化中后期阶段的明显特征。工业化的快速发展为城镇化发展提供了源源不断的拉力，带动了农村劳动力转移就业，城镇对农村劳动力和农村人口的吸纳能力显著增强。

（二）土地的快速城镇化

随着南昌县城镇化的快速推进，城市面积快速扩张。南昌县城镇建成区面积由2005年的22平方公里增加到2012年的60平方公里，以年均15.40/0的增幅向外扩张。

（三）迟滞的人口城镇化

与快速发展的工业化、土地城镇化相比，南昌县人口城镇化速度明显较慢。2012年，南昌县户籍人口101.9万人，城镇户籍人口19.8万人，城镇户籍人口占全县总人口的比重

仅为19.4%，远远低于500/0的城镇化率，仍有大量的农民工处于“候鸟式”的迁移状态，“半城镇化”特征非常明显。

三、南昌县农民转市民问题分析

南昌县人口城镇化严重滞后，亦即农民转市民严重不足。是城镇户籍的门槛太高，还是农民自己不愿意转？是农民不够理性，还是制度设计没有到位？从实地调研的情况看，本文有以下几点判断：

（一）南昌县城镇落户条件比较宽松

南昌市2012年下发了《关于深化户籍管理制度改革加快城镇化进程的贯彻意见》。南昌县按照这一意见的要求，大幅放宽了城镇落户条件。对于农业户口转为非农业户口，取消城镇落户指标，达到条件，一律办理；并降低了城镇落户门槛，以下四种类型都可以办理落户：①在城镇有商品房、二手房、房改房或自建房等居住房屋，均可办理本人及配偶、未婚子女落户；②配偶一方在城镇，就可以申请配偶及未婚子女落户城镇；③父母申请就可投靠城镇子女落户城镇；④在建制镇有合法稳定职业并有合法稳定住所（含租赁）的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可落户城镇。

从以上南昌县办理农转非条件来看，可以说非常宽松。特别是对务工、经商人员，只要有合法稳定职业和合法稳定住所（含租赁），就可以举家办理农业户口转为非农业户口。

（二）农村居民落户城镇较少

南昌县公安局提供了近年来农转非的情况统计表，见表1。

从表1可以看出，与南昌县百万以上人口、近30万农村转移劳动力的规模相比，全县农转非总量却很小，平均每年农转非总数为2097人，本省农转非数量仅为914人，且农转非总量呈下降趋势。特别是2012年南昌县实行降低城镇落户门槛的政策以来，农转非数量不仅没有出现快速增加，反而呈现了加速下降的趋势。2012年农转非总数为1069人，省内农转非为458人，分别比上年下降了38%和41%；2013年1-2月农转非总数为81人，省内农转非仅为25人，继续呈加速下降的态势。

（三）农民转市民意愿较低

南昌县农转非数量逐年下降，究其原因，就是农民转户意愿低。据县公安局在2012年对在县城居住

表1：2007年以来南昌县农转非情况

资料来源：南昌县公安局一年以上，具有合法稳定职业和固定住所的100名农民工落户城镇的抽样调查显示，只有15%的农民工愿意在城镇落户，85%不愿意在城镇落户。据调研组对50名农民和农民工的问卷调查显示，87%的样本认为城镇户口对自己不重要或无所谓，仅13%认为城镇户口重要；40%选择愿意落户城镇，60%明确表示不愿意落户城镇。据南昌县东新派出所负责人介绍，辖区由于工业化快速推进，建立了10万人的大社区，但转户农民只有3000余人。南昌县公安局负责人介绍，不仅农民转户意愿低，每年还有一些大学生和上世纪90年代办理农转非的市民要求非转农。

（四）转户意愿低是因为不划算

调研发现，符合条件的农民之所以不愿意转户，主要原因还是农民对转户有顾虑，担心城市的生活成本过高以及无法享受到农村的各项福利⑤，在经济上不划算。

据上面提到的南昌县公安局农民工转户意愿调查⑥，在85个不愿转户的农民工中，有53人认为城市生活综合成本过高，39人认为城市就业状况不稳定、缺乏生活来源，44人担心在城市落户后，被收回农村宅基地使用权、土地或林地承包权；49人担心在城市落户后，丧失农村集体经济组织成员资格，不能参与集体利益分配；27人担心在城市落户后，无法享受农村合作医疗保险，难以承担城市看病费用；24人担心无法解决城市住房保障问题；3人愿意到经济发达地区落户而不愿意在当地落户。

农民也向调研组细数了农业户口的种种好处：①有承包地，种田不用交税，流转后还有土地流转费，每亩国家还有几百元的种粮补贴；②有宅基地，可以自建房；③如果土地被征占了，可以享受高额补偿；④实力雄厚一些的村集体还有分红；⑤农业户口可以生二胎，超生罚款也比城里人少。关于城镇户口，农民普遍认为主要的好处就是孩子能接受城里的优质教育，但只要在城里租了房子，交一些借读费，也可以解决在城里念书的问题。至于调研组提到的转户后可以享受城镇职工养老保险的问题，农民普遍提到现在为农民工缴纳社会保险的单位很少，转户后往往只能参加城镇居民养老保险，和目前农村实行的新型农村养老保险标准几乎一样，转户对农民的福利影响不大。

总的来看，本文得到这样一个结论，即在南昌县工业化、城镇化快速推进的背景下，农民各项权益的实际价值和机会成本逐步升高⑦，附着在农业户口的各项福利逐步增加，而城镇户口含金量则相对较低，南昌县域范围内农业户口的价值高出了城镇户口，城乡福利呈现倒挂。

四、几点判断和启示

围绕南昌县推进城镇化的探索与实践，本文提出以下三点判断和启示，以期引发思考与讨论。

（一）推进城镇化首先要有产业支撑，而不仅是城镇规模扩大和形象提升

工业化带动城镇化，是发展经济学的基本论断，也是世界各国城镇化实践的普遍规律。没有产业发展，人口和劳动力就不能有效聚集。靠行政力量强制推动城镇规模扩大，就不可避免会出现“空城”、“鬼城”等伪城镇化现象。本文认为，南昌县抓住了产业发展这一“牛鼻子”，把城镇化的基础做实夯牢，为各地推进城镇化提供了有益经验和借鉴。

南昌县在发展产业的过程中，全力打造以小蓝经济技术开发区等为核心的产业聚集区。本文认为，这种通过行政推动的方式，在较短时间内推动资源要素向核心区聚集，有利于推进企业集中、产业集群、发展集约和技术集成，有助于形成县域经济的“增长极”，对工业基础较为薄弱、布局较为分散的地区，是一种行之有效的办法。但这一发展方式需要把握好两个方面的问题。第一，这一产业发展方式极易导致缪尔达尔提到的“累积性因果循环效应”，即产业核心区发展越来越快，而农业乡镇发展越来越慢，出现县域内的区域差距越拉越大的问题。因此，政府在推进产业核心区发展的同时，还要研究如何切好发展成果的蛋糕，建立起各区域间的良性互动机制，尽可能避免县域内的地理二元结构。二是注重集聚区内的产业结构优化升级，摆脱因产能过剩和过度竞争而陷入“低水平发展陷阱”。地方政府要积极转变职能和观念，着力优化企业发展的制度环境，规范经济秩序，降低企业交易成本；要变“招

商引资”为“招商选资”，引导发展上中下游相互配套的产业集群，拒绝“三高”产业和产能过剩行业，尽量避免影响地方经济长期稳定发展的隐患。

（二）土地问题本质上是增值收益的分配问题，不能以牺牲农民利益为代价推进城镇化

开展城乡建设用地增减挂钩、让农民上楼，客观上促进了土地的集约使用，也为工业和城镇发展节约出了宝贵的土地指标，具有较强的现实意义，也在全国很多地方推行。然而，在实际推进过程中，地方政府往往过度聚焦于获得土地指标和增值收益，而忽视农业发展空间和农民经济利益。从当前国内很多地方开展增减挂钩的实践看，结果往往是良田变为中低产田、农民的宅基地和农房变为经济价值不高的农村小产权住房。此外，上楼农民还面临着举债上楼、生活成本提高、生产便利性下降等现实问题。特别是对于土地用途改变后带来的巨大增值收益，农民完全被排除在外，没有任何分配权利，客观上导致了农村资源的流出。因此，本文认为，开展增减挂钩、农民上楼，必须让农民有参与权和谈判权，让农民参与游戏规则制定和利益分配，这样才能体现城乡公平和统筹发展。从南昌县东新乡大洲村的实际看，政府为农户配给了人均10m2的铺面，这是一种有益的尝试，但我们认为这种参与方式还是远远不够的。第一，这种方式只对紧邻城镇或工业区的新型社区有意义；第二，农民对用途改变后的土地仍没有任何权利。我们建议，可以借鉴东部一些地区的做法，在土地用途改变后，留有一部分土地给村集体，通过发展壮大集体经济的做法，让农民更大范围、更深程度地分享土地增值收益。

（三）农民转市民是一连串的事，目前的关键是如何保障农民在农村的经济利益

农民是经济理性的，为利而来、为利而去，最看重的是实际利益。从南昌县的实际看，在城乡福利倒挂的现实背景下，可以预见，即使对农民转户不设置任何门槛，农民转户的意愿还是不强。因此，以剥夺农民在农村各项权益的人口城镇化路径很难行得通。我们认为，解决这个问题可以从两个方面人手。一是明晰农民在农村的各项权利，并以法律形式确定下来，具体包括土地承包经营权、宅基地使用权、集体经济组织成员收益分配权等；二是建立农村产权交易市场，可以对交易主体和交易用途等设置具体限制。如此以来，就可以打消农民转户进城后关于农村权益的种种顾虑，让农民“穿着衣服进城”，“脱下衣服”也可以通过市场化的途径得到相应的补偿，以补贴他们进入城市的成本。此外，对于转户农民在城镇的医疗、养老、子女教育、住房等问题，要做到制度全覆盖，在此本文不再赘述。

作者：赵海

出处：《宏观经济研究》

单位：农业部农村经济研究中心

经济类别：改革与发展

库别：中经评论子库

第四篇：我国农村公共卫生事业发展面临的困境及路径选择

我国农村公共卫生事业发展面临的困境及路径选择近些年来，不同类型的公共卫生事件在农村地区频发不断，不断影响着广大农民的身心健康，给政府和农村卫生事业工作者带来了前所未有的严峻考验。在新医改方案的背景下，如何抢抓机遇，加强农村公共卫生服务体系建设，夯实农村三级医疗保健网络的网底和基石，最大限度减少各种疾病给农民带来的危害，是摆在各级政府和农村公共卫生事业管理者面前亟待解决的难题和挑战，本文根据我国农村公共卫生事业的现状，找出切实可行的解决对策与办法，为我国农村公共卫生事业的发展提供有效的理论依据。

一、农村公共卫生工作的战略重要性

（一）农村公共卫生是深化医药卫生体制改革迫切任务

当前我国农村卫生工作比较薄弱，特别是农村公共卫生发展水平与飞速增长的农村健康需求水平及经济社会协调发展要求不适应的矛盾日渐突出。《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》中提出，全面加强公共卫生服务体系建设，完善以基层医疗卫生服务网络为基础的医疗服务体系的公共卫生服务功能，促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务；《意见》还指出，大力发展农村医疗卫生服务体系。进一步健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络。大力发展农村公共卫生，建立健全农村公共卫生服务体系，是医改工作的重要内容和关键环节，是国家重大决策能否真正落实，实现人人享有基本公共卫生服务这一目标需要解决的问题。

（二）农村公共卫生是农村卫生和公共卫生的交汇点

首先，农村公共卫生是农村卫生的重要组成部分。农村卫生关系到振兴农村经济、维护社会发展和稳定和谐的大局，对提高全民族素质具有重大意义。基层医疗服务体系的建设、公共卫生事业的延伸、新型农村合作医疗制度的实施，不断丰富着农村卫生工作内涵，使农村卫生工作内容逐步多元化、规范化和科学化。当前，各级政府纷纷出台政策，将加强农村公共卫生工作作为贯彻党中央、国务院关于加强农村卫生工作精神的重要举措来抓，说明了农村公共卫生在农村卫生中占有举足轻重的地位。其次，农村公共卫生是公共卫生工作的网底。公共卫生服务的内容很丰富，包括疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、慢病管理、精神卫生、卫生监督、计划生育等。因此，加强公共卫生服务体系建设，必须充分考虑农村公共卫生服务能力建设，必须将精力和财力向基层领域倾斜，将更多的公共卫生服务项目向广大农村延伸，才能够真正实现《意见》中提到的促进城乡居民逐步享有均等化的公共卫生服务。

二、当前我国农村卫生事业发展存在的主要困境

（一）农村公共卫生体系不健全，缺乏运行保障机制

由于当前对农村公共卫生投入不足，补偿机制不健全，使得农村公共卫生防控工作形势严峻，疾病预防控制、妇幼保健、精神卫生、爱国卫生以及重大突发公共卫生事件处置等能力极为薄弱。从当前了解的情况看，绝大部分农村基层卫生单位将工作的定位放在谋求生计上。为了生存，基层医疗单位依然走着以药养医的老路，缺乏足够的精力和财力来发展农村公共卫生服务。这种现象在村卫生室表现得尤为突出。绝大多数村卫生室都没有纳入乡村一体化管理，多为自负盈亏，主要靠开展基本医疗业务创收，且收入十分有限。在公共卫生方面的收益仅仅只有每个月的100 元左右。业务收入微薄及公共卫生服务补贴不到位决定了村卫生室一方面在人员配置上不足，大部分村卫生室只有1～2 名村医；另一方面要多看病，多创收，其结果是导致在公共卫生服务上精力不足。当前，能配备专职防疫保健医生的村卫生室麟角凤毛。因此，从整体看，农村公共卫生体系网底功能弱化，缺乏开展公共卫生工作的长效激励机制，主动开展公共卫生工作的积极性不高。

（二）农村卫生人才极度缺乏，且配置不合理

由于农村工作条件、工资待遇的限制，导致农村卫生人才严重不足。目前能长期在农村基层医疗单位工作的大学生很少，大部分是学历不高，年龄偏大，知识技能掌握不够的人员。在乡镇卫生院，从事公共卫生工作的人员学历偏低，未接受过公共卫生或预防医学等专业教育，且由于财政困难所导致的人员编制缺乏，使得很多应该开展的公共卫生工作无法真正落到实处。

（三）农村卫生资源乏匮，医疗设施落后

首先，目前我国城乡卫生资源配置和结构尚不够合理。数据显示，我国80%的医疗资源集中在城市，其中2/3 集中在大医院，基层卫生服务和农村卫生资源严重不足。随着经济体制改革和市场转型，农村卫生工作失去了集体经济的支撑，原有的卫生筹资机制、办医形式以及农民健康保障制度等受到影响。近年来，农民健康水平提高缓慢，一些地区甚至出现下降趋势，城乡卫生状况和居民健康水平的差距进一步拉大，如农村婴儿死亡率、孕产妇死亡率均高于城市3倍，一些农村地区重大传染性疾病、地方病发病率和患病率居高不下，甚至死灰复燃。其次，在我国广大农村特别是贫困、边远地区农村中，农民普遍缺乏卫生知识，自我保健意识淡薄，小病扛、大病拖的后果往往是小病拖成大病，大病导致劳动力丧失，甚至倾家荡产。因贫致病，因病返贫的恶性循环制约了农村经济和社会的发展，正在变成中国城乡的一个突出社会问题，巨额医疗费用或劳动能力的丧失使许多人的生活水平降到贫困线以下。县乡村三级医疗防疫保健网本是我国卫生体系的特点和优势，在第一次农村卫生革命中发挥了关键性作用。其中，乡镇卫生院是三级保健网的枢纽，发挥着承上启下的作用，承担着预防保健、基本医疗等多项基本卫生服务；村卫生室是网底，在为村民群众提供安全方便的常见病诊治服务，在公共卫生和预防保健方面发挥着重要作用。但是，上个世纪80年代以后，大批专业医疗人员从农村返回城市，乡镇卫生院的人才大量流失。加之乡镇财政实力有限，大多数乡镇卫生院所获的补助是越来越少，生存面临危机。

第五篇：我国新型城乡关系及城镇化发展

我国新型城乡关系及城镇化发展

年级：2015级

专业：地理信息科学 姓名：杨旺

学号：2015013165

地理科学学院城市地理论文

我国新型城乡关系及城镇化发展

杨旺

（专业：地理信息科学 学号：2015013165）

摘要：城乡关系是经济与社会关系中的重要关系之一，只有逐步改变传统农村和农村经济所固有的特征，不断调整历史上形成的城乡经济社会分割格局，才有可能从根本上克服作为各自独立的城市系统与农村系统所必然产生的一系列矛盾，并为整个经济社会系统的协调发展开辟广阔的前景，而经过近六十年的发展和不断调整，我国已形成了新型城乡关系。关键词：城乡关系新型城镇化城市化农村

China's new urban and rural relations and the development of

urbanization

Yang Wang(subject: Geographic Information System，Number.: 2015013165)Abstract: the relationship between urban and rural areas is one of the important relationship of economic and social relations, only to gradually change the traditional countryside and rural economy inherent characteristics, constantly adjust the formation of the division of urban and rural economic and social structure in the history, it can be possible to fundamentally overcome as a separate city system and rural system inevitably produces a series of contradictions, and coordinated development of the whole economic and social system in broad prospects.After nearly 60 years of development and continuous adjustment, our country has formed a new type of relations between urban and rural areas.Key words: urban-rural relations new urbanized urban rural areas

引言

城乡关系是我国社会主义社会诸种经济与社会关系中的重要关系之一，它广泛存在于城市和乡村之间的相互作用、相互影响、相互制约的普遍联系与互动关系,是一定社会条件下政治关系、经济关系、阶级关系等诸多因素在城市和乡村两者关系的集中反映。城乡关系是

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社会生产力发展和社会大分工的产物，自城市产生后，城乡关系便随之而产生。城乡关系的是否协调，直接影响到我国经济社会能否健康发展。在新中国成立之后，城乡关系在党的社会主义建设实践中不断的进行调整，逐步形成了城乡一体化的新型城乡关系。

一.城乡关系与城市化的关系

从城乡关系的角度讲,城乡关系与城市化（城市化是一个由传统的农业社会向现代城市社会发展的自然历史过程。它表现为人口向城市集中,城市数量的增加、规模的扩大,以及城市现代化水平的提高,是社会经济结构发生根本性变革并获得巨大发展的空间表现,是经济发展和社会进步的综合体现。）是一种相互影响的正向关系

[8][20]

。当城市与乡村之间消除对抗,将关系调整为协调、平衡、融合的分工协作、共同发展的关系时，社会经济就能较快的健康发展,并由此推动城市化的快速发展。反之亦然。这是因为,在一定区域内，城市和其相邻的乡村共同组成一个区域系统，在这一系统中,城市和乡村是一种相互依存、相互影响的关系，这种依存和影响关系通过经济、政治、社会、生态、技术信息等具体方式表现出来。同时，城市与乡村在资源上的互补性，在生态上的共生性,在经济上、发展上的相依性，也决定了二者在发展变迁上的互动共进关系是不可分割的。

城市的发展和乡村的发展相互影响，二者任何一方的发展或滞后都会影响到另一方。在区域内，城市的发展变化，取决于自身以外的其他地域，主要是广大乡村的支持力度。乡村的发展虽然处于被动地位，但它却是一个区域发展的基础，是推动城市发展的基础。在一定区域内，乡村的发展除了自身必须具备的条件外，与之相互依存的城市的辐射、扩散作用起着举足轻重的作用。城市与乡村的协调发展和融合增长,其结果便是乡村的繁荣和城市化的快速发展。

近代中国城乡间的矛盾对立

[18]

关系的存在并日渐加剧,造成广大乡村经济的残破和农业生产者的贫困，导致近代城市的畸形发展和近代中国城市整体发展水平受到诸多制约，使近代中国城市化发展无法得到必要的物质基础支撑，从而不可能健康、快速地得到发展。在认识到这些问题之后，在党的不断实践中新型城乡关系逐渐走进人们的视野，为我国的经济再发展提供了平台。

二.建设新型城乡关系面临的突出问题

（一）城镇化进程中的农民土地权益和劳动权益缺乏保护

城镇化发展本是推动城乡一体发展的重要载体，是实现新型城乡关系的重要手段。但是，地理科学学院城市地理论文

一些地方不仅没有将城镇化作为实现构建新型城乡关系的土壤，反而将城镇化当做解决城市扩张和建设用地紧缺的手段，为了地方政府的土地财政和少数人的利益，将统筹城乡发展变成了“以城吃乡”，形成对农民利益的剥夺。这种剥夺突出体现在两方面：一是农民的土地使用权益遭到侵蚀，集体土地的终极所有者权利缺乏实质性保护，农民对土地的经营承包权得不到尊重，农村建设用地不能同市同价，市场将农村和农民分割开，不能将庞大的农村生产要素的发展动力充分释放出来。二是作为城市建设主力军的农民工权益缺乏保护，由于城乡二元的户籍制度、以及区域隔绝的社会保险制度、养老保险制度和医疗保险制度，导致大量进城务工的农村劳动力不能充分享受城市社会的福利，这些问题不仅严重挫伤农民积极性，阻碍城乡经济社会健康发展，而且成为影响社会安定和谐的重要因素。

（二）农村公共资源和基本公共服务的缺失

从粮食生产上看，耕地数量日趋减少、水资源短缺加剧，种粮成本快速增长，粮食价格的并无明显增长，农民种粮比较收益不高，保障粮食安全的经济社会要素投入大，保障粮食安全的能力不宽裕。从农村基础设施看，农村基础设施建设的力度严重滞后于经济社会发展的速度，交通、电力、与通讯和农田水利基础设施总量和规模较小、水平较低，基本设施及配套的功能陈旧、老化、落后甚至失效的问题比较明显，等级化、现代化、综合化、系统化程度较低，抗御大灾大害的能力和对经济发展的承载力较弱。从教育、医疗、文化等基本公共服务看，农村基本公共服务与城市比较还有较大差距，城乡之间师资力量、教学硬件设施和水平、医疗卫生硬件设施和水平、公共卫生服务能力、社会保障覆盖率和社会保障水平都存在很大差别。

构建新型城乡关系，实现城乡发展一体化，必须着力解决农村公共资源和基本公共服务领域的欠账，迅速缩小城乡之间公共服务能力的差距，加快推动城乡资源配置和基本公共服务的均等化。[7]

（三）支撑现代农业生产和农村社会治理的人力资源匮乏

我国农业发展的根本出路不仅是生产足够维系我国人口稳步的粮食和农产品，更要不断提高农业产业的竞争力和生产效率，为在未来的国际市场竞争中提高竞争力，对未来农业产业和农村发展的人力资源体系提出了空前的高要求。但就目前而言，我国农村人力资源的发展态势却是与这种发展要求相差甚远。一是现有农业劳动力素质较低，农村劳动力资源中，文盲和中小学文化的人群几乎占到90%左右。二是从事农业专业化生产和农业科技研发的人才规模和质量都有差距，不适应农村经济社会发展和农业现代化发展需求。三是农村劳动力

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大量外出务工，留守人口基本为老弱病残，农村人口空心化进而带来农村产业空心化和农村社会治理的空心化。导致农村社区越来越丧失内生获得秩序的能力，恶化了农村的发展环境，对村民自治产生消极影响，使得农村自治有效性不足，政治治理弱化，无法有效提供公共服务，最终加剧农村两极分化，放大农村社会的衰败。

（四）农村生产要素向城市单向流动

城乡之间存在不同的生产要素，它们在区际间的自由流动，能够改变地区要素的不足，提高区域生产效率并促进区际经济的协调合作。但就近几年而言，生产要素在我国农村和城市之间的流动呈现出单向净流出的态势，以土地为代表的生产资料单向净流失，对农地特别是耕地的占用，已经危及到国家粮食安全。

（五）农村社区建设与城市的趋同化

小城镇和新农村的双轮驱动，推动着乡村居住条件发生着变化，传统的分散式居住方式越来越多的被迁村并点，集中式农村社区逐步取代过去分散的村落，这种农村生活方式的巨大变迁，推动着农村现代化进程，并帮助农民迅速融入到现代化。但是农村社区毕竟不同于城市社区，农业生产特性、农村居民的族群特征、农村社会的生活习俗以及农村基层社会的治理模式都和城市存在巨大差别，即便是集中式居住，农村社区和城市社区在社会管理、社区自治、社区文化等许多方面也需要因地制宜，采取不同的建设和管理方式。而现有的农村社区建设中普遍存在社区规模过大，人均占地标准过高。部分地方把城乡发展一体化误解为城乡发展一样化，忽视了农村和城市的本质区别和功能互补。农村社区的定位没有充分考虑农民的生活需求。为农民的生活和农村的发展带来了不便。

三.为建设新型城乡关系的改革要点

（一）土地政策改革实现保护

土地是农村的重要资源，同样也是农民赖以生存的根本，但在城市化进程中土地问题确实矛盾突出。因此，在促进城乡经济一体化的过程中我们要不断完善和改革城乡土地制度，实现城乡土地一体化。实施土地政策改革保护，一保耕地，二保发展，三保权益。推动农村建设用地市场化，地定权、农民定性；农地农有、农地农用；家中有地，进退有据；土地收益，城乡共享。农村政策制度的改革创新需要加快推进农村集体土地所有权、农民土地承包经营权、宅基地使用和集体建设用地确权发证。

（二）保护农民非农方面权益

农民权益保护的重点在非农方面权益的保护，将就业、教育及培训、医疗保障和养老保

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障作为农民在非农方面的基本权益予以保障，避免和杜绝以户籍、土地为名剥夺农民现有和应有权利。大力提高农民经营性、财产性和转移性收入比重，提高征地补偿标准和土地流转保值增值，形成农民家庭性收入为基础、工资性收入为重点、财产性和转移性收入快速增加的农民增收长效机制。

城镇基础设施的落后给居民生活带了很大程度上的不便，造成农村环境不断恶化的现象。中国特色城镇化道路就是加大对城镇基础设施的建设和投入。共享资源，均等资源。对于人们生活重要的交通，通信，电力等加强建设，不能满足于眼前，要有长远的眼光。不光有基础的建设更要让农民享有更高的生活享受，逐渐实现基础设施城乡均等一体化。

（三）以城带乡，走中国特色的城镇化道路

党的十八大提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。

[8]

中国特色新型城市化道路是根据对中国过去那种高消耗、高污染、城乡二元分割、不具备新型特色的城镇化模式进行改革；与我国当前的实际相状相结合，选择一条与我国情符合的城镇化道路建设；要坚持以科学发展观为指导，做到以人为本，全面统筹，兼顾工业、信息以及农业现代化的全面发展，以科学为依据，以和谐为目标，采取高效的模式，朝着城乡一体的方向，保证大中小城市以及小城镇之间的协调发展。要以节约型城市建设为发展目标，全面提升各种资源的有效利用率，加强环境保护意识，发展大城市规模，并带动周边小城镇，形成辐射效果，坚持以生态文明的理念为发展的根本核心，全面提升城镇生态环境的承载能力，做到生产、发展、环保、生活的协调性发展。

四.新型城乡关系的“四新”特点

新型城乡关系与传统的城乡关系相比，新型城乡关系的“新”在阶段、理念、制度、途径等诸方面均有体现，具有很多鲜明的特点与优势：一是由城乡分离与对立向城乡融合转变的新阶段；二是由“城乡分治”向“城乡统筹”转变的新理念；三是由“城乡二元化”向“城乡一元化”转变的新制度；四是由“城市片面发展”向“城乡发展一体化”转变的新途径。[4]

（一）新阶段

城乡关系主要是指城市和乡村之间在政治、经济、文化、社会、生态等方面的关系，其在社会生产力发展的不同阶段呈现出不同方式。城乡融合即“结合城市和乡村生活方式的优点而

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避免两者的偏颇和缺点”，世界上大部分国家城乡关系的发展都经历了从城乡分离、城乡对立、城乡差别缩小在到城乡融合、城乡一体化的过程。而我国自十六大以来逐步确立了统筹城乡发展、工业反哺农业、城市支持农村、建设社会主义新农村、城乡经济社会发展一体化等一系列重大举措，标志着我国城乡关系进入了一个新的历史阶段。

（二）新理念

理念是灵魂，指导人的行为，马克思认为，城乡关系的最终发展是“城乡融合”。长期以来，我国实行农业支持工业城市的政策，导致农村发展迟滞，因此，“城乡二元”发展必须向“城乡一元”发展转变，统筹城乡发展也成为一种必然趋势。党的十六大以后，我国对城乡关系的认识达到了一个新高度，改变了“城乡分治”的观念，跳出了“从城市看城市，从农村看农村”的思维定式，处理城乡关系的理念发生了转变，统筹城乡经济社会发展的思路也已开始形成。党的十八大提出“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”，将“统筹城乡”发展上升为国家战略。

（三）新制度

改革开放前我国实行的是以户籍制度为核心、以城乡二元财政体制为特征的城乡二元体制。城乡发展二元化的症结在于制度的二元，为解决城乡制度的二元问题，需要完善城乡一元化户籍管理制度，建立户籍跟着人口走、户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度，充分保障城乡居民平等享受一切权益；要完善覆盖城乡的社会保障制度，健全和完善城乡居民社会保障一体化体系，城乡居民在养老、医疗、失业、工伤及生育等各项社会保险方面享受同样的政策；建立城乡统一的最低生活保障制度，提高农村低保标准，使其达到城镇低保水平，进城落户并符合城镇低保条件的，可与城镇低保户享受同等待遇。

（四）新途径

城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径，也是城乡协调发展的新途径。新时期的城乡经济社会发展一体化，在社会发展战略上将城市、农村视为一个整体，使城乡协调发展、共享发展成果，逐渐消除城乡差别，最终融为一体。城乡发展一体化既要建设社会主义新农村，又要推进城镇化。从促进城乡统筹发展的角度来说，新农村不在单纯的强调加快城市化，而是要实行城市支持农村的策略，改变以往过分注重城市发展导致城乡差别扩大的状况，新型城镇化是城乡发展一体化的重要途径，新型城镇化的核心也不在是以牺牲农业、农村、农民以及生态和环境为代价，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，通过加快中小城市和小城镇发展，把符合条件的农业转移人口转变为城镇居民，促进经济社会发展，从而实现

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共同富裕。

五．总结

综上所述，我国的特殊国情和历史教训决定了我们在加快城市现代化建设,促进社会经济高速增长和城市化水平不断提高的同时,必须充分发挥城市在区域经济社会发展中的经济中心、科技中心、文化中心的辐射作用,将先进农业生产工具、技术、生产方法、信息和高级管理组织及时转送到农村去,促进农村的技术进步和生产力的发展;同时,为农村提供必需的工业品、文化、教育、咨询服务等,促进农村生产方式、生活方式的现代化变革和生活水平的提高。概括地讲,我们必须下大力气解决好农村的发展问题，不解决好农村的发展问题,没有农业的现代化,城市建设发展过程中所需的原料、市场、劳动力、用地空间,以及粮食、副食品等就无法得到充足的保障,工业化、现代化势必成为一句空话。中国的发展与进步,必须建立在城乡同步协调、共同发展的基础之上。任何忽视农业,忽视乡村经济社会发展的做法,都将影响我国国民经济的健康发展和城市化的发展进程。只有坚持以城市为中心,以集镇为纽带,以乡村为基础，城乡融合,互惠互利,互相促进的发展方针,才能最终取得城市与乡村的共同繁荣和城市化的健康、快速发展。

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