代建制管理模式在政府投资项目中的应用

第一篇：代建制管理模式在政府投资项目中的应用

毕业书

姓名☆☆班号

04行政管理院系远程与继续教育学院 同组姓名无指导教导☆☆ 课题内容

农村社会保障制度是社会保障体系的一个重要组成部分,而农村经济结构的调整,人口老龄化的到来,使中国农村社会保障面临严重的挑战,加快农村社会保障制度的建设是确保农村经济可持续发展的重要保证。本文针对我国目前农村社会保障面临的挑战进行了分析,就如何建立农村社会保障体系提出了对策建议。课题任务要求

观点正确，论证充分。结构合理，逻辑严密。满足一定的阅读量。同组设计者 无

五、主要参考文献

蔡仁华.中国医疗保障制度改革实用全书[Ｍ] 北京:中国人事出版社,1998 ； 国务院新闻办公室.中国的劳动和社会保障状况[Ｊ].社会保障制度,2002(7)； 刘书鹤.农村社会保障的若干问题[Ｊ] 北京:人口研究,2001(5)；

张立荣.中国农村社会保障:现状分析与对策构想[Ｊ].华中师范大学学报,2000(6)； 苏振芳社会保障概论[Ｍ] 北京:中国审计出版社,2002。指导教师签字 教研室主任签字 年月日 目录

摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„Ⅰ 引言„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 我国政府投资项目管理体制现状„„„„„„„„„„„„„„„„„2 1.项目法人型„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2 2.工程指挥部型„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 3.基建处型„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 4.代建型„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

二、我国政府投资项目管理体制存在的问题„„„„„„„„„„„„„„„5 1.混淆管理主体和项目业主„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5 2.管理方式不明确„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 3.管理制度不健全„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

三、代建制是政府投资项目的发展方向„„„„„„„„„„„„„„„„„9 1.代建制是政府投资体制改革的必由之路„„„„„„„„„„„„„„„„9 2.实行代建制初步的效果„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9 3.政府投资项目代建制的意义和作用„„„„„„„„„„„„„„„„„„9 4.代建制运作中存在的问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„11 5.各地代建制模式„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„12 6.关于代建制模式的完善与推广„„„„„„„„„„„„„„„„„„„13 结束语„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„15 致谢„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„16 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„17 结构还可以:1 1.1

1.1.1 2.2 2.2.2 3.3 3.3.3 要求收入目录的必须是两级目录 附件标页码用罗马数字 摘要(3号黑体)2004年7月16日，国务院正式批准《关于投资体制改革的决定》，明确对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。此举，对各地正在进行的政府投资项目代建制试点，无疑具有显著的推动作用。

本文在分析政府投资项目管理方式改革和代建制的研究现状的基础上，对代建制的优势以及对政府投资项目管理模式进行研究，分析比较我国各地代建制模式的异同。介绍了国内学者专家对政府投资项目管理方式的研究成果以及对目前的政府投资项目代建制的研究现状。分析了我国政府投资项目管理制度的现状和存在的问题，提出政府投资项目实行代建制的相关措施，分析代建制的发展趋势。结合某防震减灾中心大楼项目试行代建管理工程和上海市大连路越江隧道建设工程项目实例论证了代建制的好处。本文的研究结论对政府如何进一步加强代理行业的管理具有一定的参考意义；对如何建立代理协会有叫好的借鉴作用；为未来建设项目管理模式普遍实行代建制提出了应注意的若干问题。关键词：代建制;

政府投资;项目（国贸，工程管理关键词需中英文对照,专科2-4个,本科3-5个关键词）,摘要字数要求300-500字, 引言（3号黑体）

政府投资项目是实施政府职能的一种重要手段。政府投资项目对经济活动起着非常重要的作用，这是由于我国每年的社会固定资产投资中，政府投资项目所占的比重很大。近年来，我国实施积极的财政政策以扩大内需，政府投资数额急剧增长。但是，我国政府投资项目管理体制和管理方式还存在薄弱环节，因而出现诸如效率低下、资源浪费严重、滋生腐败现象等问题。因此，对政府投资项目的管理方式亟需实行改革。作为政府投资项目管理方式改革的产物一代建制，自其推出之同起，就引起了各方的广泛关注并成为热烈讨论的课题。在实践中，许多政府投资项目也己经或正在以代建制的方式操作，不少省市甚至已在法律层面上对其进行了定义和规范。但是，无论在理论的层面上，还是在经验的层面上，目前各有关方面对代建制的实行在认识上仍存在分歧，不少代建单位对自身的定位及改革方向并不清晰。因此，进行代建制的进一步研究、推进代建制的完善和发展已经成为我国政府投资领域的重要议题。引言（300—500字）

正文部分字号宋体小四号，行距1.5倍

正文部分字号宋体小四号，法学专业行距20磅

一、我国政府投资项目管理体制现状（3号黑体）

我国政府投资项目的管理方式的变革与我国项目的投资主体格局的变化有着密不可分的关系。我国项目的投资主体格局大致可以划分为两个阶段，第一阶段是50年代初至70年代末，为单一的国家投资主体；第二阶段是70年代末实行改革开放以来，形成多元化投资主体格局。

在第一阶段的不同时期，项目的管理方式分别采取过建设单位自营、甲乙方承发包、投资包干、项目指挥部方式等管理方式。

目前我国政府投资项目管理体制的总的现状可用一句话来概括，即“各自为政，多头管理”。政府投资项目的管理主体较多，呈多元化现状。计委负责项目建议书、可行性研究报告、设计文件与概算审批等；财政部系统负责资金拨付、财务结(决)算，支付审核等；建设行政主管部门负责建设过程中具体施工问题的协调和监管；审计机关负责建设资金审计，重点检查各地政府及计划、财政等投资管理部门和项目主管部门是否按国家投资计划和项目进度拨付、使用资金，资金投向是否符’合规定的用途，专款专用，有无截留、挤占、挪用、损失浪费等问题。

项目使用部门作为建设单位又分为两类，一类是专业性很强的部门行政主管单位，如铁道、水利和交通部门等，它们往往长年有建设项目，其在各自行业系统内包揽计划、财政、建设等全部职能；另一类大多是“一次性业主”的房屋建筑项目的建设单位，如文化、教育和卫生等部门。这些单位由于缺少工程建设的专业经验，致使许多业主行为不规范，导致工程质量低劣、腐败滋生、建筑市场秩序混乱等问题。另外，政府投资项目绝大多数属于无收益或非盈利的公共项目，没有增殖保值、还本付息的压力，建设单位往往因为缺少投资约束机制而有无限增大投资的倾向，从部门利益和个人政绩等出发，也是投资越多越好。使用单位对投资项目的企盼往往会导致“钓鱼工程”、“三超工程”的出现。下面简要介绍一下我国目前采用的几种政府投资项目的管理方式。目前，国内各地对政府投资项目的主要管理方式有：项目法人型、工程指挥部型、基建处型和代建型等。1．项目法人型（（二级标题4号黑体）

按照国家计委计建设(1996)673号文《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，经营性建设项目必须组建项目法人，项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。最著名的当属三峡工程，深圳的盐田港、上海浦东自来水厂、青岛麦岛污水处理厂、地铁工程以及各地的高速公路建设等。我国现行的项目法人制有两种模式，一种是完全按照一计建设(1996)673号规定含义而组建的项目法人，由政府发起，吸引外来资本或民营资本共同组建，项目建成后由项目法人自主经营，自负盈亏，自担风险，如上海浦东自来水厂、青岛麦岛污水处理厂；还有一种仅仅是各级政府为了完成一个项目并确保运营而采取的一种企业化运作形式，这些项目法人往往是由政府某个部门为项目而专门组建，所有费用从项目管理费中列支，项目建成后的运营也依靠政府拨款解决，如高速公路项目、青岛浮山绿化项目。

2．工程指挥部型

该机构一般临时从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为政府部门的主管领导，项目完成后，即宣布解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工没有常设的基建管理机构，在实施项目时也常常会临时组建工程管理班子，一般称为项目筹建处，管理方式与工程指挥部基本相同。工程指挥部的运转费用通常在项目管理费中列支。3．基建处型

各个行政部门(如教育、文化、卫生、体育)以及一些项目较多的单位均设有基建处，其编制及职能通常由人事部门在三定方案中予以明确，经费由财政部门核拨。在这种模式下，具体项目的实施一般由后者进行，前者主要是进行常规性的行政性管理。4．代建型

这是最近几年随着改革的不断深化，我国各省市、地区通过探索而出现的对政府投资项目的新型的管理方式，按管理机构的性质分，有政府机关型、事业单位型、企业型。

（1）政府机关型。即由政府主管部门直接负责工程项目建设管理。如陕西省在政府投资项目要统一采购、统一核算、统一建设的改革思想指导下，于1998年4月设立了“陕西省统一建设理办公室”，现有公务员21人，已完成投资30个亿。统建办统一做政府投资的非经营性重点工程的业主，任务是负责全省政府投资项目的统一建设与管理，把原属于各厅局(除水利、交通等行业外1的建设项目统一管理、建设，并撤销设在上述厅局的基建处。统建办不经手资金，工程图纸经审查、投资总量经批准后，施工单位报工作量，监理单位现场代表审查签字，报财政厅，财政厅直接拨给施工单位。工程的质量评定省质量监督站进行，质监站进行全过程质量监督。工程完工后，统建办向使用方交钥匙。

（2）事业单位型。即政府设立专门的事业单位，从事建设项目的管理，如上海市浦东新区建设局下设专门的项目建设管理公司，该公司为非营利性机构，专门负责政府投资的部分市政基础设施项目的实施管理。九十年代中后期以来，北京市政府投资项目也逐渐减少临时指挥部的形式，成立了一个重大工程建设办公室，负责北京市几十项重大项目建设的管理工作。

（3）企业型。即在项目计划确定以后，由有关政府部门委托或招标选择一家企业代行业主职能。如重庆市的城市建设发展有限公司，青岛市的城市建设发展有限公司、上海按照国家法律法规管理，又是由专业人员管理，也得到了很好的保证。

二、我国政府投资项目管理体制存在的问题 1．混淆管理主体和项目业主 虽然在改革开放之后，对政府投资项目的管理方式出现了一些专业性集中实施的机种组织形式在对政府投资项目的管理方式上没有什么区别，有着共同的弊病：（1）缺乏专业性

与国外政府投资项目管理设置专门机构不同，我国一般是根据项目的需要临时设立项目管理班子，管理者多不是专业人才，造成对政府投资项目的管理缺乏专业性，管理质量很难提高。①业主的专业人才力量欠缺。许多政府投资项目，如学校、医院、自来水厂、污水产生大量的质量、安全问题。

②管理机构重复设置。目前，大量政府投资项目是由使用单位组建项目管理班子，方式同益显见其弊端，在政府投资项目上实施专业化管理己经势在必行。（2）存在同位一体化现象

我国目前大量政府投资项目是由使用单位组建项目管理班子，造成投资管理、建设组织实施管理、建设监管和项目使用单位四位一体的现象。①建设的组织实施与项目成果使用单位分不清。目前，项目的业主就是今后的使用单不乏管理者利用职权，贪污腐败，扰乱了建设市场的正常运行。②建设项目的投资管理、组织实施管理和建设监管同位一体。由于政府投资项目的业主是政府，作为行业或地方的主管机构和部门，可能既负责项目的组织实施，又行使建设市场监管的职责，这无异于运动员与裁判二任于一身，其间规则制定的公正性和规则执行的透明性说不清道不明。对政府投资项目的业主来说，会造成监管不力的局面，一些有关建设市场和建设管理的法律法规对政府投资项目缺乏约束力。业主可能不执行法定建设程序，造成政府投资项目的效果与质量难以控制，这种现象主要是由于政府的政管理职能和具体项目的实施管理职能没有分清造成的。

通过分析目前我国政府投资项目管理方式所存在的问题，可以得出这样的结论：我国政府投资项目管理体制往往行政手段过多，权力过于集中，也就是说，政府投资项目的业主虚位，政府投资、建设、财政、审计、国资等部门或使用单位均是政府投资项目管理的外部控制与监督系统，是市场与法规的管理者，如果担当业主，又直接管理项目，角色不清，既是裁判员，又当运动员，混淆了项目的管理主体和业主，造成角色错位。2．管理方式不明确

长期以来，我国政府投资项目存在着花钱大敞口，投资无底洞，工期马拉松的重大实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增殖，实行全过程负责。目前，我国政府投资项目的管理方式中，项目法人制是主要形式之一，但项目法人如何组建，采取何种形式，没有明确规定。非经营性政府投资项目是否适用项目法制，是建设单位、建设管理部门、还是财政部门来充当业主，各地都各有做法。3．管理制度不健全 长期以来，政府投资过分追求经济增长目标，政府投资项目的效益和效率缺少一套严格和健全的制度来进行保护及约束。同时造成由于政府投资项目管理的“制度缺失”而失去监督约束机制。

（1）尚未建立科学的决策机制

政府投资项目的评价决策与一般的民间投资项目的评价有根本性区别。一般民间投的办法，搞好政府投资项目的决策管理。这一点对我国这样的经济较落后，财政建设资金较紧张的情况下尤为重要。

（2）建设程序管理不严

建设程序是指建设全过程中各项工作必须遵循的先后顺序；这个先后顺序是指建设审一遍，给项目业主带来了不必要的负担，也增加了整个政府的行政成本。（3）财政资金分散支付 对于政府投资项目的支付，过去我国实行的是分散支付的体制，即由财政部门将资市场严重的腐败行为有关，但与政府投资项目的支付制度不尽完善也不无关系。（4）政府采购尚未完全涵盖政府投资项目领域

服务机构)，设计的采购大多由项目建设单位直接指定，项目管理的采购还未开展。（5）缺少项目后评价体系

随着我国社会主义市场经济和投资体制改革的发展，市场机制对企业投资行为的约束也同益强化，而对政府进行的投资项目，仍缺乏有效的评价约束机制。为了提高财政经常发生一些重要的贪污腐败案件，其中很大一部分都与政府投资项目有关。这与我国政府投资项目管理体制的不健全不无关系，因此改革我国现行的政府投资项目的管理体制已经迫在眉睫。代建制是政府投资项目的发展方向

1．代建制是政府投资体制改革的必由之路

1998年朱镕基总理明确提出要对财税、粮食流通、住房、医疗和投融资体制进行改工期，竣工验收后移交给使用单位。增强投资保险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。” 2．实行代建制初步的效果

目前，全国各地纷纷掀起了“代建制”试点热潮，实际上是与一些地方己经取得的办法解决超出款的现象，是以往政府投资工程所无法做到的。3．政府投资项目代建制的意义和作用

代建制是指政府通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位负责项目的投资管理显优势：（1）规范政府行为。将政府行为纳入法治范围，对建立健全更加完善的市场机制少腐败，减少可能的寻租环节，促进廉政建设，创造良好市场环境，树立政府良好形象。

（2）有助于政府职能转变，转变政府管理社会事务的手段方式。在基本建设项目管理领域引入市场机制，将投资与建设管理分开已在理论上基本形成共识，新公共管理和委托代理理论就这个问题的解决也提出了如何将职能分解的理论治理机制，但我国的改革实践进行了二十多年，公共建设领域的管理模式依然落后，改革困难重重。加入“WTO”和市场经济的发展对政府管理权限和行为规范提出新的挑战，政府在经济管理中常常表现出的“越位”、“错位”和“缺位”现象也到了非改革不可的地步。

（3）有助于遏制腐败，提高项目实施质量。政府对工程项目的管理，具有出资人如资金拨付、工程决算、审计等受到建设方的严格监督。因此，代建制的设计和研究对于推动工程建设领域乃至政府行政手段的改革都具有重要意义。（4）抑制了“三超”

(超投资、超规模、超标准)痼疾。实行代建制后，再追加财政预算就不大可能。因此建设者必须考虑好如何在现有预算内保证建设质量。

（5）克制了拖欠工程款现象。政府投资项目工程款的拖欠，很大程度上来自于工程进一步探索。

4．代建制运作中存在的问题

虽然代建制的施行在相关地区都取得了一定程度的成功，但是，由于它毕竟还不是很完善，缺乏足够成熟的理论依据和实践经验，因此客观上还存在一些问题。

(1)在代建制的实施过程中，有些项目的“建设”和“使用”并没有实现真J下的项目的顺利实施。

(2)在许多地方，由于对代建工作实施监管的具体管理主管部门不明确，因此就无实施的过程中出现问题，也无法及时发现和纠正，为将来项目的顺利实施埋下隐患。

(3)绝大多数地方在实施代建制的相关文件中没有明确设置代建费取费下限和严格水平上。

(4)代建单位的项目管理水平还需要进一步提高。一方面表现在代建单位在项目上较突出。5．各地代建制模式 目前，我国许多城市己经意识到对现行政府投资项目管理方式进行改革的必要性和府投资项目管理体制和运行机制，提高投资效益和建设管理水平引。本文就三地试点城市上海、重庆和深圳三种模式作一比较。（1）上海模式

上海模式主要由政府主管部门、业主(投资方)、代建单位、设计和施工承建商四个投资者(业主)，通过市场逐步培育工程管理公司作为代建单位。

上海市政府主要借助工程管理公司完成政府投资工程的管理，并赋予投资公司较大究、初步设计、项目管理、工程监理等工作。（2）重庆模式

重庆市政府主要对项目立项、投资、建设、使用、资产管理各环节推行专业化分工，的资产运营和使用管理。

重庆市按“投、建、管、用”适当分离的建设管理原则，提出一整套改革思路。主程实施“专业化集中管理”的道路。（3）深圳模式

深圳市政府主要借鉴香港等地的做法设立工务局，作为负责政府投资工程和其他重投资和工期三大控制，保证政府投资工程效益。

深圳市工务局承建的政府投资工程一律实行“交钥匙工程”，由政府财政拨款；工象。6．关于代建制模式的完善与推广

通过综合分析与研究，结合《建设工程项目管理试行办法》，笔者认为，在代建制定是代建制实施的基础，代理合同的完善是代建制管理的保障。

（正文部分本科不少于10000字、专科不少于7000字，正文结构不少于3个部分）结束语

代建制在我国是市场经济条件下优化政府投资项目管理的重要举措和尝试，现在刚处于起步阶段，实施中还存在很多亟待解决的问题，比如配套的法律、法规及具体实施办法尚不完善、代建单位的培育尚不成熟等等，但代建制在我国政府投资项目管理领域的确是一个显著的进步，其前景是光明的。

本文在分析政府投资项目管理方式改革和代建制的研究现状的基础上，对代建制的优势以及发达国家和地区政府投资项目管理模式进行了研究，并对我国各地代建制模式进行了分析比较，主要得出如下结论：

1．结合国内学者专家对政府投资项目管理方式的研究成果对目前的政府投资项目代建制的研究现状进行了分析，意识到代建制的设计和研究对于推动工程建设领域乃至政府行政手段的改革都具有重要意义。

2．分析了我国政府投资项目管理制度的现状，并对其存在的问题进行了详细阐述，主要存在的问题有：(1)混淆管理主体和项目业主；(2)管理方式不明确；(3)管理制度不健全。

3．提出政府投资项目代建制的优势主要在于：(1)规范政府行为；(2)有助于政府职能转变；(3)有助于遏制腐败，提高项目实施质量；(4)抑制了“三超”(超投资、超规模、超标准)痼疾；

(5)克制了拖欠工程款现象。同时就上海、重庆和深圳三种模式进行简单阐述并进行分析比较研究，分析了代建制的发展趋势。鉴于笔者的水平有限和时问仓促，关于政府投资项目代建制模式的诸多问题还有待进一步研究：

1．从现代企业制度等方面研究如何建立代建单位的相关企业制度，指导有资质、有实力的房地产开发企业、工程总承发包公司等企业积极地参与到代建制项目巾来，在壮大代建单位队伍的同时提升企业的综合实力。

2．从产权理论、寻租理论等方面进一步研究政府部门人员的行为，加以相应监督机制的设计，减少违规行为的发生，更好地发挥其委托主体的作用。

3．从项目管理的角度研究代建项目的全过程管理，引入科学的决策方法，指导代建单位的管理工作，加快其与国际惯例的接轨。（结束语300—500字）致谢

本论文是在导师☆☆教授的指导下完成的。从论文的选题、结构到资料的整理等工作都得到了导师的悉心指导。在撰写论文的过程中，导师渊博的学识，严谨的治学态度，丰富的实践经验，循循善诱的指导方式，令学生终生受益，谨此表示学生最衷心的感谢。

在攻读本科的这几年时间内，不可避免地存在着工作、家庭、学习的矛盾，但得到了单位领导、同事、家人、同学的大力支持和帮助，为此向他们致谢。

最后向本论文的评阅人和参加答辩工作的各位老师致以诚挚的谢意。参考文献

[3] 张乃华．推进政府投资体制改革应注意的问题．宏观经济管理，2002.12, 39—40;

(期刊)[9] 李义冠.美国刑事审判制度.北京：法律出版社，1999年。（教材）

第二篇：政府投资项目代建制

政府投资项目代建制

项目代建制最早起源于美国的建设经理制(CM制)。CM制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。

一、项目代建制概述 建设经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。采用CM制进行项目管理，关键在于选择建设经理，一般来说，精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能，并具有丰富经验和良好信誉，是一名优秀建设经理所必须具备的素质。现在所说的代建制则是指项目业主(使用单位)通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位(代建单位)，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。与CM制相比，无论是在代理人的定义上还是在选择程序上，现代代建制都更具科学性和先进性。

二、与工程总承包和工程项目委托管理的区别

目前，发达国家工程总承包的主要方式有：

（1）设计-建造总承包

承包商负责工程项目的设计和建造，对工程质量、安全、工期、造价全面负责；

（2）设计-采购-施工总承包

总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，并对工程质量、安全、工期、造价全面负责，承包商在试运行阶段还需承担技术服务；

（3）交钥匙总承包

与EPC方式基本一样，但对试运行需承担全部责任。

工程项目委托管理指工程项目管理企业受业主委托，按合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。项目管理企业不直接参与工程的建设，但协助业主进行工程管理，如在项目决策阶段，为业主进行项目策划、编制项目建议书和可行性研究报告；在工程实施阶段为业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行等服务。

代建制与以上两者的突出区别在于：代建单位具有项目建设阶段的法人地位，拥有法人权利(包括在业主监督下对建设资金的支配权)，同时承担相应的责任(包括投资保值责任)。而不论总承包商，还是项目管理企业都不具备项目法人地位，从而无法行使全部权利并承担相应责任。因而，项目使用单位无法从项目建设中超脱出来。

三、代建制与工程建设监理的区别

1、代建制的范围

代建制的范围一般比建设监理的广，一般既包括施工，也包括设计，甚至可行性研究。代建方在代建合同规定的项目管理范围内，作为代理人，全面对施工合同进行管理，其在管理中起主导作用，除工程项目的重大决策外，一般的管理工作和项目决策均由代建方进行。而工程项目业主仅派少量人员在工程现场，收集工程建设信息、对工程项目的实施进行跟踪和监督。

2、代建制与工程建设监理的区别

工程建设监理一般主要应用在施工阶段。监理工程师受业主委托，依据承发包合同对施工承包商进行监督和管理。这种监督和管理仅作为业主管理的一种补充或辅助，或者说，施工阶段业主方的管理仍以业主为主导，监理工程师在其中仅起辅助作用。

四、项目代建制的作用

1、项目决策更加科学深入

过去，有人将一些决策失误的政府投资项目称之为“三拍”项目，什么意思呢？就是说上项目拍拍脑袋，干项目拍拍胸脯，失败了拍拍屁股。现在，政府在上项目时与过去相比，已经理性很多，不少项目在前期也开始进行可行性研究，但不可否认，仍有不少项目在决策时还是比较草率，不切实际、盲目攀比、跟风上项目的情况屡见不鲜。在这种情况下，有相当一批项目所做的可行性研究报告实际上是“可批性”报告。同时，不少政府部门的领导喜欢将效率简单化为速度，硬性压缩项目前期工作时间，可行性研究深度远远达不到质量标准和实际要求，常常给项目建设带来不便、埋下隐患。

实行代建制，使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时，在代建制下，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为。这将改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。

2、项目管理水平和工作效率大幅提高

自建制下，使用单位对政府投资项目的管理一般是行政式的管理，项目负责人一般由单位负责人兼任，基建班子也都是从单位中临时抽调的人员。有时候，尽管业主是最重要的角色，但管理团队中连一个行家也没有。在这种情况下，使用单位对于项目的管理必然是低水平的管理，并进而影响工作效率的优化。同时，由于人力、物力的分流，必然对使用单位日常工作的开展产生不利影响。

代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流

程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。而使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。

3、项目控制得到真正落实

在现行政府投资项目管理体制下，缺乏有效的控制机制：前期工作的不够深入，决策的随意变更等因素，容易造成投资一超再超；通过各种关系进入挤进项目的施工单位和材料设备供应商，使严格的质量控制成为难以达到的目标；由于跃进式或赶超式发展的历史情结，政府官员偏好于抢工期，以项目提前竣工作为进度控制的目标，而不顾是否科学合理。

代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动。代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。

4、竞争机制发挥充分作用

竞争是激发活力和创新的源泉。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。

5、有利于遏制腐败

代建制的实行将打破现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。

6、政府对项目的监管更加规范有力

政府投资建设项目容易“超投资、超规模、超标准”，除了建设单位管理经验不足这个浅层因素外，关键是缺乏有效的投资约束机制。项目建设单位、施工单位及其他与项目有关的利益群体都是“三超”的受益群体。尽管审批部门在项目立项时，会按照一些政策加以限定，但对少报多建、追加投资、超标装修等建设过程中的问题，缺少有效的调控制约手段。

代建制将增强项目建设各方的责任意识。通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督工作的关系。特别是使用单位，在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代建单位的监督，有利于自觉规范投资管理行为。

代建制有利于政府加强对投资项目的监管。政府主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。同时，项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划；财政部门将政府资金集中起来，根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位；发展改革、财政、审计、监察等部门运用稽察、审计、监察等手段，对项目进行强力有效的外部监督。

五、代建项目组织实施程序

（1）使用单位提出项目需求，编制项目建议书，按规定程序报发展改革部门审批；

（2）发展改革部门批复项目建议书，并在项目建议书批复中确定该项目实行代建制，明确具体代建方式；

（3）发展改革部门委托具有相应资质的社会招标代理机构，按照国家和地方有关规定，通过招标确定具备条件的前期工作代理单位，发展改革部门与前期工作代理单位、使用单位三方签订书面《前期工作委托合同》；

（4）前期工作代理单位遵照国家和地方有关规定，对项目勘察、设计进行公开招投标，并按照《前期工作委托合同》开展前期工作，前期工作深度必须达到国家有关规定，如果报审的初步设计概算投资超过可行性研究报告批准估算投资一定比例（如3%）或建筑面积超过批准面积一定比例（如5%），需修改初步设计或重新编制可行性研究报告，并按规定程序报原审批部门审批；

（5）发展改革部门会同规划、建设等部门，对政府投资代建项目的初步设计及概算投资进行审核批复；

（6）发展改革部门委托具有相应资质的招标代理机构，依据批准的项目初步设计及概算投资编制招标文件，并组织建设实施代建单位的招投标；

（7）发展改革部门与建设实施代建单位、使用单位三方签订书面《项目代建合同》，建设实施代建单位按照合同约定在建设实施阶段代行使用单位职责，《项目代建合同》生效前，建设实施代建单位应提供工程概算投资10-30%的银行履约保函。具体保函金额，根据项目行业特点，在项目招标文件中确定；

（8）建设实施代建单位按照国家和地方有关规定，对项目施工、监理和重要设备材料采购进行公开招标，并严格按照批准的建设规模、建设内容、建设标准和概算投资，进行施工组织管理，严格控制项目预算，确保工程质量，按期交付使用，严禁在施工过程中利用施工洽商或者补签其他协议随意变更建设规模、建设标准、建设内容和总投资额，因技术、水文、地质等原因必须进行设计变更的，应由建设实施代建单位提出，经监理和使用单位同意，报发展改革部门审批后，再按有关程序规定向其它相关管理部门报审；

（9）政府投资代建制项目建成后，必须按国家有关规定和《项目代建合同》约定进行严格的竣工验收，办理政府投资财务决算审批手续，工程验收合格后，方可交付使用。

六、项目代建制的合同类型

1.第一种模式：“委托代理合同”模式

是上海、广州、海南的代建制试点采用的模式。在政府投资主管部门下面，设立具有法人资格的建设工程“项目法人”，或者指定一个部门作为“项目业主”，由“项目法人”（或“项目业主”）采用招标投标方式选定一个工程管理公司作为“代建单位”，再由“项目法人”（或“项目业主”）作为委托方，与“代建单位”（受托方）签订“代建合同”。

此“委托代理合同”模式的实质，是委托代建单位对项目工程建设施工进行专业化组织管理，并代理委托方采用招标方式签订建设工程承包、监理、设备采购等合同。

特点：项目建成后的“使用单位”不是“合同当事人”；项目投资资金的管理权仍然掌握在投资人（“项目法人”、“项目业主”）的手中。

优点：可以实现防止公共工程招标中的腐败行为和对公共工程建设的专业化管理的政策目的。

（在项目工程的使用单位或者管理单位尚不存在的情形，适于采用此模式。）缺点一：相当于政府投资主管部门自己作为建设单位“包揽”项目工程建设，然后将项目工程“分配”（“划拨”）给使用单位，将“政府投资”变成了“公房分配”，不符合改革政府投资体制的政策目的。

缺点二：使用单位不是“合同当事人”，难以发挥使用单位的积极性，甚至使用单位不予协助、配合，增加工程建设中的困难。

2.第二种模式：“指定代理合同”模式

是重庆、宁波、厦门和贵州代建制试点采用的模式。政府投资主管部门采用招标投标方式选定一个项目管理公司作为代建单位，由作为“代理人”的该代建单位，与作为“被代理人”的使用单位签订“代建合同”。

此“指定代理合同”模式的实质：是政府投资主管部门指定代建单位作为使用单位的代理人，对项目工程建设施工进行专业化组织管理，并代理使用单位采用招标方式签订建设工程承包、监理、设备采购等合同。

特点：投资人（“政府投资主管部门”）不是“合同当事人”；投资和资金的管理权掌握在使用单位手中。

优点：可以实现防止公共工程招标中的腐败行为和实现公共工程建设的专业化管理的政策目的。

缺点一：投资和资金的管理权仍然掌握在使用单位手中，实际上未对现行投资体制进行任何改革。项目管理者联盟，项目管理问题。

缺点二：投资人（“政府投资主管部门”）不是“合同当事人”，政府投资主管部门在选定代建单位后，实际上不可能对项目投资资金的运用和工程建设施工进行有效监督。

3.第三种模式：“三方代建合同”模式。

是北京、武汉、浙江代建制试点采用的模式：政府投资管理部门与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”。

北京市是由“发改委”（投资人）选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”；武汉市是由政府指定的“责任单位”（投资人）选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”；浙江省是由“政府投资综合管理部门”（投资人）选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”。“三方代建合同”，除规定代建单位的权利、义务和责任外，还明确规定政府主管部门“的权限和义务：对代建单位（受托人）的监督权、知情权；提供建设资金的义务。

“使用单位”的权利和义务：对代建单位（代理人）的监督权、知情权，对所建设完成的工程和采购设备的所有权；协助义务、自筹资金供给义务。

优点：可以发挥三方当事人的积极性，实现三方当事人的相互制约。可以防止公共工程招标中的腐败行为，实现对公共工程建设施工和项目投资资金的专业化管理，保证工程质量和投资计划的执行，实现政府投资体制改革的政策目的。

用好“代建制”这个灵丹妙药

2010年08月17日 18:23【】 【】

为治理工程建设领域腐败问题，2006年以来，广东推行代建制，并在全国成立了首个专业的管理机构——广东省代建项目管理局，有效隔离了代建管理机构和使用单位的公务人员与设计、施工等单位的直接利益关联。（《人民日报 》 2010年08月17日）

什么是“代建制”？ 建设工程的代建制度是国际上通常采用的一种工程项目管理模式。在我国，“代建制”是指政府投资主管部门对政府投资的非经营性项目，按照建设（使用）单位提出的使用与功能要求，采用招投标方式选定专业工程项目管理单位（代建人），委托其进行项目建设，建成竣工验收后移交给建设（使用）单位的项目管理制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。有关行政部门对实行代建制的建设项目的审批程序不变。

为什么要推行“代建制”?当前在政府投资建设的公益性项目中，我国一直采取行政部门组建基建指挥部(办公室)的方式来组织建设，这种方式被称为“项目开了搭班子，工程完了散摊子”、“只有一次教训，没有二次经验”，致使投资失控、工期拖延、质量不保等现象屡有发生。如项目使用单位经常为了使用功能的增加而随意更改设计，再向政府申请追加投资，结果使投资概算在追加中不断被突破。

建设项目“代建制”不是新生事物。2004年7月16日，国务院正式批准了《关于投资体制改革的决定》，该《决定》的亮点之一就是将在全国范围内推行“代建制”。

“代建制”突破了旧有的政府工程管理方式，使现行的“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，转变为“各环节彼此分离，互相制约”的模式。政府选择具有相应资质的项目管理公司，作为项目建设期的法人，负责项目建设的全程组织和管理，政府通过合同来约束代建单位，而非行政权力，这便意味着权力从该环节的退出，可以说从根本上杜绝了“首长工程”的后路。

“代建制”这个解决建筑领域长治久安的“灵丹妙药”能够充分发挥作用，关键在于实际操作过程，首先，政府在做法上要有改变，敢于放手，整个招投标政府不参与，而是由代建方实施招投标，避免权力寻租的空间。其次，政府同代建商签署的各种条款一定要严谨细致，具有可操作性，要真正能够对代建单位实施有效监督。三是以制度规范“代建制”运行，尽快制定《政府投资项目代建制管理办法》，编制《政府投资项目代建合同示范文本》，规范以“代建制”形式进行管理的投资项目各方利益主体的行为，以实现 “政府监管、业主投资、代建管理、各负其责”的目标。

“代建制”的灵魂是“隔离”，既要物理隔离，更重要的是真正的权力、利益隔离

第三篇：JSCORS在地籍测量项目中应用

JSCORS在地籍测量项目中应用

【摘 要】简要阐述了JSCORS系统的构成及应用原理，讨论了在常熟地籍控制测量中如何使用JSCORS及如何对JSCORS施测的控制点进行检查，并介绍了笔者在使用JSCORS中的心得体会。

【关键词】JSCORS；江苏卫星定位连续运行系统；图根控制

JSCORS是一种新的测量方法，新的RTK技术。原来使用RTK进行测量，至少需要具备两台卫星定位接收机，一台为参考站，一台为流动站，从参考站发出差分信息到流动站，流动站可以得到高精度的坐标成果。应用JSCORS以后，出外测量只要带一台流动站即可，流动站直接从CORS系统中接收差分信息。它极大地提高了仪器的使用效率，节省了人力资源。文章主要介绍JSCORS的使用原理及在地籍测量项目中应用。JSCORS的应用原理[1]

JSCORS项目是江苏省测绘局“十一五”的重点项目，由江苏省测绘局牵头联合江苏省气象局、地震局和省公安局等部门，由江苏省测绘工程院具体实施，武汉大学提供技术和监理服务，并于2006年7月正式启动，2006年底完成。JSCORS通过在全省范围内建设70个左右连续运行参考站，在江苏省域内建立一个高精度、高时空分辨率、高效率、高覆盖率的全球导航卫星系统综合信息服务网络。把GNSS（全球导航定位系统）这一新技术应用于大地测量、工程测量、地震监测、地面沉降监测等领域。它是卫星导航定位技术、测绘学、气象学、地理信息系统、计算机技术及现代通信技术相结合的新技术。

JSCORS系统主要有3部分构成：参考站系统、数据处理中心和用户部分（如图1）。其中最重要的部分是数据处理中心，它包括JSCORS系统中数据的传输、接收、处理、播发等功能。

（1）参考站系统

参考站系统用来进行卫星信号的捕获、跟踪、采集与传输，另外还对系统设备的完好性进行监测，是整个系统的感觉器官。截止2008年9月JSCORS网共包含70个参考站，其中江苏省境内67个，上海市境内3个，参考站间最长间距83km，最短间距12km，平均间距50km。每个参考站均包含观测墩、GNSS接收机、室外天线、机柜、UPS、防电涌设备、通讯设备等组成，其中防电涌设备包括避雷针，电力线保护器和天馈线避雷器等。

参考站系统与数据处理中心之间有通讯线相连，数据实时的传送到数据中心。

（2）数据处理中心

数据处理中心包括系统控制中心和数据通讯系统，系统控制中心的作用是数据分流与处理、系统管理与维护、服务生产与用户管理，它是整个系统的心脏。数据通讯系统的作用主要是利用宽带把参考站GNSS观测数据传输至系统控制中心，利用公众移动通讯网（GSM、GPRS、CDMA等）把系统差分信息传输至用户，利用Internet网络把定制后的原始观测数据传输给事后须精密处理的用户，它是整个系统的血管。

（3）用户部分

用户部分就是按照用户需求以及用户设备的配置情况进行不同精度的定位，如米级、分米级、厘米级和毫米级等，是建设JSCORS的最终目的。JSCORS系统的运用

JSCORS系统和RTK实时卫星定位系统一样，利用GPS差分定位技术，获取实时差分定位解。用户须在CORS中心购买一个用户号，一台GPS卫星定位接收机（如徕卡、天宝、拓普慷、南方、中海达等），需添置一个CORS系统差分信息接收器，还要如同手机用户一样，在移动或联通（GSM、GPRS、CDMA等）购买一个电话卡，这样CORS系统差分信息接收器就和手机一样，可以通过移动或联通（GSM、GPRS、CDMA等）的无线网络，接收来自CORS中心的差分信息。

和以往的RTK技术一样，因为地理条件的差异，每个项目都要建立一个坐标系统，将GPS测量获得的WGS84坐标转换至项目所采用的平面直角坐标。转换参数的获取可以有以下几种方法：

利用所在测区的3个以上已知点进行坐标系统的七参数转换，首先在WGS84坐标系下利用CORS测出各个点的WGS84坐标，其次利用各个点的WGS84坐标及其相应的平面直角坐标及高程，在仪器中进行坐标转换来建立当地的CORS坐标系统。

（1）也可以利用当地附近的C级网的精确WGS84坐标和平面直角坐标及高程进行转换，求得7个转换参数，来建立当地的CORS坐标系统。

（2）JSCORS系统的参考站是建立在覆盖全省范围内的70个左右连续运行参考站，参考站的差分信息是以江苏省C级网的坐标系统为基础。有了JSCORS以后，就不需要架设参考站了，每台双频GPS卫星定位接收机都能作为流动站进行工作。设置好配置集后，在流动站的工作状态下，在得到流动站导航解后，打开CORS信息接收机，登陆JSCORS信息系统平台，接收来自CORS系统基站的实时差分信息。在获得cm级的实时RTK定位解的情况下，一般测量10个历元的坐标平均值作为结果。JSCORS用于常熟地籍项目图根控制测量

在常熟地籍控制测量项目中，首先利用原有C、D、E级GPS控制点成果，按规范和设计书的要求，采用快速静态的方法加密了一级导线；图根控制测量若用常规导线测量的方法必然进展缓慢，效率低下，因此决定采用JSCORS做图根控制测量。

3.1 JSCORS测量的主要作业流程

首先利用测区附近的C、D、E级GPS点或已施测的GPS一级导线点的WGS84坐标和项目所采用的平面直角坐标及高程进行转换，求得7个转换参数，来建立当地的CORS坐标系统。如图2所示

参数建立好后，正确安置仪器设备，把双频GPS接收机工作模式设置为动态作业模式，选择流动站配置集，接收机开始解算整周模糊度，整周模糊度一经确定，主测量面板上所显示坐标质量在0.010-0.050，表明仪器初始化工作完成。登陆JSCORS信息系统平台，接收机在获得cm级的实时RTK定位解的情况下，接收参考站所发射的各种观测信息，再对其与参考站间基线进行解算，实时获得该点坐标，一般测量10个历元的坐标平均值作为结果。

3.2 为掌握JSCORS在本测区应用的可靠性，我们进行了多种比对试验

（1）已知点比对试验

在测区的首级控制点（静态GPS点）和加密控制点（快速静态GPS点）上采用JSCORS施测坐标，采用控制测量动态作业模式，操作员手扶跟踪杆，视圆气泡稳定，GPS信号及网络差分信号收敛，得到JSCORS固定解后，观测10个历元；使用仪器为徕卡GPS接收机、通讯模块；使用接收机厂商提供的随机商用软件进行数据处理。比对试验结果如图3：

比对数据坐标较差△D最大误差2.4cm，最小误差0.7cm，中误差±1.77cm，均小于规范要求。E级GPS静态测量点、按一级导线要求采用快速静态方法进行施测的GPS点，两类点的坐标与JSCORS施测的坐标差值没有系统差别；精度统计表明：JSCORS可以用来进行图根控制测量，精度与快速静态或一级导线相当。比较结果说明快速静态GPS测量与同系统中的JSCORS测量内符合精度良好，证明JSCORS技术完全可以满足常熟地籍项目图根控制测量的技术要求。

（2）不同时段测量比较

众所周知，JSCORS测量各测点精度独立，互不关联，有全测区精度均匀的优点，但其粗差存在很强的不确定性，为保证作业质量，做图根控制测量时应选择不同时段，施测两遍，两次测量原始观测数据信息汇总及较差分布见表1：

施测总点数为294个，观测值总数为588个，两次观测数据比较结果如下：点位中误差为M=±1.46cm，其中坐标差最小的为0.9cm，最大的为3.1cm，说明JSCORS能够满足图根控制测量的要求。

（3）全站仪边长比较

相对常规测量来说，JSCORS只考虑点位精度，绝对精度高，但每个点具有独立性，其相对精度较低，在工程应用中，为确保图根控制测量的精度，有效控制粗差，采用全站仪对JSCORS测量的图根点边长检测是必要的。边长检测信息汇总及较差分布见表2.表中边长误差最小的为0.001米，最大的为0.047米，中误差为M=±0.011米；检测结果一方面证明了JSCORS点精度满足图根控制要求，另一方面也证实了JSCORS外符合精度的可靠性。

3.3 通过实例可以得到以下几点结论，供应用JSCORS技术进行地籍控制测量时参考

（1）JSCORS技术因高效率、灵活、误差不积累、厘米级的高精度越来越受到测绘人员的青睐。

（2）与静态、快速静态GPS测量相比较，JSCORS无足够的几何检核条件，笔者认为不宜用来作首级控制。在使用JSCORS布设加密图根控制点时要加强检核，采用在不同时间段观测两次的方式施测，取中数使用，这样不但避免了粗差，而且使点位精度得到提高。

（3）在碎部测量时，每次在图根控制点上架设全站仪定向时，加测定向边的平距，若有条件再施测一个图根控制点的坐标作为检核，符合精度要求方可使用，这样再一次保证了JSCORS图根控制测量成果的可靠性，又使原本独立的各图根点产生了联系。

参考文献：

[1]安艳辉，史照良.全球卫星导航定位系统连续运行参考站网的技术探讨--以JSCORS徐州试点工程为例[J].现代测绘，2006（6）.[2]国家质量技术监督局.GB/T18314―2001全球定位系统（GPS）测量规范[S].北京：中国标准出版社，2001.

第四篇：政府投资项目“代建制”模式研究

政府投资项目“代建制”模式研究

张 涛

本文研究了政府投资项目建设的“代建制”管理模式，提出政府法定机构“集中代建”是主导发展方向。首次引入政府法定机构的概念，并对不同代建模式的风险进行了比较研究，进一步明确政府投资项目“集中代建”的优势，以及今后需要解决的问题。

政府投资项目主要是指以政府财政基本建设资金为投资主体，或者以政府财政担保由国有控投企业出面贷款而成为投资主体兴建的固定资产投资项目，这些项目主要集中在基础设施建设和公益性的公共建筑和相关设施上，关乎社会的公共利益，很大程度反映了政府行政效能和形象。

政府投资项目的“代建制”管理模式是上世纪九十年代，在厦门等城市试点后，才逐渐在全国十几个省市推广开来的，并且取得了明显的成效，它将“投资、建设、管理、使用”彼此分离，互相制约，政府在投资、质量、工期控制方面取得了很好的成效。2004年7月《国务院关于投资体制改革的决定》出台后，全国47个省、自治区、直辖市、计划单列市和副省级省会城市中，已有37个开始了代建制试点工作，并已取得了一定的成绩，试点范围正在逐步扩大。

然而不同的城市在推进政府项目代建制模式过程中，根据各自情况选择了不同形式，代表了不同的发展方向，各有得失。我将它们概括为三种不同的发展方向。

一、政府法定机构直接管理（“集中代建”），二、完全市场运作（市场化“企业代建”），三、国有投资公司下的企业代建模式（“企业代建”）。针对这三种“代建制”模式优劣，国内文献各持观点，莫衷一是。经过多年的实践和近几年深入地研究、探索，并用经济学模型证明，政府法定机构代建模式无疑是政府投资项目管理的主导模式，国有企业代建制模式是它的必要补充，并长期共存，相互竞争，共同发展。

一、什么是“代建制”模式

代建制是针对政府按一定比例出资的建设项目，由政府建设行政主管部门设立专门机构（代建单位或代建管理单位）直接管理或由该专门机构通过公开招标选择有资格项目管理单位（代建单位），负责项目全寿命周期内一定寿命段的建设管理，建成后，交付使用单位或管养部门的制度。

上述定义有这样五层涵义：

1.该定义只对政府投资、或占一定比例的建设项目，项目投资中无政府资金的不在此范围内。该比例可以根据各地区、各部门实际情况来定。比如江苏省规定：“总投资额1000万元以上且使用省级财政性建设资金或政府融资性建设资金占总投资额30%以上”属于代建范围。

2.行政机关不是直接的代建单位或直接的代建管理单位，而是由其成立专门机构，该机构可以是政府法定机构（公务局、署、处）也可以是全资的城市投资公司，这样从法律上和行政管理上理顺了关系。

3.政府建设行政主管部门的主管地位确定，明确了代建制模式行政职责的归口管理，一改有些地方由发改委和财政部门的多头管理。本文认为发改委可以是“代建制”改革的倡导者和方案的制定者，实施过程的指导者和监督者，财政部门可以是每一项具体业务的监控者，资金使用的管理者，而不是代建行为的行政管理者，代建合约的直接签约者。建设行政主管部门管理有其长期固有的技术优势和专业人才配备优势。

4.全寿命周期中一定寿命段是指代建工作可以从立项开始到交付使用，也可以只做前期段，也可以只做工程实施段，根据业主的需要，其实就是政府部门对项目的要求不同而选择不同的寿命段进行代建管理。目前以上各种情况兼而有之。

5.使用单位或管养部门，就很清楚了，交付的使用单位一般是指公共建筑，如医院、校舍等的使用人；管养单位就是基础设施，如道路、桥梁、泵闸代政府管理的专业养护单位。

代建制能使“投资、建设、使用、管理”分离，优化社会资源和物化劳动的配置；代建制有利于提高科学决策水平，集中智慧。专家论证，专业化管理，充分发扬民主，听取各方意见；代建制可以更好规范各参建单位的行为，用合同、标准、行业规范制约，更好地控制质量、工期，合理控制投资，发挥项目效益。

二、政府法定机构与代建制

政府法定机构是指各级政府机关下设的受政府机构委托行使一定行政职能的各类事业单位或参照公务员管理的事业单位。由于各地代建制试行过程中，成立的机构名称不同，管辖内容尚有差异，单位性质也略有不同，我们将国内的建筑公务局（署、处）、建管中心、公益性项目中心等机构的共性抽象出来，统称为适应代建制管理成立的政府法定机构。此类代政府行使行政专业职能的机构，并非中国独有，只是称呼不同。性质相同或类似的情况美国、日本、新加坡普遍存在。

我们把政府法定机构这个概念引入就是要表明，经过多年的研究证实，政府投资项目依靠政府自己的力量管理，是行得通的，并不是什么都是市场化就好，这个领域市场失灵是最为常见的。而且，设立这样的法定机构，从法理上更好地解决了代建制双方的法律地位问题，无论是直接委托代建还是招标确定代建单位，签订代建合同都能很好地确立双方对等的地位，明确民事法律责任。避免了有些地方由发改委、财政局直接委托并签订代建合同的情况。

政府投资项目特别是城市基础设施建设项目，是城市生命线，应该有一个政府法定机构来负责，这种性质的单位一是人员稳定、职能固定。二是由于其性质决定了是政府的一个专门建设管理的执行机构，天然地没有其自身利益，只有国家利益和社会责任。机构稳定的特点使得它对政府投资项目的质量终身制不能免责，非常有利于全寿命期内的管理和质量追踪。

政府法定机构的发展模式，已经从根本上将“投资、建设、管理、使用”进行了分离，回避了原来国有资产投资的自行建设弊端，也回避了指挥部制这种临时机构的弊端。合理有效地利用资金，防止公共资源的滥用。从大量的实践和理论研究证实，重大政府投资项目，关系民生的实事项目，影响本地正常运营的公益项目管理必须牢牢抓在政府自己手里，由政府法定机构进行直接代建，而一般性、非重要项目可以由法定机构通过市场招标形式委托有实力的代建公司实施，但是对政府投资的直接责任人仍然是法定机构，不能免责，这就避免了代建公司由于不稳定的问题而造成责任推诿，追溯无着落。

三、代建制模式发展的主导方向

按照市场方式选择代建企业签订代建合同后，代理双方就是一种委托代理关系。这种形式下的代建企业性质决定了追求利润最大化。代建企业为政府投资项目节约资金，降低投入天生动力不足，与政府项目管理有目标差异，而政府法定机构与政府在项目管理目标上天然地没有差异。那么，这种委托代理关系由于目标上的差异，以及信息不对等必然存在两个核心问题——逆向选择和道德风险。

逆向选择又称为不利选择，是指在合同签订之前，进行交易的一方拥有对方不具备的某些信息，而这些信息可能会影响对方的利益。为此，占据信息劣势方就有可能作出对自己不利的选择。市场效率和经济效益会因此而降低，逆向选择客观上会导致不合理的市场分配行为。

道德风险（moral hazard）又称败德行为，是指委托人和代理人在签订合同后，代理人在使自身利益最大化的同时损害了委托人的利益，而且并不承担由此造成的后果。道德风险产生的原因主要有代理人隐藏行为，代理人和委托人有目标差异。

这里，委托人就是代建制模式中代表政府行使委托代建的机构，代理人就是代理企业。

实际情况是代建企业大都追求利润最大化，在这种目标的驱使下，要期望它为政府把关是不合逻辑的，也只有政府法定机构才能真正担当起政府投资项目的代建这一社会责任。

政府法定机构管理项目是政府投资项目“代建制”模式发展的主导方向，它的优势在于以下几个方面：

（一）由于它是一个政府行政机关下属的一个常设单位，承担投资项目管理，具有长期性、稳定性和可追溯性。

（二）由于它是财政解决运营经费的法定机构，因此，在工程管理中，天然地没有自己的经济利益和利润追求，这是与代建项目管理公司的最大区别。

（三）代建制模式下政府法定机构的存在使专业技术、管理人才相对稳定，充分发挥机构的人才集聚效应。

（四）代建制模式下政府法定机构非常有利于发挥公共协调和决策优势。

（五）代建制模式下政府法定机构建立，有利于监察执法部门集中监督，更好地防止权力寻租，抵制腐败。

当然，政府法定机构模式为主导方向的集中代建模式，目前，仍有许多尚未解决的问题，包括：相关的法律、政策法规、规章还不配套，还没有一部关于政府投资项目的代建管理办法；项目管理的市场还没有完全培育，项目管理公司良莠不齐；政府法定机构内部如何创新机制，等等。

总之，我国“代建制”模式还是一个值得深入研究的课题，特别是在国家投资4万亿拉动内需和大部制改革之际，更需广大建设管理者积极探索，深入实践，不断研究，尽快拿出一整套完备的法律法规使“代建制”管理模式健康发展。

（作者系苏州市建设局副局长、高级工程师）

第五篇：政府投资项目代建制的法律问题（本站推荐）

政府投资项目代建制的法律问题

实施“代建制”的法律问题主要包括：代建制的含义、政府投资项目实行代建制的范围、代建制组织管理、代建单位的资格条件及选择、代建合同的性质、代建合同三方的权利义务、代建项目组织实施程序、代建项目建设管理的监督检查等。

一、目前政府投资项目的管理模式、弊端及其成因

传统的项目管理模式通常有以下几种类型：

１、临时性管理机构。特点是建立工程项目指挥部，作为政府的项目业主，负责对项目的全过程管理。

２、专业性管理机构。政府或事业单位成立项目管理部门或委托企业代行业主职责，对政府项目进行管理。

３、项目法人制度。这种方式是应国家发改委１９９６年通知的要求，一般在经营性的基础设施项目中实行。在项目策划时根据项目内容，指定相关政府部门利用已有或新建国有或国有控股公司承担项目法人职责。这类法人既承担项目建设管理职责，又承担项目建成后的营运管理职责。

上述模式为当时体制下的政府项目管理作出了贡献，但在实践中弊端也日益显露：

１、专业知识缺乏，工程隐患多

项目的领导人一般都由单位或行政的领导担任，人员参差不齐，缺乏必要的法律、经济、合同等管理知识和管理经验。

２、机构设置重复与人才浪费严重

大量组建临时项目管理班子，一方面是机构设置重复，另一方面是随着项目完工而解体，或融入项目建成后的运营管理主体中，使得专业化的项目管理人才被浪费。

３、“三超”问题突出

传统模式下，“超投资、超规模、超标准”原因，表面是专业管理经验不足，深层次的原因在于，项目使用单位、承建单位与监理单位都是“三超”受益者。

４、腐败滋生蔓延

“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式，无制约、不透明，在建设施工、材料设备采购等环节易出现腐败。

二、代建制的概念、运作模式

政府投资项目“代建制”，就是指政府通过招标的方式，选择具有独立法人资格的专业项目管理公司（以下简称代建单位），代理建设单位负责有关工程项目建设的前期和实

施阶段的工作（或提供咨询服务）。严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的制度。

代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。其工作性质为工程建设管理和咨询，其单位性质是企业，其盈利模式是收取代理费、咨询费、从节约的投资中提成，其风险是承担相应的管理、咨询风险、不承担具体的工程风险，类似于会计师事务所只承担审计风险，不承担企业做假帐所引发的全部风险。实践中运作模式有：

１、政府专业代建公司模式

即由政府指定的项目管理公司，对指定项目实行代理建设，按企业经营管理。优点是政府意愿可以较好地实现。缺点是代建单位具有垄断性，容易与使用单位串通，造成概算的不科学，并且由于缺乏竞争，管理力度和水平不能得到提高。

２、政府专业管理机构模式

由政府成立代建管理机构，按事业单位管理，对所有政府投资实行代理建设。优点是方便协调建设中的各种问题，政府易于管理。缺点在于要新设机构，并且政府管理机构无法承担超概算责任。

３、项目管理公司竞争代建模式

由政府设立准入条件，符合条件的均可参与项目代建的竞争，由政府通过招标择优选择。优点是引入竞争，避免指定做法的不科学、发生权力寻租，并可降低投资。缺点是政府主管部门必须具有较强的经济、法律、技术专业技术能力，方可与专业公司进行代建谈判事宜，并避免代建公司的索赔和追加资金。

实行“代建制”的关键在于选择具有专业素质的代建单位、用合同管理代替行政管理。从性质上讲，代建单位是企业，如果是“锁定”的行政隶属关系，会激励不足，约束不力。而如果缺乏公开竞争，代建单位具有垄断性，同样存在激励和约束问题，并且容易产生腐败寻租现象。因此，项目管理公司竞争代建模式是较优的选择。

三、代建制当事人各方之间的法律关系

投资方关注的是项目整体的投融资效率和效益，而代建单位则专注于项目建设实施工程的效率和效益，使用单位关注的是项目建成后的质量、性能。投资方负责投融资，代建单位负责建设管理。为了实现责权利统一，从资产所有权来看，投资方具有资产的归属权、使用权、控制权、收益权和处置权。实行代建制需要将投资方的部分权利转移到代建人，即将资产的控制权从所有权中分离，即代建单位具有与勘察设计、施工承包商的依法招标投标、合同谈判签订权等、付款控制权、关键（重要）设备、材料确定权、合同索赔权。当然为减少投资风险，投资部门应对上述代建人行为具有否决权，以维护政府的投资效益。代建制中三方各自的职责：

１、政府投资部门的权利义务

①审批审核

审批项目可行性研究报告，初步设计，审核设计规模标准预算。

②计划督促

下达投资计划、安排建设资金、按计划及时拨付资金。

③稽查工程规模标准及实施过程中的重大变更和资金调整计划，协调工程建设中的重大问题。

④依法监督

对建设过程中项目管理公司依法监督、查处违规现象。

２、项目管理公司的权利义务

①在政府委托的职责范围内对项目建设进行全方位、全权制、全责制的管理。

②在项目策划、方案设计、前期准备、工程预算、施工单位的招标选定及材料设备的采购等整个建设过程中，对项目的投资、质量和工期进行专业化控制与管理。

③负责对建设资金进行管理，保证建设资金控制专用，并接受政府有关部门的审查和监督。

３、项目使用单位的权利义务

①提出功能要求

根据本单位的实际需要及发展规划提出项目建议书，在项目方案设计阶段提出项目的具体使用条件、建筑物的功能要求，有关专业、技术对建筑物的具体要求和指标。

②协助配合并参与监督

在完成项目立项后，及时向项目管理公司办理前期工作移交手续并协助做好工程建设过程中涉及有关部门和单位的相关工作，为工程创造良好的外部条件。在建设过程中提出意见和建议，并监督代建单位的行为，参与工程验收，负责接收竣工建筑物及其使用和维护。

四、代建制需要理顺的几个法律问题

１、代建制与项目法人责任制的关系

国家发改委１９９６年《关于在工程建设项目中实行项目法人责任制的暂行规定》要求，在经营性的基础设施项目中一般实行项目法人责任制的，项目法人是法律意义上的建设单位。因此，在具体工作关系上，代建单位、项目法人、投资公司（或政府有关部门）存在密切关系。

２、与基本建设的财务管理规定的“建设单位管理费”的关系

２００２年９月２７日，财政部下发的《基本建设财务管理规定》明确建设单位管

理费是阶段性、局部性的费用，不包括从项目立项起至开工之日的前期工作的管理费用，不包含在原单位发工资的工作人员工资、基本养老保险、基本医疗保险费和失业保险费。

项目代建费应包括代建单位在项目前期、建设准备、实施、验收阶段发生的成本、应交的税费（如营业税及附加、所得税）和合理的利润。因此代建费只是项目代建费的一个组成部分（大致相当于实施阶段的成本），而不是全部。项目代建费确定的标准和方法可以：在代建单位招标过程中，明确要求投标单位在投标书中详细列出费用明细及取费依据，并请评标专家就代建费作出专项评审。但要注意防止恶意竞争，低于成本中标现象。

３、项目代建阶段宜界定为：从项目批复立项至保修期结束

按一般工程建设惯例，项目在竣工交付后，还有一年左右的保修期。如此安排，一方面便于施工合同的甲方（代建单位）和乙方（施工单位）完整地履行各自的权利和义务；另一方面，便于使用单位在代建单位的指导下，逐步熟悉并掌握建成项目的正确使用和管理要求。

代建阶段不宜进一步细分。实际操作过程中，若将代建阶段再细分为前期工作代建和实施代建，首先不便于代建单位的统筹规划，在基本建设的规律的基础上，最充分的发挥代建管理的作用。其次，不利于培育项目管理这个市场主体。一个完整的项目是从项目的前期研究一直到项目后评价。项目管理需要将价值工程理论和寿命周期成本理论的应用贯穿项目的始终。再次，不便于强化对政府投资的管理，难以追溯违约责任。

４、合同模式问题

投资主管部门、项目管理单位、项目实施单位（设计、施工、供货单位）之间的合同模式有两种。

在模式１中，政府部门直接和项目管理单位、项目实施单位签订合同。这种情况下，代建单位与实施单位只有管理关系，项目管理公司的合同费用一般按照项目总投资的百分比来计算。这种收费方式就无法使代建单位对整个项目的投资进行有效地控制。因此，最好约定：假如超出概算，则超出部分由项目管理公司承担，假如比概算有节余，则项目管理单位可以在节余部分进行提成。

投资主管部门和代建单位签订委托－代理合同，项目单位再与其它施工单位（设计、施工、供货）签订合同。这种情况下，项目管理单位与实施单位既有管理关系又有合同关系，比较有利于项目的管理。但代建单位容易以赚取合同差价为目的，并且，投资主管部门处于信息不对称的一面。因此，投资主管部门在签订合同时，应明确所有建设的内容，以有效地签订承包合同。

五、对代建制立法的几点建议

１、提高代建制立法的位阶

２、规定关于代建制的总的指导原则

３、对代建制的含义进行立法上的界定

４、建立“代建单位”资质确认标准和主管机构，明确其职责范围，如确定代建制的行业范围、负责全省范围内代建单位的统一管理。鉴于“代建制”的固有特征，建议该主管机构由国家发改委会同建设厅等相关单位联合设立

５、规定“代建制”运行的程序。从原则迈向制度构建。

６、明确“代建合同”的法律性质，明确共有的基本条款。完