第一篇：浅议当前城市化背景下的雾霾问题与治理
法研15级公诉人班
李
方
2015212744
浅议当前城市化背景下的雾霾问题与治理
摘 要：城市化作为工业化、现代化的必然进程，是当前中国正在经历的一个重大课题和历史性挑战。面对这一复杂多元的系统性工程，如果缺乏全面、协调、可持续的综合统筹，必然会出现诸多经济、社会、资源、环境等方面的问题。其中，城市空气质量下降和污染问题首当其冲，最为突出的莫过于广受诟病的雾霾问题。雾霾问题是典型意义上的“城市病”，究其产生根源实在与当前的城市化进程有千丝万缕的联系，而要实现雾霾问题的缓减、防范与治理，也离不开对城市化的正确认识与科学统筹。由此，笔者试图通过对当前城市化问题与雾霾产生及治理的内在联系作一粗浅分析，在此基础上初步探索“生态文明”语境下的新型城市化可选择路径。
关键词：城市化、雾霾、环境治理、可持续发展
城市化是人类社会进入工业时代之后出现的社会转型模式和历史进程。通常，以科学技术进步为标志的社会生产力的发展，必然地伴随着大规模的产业结构的调整，以农业为主的传统乡村型社会也必然地向以工业和服务业等非农产业为主的现代城市型社会逐渐转变。中国自古以农立国，创造了辉煌的农业文明和“天人合一”的世界观。长久以来，人与自然的和谐一直是中华文明生生不灭的精神传承。近代以来，工业文明的崛起改变了传统的社会组织形式，人口的流动和产业工人的集聚开启了全球性的城市化进程，中国也开启了自己的城市化进程。尽管作为后发国家，中国似乎并未从西方城市化进程中真正吸取教训。近年来，城市化进程中集中爆发的“城市病”实则在很大程度上反映了当前城市化进程的被动性和盲目性。雾霾，作为诸城市病中的典型代表与尤为甚者，成为公众舆评聚焦的中心。
一、城市化视角下的雾霾问题现状概述
1、“雾霾”的基本概念及其危害。“谈霾色变”的主角，雾霾，是发生在大气近地面层中的一种灾害天气，由于雾霾天气发生时大气能见度降低，可以对社会经济以及人民生活产生重要的影响；雾霾天气发生时大气气溶胶聚集在大气近地层，使得大气污染增强，空气质量下降，会对人体健康造成重要危害i。根据互联网“百度百科”的解释：雾霾，是雾和霾的组合词，常见于城市。其实，雾霾非雾而是霾，霾是由空气中的灰尘、硫酸、硝酸、有机碳氢化合物等粒子组成的。就其直接成因而言，雾霾是特定气候条件与人类活动相互作用的结果。高密度人口的经济及社会活动必然会排放大量细颗粒物（PM 2.5），一旦排放超过大气循环能力和承载度，细颗粒物浓度将持续积聚，此时如果受静稳天气等影响，极易出现大范围的雾霾。雾霾对人体健康的危害主要包括对呼吸系统、心血管系统、儿童发育、生殖能力及心理等负面影响。2013年2月20日《欧洲心脏杂志》刊登的一项研究结果亦表明，患有急性冠脉综合征的病人如果过度暴露在空气中有2.5微米可吸入颗粒物环境下，死亡率将上升。同年11月，世界卫生组织宣布空气污染物是地球上“最危险的环境致癌物质之一”。
2、雾霾问题在中国当前的主要表现。尽管柴静的雾霾纪录片《穹顶之下》引发了专业人士的某些质疑，比如偷换概念、数据造假、片面引用等，但无可否认的是，柴静的确用她的行动和公众影响力向世人揭开了雾霾的像雾霾本身一样的笼罩在它身上的重重疑云——而那些批判柴静的“专业人士”此前却每每抱着他们的“专业数据”欲说还休。这里引用《穹顶之下》部分数据以阐述当前的雾霾问题。从全年时间分布来看，数据显示：2014年，中国各大城市仍然而且普遍地经历了一个严重的雾霾年，北京雾霾污染天数达到175天、天津197天、沈阳152天、成都125天、兰州112天、石家庄264天。根据官方数据，2013年以来，雾霾波及30多个省份，100多个大中型城市，平均天数达29.9天，创52年来之最。就雾霾的全国地域分布来看，根据近年来的相关新闻报道及气象预报资料，2013年之前似 法研15级公诉人班
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乎还主要集中在东部各大城市诸如北上广。据国外媒体报道，美国宇航局TERRA对地观测卫星在2013年12月7日拍摄到中国东部出现的重度污染卫星照片，从图中可以看出从河北省到山东半岛，延伸到上海一线的内陆地区出现了较为严重的大气污染物事件，其中灰色部分为霾，当时的上海空气质量指数为404，北京空气质量指数为487，总体情况接近500大关，而高于300都被认为是危险的。然而，问题并不仅止于此，就东部而言，特大城市无一幸免，大城市幸免者寥寥，时至今日，中西部的省会城市如成都、西安、兰州等也纷纷加入“霾城”行列，就连中等城市如洞庭湖畔的岳阳也未能幸免，真真是“气蒸云梦泽，霾锁岳阳城”。有报道指出：近年来，城市雾霾天气越来越严重，并由大城市逐步向中小城市发展。就雾霾的严重程度而言，根据相关调查报告，对北京、天津、石家庄等8个重点城市的大气污染特征进行分析，结果表明，我国大范围雾霾期间，8个重点城市PM2.5，PM10均严重超标，其中PM2.5平均超标2.34倍，以石家庄市污染最严重ii。综上，雾霾在我国当前的发生情况表现出了分布范围广、持续时间长、污染强度大、城市性爆发等主要特点。
3、雾霾问题所表现出的城市化特征。回顾相关数据及媒体报道，不难发现雾霾主要在城市特别是城市群集中爆发，其中以京津冀尤为典型，长三角也是如此，2015年入冬以来，长（春）沈（阳）一线的雾霾集中爆发也表现出了这种趋势。就世界范围而言，历史上著名的城市“烟雾”问题可以作一比较分析。“烟雾”的生成是由于城市中工业与汽车排气被阻挡在大气回温层以下，尽管在控制城市烟雾方面取得了一些进展，各城市如洛杉矶、菲尼克斯、墨西哥城、伦敦和开罗，依然在很大程度上存在着对健康的威胁iii。烟雾与城市俨然一对孪生兄弟，从伦敦的“雾都孤儿”到洛杉矶的“烟雾事件”再到今日北京的“雾霾围城”，烟雾只是在不同的工业时期，不同的城市化背景和水平下，更换了不同的“脸谱”和表达方式，而它所上演的都只是这同样一出剧目——工业社会主导的城市化范式。从农业社会进入工业社会，所改变的不仅仅是劳动生产效率和生产组织模式，更加深刻的社会变革发生在农村向城市的转变，即城市化的进程。当城市化成为社会生活的主题，我们的社会范式已经被工业所主导，这里所改变的不仅仅是人与自然的关系，还有人与人的关系；不仅是人改造世界的能力，还有人认识世界的方式；不仅是人作用于自然的效果，还有自然反馈人类的情状。如果农业社会主要的致知环境是一个可由人类照料、改变和支配的花园，那么工业社会的致知环境就是它的急剧扩展iv。城市，是工业文明下人类所创造的经典意义上的人工环境——与农业时代的自然村落有本质差别，这一人工环境及其产生的效果，非但已经超出了自然的自新、自洽能力，也超出了人类自身的认识和改造能力，当各种超过因素不断积累达到一定程度，以雾霾为代表的城市病群便集中爆发了。
二、雾霾问题成因之城市化背景分析
改革开放30多年来，中国城市化取得重要进展，2012年城市化率已达52.5%。但长期以来由于对城市化基本理论的理解有偏差，对城市化规律的普遍性认识不足，过于片面强调中国基本国情的特殊性，特别是急功近利的GDP崇拜以及不同利益集团以城市化为幌子的相互博弈，以致在城市化的发展上走了不少弯路，造成了诸多严重问题v。其中最可堪忧的便是严重危及公众生活质量及生存安全的环境污染问题。从城市化角度分析，雾霾问题是过度城市化和片面城市化所带来的各种负面城市效应长期、综合积累并交互作用的必然结果。
1、人口过度集中造成城市空气质量承载压力骤增。以北上广为例，截止2014年数据统计，北京人口1961.24万人、上海2301.91万人、广州1270.08万人。过度的人口集中造成了严峻的环境压力和生态危机。以交通为例，人口的过度集中导致城市交通系统经常性面临拥堵甚至瘫痪，汽车作为交通工具以及由此产生的尾气排放也达到惊人的水平。城市能源、供暖产生的煤炭化石燃料燃烧排放激增。城市扩张及城市建设、房地产开发产生大量建筑粉尘污染，加上原本沉重的工空气污染物排放，使得城市空气质量时常濒于崩溃边缘。当然，人口密度只是引发城市病的相对因素。为此，有关专家提出自己见解。据广州日报11月12 法研15级公诉人班
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日报道 “相比纽约东京等国际大都市，中国的‘北上广’人口聚集程度还远远不够”。北京大学国家发展研究院院长周其仁表示，人口向大城市集聚是城市化过程的自然趋势，能更好地拉动乡镇地区的经济发展。以东京为例，日本的大东京地区仅占国土面积的4%，却集中了25%的人口，近40%的生产总值。我国的北上广人口密度还远不及东京。然而，即便是在人口密度远远不及的情况下，我国城市空气质量即与东京岂止天壤之别。
2、工业经济的粗放增长模式绑架城市空气质量改善。改革三十年来，我国工业经济走的主要是“短平快”的发展路径，即过度依赖于人口、资源、环境而非科技创新的劳动密集型、资源消耗型、环境污染型的粗放式工业重复累进发展模式，这种发展在改革初期作为权益之计也是无奈之选，但绝不可持续。过去三十年的工业化和城市化使中国的资源消耗迅速增加，加之我国的工业化在很大程度上是承接全球劳动密集型产业转移的结果，大规模的出口在拉动经济增长的同时也为世界其他国家额外增加了我们自己的资源消耗，使生态、环境面临的压力越来越大。我国能源结构以煤炭为主，工业化使煤炭消耗急剧上升，2000-2010 年间，我国煤炭消耗量从14.2亿吨上升到35.6亿吨，虽然每亿吨煤炭排放的污染物不断下降，但因煤炭消耗量成倍增加，二氧化硫、烟尘等污染物的排放总量没有大的变化vi。遗憾的是，转变简单粗放的工业低水平增长意味着大量的长线资金投入，无论是追逐眼前利益的中小企业还是追求短期效益与GDP政绩的地方政府，都无意于在这方面作出任何努力。即便党的十八大提出建设生态文明，将环境污染防治摆在前所未有的高度，并出台新的大气污染防治法的情况下，受现实利益的驱动，各地企业、政府依然我行我素，大气污染的状况仍为得到任何改观，相反随着问题的积累而愈演愈烈。人民日报2015年12月26日刊文《治污不力须问责》指出，在大气污染防治工作中，许多地方有方案、没措施，有部署、没落实，有考核、没问责，导致许多工作流于形式。不少地方，污染的祸首是肆意排污的无良企业。新环保法实施后，依然有污染企业胆大妄为。当然，还有地方政府的“不作为”。
3、城市生活服务功能的机制性障碍加深了雾霾危害。城市，对大多数国人而言不是家的所在，而是谋生的场所。中国当前的城市化率已经超过50%。城市人口的构成比例中仍有一半以上为流动人口，也就是所谓农村剩余劳动力进城务工者。他们作为共同生活在城市中的人群却难以享受城市所提供的医疗、教育、卫生等公共服务保障。即便对固定城市居民而言，哪怕是北上广这样的先进发达都市，也很难说享受到了任何意义上健全的公共服务保障。动辄“水淹帝都”、“雾锁连城”，城市的生活服务功能已经严重退化。国人有着东方人特有的含蓄与内敛，在另一方面体现为异乎寻常的忍耐力。日本原先在传统上也是一个没有舆论分歧的社会。这样的社会中，由社会及其领导人决定的方针或行动很少会发生问题。战后，日本的人民容忍了环境恶化，以此为代价，换取了经济的增长vii。这似乎也正是今天国人所做的事情。所不同的是，六十年代日本社会对于环境污染的态度急剧转变，大量针对环境问题的行政诉讼出现。中国的城市却依然在雾霾的穹顶下沉寂。从世界历史上看，公共服务功能是城市的基本功能，从雅典时期的城邦到罗马时代的威尼斯、庞贝等诸城市，我们可以看到清晰、完整的生活保障服务功能体系，如图书馆、公共浴池、斗兽场等。在此基础上，或者与之相对应的是市民社会成员之间相互理解、沟通和协调，因而形成涉及公共利益的公民决策、议事机制也在情理之中。今天中国的城市化，与城市的经济的工商业功能相比，对于公共服务和生活保障功能似乎可以忽略不计，环境质量和居民幸福指数不过是华而不实的舶来品，环境危机及由此产生舆论的非议也无非是无关痛痒的过眼云烟。最为关键的，是城市居民，环境危机譬如雾霾的最大的受害者，也选择了熟视无睹和集体沉默——除了互联网上那些寥寥数语的自我解嘲与调侃。无言的冷漠成了雾霾最大的帮凶。
三、推进雾霾治理的新型城市化道路选择
2014年3月，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》是走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，明确未来城镇化的发展路径、主 法研15级公诉人班
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要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新，指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。《规划》提出了五大发展目标，一是城镇化水平和质量稳步提升。二是城镇化格局更加优化。三是城市发展模式科学合理。四是城市生活和谐宜人。五是城镇化体制机制不断完善。2015年12月20至21日，中央城市工作会议指出，“要着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市。”集中整治和着力解决城市化进程中的诸多不绿色、不科学、不可持续问题已经到了刻不容缓的危急关头。
1、走城乡统筹、科学布局的城市化发展道路，避免人口过度集中。城市化是现代化的显著标志和必由之路，但应当辩证地看待人口集中和都市现代化水平问题。城市化或城镇化水平是社会发展阶段的一个数量化表述，本质上讲是应为实现城乡共同富裕，是社会发展的viii根本目标。从这个根本目标出发，以农村经济绿色产业化和农村公共生活服务功能现代化为主要标志的农村人口的就地城市化也未尝不是一条可供选择的路径。摒除盲目扩城运动所代表的“大都市主义”理念，城市群建设及城市间功能合理分区的区域一体化建设，也能够有效地缓解城市环境承载严重超限问题，如当前的京津冀一体化建设。当然，从另一个侧面将，包括雾霾在内的环境公害产生及其解决都不是一城一市的个体问题，必然涉及区域统筹。
2、优化升级产业结构，坚决淘汰落后产能，大力发展绿色经济。产业结构升级是当前的国家战略。这里主要从城市经济从第二产业为主向第三产业为主转变的意义上说。转变粗放型经济增长可能会在一定时期内减损经济增长的速率，但从长远看，由此产生的环境效益、生态效益是任何经济效益都无法企及的，何况在维持落后产能过程中所造成的环境污染、资源浪费等负面效益也远远抵消了短期的经济效益。在关停中小低水平重复建设的落后产能工业企业过程中，总会有人提出城市流动人口就业问题。实际上，真正吸纳人口就业的主体恰恰是第三产业，阻碍关停的往往是背后的经济利益链，地方财税自然也在链条中。当绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的重要组成甚至主流，随着节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例大幅提高，绿色产业本身就会成为重要就业渠道和经济增长极。
3、完善体制机制，健全城市功能体系，加强环境治理的公众参与。环保需要每个人的参与。在过去相当长的一段时间内，环境长期被认为是无主物ix。时至今日，雾霾问题虽然与每个人“息息相关”，但实际上却是每个人都“高高挂起”，从政府官员到公民个人没有任何人对此承担责任。城市不仅仅是钢筋水泥构筑的冰冷的森林，它更应该成为我们共同的家园，如果城市的功能仅仅定义为以工商业为代表的经济指数汇聚的中心，它实际上便以丧失了存在的意义。必须建立健全相关立法及体制机制，建立环境“政绩”和问责机制，实行环境管理公众参与立法，国家法律赋予公众参与环境管理之权利，政府及相关部门有义务回应和保护，实行环境信息公开化，环境决策民主化，保障公众的知情权和民主建议、决策权，加强民间环保组织NGO建设和环境公益诉讼等。在完善城市服务保障和沟通交流功能的过程中，实现公众与政府，公众与NGO，NGO与政府以及公民个人、组织之间的沟通、交流与互信，形成城市命运共同体和城市共同家园意识，从而共同致力于包括雾霾在内的综合城市环境问题的防控和治理。同时，还要加强“大数据”等创新科技、产业在城市科学治理中的运用，提高城市治理的科学化、精细化水平。促进政府职能部门的单向度的城市管理模式向政府主导、社会协作、科学统筹、全民参与的多向度城市治理体系转变。
〔参考文献〕
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第二篇：环境审计模式下雾霾治理审计的调查与研究
环境审计模式下雾霾治理审计的调查与研究
近几年，“雾霾”已成为一个“谈虎色变”的词汇，人们也越来越切身地感受到了它的危害，随着网络的报道，也使得人们感觉雾霾越来越严重，也就越来越怀疑雾霾治理的力度及效率，这间接地为雾霾治理审计的发展提供了契机。
雾霾的成因有很多，例如汽车尾气、工业废气、工地扬尘、以及农村焚烧的物质等等，雾霾天气通常是多种污染源混合作用形成的。不过在人类进入工业化阶段后，雾霾天气才真正威胁到人类的生存环境和身体健康。急剧的工业化和城市化导致了能源迅猛消耗、人口高度聚集、生态环境破坏，这为雾霾天气的形成埋下伏笔。如今很多城市的污染物排放水平已处于临界点，对气象条件非常敏感，空气质量在扩散条件较好时能达标，一旦遭遇不利天气条件，空气质量和能见度就会立刻下滑，进而影响到人们的生活及出行。
我国虽然十分重视环境保护问题，但存在人均资源占有量少等先天不足的环境压力，加之以资源破坏换取经济增长更是对我国生态资源始以重压。另外由于我国各地区经济发展水平差异大，因此各地区在看待环境污染和经济发展的均衡水平问题上的想法不尽相同。所以在调研中我们注重各地区的环境审计应“特殊情况，特殊看待”。
在本次项目中，我们以江苏省地区为研究对象，调查该地区雾霆治理情况，以及与经济发展状况的关系。重点以环境审计的角度去思考对雾霾的治理，并针对我国环境审计现状梳理出如下问题：
（1）审计范围狭窄且内容单一。我国审计机关没有对环保资金使用效益和环境政策实施效果进行审计评价，不能从绩效评价和政策建议方面起到应有的作用。
（2）审计主体单一。我国的民间审计和内部审计对环境审计的支持力度远远不够，环境审计仍是政府审计部门在唱独角戏，严重制约了环境审计的深入发展。
（3）审计实施非常规化。我国现有环境审计的工作重点基本局限于环保资金的合规性审计，这使得环境审计成为事后审计，其作用也仅仅是消极防范，尚未起到对环境保护应有的作用。
（4）审计方法落后。一方面，财务审计的传统思路和旧方法不能满足开展环境审计的需要，尤其是缺乏资源环境状况的技术性评价。另一方面，环境审计专业人才严重缺乏。
针对以上问题，我们展开了一系列调研，通过不同的研究方法深入分析问题。首先我们通过走访街边和调查问卷的形式了解社会公众对雾霾的态度，以及社会不同阶层领域对于其治理的看法。同时结合网络资源，获取近年来江苏省雾霾防治的相关数据和资金投人等。借助于新媒体的力量，深入了解治理的落实情况，从中客观的选择有效的数据。特别的，我们进行了相关人物的专访，例如：重污染化工企业的管理人员和市政府的环保部门相关人员。其次我们还阅读查看各大环保类网站以及环境审计类新闻版块，分析当下雾霾治理出现的多重问题以及瓶颈。尤其是，环境审计模式下，对雾霾治理措施的缺失和不匹配等重大问题。
对雾霾的治理，不仅要注重事前的预防，也要注重事中的监督和事后的审查和处理。雾霾的成因是多方面的，影响也是多方面的，进而对雾霾的治理也需要花大力气，鉴于雾霾的特殊性，对雾霆的治理，需要的是一个有统一的中央调控和支持、各地方和群众积极配合和联动的一个“生态系统”。
1政府方面
政府应该承担起雾霾治理的主体责任，针对雾霾形成原因复杂、流动性大及覆盖范围广、治理成本高等的特点，政府要领导各地方、部门以及社会公众进行雾霾协同治理。首先，要与时俱进地加强和完善环境立法、执法，在法律层面对企业的技术规范及市场准人与退出机制进行约束，要对各部门的职责履行及各企业的合规生产进行合规审计，对相关地方领导人的绩效实行绩效审计；在经济监管层面，要在税收中划分出一定的比例作为环境税及环境补贴。
其次，要相应地针对雾霾治理现状发展和完善雾霾治理审计，就雾霾治理资金的筹集、使用及管理进行监督，对雾霾治理项目的合规性、效率效果进行评价。
2.企业方面
企业作为社会主体的重要组成部分，在环境治理中承担着重要角色，一方面是在雾霾成因中企业是必不可少的，同时另一方面也得靠企业对治理雾霾发挥作用。企业的性质是以营利为目的，因此只有将治理雾霾与企业缴税挂钩，只要在中关于治理环境的费用按比例分摊到税收中，这样企业既承担了社会责任，又节省了税收，可以谈得上是名利双收的事情。
3.事务所方面
事务所是社会经济监督机构的代表，经济发展中出现和存在的问题，也是事务所延伸业务范围和发展业务模式的机遇，事务所可以积极主动推动雾霾治理审计与事务所业务的结合，并有针对性地培养出高素质人才。每年在对企业进行年报审计时，除了对的财务进行审计，还要对企业治理环境方面的贡献出单独报告，特别是对和环境污染相关的企?I着重发表环境审计报告，这将是对政府治理环境最积极、有效的补充和配合，这也将是环境审计业务模式的一次重大发展，是对审计工作内容的一次重要补充和完善，使审计成为辅助政府治理环境的“看得见的手”，让环境审计的迈出发展性的一步。
4.个体方面
雾霾治理更是需要每一个社会公众的共同参与，除了切实加强自身的公民素质，更要对雾霾治理履行好公民的监督权利。雾霾的形成因素较多，其中汽车尾气的排放以及生活垃圾的焚烧都与人们的生活息息相关，要想重见蓝天，离不开每一个人的努力。
总之，雾霾与工业几乎是绑定在一起的，但这并不意味着发展一定要付出牺牲环境的沉痛代价，在过去三十年，虽然中国确实关心植树造林和扩大绿地，但普遍的贫困使发展经济的渴望压倒了对污染的防治，这是时代的要求。而越来越严重的环境污染问题，使得中国在进入到总体小康之后将会放慢经济发展速度，把环境治理纳人到官员综合考核中去，也是时代的要求。如何平衡经济与环境，这不仅是发展的诉求，也是和平的诉求，作为环境治理最迫切的一部分，“雾霾治理审计”也是新时代所提给我们的一个大难题。”
我们要借鉴国内外雾霾治理的优秀经验，结合国情，在资金使用效率、政策执行效果、专门机构运行情况的“4E审计模式”进行思考和拓展，更要在构建雾霾治理审计模式中发挥好主观能动性”。
第三篇：有关雾霾治理问题的讨论
关于雾霾治理问题的文献综述
摘要：由于近几年雾霾现象日益严重，影响范围也越来越大，给公众健康、工作和生活带来巨大危害，各研究机构对雾霾的产生机理及应对策略等相关研究越来越多，本文通过对雾霾的相关研究进行综述，希望能为相关学者的进一步研究有所启示和帮助。关键词: 雾霾、产生机理、应对策略
一、雾霾及成因
雾霾是雾和霾的统称。雾是由大量悬浮在近地面空气中的微小水滴或冰晶组成的水汽凝结物。霾是一种由于大量烟、尘等微粒悬浮而形成的浑浊现象，霾的核心物质是空气中悬浮的灰尘颗粒，较为被公众所熟知，危害也较大的就是 PM2.5（直径小于等于 2.5 微米的颗粒物）。雾霾产生的主要原因有工业生产排放的废气，燃煤排放的烟尘，交通工具排放的尾气，以及建筑工地和道路交通产生的扬尘等。在此基础上，如果地面空气相对湿度较大，且大气层比较稳定，通过大气辐射降温，空气极易饱和凝结形成雾霾。
二、国内外雾霾现状
据医学权威期刊《柳叶刀》估计，中国在 2010 年有 120 万人因为户外空气污染而过早死亡，占世界因大气污染死亡人数的1／3。自 20 世纪 80 年代，珠三角地区能见度急剧下降，灰霾天气明显增多，先后出现过 3 次波动：气溶胶污染、硫酸盐加气溶胶污染、光化学粒子加硫酸盐加气溶胶污染。
上世纪五十年代，伦敦雾霾重重酿成灾难，英国人自此痛定思痛大力整治环境，并开始推动产业转型，打造生态社会。时至今日，伦敦摘掉了雾都的帽子，蜕变为蓝天白云的生态之城，绿色产业成为英国经济增长的重要动力。从工业革命的先驱到生态文明领跑者，英国为世界其他国家的工业化、城市化进程提供了借鉴。
三、国内外对雾霾的研究领域
目前，国内学者在雾霾产生机理、能源消费、法律政策方面研究较多，而对雾霾实证分析仍然比较少，这可能是由于雾霾大规模治理时机尚未到来。通过对雾霾研究领域进行综述，国内有关雾霾的研究方向大致有以下几个方面：
（一）雾霾产生机理方面
胡名威（2013）研究认为中国不合理的能源消费结构、工业废气的大量排放、机械化程度的提高以及城镇化发展中建筑工地的大量扬尘是造成雾霾现象日趋严重的经济学原因。雾霾诱发了一系列社会经济负效应，必须采取积极的对策措施加以治理。目前一些城市出现的大面积雾霾现象主要原因在于城市经济结构和能源结构长期不合理、机动车排放控制不力、大气污染防治措施不到位以及城市周边区域发展严重不平衡。阮晓东（2013）研究认为我国的油品质量低下与目前的大气污染直接相关，特别是其中的硫元素较高。贾康（2013）认为经济发展是造成雾霾的要因,治理雾霾需要运用财政政策,通过税收改革、财政支出与补贴等措施共同推进空气质量改善。褚兵（2013）认为为了治理雾霾，国内实施的结构性减税政策应该针对性的有增有减的来实施调控，从而达到减少大气污染，改善空气质量，提高国人幸福指数的目的。
（二）雾霾治理方面 1.雾霾政治手段治理
2013年1月份以来的雾霾天气引发了政府及社会对我国粗放型经济增长模式及传统GDP核算的反思。谢琴（2013）认为转变经济发展模式,实行绿色GDP核算是我国的必然选择，并分析了实施绿色GDP对发展低碳经济的意义和实施的难点。张婵娟，程晓军（2013）研究认为机动车尾气排放污染是形成雾霾天气的第二大因素，并提出了一系列机动车尾气防治措施。叔平（2013）
研究认为，控制雾霾的根本途径是改变经济和能源结构、改善城市规划布局、减少污染排放。必须推动中国的产业升级与企业转型，科学探索新经济发展模式及路径。从当前看，城市排放已经到了临界点，我们应该从“车”做起，将人类的排放降到最低。崔磊（2013）提出雾霾成因，除了重工业生产污染和监管监督不力外，大型城市的机动 车尾气污染亦是主要元凶之一。对于整治机动车尾气污染，简单地控制汽车发牌数量无法根治顽症，对刚性需求进行粗放式“一刀切”亦无法体现政策制定的人性化和合理性。所以在调控汽车牌照发放和大力发展公共交通之外，发展低污染乃至无污染的新能源汽车成为城市管理者、科技界和工商界的共识。
2.雾霾法律手段治理
1956年英国出台了首部空气污染防治法案：《清洁空气法案》。这一法案规定城镇使用无烟燃料，推广电和天然气，冬季采取集中供暖，发电厂和重工业设施被迁至郊外等。发达国家通过法律手段治理雾霾的经验值得借鉴。在雾霾的法律治理方面，有如下代表性文献：陈静静（2013）对雾霾天气成因进行分析研究，并借鉴国内外对雾霾等大气污染防治的法律法规等措施，从法律的角度提出防治雾霾的合理化建议。王春燕（2013）介绍了雾霾的概念,分析了雾霾天气的形成原因,提出了消除雾霾应采取的措施。国家应颁布强制性的法律法规,加大处罚力度;完善执法制度,加强对政府官员的管理和监督;扩大环保法的宣传,增强群众的环保意识;规范政府行为,加强政府责任;加强城市卫生保洁工作;减少机动车的使用;加快油品升级速度,大力开发清洁能源。田红星（2013）研究认为治不胜治的雾霾,促使环境法实现由问题驱动型到预防回应型的转向。问题驱动型环境法重视末端管制的命令控制性管理手段,仅限于在“反应性”或“善后型”的应对中运行环境法律保障规则,显然已不能充分实现环境保护目标。问题驱动型环境法需要进行反思与重构,实现向预防回应型环境法的转变。
3.雾霾经济手段治理
廖祺（2013）研究认为要想治理空气污染,必须大幅度调整能源结构和产业结构。为此,我国需要将经济发展重点从能源密集型产业向更节能的高技术服务行业转变,利用新能源替代传统能源从而实现节能减排。韩文科等（2013）研究认为下一步我国必须通过转变经济发展方式、优化能源结构等措施大幅度提高城市能源的清洁化率,通过发展公共交通、提升油品质量等降低机动车尾气排放,同时,联防联控措施也必不可少。王旭光（2013）综合雾霾的成因、现状与危害，以及当前我国经济发展状况，认为雾霾治理需要长远规划，并充分利用各种雾霾相关数据，实施有效的治理措施，最终实现雾霾治理与经济发展的双重目的。刘子溪（2013）主要探讨雾霾给我国经济发展的几点启示，以实现环境与经济的“双赢”局面。研究从经济发展的角度提出治理雾霾的对策：一是改善能源生产和消费结构，发展使用新能源；二是优化资源配置，实现区域均衡发展；三是加快产业结构优化升级，推动第三产业发展；四是严格规范工业项目审批和督查，推进节能减排；五是加强基础产业和基础设施建设，发展公共交通。
（三）雾霾应对策略的实证研究方面
燕一松（2013）研究认为降低煤碳利用比例，加快天然气、非常规天然气以及新能源和可再生能源的发展步伐，已成我国能源结构调整的当务之急。而雾霾已成为这种结构调整的“催促鞭”。因此要有效治理雾霾，就要提升油品质量。而林伯强（2013）认为有效缓解雾霾的途径并非在石油产品质量改善上，而是应彻底改变中国以煤炭为主的能源结构。现在看来，水电受到潜能限制，清洁能源如风电太阳能是发展方向，但是由于基数太小，相当长一段时间内不能对改变能源结构起很大作用。核电是一个可以大规模替代煤炭的能源品种，没有核电的中国清洁发展是很难想象的。作为排放量很少的天然气近几年可以替代 3 个百分点的煤炭，如果非常规天然气，如煤层气和页岩气有较大的突破，会给我们优化能源结构带来预想不到的好处。陈丹江（2013）提出了治理中国煤都雾霾的三剂药方：一是发展煤化工业，提高煤炭的就地转化率。二是推行清洁生产，发展循环经济。三是用新装备生产焦化产品。
四、结论
在众多研究中，学者们以“雾霾产生机理与应对策略”为研究主题，而由于环境问题涉及社会各个方面，在研究问题宽泛，实证调研不足的情况下，不能深入开展雾霾治理。因此，针对细
化治理方案的相关研究，应该是日后雾霾治理值得进一步研究的地方。另外，在相关的实证研究中，目前除了在法律政策，能源结构等纲领性研究之外，是否也能拓展其他研究呢？例如，现有法律政策与经济基础之间的矛盾；能源结构调整与科技水平之间的矛盾；国外雾霾治理经验能否适用于我国国情等等。针对这些问题，由于我国社会各界对雾霾问题越来越重视，可以预期未来会有更多的相关学术研究，而本文的综述希望能对后面的研究学者有所帮助。参考文献：
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[5]陈静静.雾霾防治法律问题探究[J].法制与经济，2013，（8）：45-46．
[6]王春燕.雾霾天气引发的法律思考[J].新西部（理论版），2013，（10）：87-93．
[7]田红星.治不胜治的雾霾:问题驱动型到预防回应型环境法的反思[J].江西理工大学学报，2013，（10）：87-93．
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第四篇：雾霾治理问题与对策研究―基于政府视角
摘 要：如今我国大部分地区遭遇的雾霾天气，严重影响着人们的健康和生活，引起了民众对政府治理能力的不满，更让政府伤透了脑筋。本文主要基于政府视角对雾霾问题进行了研究。首先提出了雾霾的概念和产生原因，接着分析了国内外雾霾的研究现状以及雾霾给人类带来的危害，最后从政治、经济、社会、文化四个方面站在政府视角提出了针对性的解决措施。
关键词：雾霾；政府治理；可持续发展
一、雾霾的概念
雾霾是雾和霾的统称，二者区别很大。雾是由悬浮在近地面空气中的大量微小水滴或冰晶组成的，它是一种空气中的水汽产生凝结的自然天气现象；霾是空气中的灰尘、硝酸、有机碳氢化合物等颗粒物形成的造成视觉障碍的气溶胶系统，即灰霾，它是由大气污染导致的。
二、雾霾产生的原因
雾霾产生的直接原因是大气中的pm2.5严重超标。pm2.5主要来源于工业生产、汽车尾气等。由于经济规模迅速扩大和城市化进程加快，大量的pm2.5颗粒排放出来。从表象上来看雾霾是由于工业迅速发展、能源结构的不合理性造成了大气中污染物排放过多而引起的，但是究其根本原因则是由于多年来政府一味追求经济的发展，而忽视了对生态环境的保护，进而阻碍了经济社会的可持续发展。
三、国内外研究现状分析和发展趋势
（一）我国研究现状和发展趋势
我国经济的快速发展，伴随的是生态环境的急剧恶化，雾霾的屡屡出现已促使我国采取了不少措施：机动车限号，污染企业停产整顿，鼓励绿色能源的开发等等。然而机动车限号给人们的出行带来了不便，企业停产造成了大量员工失业待业，尽管政府为治理雾霾投入大量人力物力财力，雾霾天气仍旧无法根治。政府需要靠实际行动和有效的方法治理雾霾，才能让人民看到希望。
（二）国外研究现状和发展趋势
雾霾不仅困扰着我国，不少如今空气质量良好的发达国家也曾经历过雾霾的痛。
经历工业革命的英国，伦敦的工厂向空气中排放了大量的粉尘和有毒气体，致使伦敦每年有四分之一的日子都被雾霾笼罩，伦敦还因此被称为“雾都”。政府通过限制私家车数量减少尾气排放，征收交通拥堵费，并将这笔收入用于改善公共交通系统的发展，还对各个城市的空气质量进行评估，对不达标的城市进行罚款。
美国曾发生的“光化学烟雾污染事件”也是由于工业污染和汽车尾气造成的大气污染。美国因此成立了《空气污染控制法》等法案进行治理。通过信息公开、设立排污许可证和动员全民参与的方式推进节能减排。
日本也曾遭遇过严重的空气污染。日本环保部通过建立大气广域监视系统，来监测各种大气污染物质，并将专业人士的分析结果发布到网站上。日本禁止尾气排放超标车辆运行。日本市民也自觉给自己的旧车安装过滤器，参与到大气污染的防治中去。
国外的成功经验值得我国借鉴，但我们也要结合我国的具体国情，采取适当的措施，设立相关的法律条令、调整能源结构，在社会快速发展的同时与大自然和谐共处，减少雾霾的发生。
四、雾霾对人类的危害
（一）对人类身体健康的危害
主要有生理危害和心理危害两类。生理危害包括：诱发呼吸道疾病和心脑血管疾病；心理危害有：雾霾天气的频繁发生会引发人们焦躁不安的情绪，长期在这样的环境状态下生活，人们的心情与心境等得不到改善，会引发严重的心理问题，对客观生活环境产生不良抵触情绪。
（二）对人类社会活动的危害
雾霾的持续笼罩使得城市道路能见度降低，人们外出活动不便，大大影响了人们的生活进度与生活质量，特别是对于中老年人晨练和学生外出体育活动等造成巨大影响；另外也容易造成交通事故等危害。
（三）对中国经济的危害
雾霾的产生导致许多企业不能正常生产与营业，这便使得经济利润下降；严重的空气污染阻止了人们的出行，旅游业等产业利润下降，对经济也造成一定影响。
（四）对中国城市形象和国际声誉的危害
雾霾笼罩下的中国城市大大损害了中国的城市形象，这同时使得外国人对于来中国旅游，学习甚至定居都望而却步，也可能使得许多中国人才大量流失；持续的污染环境也使得中国在国际上的声誉大大受损。
五、治理雾霾的措施
治理雾霾需要以政府为主，其他组织为辅，可以使用pdca管理循环模型来把握该措施的实施的进度与效果，不能让一项有效政策最终变得不了了之。pdca管理循环，即plan（计划）、do（实施）、check（查核）、action（处置），是从事持续改进所应遵行的基本步骤。针对以上角度主要可以提出以下措施：
（一）政治方面。从政治方面来看，主要是政府要通过转变过去的理念，把片面地追求经济目标调整为在经济发展的同时，更强调环境利益的保护。这具体主要体现在以下方面：
1.在政府立法方面。虽然在“目的二元论”的条件下制定法律是想让经济利益与环境利益共同发展，但是现实的情况往往是以牺牲环境利益来换取经济利益。为了保护环境，政府在立法时应该更倾向于环境利益的保护，而不是更侧重于经济利益。
2.建立一套完整的机制。政府缺乏一整套雾霾的防治体系，主要包括雾霾的预警机制、应急机制和评估管理机制，总的来说就是政府缺乏一套完善的防治雾霾的规划制度，这是政府最该解决的大问题。
3.加强责任感，积极寻求各方协作。大气属于公共物品，政府对其保护力度不够，政府自身在雾霾环境问题中的责任感不强；政府应加强自身责任感，并且要与其他组织如企业，公众等积极合作寻求最佳解决方法。
4.加大处罚力度，增加经费投入
企业对环境造成了污染就要付出代价，政府应该大力度地对企业采取处罚措施，而不能只是蜻蜓点水地点到为止；另一方面，环境保护的经费投入应该加大，这样才会让治理的人敢于去行动。
（二）经济方面。处于经济社会上的各个企业，尤其是对环境污染有巨大“贡献”的企业要改变片面追求经济目标而以牺牲环境为代价的愚蠢行为。企业应该积极响应与配合政府的转变，改变经济增长方式，在控制成本合理条件下，积极采用新能源，大力推进对于科技新产品的研制；尤其是在“沉重的商机”下，企业一定要明确自身责任，而不能一味地为了经济利益而忘记治理雾霾的重任。
（三）社会方面。各个组织都应该跟随着政府的风向标，学习政府的相关政策文件，企业、公民、第三方组织（如npo，ngo等）应该参与并携手对抗雾霾，最终实现经济社会可持续发展的“共赢”局面；我国政府也可积极寻求与相关国际组织的合作与帮助，借鉴国外的成功政策，使之与我国国情联系起来应用于治理研究之中；也可以采取一些社会政策，如对机动车辆限行，禁止乱砍树木等破坏生态环境的行为。
（四）文化方面。从文化角度来看，从雾霾的治理到生态环境的保护再到经济社会的可持续发展都需要通过各方组织社会责任感的强化来实现。公民个人应加强道德修养，增强环保意识；企业应加强组织的社会责任感，必须明白只有生存在可持续发展的经济社会环境之中才能够使得本企业得到可持续发展。在生态文明建设过程中，政府还应加大力度进行有关文化的宣传教育。
小结
面对我国严重的雾霾现象，相关部门要明确自己的任务和职责，采取有效措施进行治理。将生态文明建设放在首要位置，是实现社会和谐，生态环境可持续发展的基本保障，我们要坚持走可持续发展道路，只有经过各方的共同努力才能让我们的生活环境变得更加美好。
第五篇：城市化背景下西藏失地农民社会保障问题及对策
城市化背景下西藏失地农民社会保障问题及对策
——以拉萨市堆龙德庆县柳村为例
摘要城市化是人类文明进步的必然趋势，也是我国现代化的一大战略，是解决三农问题的根本出路之一。在城市化的过程中，由于基础设施建设、城市住房等非农用地需求的增加，必然造成一定数量的农民失去土地。由于征地制度的设计不合理，对被征地农民的安置办法单
一、安置费用低加上社会保障制度的不健全等原因，失地农民的劳动就业、社会保障等问题都没有解决好。只有改革现有的土地征用制度，建立健全失地农民的社会保障制度，才能妥善解决农民失地问题。之中西藏也不例外，西藏的部分农牧民为青藏铁路建设和城市化发展献出了他们最宝贵和赖以生存的基本生产资料即土地或草场,成为失地或无地农牧民.本文以因拉萨火车站的建设和柳梧新区建设而土地被征用的拉萨市堆龙德庆县柳梧乡柳梧村为例,分析了青藏铁路通车对柳梧村失地农牧民的影响,并对西藏失地农牧民的就业及可持续发展问题进行了初步探讨。
关键词 城市化 失地农民社会保障
一 拉萨市堆龙县柳乡城市建设失地农民现状
（一）柳乡城市建设失地农民现状描述
柳梧乡是位于拉萨市堆龙德庆县，是青藏铁路最重要的火车站——拉萨车站所在地，是以农牧业结构为基础的一个乡镇，全乡下辖4个行政村，即：达东村、德阳村、桑达村，桑达村为乡政府所在地，与拉萨市区约有13公里路程。全乡共有22个自然村，4所小学。据村调查，全村居民445户，约为1565人，其中1561人是藏族，其他4人是汉族(其中3人是四川人，因与村里的藏族女孩结婚而入赘)。因拉萨火车站和新区建设，柳梧村土地被大量征用。全村原有土地面积5368.78亩，其中被铁路建设征用1870.45亩，被新区建设征用2820.2亩，目前全村仅剩678.13亩土地。柳梧村分为由于火车站建设搬迁的柳梧新村和原来的老村。我调查的主要对象是因火车站建设而搬迁的柳梧新村作为调研对象，柳梧新村共129户、502人，原土地面积为1784.43亩，其中被铁路建设征用1615.92亩，被新区建设征用168.5亩。目前所有土地被铁路和新区建设征用，已经没有土地。
（二）失地农民的劳动就业和社会保障状况
一是按照相关规定对失地农民进行合理的土地补偿。因开发区享受国家的优惠政策，按照《中
华人民共和国土地法》规定，需上缴上级土地行政主管部门的资金全部返还，直接兑现给农民。同时，对
每户每亩地的提留资金留于村委会发展第三产业，壮大集体经济。
二是对当年的地上附着物实行青苗补偿费，最大限度满足农民利益。
三是建立健全失地农民的社会保障机制。保障资金将由政府、农民集体组织、安置补偿费中共同出资筹集。在最低生活保障方面，对无地、少地的农民实行城镇人口低保制度；对耕地占用人均不足0.6亩的农民，收入城镇户籍，并享受一定数量的差额低保补助；在养老保障方面，将建立农民养老保障制度，按照“财政拿一点、村集体补一点、个人缴一点”的办法，落实失地农民基本生活保障资金；在医疗保障方面，实行农村新型合作医疗制度。建立完善以农民大病为主，政府推动、个人参与的新型农村合作医疗制度。
四 是建立失地农民的再就业培训机制。堆龙德庆县为切实解决失地农民的工作问题，详细统计劳力，由市、县两级政府协调安排，职能部门付诸实施，组织劳动力向工厂、城市、建设工地等方面有序转移；在引进工业项目时附加安置失地农民的条款。
五是提供优惠政策，加大扶持力度。部分失地农民土地被征用后，有意自谋职业或发展养殖业，但苦于没有资金，为此，为自愿学习驾驶等技术的失地农民，政府出面与有关职能部门协调，减半收费培训各类技术；由县政府投资扶持失地农民从事种养殖业，对饲养优质奶牛的农户每头奶牛补助600元，对种植蔬菜的农户每亩补贴2000 元；政府对失地农民贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策，尤其是放宽了信贷条件，降低了贷款门槛，鼓励和扶持失地农民发展生产，提高“造血”功能，增加农民收入。
六是合理规划，加快社区建设，引导失地农民住宅向公路沿线、集中村转移。对搬迁户的民房改造，实行地方各级政府、援藏地区两级资金配套；实行统一管理，专门成立新区管理委员会，对小区实行日常综合管理；加强新区配套设施建设，改善文化生活。、现在，开发区整天机器轰鸣，建设场景热火朝天。总投资9311 万元、建筑面积达78121.93平
方米，配套齐全的江苏省小康示范村、岗德林、和平路新村已投入使用，成为搬迁农户的乐园和拉贡公路、和平路上一道亮丽的风景。
（三）造成农民失地的原因分析
（一）城市化和市场化。城市化是人类社会进步的必然趋势，是衡量一个国家现代化水平的重要标志。从历史上看，任何国家的现代化无不伴随着农村的城镇化以及大量农业人口和土地的分离。英国历史上的著名的圈地运动就是一个典型的例子，正是由于圈地运动造成的大量失地农民为后来的工业革命提供了大量自由劳动力。可以说，没有圈地运动就很难出现工业革命，也就没有英国现代经济制度。[2]一方面，大工业的建立迫切需要大量的自由劳动力；另一方面，农业生产力的提高和现代农业的发展也无法容纳原来庞大的农业劳动人口。这样，必然使得广大农民与土地分离，流向城市自由劳动力市场，从而加速城市化和市场化的进程。
（二）征地制度的设计不合理，导致征地的程序不民主，漠视农民的意志。我国《宪法》第十条“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。赋予国家征用土地的权力，“任何组织或者个人不得侵占，买卖，出租或者以其他形式非法转让土地”。《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地”，规定农村土地转化为建设用地，必须通过国家征收。本来，只有农民和村集体才是农村集体土地的所有者，享有对土地的占有、使用和转让等处置权，可以买卖土地。但是这一规定使得在事实上只有国家才是买卖土地的合法主体，农民和农民利益代表者的村集体却无权享有对土地买卖处置权，农民无权作为卖方与购买土地的买方处于平等的谈判和签订契约的市场主体地位上，无论是公用事业用地，还是商业用地，都必须先由国家征收变为国有土地之后，由国家作为市场主体与开发商谈判土地交易合同。《土地管理法》第四十七条规定“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿”，政府通过低价补偿或强制征地之后,凭借自己对城市建设用地市场(一级市场)的垄断地位,采取拍卖、协议等方式将土地使用权有偿出让、转让给土地使用者。但征收后转让所得却远远高于补偿价格，政府可以获得垄断利益，并长久形成制度租金。据农业和国土资源有关专家测算，改革开放以来国家通过征地的剪刀差从农民身上取走了近5万亿元。这些巨额收益悉归政府所有，对于农民极不公平。在巨额利益驱动下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“与民争利”之实，低价征之于民，高价卖之于商，既违背了《宪法》和《土地管理法》为公共利益而征用的立法宗旨，也激化了政府与农民之间的矛盾。但目前还没有一种法律能为农民土地提供有力的保护，使土地集体所有权能够成为农民对抗政府滥用职权，维护自己合法利益的保障。
（三）安置办法单一，补偿费用低，且支付方式不合理。目前对于失地农民的安置多是采用一次性的货币支付，只是保证农民失去土地后几年以内生计的货币发放，而对于失地农民的居住安顿、再就业等问题，却极少考虑。在补偿的标准上，根据1998年重新修订的《土地管理法》及其配套的《土地管理法实施条例》，规定对征地一律按照土地的原用途给予补偿，只是对农民原来在土地上从事生产收益的补偿，完全没有考虑到土地的非农化价值以及土地非农化后级差收益的增值。征用土地的补偿包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费。现行法律规定的征地补偿标准是按照产值倍数来计算，法律规定为高限产值的16倍，最高不超过30倍。[3]另外在支付方式上，《土地管理办法实施条例》规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，而不是直接归农民。这一规定实际是将村民作为集体成员所享有的土地收益权收归了集体经济组织，在实际操作中往往为乡村两级干部贪污、浪费、挪用土地补偿费提供了方便，为基层组织通过参与征地谋取利益提供了动力。
（四）城乡二元体制下的社会保障制度不健全，使得失地农民成为“网”外人。长期以来我国实行的是城乡二元的社会体制，这一体制构成了失地农民享受社会保障的制度障碍。城乡二元的社会结构制度以严格限制农业人口向非农业人口转变、农村人口向城市流动的严格的户籍制度为特点，在劳动就业、社会保障、义务教育、户籍管理等方面构成了城乡之间难以逾越的障碍。目前，在城市居民中已基本建立了失业、医疗和养老保险等社会保障制度，实现了“应保尽保”的城市居民最低生活保障制度，但这一制度并没有惠及广大的失地农民。如1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，其适用范围仅仅限于城市居民，而将广大的农民排除在最低生活保障范围之外。失地农民是不同于“农民”（纯粹意义上的农民）又有别于城市居民的边缘性群体。他们已经不再享有土地保障，也不能和城市居民一样享有最低生活保障。
（四）当前面临的主要问题 土地是我国大多数农民安身立命的基础，是农民就业、养老的最基本、最可靠的保障。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了最基本生存保障，相当部分失地农民一夜之间成为失地又失业的新的困难群体。当前失地农民的问题主要表现为“四难”：
一是失地农民就业难。要切实保障被征地农民的基本生活，根本的出路在于就业，而农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位。失地农民向非农就业转移过程中，除少数人能利用城市发展带来的商机来经商办企业外，由于大多数失地农民的文化素质和劳动技能普遍很低，除了从事农业生产活动外，其它工作岗位在竞争中几乎处于劣势，难以找到新的就业机会。特别是40岁以上的劳动力，尤为突出，虽然他们过去是农业生产的能手，但缺乏从事二、三产业经营的技能和经验，现在土地没有了，年龄又偏大，为不至于呆在家吃闲饭，大多数只能就业于加工业、建筑业、运输业、环卫、保安等强体力劳动岗位，收入少且不稳定，还受到歧视和不公正待遇，即所谓的“同工不同酬”，不少人即便占时有被安置就业，由于多种原因，往往成为优先下岗的对象，在就业方面明显处于劣势地位。二是失地农民生活难。由于失地农民就业状况不容乐观，基本生活也就无法保障。虽然从短期看，一次性安置费能维持一时期的生计，实际生活水平不至于明显下降，但必竟不是长久之计，一次性安置补助费用远不能取代土地所具有的“最后的保障”的社会功能。随着安置费用逐渐用完，很容易造成生活无着落，陷入困境。调查发现，失地农民中，经济收入丰厚，生活水平较失地前提高的不足
10％；有稳定经济收入，没有因失地影响基本生活的占30％；而占60％的失地农民因经济收入无来源，生活处于十分困难的境地，生活水平呈不断下降趋势。除原来少数以二、三产业为主的农户收入变化不明显外，其他以农业为主的农户，因劳动力就业转移和家庭产业转移没有得到尽快解决，农民获得的征地补偿少于土地带来的农业与副业的收入，收入明显下降，而失地后农民生活消费支出却有所增长，造成失地农民生活水平明显下降。
三是失地农民的保障难。对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障双重功能。一旦土地被征用，他们的养老保障出现了后顾之忧。而目前普遍实行的货币补偿办法没有很好地解决这一问题。首先，一次性货币安置只是为失地农民提供必要的生活补偿，并没有与社会保障制度同步衔接；其次，由于社会保障门槛较高，现行征地价格满足不了建立失地农民养老保障制度的需要，一次性货币补偿金直接发到失地农民手中，随着领取的一次性补偿金逐步用完，失地农民社会保障问题突现出来。目前，失地农民的社会保障覆盖面窄、保障水平低，自谋出路的农民参加社会保险少，而医疗和失业保险的参保率就更低，特别是老年人、病残人等弱势群体，养老保障已成为迫切需要解决的问题。
四是失地农民发展难。随着我国工业化、城市化步伐的加快，大规模、快节奏的征地而引发的“失地综合证”，对失地农民的生产生活冲击很大，引发农民“厌农”情绪。部分农民还存在着“高不成低不就”的就业观念，依靠有限的补偿费和“房租经济”坐吃山空，对今后的生活缺乏信心和长远打算，失去了重新创业的勇气和拼搏精神。表现出好逸恶劳、游手好闲、听天由命的低落情绪，甚至赌博。
（五）解决农民失地问题的对策
从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策，做到既要满足城市住房和非农业用地的合理需求，又要给农民以公平的补偿，给失地农民以妥善的安置。
（一）改革现有土地征用制度
第一，控制农业用地转为非农业用途，将经营性用地与公益性用地分开，缩小政府征地范围。为了保护耕地，中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度，其宏观目标是防止耕地总量降至最低警戒水平以下。“基本农田”，即国家按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需要，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，未经国务院批准，不得转为他用。但是，中国现在的土地征用制度形成于计划经济时代，其主要特征是政府行政命令代替市场机制。按照有关法规，农业用地转变为建设用地，必须由政府征用转变为国有土地后再出让使用权。随着工业化城市化的加速发展，大量的农业用地转化为建设用地，如果所有建设用地全部采取征用方式转变为国家所有，也就意味着要由政府承担失地农民的社会保障。这不仅增加了政府的压力，而且也难免出现大量的盈利性项目假“公共利益”之名，大量非法征地。所以，我们应把经营性用地与公益性用地分开，公益性用地可以启动国家征地权，经营性项目用地不得启动国家征地权，这样就必然会缩小政府征地范围，也可一定程度上遏制耕地减少的趋势。
第二，明确土地的集体所有权，让农民代表成为委托人。从法理上讲，公有产权与私有产权、集体产权与国有产权应该是平等的，不能用公权侵犯私权，也不能用国有产权侵犯集体产权。然而就现行的法律而言，农村集体土地所有权是不完全的。集体经济组织只有土地的占有权、使用权、收益权，而没有处分权，不能通过买卖、转让、馈赠等方式改变所有权主体和所有权性质。集体土地必须首先转化为国有，才可以进入土地市场，用于非农业用途。但是，由集体土地转变为国家土地的过程，绝不是一个简单的行政过程，而是一个复杂的财产权利交易过程，是国家和土地集体所有者之间的市场合约行为。所以，首先必须完善有关法律，确保农村集体土地所有权的完整性和与国有土地产权的平等性。必须让作为集体每一分子的农民享有对集体土地的所有权，给其以产权主体的地位，通过村民代表大会对涉及土地重大变革和切身利益的集体土地用途、征地赔偿、征地款用途等进行决策。其次，土地的产权明确之后，还要让农民在他们当中通过民主选举，选出自己信任的代表来代理他们行使关于经营、出售土地所有权的事项。因为农民集体代表也是其中的一分子，在和地方政府交涉过程中会全力听取农民的要求和建议，为集体利益着想。农民可以在征收土地的过程中，主动要求提供目前或附近地区的土地市场价格、以及未来可能的价值来确定出让土地所有权的价格。这样就让农民直接参与到和政府的交易中来，真正成为这项交易事项的委托人，而避免了由于代理人的错位，导致地方政府为自身利益着想产生由于业绩和权利驱使的权力寻租的发生。
第三，改变以土地的原用途为标准的补偿方式，提高补偿标准，改善安置方式。按照我国的法律规定，征地补偿费并不是按照土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按照土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低，没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有体现土地市场的供需状况，不符合市场经济规律。为了切实保护农民耕地，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民的利益为代价降低建设成本。给农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。现行征地补偿费中国家和集体截流的太多，个人的比例太少，应适当提高征地补偿费中个人的补偿比例。另外，还要考虑到其补偿是否能产生持续性的保障功能，现行的一次性补偿措施有时不但不能保障失地农民今后的基本生活，有些地区甚至连刚刚失去土地的安置问题都得不到解决。因此，还可以尝试改变一次性补偿的手段，采用连续性按损失程度补偿。例如，可以从土地征收后的经营性收益中拿出一部分作为红利或直接分配给失地农民或注入其社保账户。高补偿和高保障可以激励农民积极配合征收过程，大大减少社会矛盾。
（二）建立健全农民的教育培训和再就业机制。
其一 对进城入镇失地农民的教育培训保障 主要包含四大块：一是子女的九年制义务教育。失地农民进城后，其子女入学应与城镇居民的子女一视同仁，享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利。这样才能够保证其将来作为新市民的竞争力。二是对失地农民的职业技能培训。目前，失地农民的再就业面临两方面的困难：就业渠道不畅和就业技能缺乏。因而加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地农民转岗再就业能力已成为当务之急。加强教育培训，首先应建立健全以职业技术教育为主的、多层面的县乡村三级农民职业技能培训网络体系；其次是各级财政应拨出专款，建立农民职业技术培训专项资金，以党校、职工校、乡职业教育中心和农技推广中心、乡村成人学校等为载体，建立培训基地，充分利用公共财政资源，开展免费培训。三是对农业结构调整后的农村富余人员和失地农民进行现代市场经济知识和转岗再就业技能培训。四是把失地农民的培训工作，纳入城镇下岗人员再就业培训体系。其二，在引导失地农民就业方面，政府可以在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策。金融部门应适当放宽信贷条件，降低贷款门槛，鼓励和扶植失地农民发展生产。失地农民如申请个体工商经营，各部门要简化手续，并保证其在一定年限内享受城镇下岗职工的税费待遇。
（三）建立失地农民社会保障制度。从长远看，农民失地后，建立健全失地农民的社会保障机制，以解决农民的养老、医疗等问题才是保障失地农民权益的治本之策。
其一，建立失地农民的最低生活保障制度。最低生活保障是一个公民应该享有的最基本权利，在农民失去其最基本的生活保障——土地之后，就应该将其转为城市居民，纳入城市居民社会保障体系，和城市居民一样有机会享受最低生活保障。其二，建立医疗、养老社会保障机制。应逐步消除造成失地农民问题的城乡二元结构制度，尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，切实改变农村人口与城市居民社会权益不对等的局面。由于失地农民受教育程度一般较低，在就业和社会竞争力上处于弱势地位。在操作上，政府应当从土地补偿金和土地征收后的经营性收益中拿出一部分注入失地农民的就业、养老保障基金账户。此外，政府也应从土地补偿费中列支部分资金，依托集体经济组织和社区，通过合作医疗、统筹医疗等形式，建立医疗保险、医疗救助制度，帮助失地农民解决看病难、住院贵的问题。结束语农民失地问题已成为威胁社会安全稳定的重大隐患。必须改革现有土地征用制度，解决失业农民的就业和社会保障问题，使农村人口非农化和就业的非农化同时实现，农村人口向城市的空间转移和农民就业的产业转移同时实现，让农民真正享受到城市扩张和城市化进程加快带来的收益，从而真正融合到现代城市经济社会生活之中。
参考文献
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