规划土地监察工作面临的问题及对策

第一篇：规划土地监察工作面临的问题及对策

规划土地监察工作面临的问题及对策

规划土地监察是国土资源管理工作的法定职责和重要组成部分，是防止国家土地资产流失、维护土地管理和土地市场秩序、促进土地资源可持续利用的重要手段。改革开放以来，随着我国经济的不断快速发展，土地的供需矛盾日益突出。在贯彻落实‚十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地‛这一基本国策，实现土地资源的优化配臵、合理开发和可持续利用，促进经济社会和生态可持续发展的宏观目标过程中，加强规划土地监察工作具有十分重要的现实意义。

一、当前规划土地监察工作存在的主要问题

近年来，规划土地监察工作经过‚土地市场治理整顿‛、‚土地违法违规案件专项行动‛、‚土地执法百日行动‛和卫片执法检查等几次较大规模执法行动，土地市场秩序有所好转，土地违法行为在一定范围内和一定程度上得到了遏制，但是‚土地执法难‛这一问题还没有从根本上得到解决，土地违法案件仍然屡禁不止，并且出现了一些新的动向、新的特点。主要表现在：

（一）‚地方保护‛仍是规划土地监察不力的最大症结。在当前以GDP为主要指标的考核体系下，各级地方党政机构，特别是乡镇党委、政府发展当地经济的激情日益高涨，都在大张旗鼓的搞招商引资，想方设法推动当地经济的快速发展。一些地方政府为追求政绩，只要‚土地服务‛，不要土地保护，更不要土地执法。有的‚以租代征‛，有的‚纵容默许‛，有的‚瞒天过海‛等等不一而足，对比分析近年来立案查处的土地违法违规用地案件，不难发现，除农民建房外，近乎100%的大宗项目违法用地背后，都或多或少地隐藏着地方政府的身影。

（二）体制不畅仍是规划土地监察不力的重要因素。我国的土地管理体制几经变化，逐步从城乡二元化管理到城乡一体化管理，从以地方政府为主的‚块块‛管理到目前所谓的‚省以下垂直管理‛。但从几年来的实践来看，这次管理体制改革并没有达到预期目的，国土资源部门仍近乎完全听命于地方政府，什么样的违法用地能查、查到什么程度，什么样的违法用地不能查，很大程度上土地管理部门说了不算。所以，在这种体制下，国土资源部门要想严格依法管理土地，严肃查处土地违法行为，其结果可想而知。

（三）机制不顺造成‚执法难、难执法、法难执‛。现在，规划土地监察制度、规定不可谓不全不细。对违法者的查处措施有经济的、行政的、刑事的；对违法案件的处罚有没收的、拆除的、移送的，还有同公安、纪检、检察、法院等联合办案的，照理说，土地违法案件的查处应该是顺畅的。但情形到底怎样，毋庸讳言，许多规定措施大都停留在会议文件上，联合执法的意愿，只是土地管理部门的‚一厢情愿‛。目前，基层土地管理基本上仍是‚一家管、大家用‛的局面，土地‚执法难、难执法、法难执‛的困扰依然如故。

（四）集体土地非法入市暗流涌动。按现行土地管理法律法规，集体土地不得直接进入土地市场流转进行非农建设，必须经依法征收为国有土地后才可流转。但一些地方政府和用地单位，为规避上述规定，往往与村集体经济组织私签协议，随意将农村承包土地通过出租、臵换、返租倒包等形式以租代征，进行非农建设，造成集体土地非法入市。

（五）规划土地监察队伍自身存在的诸多问题

1、人员结构不尽合理，队伍综合素质不高。由于规划土地监察工作长期以来得不到足够的重视，使得执法队伍综合素质不高，特别是基层国土所表现得尤为突出，年龄结构

偏老，缺乏国土资源管理和行政执法法律法规知识，土地违法案件的办案能力不强，不能很好地适应日益繁重的规划土地监察任务需要。

2、日常事务工作繁重，执法能力有待提高。虽然各基层单位都建立了动态执法巡查网络，组织实施动态执法巡查，但由于其担负着繁重的国土资源业务工作，还要配合地方政府完成大量事务性的工作，并且受到人员编制和经费的限制，专业执法人员少、执法装备缺乏，对于土地执法巡查工作很难做到全天候、全辖区的无缝覆盖，往往一些土地违法行为等到出现了才被发现，造成了处理被动的局面，执法能力有待提高。

二、造成上述问题的主要原因

（一）现行法律法规决定了规划土地监察难以履职到位。

1、土地执法查处权难以落实到位。根据现行土地管理法律法规和《行政处罚法》的有关规定，土地违法案件必须经过立案、调查、告知、处罚、执行等法定程序，案件办理时间一般需二至三个月。如果当事人不配合，或者故意阻挠调查工作，时间还会相应延长。所以，土地违法行为人往往加快施工进度，造成既成事实。等到送达行政处罚决定书时，非法占地建筑物早已建成并投入使用。如果国土部门需要强制执行，必须依法向人民法院提出申请。但由于方方面面的原因，人民法院对强制执行的土地违法案件往往久拖不决，甚至拒绝受理，使得违法用地状态无法消除。久而久之，违法用地越积越多，呈蔓延态势。

2、现行土地管理法律法规缺乏可操作性。比如，《土地管理法》对非法占用土地的处罚是限期拆除或没收非法占地新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。但是对于拆除

或没收的方法、途径与具体实施人，法律却没有明确的规定，结果往往是以罚代法，收取罚款结案了事。这也在一定程度上使土地违法行为人产生了只要缴纳罚款就算代替办理合法用地手续的错误观念。

（二）现行管理体制决定了规划土地监察难以履职到位。

1、国土资源管理体制未能真正理顺。尽管中央于2004年以国务院‚国发“2004”12号‛《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》的形式，推进省以下国土部门垂直管理体制改革，但是，通过近六年来的工作实践，我们发现由于受地方财政供养的制约，省以下国土部门并未能真正做到垂直管理，市、县、乡三级国土部门的工作仍然受到地方政府的影响和制约，这在很大程度上影响了规划土地监察工作的开展。

2、规划土地监察缺乏必要的独立性。长期以来，我国行政管理体制存在‚重行政审批，轻执法监管‛弊端，以行政审批、行政许可和行政确权为主的行政管理权与以行政处罚、行政处分为主的执法监察权同属于一个行政管理部门，规划土地监察队伍须受同级国土部门领导，缺乏必要的独立性，无法独立开展监察工作。

（三）规划土地监察缺乏必要的保障。

1、规划土地监察队伍力量薄弱。受编制数额限制，各级规划土地监察队伍人数与所承担的任务极不相称。以基层国土所为例，编制人数仅有3-5人，既要参与农用地转用、集体土地征收（征用）、建设项目用地报批、耕地保护、土地变更、登记发证等各项业务工作，又要忙于应付日常的执法巡查工作，还要完成所在地方政府交办的工作任务，的确力不从心。

2、规划土地监察队伍缺乏必要的装备。受经费所限，各级规划土地监察队伍长期在执法车辆、摄影摄像器材、手持GPS定位仪等执法装备上严重不足，很大程度上制约了执法的时效性和准确性。

3、土地联合执法机制形同虚设。尽管为了适应土地执法形势的需要，一些地方政府出台了土地联合执法的文件，要求纪检监察、公安、法院、检察院、发改、规划、建设、城管、工商、税务等职能部门，电力、供水、供气等公用企业和相关金融机构共同配合，形成执法合力。但在实际运作中，其他部门和单位往往以这样那样的理由推诿，不予配合，致使国土部门在查处违法用地中孤军奋战。

4、违法用地责任追究机制未能落实到位。长期以来，土地管理和耕地保护‚一票否决制‛仅仅停留在地方党政机构的文件上，对于疏于土地管理和违法用地产生严重影响的有关责任人员，地方党政领导干部往往心慈手软，网开一面，该移送的不移送，该处分的不处分，甚至有的领导干部因为政绩突出而给予提拔重用。

三、加强规划土地监察的对策

（一）加强国土法制宣传教育，有针对性地消除土地违法状态。

一是加强对地方党政机构和农村基层组织国土资源法律法规的宣传力度，使其深刻理解中央确立耕地保护基本国策和加强宏观调控，促进可持续发展，落实科学发展观的重大意义，增强政府领导和农村基层干部依法用地和守土有责的意识，引导他们树立依法依规用地、科学合理用地和节约集约用地的观念，使各级干部不想、不愿、不敢违法用地。

二是以全国第十次土地卫片执法检查为契机，以消除违法用地状态为标准，由政府牵头，相关部门协同配合，切实

加大对目前土地违法案件的查处整改力度。对于能补办的，在查处到位后完善用地手续，使之合法化；对不能补办的，一律组织拆除复耕，恢复土地原状；对违法用地造成严重后果的党政主要领导和相关责任人员，依据《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部15号令）严格实施问责。建立良好的用地秩序，把违法用地现象降到最低程度。

（二）将土地监管上升为政府行为，列入各级地方政府绩效考核体系

规划土地监察是一项系统工程，涉及到社会管理的许多方面，仅凭国土部门一家难以从根本上监管到位，必须在地方政府的统一领导和大力支持下才能有效开展规划土地监察工作。

1、要增强地方政府耕地保护的第一责任人意识。《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部15号令）第三条规定：对土地管理秩序混乱的，发生土地违法案件造成严重后果的，对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处的，对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查的县级以上地方政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分。对此，必须增强地方政府耕地保护的第一责任人意识，督促引导地方政府依法依规利用土地，从源头上有效防止和消除政府违法用地的现象。

2、建立土地管理和耕地保护目标考核制度。切实加强地方政府土地管理和耕地保护目标考核，把土地管理和耕地保护作为考核、提拔干部的重要依据，与干部的任免、考核、提拔和处分挂钩。实行 ‚一把手责任制‛和‚一票否决制‛，切实加大对违法责任人员的追究，从根本上消除地方政府的用地冲动，有效化解地方经济增长与保护资源、严格执法的矛盾，将土地管理和耕地保护真正落到实处。

（三）完善土地管理法律法规，提高可操作性 在新的《土地管理法》没有出台之前，应以国务院令、省政府令或国土资源部通知、办法等法规政策的形式，对规划土地监察的制止权、强制权和其它相关问题予以明确，作为现行《土地管理法》及相关法律法规的补充，便于各级国土部门实际操作。

1、赋予规划土地监察必要的制止权和强制权。如：规划土地监察部门对拒不停止土地违法行为或拒不接受处罚的违法当事人，可以拆除非法占地建（构）筑物，没收在非法占地现场的施工设备和材料等权力。

2、缩短土地违法案件的查处时限，简化执法程序。针对非法占地建（构）筑物形成快，而土地违法案件立案查处周期长、程序复杂的现实状况，为尽早将违法用地消除在初发阶段，以减少土地违法行为人的经济损失，降低土地执法难度，应删去一些不必要的程序。

（四）完善国土资源管理体制改革

1、真正理顺国土资源管理体制。切实扭转目前省以下国土部门‚垂而不直‛的局面，将省以下国土部门纳入省级财政供养和人事管理体系，与市、县政府脱钩，实现真正意义上的垂直管理体制。

2、建立向上一级土地执法机构负责的执法监察体系。设立类似国家土地督察机构的省、市、县三级规划土地监察机构，直接向上一级规划土地监察机构负责，实行‚两权分离‛，即行政管理权与执法监察权相分离。规划土地监察机 7

构对外依法查处土地违法案件，对内依法监督国土部门依法审批、许可、确权等行政行为。

（五）加强规划土地监察的保障

1、加强规划土地监察机构建设。根据规划土地监察工作的形势和任务，应改变目前执法力量薄弱的现状，增加执法队伍编制数额，形成一支强大的规划土地监察队伍。

2、提高规划土地监察装备水平。落实足够的工作经费，配备必要的车辆、摄影摄像器材、手持GPS定位仪等执法装备，保障规划土地监察工作的需要。充分利用3S技术即遥感技术（RS）、地球定位技术（GPS）、地理信息系统（GIS）三种技术的集成，建立‚天上看、地上查、网上管‛立体跟踪监测体系，提高对违法用地的快速反应能力，最大限度地做到及早发现土地违法行为，将其消灭在萌芽状态。

（六）建立健全土地执法监管长效机制

要扭转当前严峻的规划土地监察形势，从根本上减少土地违法行为的发生，必须建立健全土地执法监管长效机制。一是要加强对土地执法监管的组织领导，建立以政府为责任主体，国土部门为主要力量，其他部门协同的共同责任体系，全面建立违法用地防控机制。二是要完善市、镇（办）、村（居）三级土地监管网络，按照‚预防在先、分片监管、包干负责、责任到人‛的原则开展土地动态巡查，实现土地执法监管无缝对接和全区域覆盖。三是要以深入开展创建‚土地执法模范县（市）‛和‚土地执法‘三无’镇（办）‛活动为载体，切实增强全社会依法依规利用土地的法律意识，形成齐抓共管的良好氛围。

第二篇：乡镇土地执法监察面临的困难及对策

乡镇土地执法监察面临的困难及对策

来源:东楚网 时间:2009-8-12 6:11:00 文字大小:【大 中 小】

基层乡镇土地执法监察工作是国土资源管理工作的重要环节，对实现国土资源管理法制化起着不可替代的作用。当前仍有诸多因素困扰着乡镇土地执法监察工作，笔者结合工作实际，就土地执法监察工作中一些热点、难点、焦点问题谈两点看法。

一、当前乡镇土地执法监察面临的严峻形势

近年来，地方建设用地需求急剧增长，保护资源与保障发展的矛盾十分尖锐，基层国土资源所面临监管任务也异常繁重。随着土地供应计划指标的趋紧，今后一段时间，将是土地供需矛盾的凸显期，违法用地反弹的压力很大。作为身处土地保护前沿和土地执法监察一线的基层国土资源所，如何找准保护资源与保障发展的最佳结合点，创新查处土地违法行为的工作机制，是摆在我们面前亟需破解的一个重要课题。

（一）“地方保护”是土地执法监察的最大阻力。实事求是地讲，影响基层土地执法监察的根本因素就是当地政府过时的“发展观”和“政绩观”。当前基层地方政府都在大张旗鼓搞招商引资，要求各职能部门转变观念，强化服务，这种心情无可厚非，但相当多的地方政府却只要“土地服务”，不要土地保护，更不要土地执法。探究近年来全国有影响的土地违法案件，不难发现，近乎１００％的大宗项目违法用地背后，都或多或少地隐藏着地方政

府的身影。

（二）机制不顺造成“执法难、难执法、法难执”。当前，土地执法监察制度对违法者的查处有经济的、行政的、民事的、刑事的；对违法案件的查处有没收的、拆除的、移送的；还有同公安、纪检等联合办案的，照理说，土地违法案件的查处应该成绩斐然。但是许多规定、措施大都停留在会议上、文件上，联合执法只是土地管理执法部门的一厢情愿。

（三）集体土地非法入市暗流涌动。按现行土地管理法律法规，集体土地不得随意进入土地市场流转，必须依法征收为国有土地后才可流转。一些用地单位，为规避上述规定，与村组集体经济组织私签协议，以租代征，造成集体土地非法入市；有关集体土地流转决议颁布以来，相关配套政策、法规相对滞后，部分违法者曲解集体土地使用权流转的规定，进行

非农建设。

二、基层土地执法监察对策和建议

（一）积极争取当地党委政府的支持，加强对政府行为的监督制约。土地执法监察工作离开当地党委政府的支持，会寸步难行。所以，无论是主动汇报，还是接待领导检查调研；无论是参加会议，还是在矿山、企业检查指导工作现场，土地执法监察干部都要抓住机会，结合工作实际为领导解答土地法律问题。开展以案说法活动，邀请相关领导观摩执法现场。定期进行专题汇报和要情实报，向领导汇报法律法规的实施情况。通过各种有效措施促使各

级领导时时绷紧依法用地这根弦。

（二）明确职责、落实责任，增强执法积极性。近几年大箕铺国土资源所就逐步建立健全和完善了“镇、村、村民小组三级土地执法动态巡查联动网络”。一是实行包片监管，落实包区域监控负责制，把全镇划分为四个执法区域。所监察中队负责全镇范围国土资源执法监督和组织集中巡查、重点抽查。每名职工分工到村，负责所辖区域内土地执法动态巡查的组织实施，村级国土资源协管员负责及时传递反馈土地信息。二是实行等级监控巡查制。把监控区域分为特级监控、一级监控、一般监控。对基本农田保护区、城乡结合部、主干道两侧实行特级监控，每月巡查不少于６次；对工业集中区、建房规划区实行一级监控，每月巡查不少于４次；对其他区域实行一般监控，每月巡查不少于２次。巡查情况按时记入巡查台账，每次巡查结果必须提交巡查报告并备案。

（三）完善法律法规，提高可操作性。建议上级相关部门组织力量对当前土地执法程序能否真正有效制止土地违法行为进行专项调研，在当前耕地保护形势严峻的情况下，形成有创新性和可操作性的法律条文，完善《土地管理法》。

地方政府和国土资源管理部门应及时向上反馈信息，就完善现行土地管理法律法规问题提出建议。在坚持不与宪法相抵触的前提下，加快地方法规、规章的立法工作。既可以照顾地方实际，规避法律法规的滞后性，又可提高相关法律法规的实用性和可操作性。强制权到底是司法权还是行政权？当前法学界对此争议较大，假如地方政府能在立法上赋予土地执法监察机构必要的强制执行权，包括当场拆除拒不停工的违法建筑物，没收施工设施和材料等，则土地监察“执法难、难执法和法难执”现象可望消除。

（四）出台细则，规范集体土地使用权流转。建议省市国土资源管理部门就党的十七届三中全会有关集体土地流转决议制定配套政策法规，及时出台可操作性的细则，在明确土地用途管制和土地利用总体规划的框架内，以法律或规章的形式规定集体土地入市的条件、流

转方式、权利和义务等，使之规范有序。

（五）上级国土资源管理部门要做基层土地执法的坚强后盾。上级部门应着力解决基层土地执法部门的实际困难，充分保证执法人员、执法经费和必要的办案设备，以充分调动其积极性。应定期开展多种形式的培训，向基层国土资源执法人员传递最新的政策与法规和执法实务，讲授最前沿的行政法法学成果，着力打造一支有战斗力的基层国土资源执法队伍。

（六）严格落实责任追究制度。省级国土资源管理部门应按照国土资源部、监察部、人力资源和社会保障部《违反土地管理规定行为处分办法》，进一步加大对地方政府的监督力度，切实将耕地保护作为各级干部目标考核的重要内容，凡是发现国土资源违法案件和行政不作为的，都要追究各部门和各级党委政府主要负责人的责任，并扣减用地指标、土地整理项目资金，从而促使地方党委、政府加大对国土资源执法监察工作的支持，使全社会象抓计划生育那样搞好国土资源管理工作，使保护耕地的国策真正落到实处。

作者曹中华系大冶市大箕铺国土资源所所长，李晓刚系该所干部

第三篇：当前土地执法监察存在的问题及对策

当前土地执法监察存在的问题及对策

杨苏辉 单小苏

土地执法监察是国土资源管理工作的法定职责和重要组成部分，是防止国家土地资产流失、维护土地管理和土地市场秩序、促进土地资源可持续利用的重要手段。改革开放以来，随着我国经济的不断快速发展，土地的供需矛盾日益突出。在贯彻落实‚十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地‛这一基本国策，实现土地资源的优化配臵、合理开发和可持续利用，促进经济、社会和生态可持续发展的宏观目标过程中，加强土地执法监察工作具有十分重要的现实意义。

一、当前土地执法监察形势严峻

当前，我国已经进入经济快速发展时期。据国家统计局数据，即使深受全球经济危机的影响，我国2009年的GDP增幅仍达8.7%。经济的快速发展必然带来用地需求的大幅增长，使得保护资源与保障发展之间的矛盾十分尖锐。

一方面，中央为了确保国家的粮食安全和可持续发展，将‚十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地‛作为我国必须长期坚持的一项基本国策，实行世界上最严格的耕地保护制度和土地供应计划指标制度。近年来，中央采取了一系列宏观调控政策，紧缩地根，严把土地供应闸门，并在全国范围内开展了‚土地市场治理整顿‛、‚查处土地违法违规案件专项行动‛、‚土地执法百日行动‛和土地卫片执法检查等专项土地执法行动，严守18亿亩耕地红线。

另一方面，地方政府为了快速发展经济，加速工业化和城市化进程，实现GDP高增长率的需要，在土地供应计划指标不足、土地征、供地程序复杂、手续繁琐、时间较长以及征、供地费用高昂的情况下，不惜违反国家土地管理法律法规和政策，采取‚以租代征‛、未批先用、少批多用、边报边用、征而未供等各种形式违法用地，甚至占用基本农田进行违法建设。

笔者认为，由于中央和地方政府在保护资源与保障发展两个方面的认识 不一致，今后很长一段时期将是我国土地供需矛盾的凸显期和土地违法行为的高发期，各级国土资源部门，特别是土地执法监察部门将不得不面临异常严峻的执法形势和前所未有的执法困难。

二、目前土地执法监察存在的问题

近年来，随着国土资源部组织开展的多次全国性的土地执法专项行动，土地违法行为在一定范围内和一定程度上得到了遏制，但是，单靠这些‚风暴‛式的土地执法专项行动，不能从根本上消灭违法用地现象，在日常的土地执法监察中，‚土地执法难‛这一问题仍然没有得到有效解决，土地违法行为仍然屡禁不止，土地违法案件仍然层出不穷，而且还出现了一些新特点和新动向。

（一）地方党政机构和基层村组已成为违法用地的主导力量

1、地方政府成为违法用地的主体。这类违法用地大多是市、县、乡政府为了加速城市化进程和改善投资、生活环境而大规模新建的交通路网基础设施、公园绿化休闲场所以及农民集中居住区等。因受土地供应计划指标限制和承受不了高昂的征、供地费用，市、县、乡政府在未办理合法用地手续的情况下，大量占用土地甚至基本农田进行非法建设。这类违法用地的特点是面积很大、耕地占比很高。

2、地方政府成为违法用地的幕后主使。这类违法用地主要是县、乡级政府划定的工业园区。在当前地方政府以GDP为主要经济指标的考核体系下，各级地方党政机构，特别是县、乡级党委、政府在所谓的‚发展观‛和‚政绩观‛的引导下，为了推动当地经济的快速发展，纷纷划定工业园区，大规模地利用土地资源进行招商引资，却不依法办理合法的用地手续，造成了大量的违法用地。甚至视土地执法为地方经济发展的绊脚石，对土地执法进行地方保护和行政干预。

3、因城市化建设而产生了新的违法用地。一些原来有合法用地手续的企业和单位，因为城市建设需要或城市规划布局调整而进行搬迁，由于没有土地供应计划指标，或者在地方政府的授意下、或者私自与农民集体经济组 织达成租地协议，非法占地进行违法建设，进而产生了新的违法用地。

4、借新农村建设之名，行违法用地之实成为违法用地的新动向。随着各地新农村建设的全面实施，一些单位和个人钻中央政策的空子，打着设施农业和休闲观光农业的旗号，违反土地利用总体规划，大量占用农用地，甚至基本农田搞违法建设，造成了大量的违法用地，加速了农用地的流失。

5、因政策原因导致了部份违法用地的产生。近年来由于一些地方政府出于提高农村土地节约集约利用程度，加快农村集中居住区建设的需要，停止审批农民宅基地，由此也引发了部份农民占用农田新建住房现象的产生。

6、农村集体经济组织受短期利益的驱使，默许、支持甚至参与违法用地。村组和经济合作社等农民集体经济组织为了发展集体经济，受现行二元化的土地所有制和土地供应计划指标的制约，同时为了规避办理繁琐的用地手续和缴纳高昂的用地规费，往往与违法用地单位签定非法的土地转让（租赁）协议，导致‚以租代征‛、非法占用、擅自出租集体土地等土地违法行为的发生。

笔者对南通市港闸区近年来立案查处的土地违法案件统计分析后发现，绝大多数违法用地的背后都或多或少地存在着地方党政机构的影响或因素。作为地方政府的一个工作部门，国土部门在很多时候不得不处于查处地方政府或政府部门这样的尴尬位臵。正是由于地方党政机构和基层村组已成为违法用地的主导力量这一与众不同的特点，使得国土部门土地执法监察工作，从某种意义上来说，是与政府为敌，与基层村组为敌，因而，执法难度远大于工商、税务、城管、卫生监督等部门。

（二）现行法律法规决定了土地执法监察难以履职到位

1、土地执法制止权难以执行到位。现行法律赋予国土部门的执法权力和手段十分有限，没有赋予任何切实可行的强制执行权。即使个别条款所规定的制止权和执行权，也都缺乏实际的可操作性。如《土地管理法》第八十三条规定：‚责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚 决定的机关有权制止。‛但是行使制止权的手段和措施，法律却没有明文规定。

2、土地执法查处权难以落实到位。根据现行土地管理法律法规和《行政处罚法》的有关规定，土地违法案件必须经过立案、调查、内部讨论会审、定性、告知、送达处罚决定等法定程序，案件办理时间一般需两、三个月。如果当事人不配合，或者故意阻挠调查工作，时间还会相应延长。过长的案件办理时间必然给案件的查处执行带来难度。在案件办理过程中，土地违法行为人往往加快施工进度，造成既成事实。等到送达行政处罚决定书时，非法占地建筑物早已建成并投入使用。如果国土部门需要强制执行，必须依法向人民法院提出申请。但由于方方面面的原因，人民法院对强制执行的土地违法案件往往久拖不决，甚至拒绝受理，使得违法用地状态无法消除。久而久之，违法用地越积越多，呈蔓延态势。

3、现行土地管理法律法规缺乏可操作性。比如，《土地管理法》对非法占用土地的处罚是限期拆除或没收非法占地新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。但是对于拆除或没收的方法、途径与具体实施人，法律却没有明确的规定。国土部门依法处罚，如果违法当事人拒不执行，国土部门既没有强制执行的法律依据，又没有强制执行的手段，结果往往是以罚代法，收取罚款结案了事。这也在一定程度上使土地违法行为人产生了只要缴纳罚款就算代替办理合法用地手续的错误观念。

4、《城乡规划法》与现行土地管理法律法规的矛盾凸显。《城乡规划法》的施行，标志着我国进入了城乡一体化的规划管理时代。但我国特有的二元化的土地所有权制度却使我们在社会主义市场经济条件下仍在使用征地制度进行商品化的土地使用权管理。目前，我国民间关于小产权房上市和集体土地流转的呼声日渐高涨，但是全国人大和国土资源部研究多年的放宽对集体土地限制的新《土地管理法》却迟迟未能出台。现行的《土地管理法》是在保持着诸多盲区的情况下运转的，为了维持现有的管理局面，不得不以政代法、以令代法。因此，小产权房和集体土地流转成为土地执法监察不愿 也不敢触及的禁区。

（三）现行管理体制决定了土地执法监察难以履职到位

1、国土资源管理体制未能真正理顺。尽管中央于2004年以国务院‚国发“2004”12号‛《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》的形式，推进省以下国土部门垂直管理体制改革。但是通过近六年来的工作实践，我们发现，由于受地方财政供养的制约，省以下国土部门并未能真正做到垂直管理，市、县、乡三级国土部门的工作仍然受到地方政府的影响和制约，这在很大程度上影响了土地执法监察工作的开展。

2、土地执法监察缺乏必要的独立性。长期以来，我国行政管理体制存在的一个弊端就是‚重行政审批，轻执法监管‛。以行政审批、行政许可和行政确权为主的行政管理权与以行政处罚、行政处分为主的执法监察权虽属于一个行政管理部门，但是执法监察权一直相对处于弱势地位，得不到应有的重视。各级土地执法监察队伍受同级国土部门委托行使土地执法监察权，缺乏必要的独立性，无法独立开展监察工作。

（四）土地执法监察缺乏必要的保障。

1、土地执法监察队伍力量薄弱。受编制数额限制，各级土地执法监察队伍人数与所承担的任务极不相称。以南通市港闸区为例，该区国土资源监察大队仅有3人，既要查办数量巨大的土地违法案件，又要忙于应付日常的执法巡查工作，的确力不从心。

2、土地执法监察队伍缺乏必要的装备。受经费所限，各级土地执法监察队伍长期在执法车辆、摄影摄像器材、手持GPS定位仪等执法装备上严重不足，很大程度上制约了执法的时效性和准确性。

3、土地联合执法机制形同虚设。尽管为了适应土地执法形势的需要，一些地方政府出台了土地联合执法的文件，要求纪检监察、公安、法院、检察院、发改、规划、建设、城管、工商、税务等职能部门，电力、供水、供气等公用企业和相关金融机构共同配合，形成执法合力。但在实际运作中，其他部门和单位往往以这样那样的理由进行推诿，不予配合，致使国土部门 在查处违法用地中孤军奋战。

4、违法用地责任追究机制未能落实到位。长期以来，土地管理和耕地保护‚一票否决制‛仅仅停留在地方党政机构的文件上，对于疏于土地管理和违法用地产生严重影响的有关责任人员，地方党政领导干部往往心慈手软，网开一面，该移送的不移送，该处分的不处分。即便是万般无奈之下作出的处分决定，也是装装样子，并不进入相关责任人员的个人档案，不影响其工资、奖金和职务升迁。对于一些违法用地责任人员，甚至因为政绩突出而给予提拔重用。

三、加强土地执法监察的对策

（一）加强国土法制宣传教育，有针对性地消除土地违法状态。一是加强对地方党政机构和基层村组进行国土资源法律法规，以及中央近年来陆续出台的土地宏观调控新政策的宣传力度，使其深刻理解中央确立耕地保护基本国策和加强宏观调控，促进可持续发展，落实科学发展观的重大意义，增强政府领导和基层村组干部依法用地和守土有责的意识，引导他们树立依法依规用地、科学合理用地和节约集约用地的观念。使各级干部不想、不愿、不敢违法用地，‚但存方寸地，留与子孙耕‛。

二是以今年国土资源部、监察部、人力资源和社会保障部开展的全国第十次土地卫片执法检查为契机，以消除违法用地状态为标准，由政府牵头，相关部门协同配合，切实加大对目前土地违法案件的查处整改力度。对于能补办的，在查处到位后完善用地手续，使之合法化；对不能补办的，一律组织拆除复耕，恢复土地原状；对违法用地造成严重后果的党政主要领导和相关责任人员，依据《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部15号令）严格实施问责。建立良好的用地秩序，把违法用地现象降到最低程度。

（二）将土地监管上升为政府行为，列入各级地方政府绩效考核体系 土地执法监察是一项系统工程，涉及到社会管理的许多方面，仅凭国土部门一家难以从根本上监管到位，必须在地方政府的统一领导和大力支持下 才能有效开展土地执法监察工作。

1、要增强地方政府耕地保护的第一责任人意识。自2008年6月1日起施行的《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部15号令）明确规定对违反土地管理规定的地方政府实施问责。其第三条规定，对土地管理秩序混乱的，发生土地违法案件造成严重后果的，对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处的，对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查的县级以上地方政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分。据此，笔者认为应增强地方政府耕地保护的第一责任人意识，督促引导地方政府依法依规利用土地，从源头上有效防止和消除政府违法用地的现象。

2、建立土地管理和耕地保护目标考核制度。切实加强地方政府土地管理和耕地保护目标考核，把土地管理和耕地保护作为考核、提拔干部的重要依据，与干部的任免、考核、提拔和处分挂钩。实行土地管理、耕地保护‚一把手责任制‛和‚一票否决制‛，切实加大对违法责任人员的追究，该处分的处分，该移送的移送，让地方政府的主要领导真正担负起应有的责任，从根本上消除地方政府的用地冲动，有效化解地方经济增长与保护资源、严格执法的矛盾，将土地管理和耕地保护真正落到实处。

（三）完善土地管理法律法规，提高可操作性。

在目前新的《土地管理法》没有修改完善出台之前，建议以国务院令、省政府令或国土资源部通知、办法等法规、政策的形式，对土地执法监察的制止权、强制权、查处权和其它相关问题予以明确，作为对现行《土地管理法》及相关法律法规的补充，便于各级国土部门在实际工作中利于操作。

1、赋予土地执法监察必要的制止权和强制权。包括对土地违法行为人人身和财产的强制处分权和强制执行权。如：土地执法监察部门对拒不停止土地违法行为或拒不接受处罚的违法当事人，可以当场拆除非法占地建（构）筑物，没收在非法占地现场的施工设备和材料，以及查封、扣押和冻结违法 当事人的银行帐号等方面的权力。

2、缩短土地违法案件的查处时限，简化执法程序。针对非法占地建（构）筑物形成快，而土地违法案件立案查处周期长、程序复杂的现实状况，为尽早将违法用地消除在初发阶段，以减少土地违法行为人的经济损失，降低土地执法难度，建议对土地违法行为自发现、制止、调查、内部讨论、定性、送达处罚决定书等程序调整为一周的时间为宜，删去一些不必要的程序。

3、提高法律规定的实际操作性。根据实际情况，对于拆除或没收非法占地建（构）筑物的方法、途径与具体实施人，应作出明确的规定。

4、积极探索小产权房上市和集体土地流转的方式。根据党的十七届三种全会关于集体土地流转的决议精神，制定切实可行的小产权房上市和集体土地流转的相关政策和实施细则，在符合土地用途管制制度和土地利用总体规划的框架内，以法规或规章的形式规定集体土地进入市场的条件、流转的方式、相关权利和义务等，以弥补土地管理法律法规的空白，使小产权房上市和集体土地流转规范有序地进行，维护耕地保护基本国策和土地执法监察工作的严肃性。

（四）完善国土资源管理体制改革

1、真正理顺国土资源管理体制。切实扭转目前省以下国土部门‚垂而不直‛的局面，将省以下国土部门纳入省级财政供养和人事管理体系，与市、县政府脱钩，实现真正意义上的垂直管理体制。

2、建立向国土资源部直接负责的土地执法监察体系。设立类似国家土地督察机构的，省、市、县三级土地执法监察机构，不受同级国土部门领导，直接向上一级土地执法监察机构负责。实行‚两权分离‛，即行政管理权与执法监察权相分离。土地执法监察机构对外依法查处土地违法案件，对内依法监督国土部门依法审批、许可、确权等行政行为。

（五）加强土地执法监察的保障

1、加强土地执法监察机构建设。根据土地执法监察工作的特点和任务，改变目前监察力量薄弱的现状，增加土地执法监察队伍编制数额，配足配强 人员，形成一支强大的土地执法监察队伍。如果暂时不能解决编制问题，也可考虑设立土地执法监察协管员，作为土地执法监察力量的必要补充。

2、提高土地执法监察装备水平。落实足够的工作经费，配备必要的车辆、摄影摄像器材、手持GPS定位仪等执法装备，满足土地违法案件办理和日常执法巡查任务的需要。有条件的地区可以利用3S技术即遥感技术（RS）、地球定位技术（GPS）、地理信息系统（GIS）三种技术的集成，建立‚天上看、地上查、网上管‛立体跟踪监测体系，提高对违法用地的快速反应能力，最大限度地做到及早发现土地违法行为，将其消灭在萌芽状态。

（五）建立健全土地执法监管长效机制。

要扭转当前严峻的土地执法监察形势，从根本上减少土地违法行为的发生，必须建立健全土地执法监管长效机制。一是要加强对土地执法监管的组织领导，建立以政府为责任主体，国土部门为主要力量，其他部门协同的共同责任体系，全面建立违法用地防控机制。二是要完善市、县（区）、乡、村四级土地监管网络，按照‚预防在先、分区监管、包干负责、责任到人‛的原则开展土地动态巡查，实现土地执法监管的全区域无缝对接和全覆盖。三是要以深入开展创建‚土地执法模范县（市、区）‛和‚土地执法‘三无’乡镇（街道）‛活动为载体，切实增强全社会依法依规利用土地的法律意识，形成土地管理和耕地保护‚全社会齐抓共管‛的良好氛围。

主要参考文章：

1、《土地执法难的原因分析及对策初探》 郭峰濂 《国土资源导刊》2002年第4期；

2、《浅论国土资源执法监察体制的改革与完善》 曾昌元 《中国土地》2006年第1期；

3、《县级耕地保护工作面临的问题及对策研究》 孔令功 《国土资源情报》2008年第11期；

4、《对加强土地执法监察的若干思考》 毕志超 《资源网》2008年7月2日；

5、《试论当前基层国土资源执法监察的难点及对策》 佚名 《大秘书网》2009年4月25日；

6、《基层国土资源执法监察队伍建设存在的问题与对策》 佚名 《安庆市国土资源局门户网站》2009年9月27日；

7、《国土资源执法难浅析》 洪伟仁 《丽水市国土资源局门户网站》2010年1月6日；

8、《土地执法难若干因素调研报告》 佚名 《范文大全网》2010年4月3日。

第四篇：浅谈土地执法监察存在的问题与对策

浅谈土地执法监察存在的问题与对策

摘要：作为与人类生存与发展相关的重大问题，土地问题己经成为我国乃至世界关注的核心问题。人多地少的国情加上土地市场矛盾丛生，使我国政府极其重视土地问题，强调把土地利用同经济发展、环境保护和人口增长相结合，实现经济社会与资源环境承载力的协调发展，并强调从人多地少的国情出发，将土地的可持续利用列入我国可持续发展战略的重要内容之一。加强土地资源宏观调控是实现土地资源的可持续利用的必经之路。这是因为在市场经济条件下，仅仅依靠市场调节很难实现土地资源合理配置，土地经济利益主体过于矛盾与集中的特点，奠定了政府必须对土地利用以及管理行为进行新的反思的基础。由于我国政府之间的关系一直受到条块关系间矛盾的牵绊，使我国出现出部门分管、城乡分立的涣散管理的现象，无法实现对土地资源的有效监督管理，从而加剧了土地与粮食及土地与人口间的矛盾，土地资源问题迅速成为制约我国国民经济发展的一大隐患。

关键词：土地监察 土地监察执法 分析

1、引言

改革开放以来，随着经济的高速增长、城市化的进程口益加快，我国走上了工业化和市场化的道路，同时也突显了经济发展与耕地保护间的矛盾。在市场经济高速发展进程中，土地是重要的经济资源，其强大的经济价值也受到越来越多市场经济主体的重视。近些年来，利用土地资源来实现更大的利润在中国己经是一种常见的现象。许多地方政府通过低地价招商来实现更高的财政收入，有些地方更以零地价来进行招商引资，创办各种规模的工业园区及开发区，造成了大量土地闲置，引发了诸多社会矛盾，也影响了宏观经济的稳定运行。究其原因是地方政府没有落实好中央宏观土地政策，甚至有些地方政府就是土地违法行为的主导者;一些地方的农民非法抢占土地以获得高额利润;还有城市周边的小产权房等现象都造成了土地资源的不合理利用。

党和政府在80年代针对市场经济发展过程中存在的经济发展与耕地保护之间的矛盾做出了以下决策:成立了国家土地管理局，颁布《土地管理法》从此开始新型的土地管理事业。而在这些年的发展中，大量土地违法现象屡禁不绝。这说明我国的土地管理制度仍然具有多多少少的缺陷，国土资源执法监察目的没有充分实现，并且其严重性与危害性己经凸显出来。如对当前存在的问题没有得到充分的认识与重视，且没有采取有效的应对措施，将会导致一系列恶劣后果，例如无法遏制土地违法现象，土地资源闲置浪费得不到有效的保护，加剧社会各用地利益主体之间的矛盾，直接阻碍到社会主义和谐社会的建设。作为我国国土资源资源管理的重要组成部分，国土资源执法监察是保证国土资源管理各项法律法规实施的一项重要工具，依法做好国土资源执法监察工作，是维护土地市场秩序，促进集约节约、可持续的利用土地最基本的途径，基层国土资源管理执法是做好国土资源执法监察工作的基石，对坚守18亿亩耕地，规范土地管理秩序保护耕地资源都具有十分重要的意义。

2、国土资源执法监察的理论基础 2.1土地执法监察的定义

土地执法监察就是对行政相关人土的守法情况进行监督和检查，便于对违法行为进行有效的处理，便于维护土地法律、法规的实施。所以，土地执法的概念就是土地管理中的行政执法。我国的行政监察，从监察的对象可以分为两次意思，一是对国家机关工作人员的政纪监察；二是对全国人民和法人执行土地政策、法规、法律的监察。土地监察则是对法人和全体公民遵守《土地管理法》和有关法规的行政监督检察。

2.2土地执法监察的特点

土地执法监察是国家组织管理土地的重要保障手段。没有土地执法监察的作用，对土地违法行为不予处理，土地管理法律法规所规定的权利的实施和义务的履行就没有实际上的保障；土地执法监察主体的双重性，土地管理部门既是行政监督的主体，又是被监督的客体（对象）。土地执法监察对象的广泛性，包括一切涉及土地行政法律关系的行政机关、团体、单位和个人，在一定条件下，还包括有建设用地审批权的地方各级人民政府及代表本级政府行使土地管理权的土地管理部门自身。根据行政学的理论，政府的一项重要职能，是为社会提供公共服务和基础设施，在行使此职能时不可避免地要使用土地。一级政府既作为土地管理者，又作为土地使用者使用土地，这种双重性使地方政府具有违反土地管理法律、法规的可能性，而实际上这类违法行为时有发生。作为一种行政执法活动，其执法监督检查对象的相对人不会是政府或政府部门，如工商、税务、技术监督、药品监督等部门，这些部门在执法中，一般不会直接将政府或政府相关部门作为相对人，如出现涉及到一级政府或者其部门的问题，也只是地方保护主义或者行政干预的问题。土地管理则不同，审批用地手续、发证、收回土地使用权等具体行政行为，尽管需要国土部门具体操作、实施，但最终是以政府名义做出的。引用行政学理论，为社会提供基础设施与公共管理与服务是政府的基本职能，要行使此职能则通常需要涉及到土地。这就使地方政府自身具有国土资源管理者与使用者的双重属性使之具备违反国土资源管理法律、法规的可能性，在实际操作中经常出现此类违法案件。行政执法活动的监督检查对象一般不会是政府部门自身，如工商、技术监督等部门在进行监督执法时，甚少直接将政府或政府相关部门作为执法监督检查的相对人。而国土资源管理部门作出土地审批、发证、收回土地使用权手续具体行政行为，是以政府为名义的。而行政处罚，则是由国土部门直接做出。所以，同样身为政府工作机关的国土资源部门，就要面对政府部门查处政府部门的尴尬，类似情况在其它行政执法部门是很难遇到的，这也是大多数执法部门不具备的特点之一。

2.3土地执法监察的性质

土地资源执法监察按性质分包含以下几个内容:监督执法、查处违法行为及其他监察活动。其中，监督执法是指从政府系统内部各个部门自上而下地对土地资源政策、法律、法规实施情况进行检查和督察，对执法违法行为及时发现、制止且责令纠正。这是国土资源监察的主要内容之一;其次，查处违法行为指的是通过立案程序调查处理土地资源违法案件，对土地资源违法行为实施者依法进行经济制裁或行政处罚，这是土地资源监察的重要职责之一;最后，其他监察活动是指除以上两类以外的其他执法监察行为，如土地利用总体规划、土地使用权交易行为、农用地转用与土地征收程序及土地资产处置，检查并对正在进行的土地违法行为采取制止措施等。

3、土地执法监察存在问题

3.1农村集体土地非法转让现象严重

在农村中，将集体土地非法转让用于非农业建设是非常常见的违法占用土地行为之一租代征。由于存在用地指标有限的缺陷，项目无法马上落地，于是时常发生以私自买卖集体土地用于非农建设的现象成租地协议，把集体土地出租、转让及收取租金，例如村委会私底下与用地者达，受让方则将其用于项目建设，形成“以租代征”等违法用地，从而使大多数农民利益受到侵犯，并违反土地利用总体规划和土地利用计划。由于受到既得利益驱使，部分村民委员会更将矿产等资源随意发包、非法转让集体土地，产生以地生财、以地谋私等现象。

3.2农业产业结构中违法用地的问题日趋明显

在地方农业经济发展及促进农民创收进程中，农业结构调整的作用口益加重。近年来，农村中农业结构调整步伐逐步提高，占用耕地面积也较以往增多并出现规模化、现代化及产业化的趋势。然而，与农业结构调整相关的政策法规及管理规范相对延迟，事后监管，且难以确定合法用地与违法用地的界限，农业产业结构中违法占地现象口趋明显。许多地方把未办理农用地转用及征收手续的建设行为，定义为农业结构调整用地，主要包括农业生产辅助设施、畜禽以及水产品养殖、规模化作物栽培、农副产品加工、存贮及销售等用地。上述项目的建成一般需要大量占(征)用耕地，另外，由于在农业结构内部调整中，看护房、养殖作坊等建筑物的建设规模、建筑标准没有经过相关部门的正规审批与核准，便有短视的农民在自己的责任田和承包地里建起了高规格的看护房和养殖场。更有甚者将其改造成饭店、高档住宅、加工房等非临时性建筑物。

3.3协管员制度有待改进

主要是由于无法调动其工作积极性。笔者曾在基层与国土资源协管员沟通由于当前农村个人住宅冻结审批，以前国土资源协管员是“做好事”，现在大部份协管员目前承担任务是举报本村村民违法占地行为，做“得罪人”的事，大部份协管员为了应付这份工作，对少量违法用地勉为其难，向上级报告，而绝大部分是听之任之，待上级检查发现，上级也没有更好的应对措施对其施加压力。一名曾在潘渡乡某村任职的协管员由于本村在卫片执法检查中被监测出违法图斑较多受问责而被辞退由村委会另行分工的协管员竟然轻松的对外宣称，从此工作减轻了压力。因为，上面辞退了其协管员职务，但无法罢免其有村委会选举出的村委会干部职务。

3.4违法行为制止难

执法者发现国土资源违法行为并前去制止，违法者或者拒不停止，或者与执法者进行斡旋，采取“打游击”的方式。如连江县潘渡乡贵安村由于贵新隧道开通，由于“金源综合体”、“时代华奥项目”的落地投产，在当地抢建风甚行，2011年5月份，县委县政府抽调由国土、建设、公安等250余人组成清违工作队负责交通督查、巡逻执法、宣传等工作，工作组驻一个月，基本上遏制违章乱滥建之风。一个月后抢建者受利益驱使，上有政策，下有对策，一个违建专门请人把关，守住村口、或街道口，工作人员到来即停止施工、不到继续施工，个别违建者甚至对负责把守建筑材料进入违建户家里的协警人员行贿，一些违建者利用夜间抢建等行为，甚至经常会出现发放《责令停止国土资源违法行为通知书》当事人拒不签收，村干部怕得罪人，也避而远之，无人签收。收集旁证人员极不配合，闭门谢客。

4、土地执法监察的对策 4.1疏导存量违法用地

产生违法用地的原因复杂多样，如开发区由于扩大规模需要大量开发土地，导致未批先建，地方产业扩大规模导致当地经济社会发展等各种因素影响。开发区由于不断扩大规模，大量外来人员聚集，致使开发区周边兴建的以租赁为目的的个人住宅不断兴建，并以营利为目的出租获利，以解决周边群众生产生活出路问题，由于可以获得一定的经济收入，使得周边群众纷纷效仿，因此，如没有及时采取应对措施控制违法用地，数量会越来越大，处理起来也会越来越复杂。

4.2采取严厉措施，坚决打击违法用地

根据历年来查处的非法转让土地及非法使用土地的案件中数据显示，土地违法者一般是为了获取一定的经济效益而挺而走险，不需缴纳土地报批费用，不必经历土地报批流程而获得土地上兴建住宅及厂房等。因此，采取严厉措施，对违法者给予严厉打击，让违法者付出比依法依规报批土地更高的成本可制止土地违法行为的发生。制度建设重在落实，没有落实的制度形同虚设。对违法违规用地首先要制止在萌芽状态，做到发现一起，查处一起，对违法用地查处率及时公开，保持工作透明度，保证执法公开、公平、公正。对个别顶风作案者，屡次制止仍继续抢建，要不惜高仰成本，对违法用地予以依法依规拆除，让违法用地者付出高仰的代价，切实保证违法用地都无机可图，以此有效震慑违法违规者。

4.3建立执法监察联动配合机制 执法监察的联动配合，包括内部和外部两个方面。所谓内部联动配合，是指执法监察工作与国土资源管理机关内部、各个业务部门之间的密切联系与协调配合。执法监察要依照职责权限，参与国土资源管理各个环节的全程监督.搞好内部监控，促进依法行政。所谓外部联动配合，主要是指国土资源执法监察与法院、检察院、监察、公安等机关的密切联系与协同配合。其中，建立国土资源违法情况信息相互通报制度、联合办案制度、国土资源案件移送工作程序和制度等，应当作为各级国土资源执法监察部门的工作重点。违法行为的制止往往涉及到小范围的群体事件，单纯靠监察大队的力量往往会显得势单力薄，加强与公安、建设等部门的联合，建立快速反应联动机制显得很有必要。权利是一把双刃剑，根据近年来曝光案件来看，国土资源违法违规而落马的官员不在少数，究其原因就是权利缺乏有效的监督管理。因此，要进一步建立健全完善社会监督体系，健全各级廉政监督员制度，邀请上一级人大代表、政协委员参与监督国土资源执法监察工作，有条件的地区可以聘请退居二线的人大政协领导参与基层国土资源执法巡查，从而推动国土资源执法监察工作，既能通过他们曝光各类国土资源违法案件，又能保证工作人员勤政廉洁，确保执法监察工作落实查处。

4.4实行国土资源执法监察省级统一垂直管理

“垂直管理”是指上级国土资源执法监察机构和队伍对下级国土资源执法监察机构和队伍的人、财、物实行统一领导、统一管理、统一调派，人事上实行完全上下垂直管理。本级地方政府不参与人事调配。建立了国土资源执法监察系统的垂直领导。这是社会主义市场经济条件下实施国土资源管理监察的必然要求。目前，贵州省采用了这种模式，吉林省四平等市对县实行国土资源监察机构队伍垂直领导，效果明显。实行国土资源执法监察省级以下垂直管理，是解决地方党委政府干扰公正执法的主要办法，可以最大限度地体现执法公正性，保证办案工作相对独立性。同时，为切实解决执法监察工作中立案难、取证难、依法处理人和事难的问题，最有效的办法是成立“国土资源公安”，赋予国土资源执法监察工作人员对涉案人员实施强制拘留的权限，以解决执法难问题。同时，在垂直管理后，要积极与当地党委、政府、国土资源管理部门沟通协调，取得理解支持，化解矛盾，并力争减少因垂直管理带来的负面影响。要努力争取各级党委的支持、做到监察队伍工作人员可以往外提拔交流，外单位工作人员未经严格考试不得进入监察队伍，以此提高执法监察人员工作待遇。

4.5实现土地资源管理部门的完全垂直管理

为了加强国土资源的中央集权化管理，一些国家建立和健全了隶属国家国土资源管理部门垂直领导的各级国土资源管理机构，对地方和个人的土地利用行为进行直接有效的管理、指导和监督。年底后我国落实了省以下国土资源垂直管理，使国土资源管理部门少受地方干扰，全面规范了国土职能。保证地方政府对土地仅拥有中央政府授予的管理权，这样理顺了土地资产的管理体制。但这一举措，在我省仍未执行，如福建省，目前仍实行双重管理制度，业务上仍由上级国土资源管理部门，在人事上，既接受当地党委政府领导，又接受上级国土资源管理部门领导，其实质是仍属地方管理。即由地方研究上报上级国土资源管理考核合格后任命。因此，实行省、市、县、乡(镇)国土资源所的完全垂直管理势在必行，在人事、财务上均由上一级国土资源管理部门调配和管理，下一级国土资源管理部门为下一级国土资源管理部门的派出机构，应争取省编委的支持，在编制上与同级单位一高配一级，以体现国土资源管理工作的重要性。在条件具备情况下，适时推进市与县、县与县之间领导干部的交流轮岗工作，加大干部的培养力度和锻炼机会。以此保证国土资源管理部门少受地方政府干扰，保证执法公正性。

参考文献

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第五篇：依法监察面临的问题与对策

依法监察面临的问题与对策

市监察局

依法监察是监察机关履职的基本要求，是正确、有效发挥职能的重要保障。但在具体工作实践中，由于文化观念、工作机制、法制建设、监察人员素质等原因，依法监察面临很多困难和问题，一定程度上制约了行政监察作用发挥，弱化了监察机关权威。深入研究当前依法监察面临的问题，找准工作目标和定位，是当前行政监察工作必须认真思考的现实课题。

一、依法监察面临的主要矛盾

（一）社会转型期“人治”与“法治”交织的矛盾。

很多人把合署办公体制下行政监察职能弱化的原因归结于体制本身，但在笔者看来，其根源在于当前社会转型期“人治”与“法治”交织的现实矛盾。依法治国作为党和国家的执政理念，其最终实现不仅依赖经济的发展，更依赖于社会文化、思想观念的转变，以及法制本身的健全和完善，这注定是一个漫长的渐进过程。因此，当前推动工作的关键还在领导，“一把手”政治成为一种政治生态。此外，相较“法治”的程序复杂、艰难，“人治”便捷、高效的优势也使得决策者们往往有意无意地倾向于按经验和主观意愿办事，这就使得监察机关在依法履职时不得不面对很多观念上、工作机制上、工作方式方法上的影响和制约。就是在监察机关内部，这种矛盾交织也表现明显：在认识上，很多同志淡化了行政监察工作相对独立性和专门监督的特点，将合署办公理解为合并办公；在机构设置上，还不能完全适应新形势新任务对更充分地发挥行政监察职能的要求。客观的时代背景和工作体制机制，是影响监察机关依法履职的主要根

源。

（二）发展压力与法律保障制度缺失的矛盾。

发展是第一要务，是各级党委、政府的首要职责，“宁为发展冒风险，不为落后找理由”成为一些地方为加快发展、努力奋进提出的响亮口号。客观地说，当前法律法规建设的缺失和滞后，确实为发展增加了相当的决策风险和政治风险。为此，监察机关作为“再执法”主体，作为“参加的领导小组多、会议多、配合的工作多、参与的监督检查多”的“四多”部门，往往成为部门、甚至地方党委、政府共担或转嫁政治风险的“挡箭牌”和“遮羞布”。这使监察机关在围绕中心、服务发展和大局的实践中，必然面临鼓励改革、鼓励开拓创新（对现有政策法规的突破）与严格监督各级行政机关依法、合规履行职责的矛盾。监察机关是分担风险还是回避矛盾，是为地方经济发展而妥协还是为保证与上级规定一致而坚持？这种“两难”让身处现行工作体制格局中的监察机关很难承受和化解。此外，行政监察法规建设的滞后，也成为依法监察的掣肘。如《行政监察法》虽然规定了行政监察的总体原则和要求，但监察机关如何开展执法监察、效能监察、廉政监察和纠风工作，至今也没有形成比较统一、规范、可行的操作程序和具体办法，也没有一套规范的法律文书体系，“缺位”、“不到位”与“越位”并存，“依法监督”没有可操作的法规依据，监督效果难以体现。

（三）行政监察工作机制的矛盾。

当前，推动工作特别是重要工作的主要形式往往是领导小组下的“办公室”制，办公室通常设在相关职能部门，具体负责整个工作的组织协调，监察人员往往被视为一般行政机关工作人员，在“办公室”领导下，按照布置的任务开展工作，这种机制造成监察工作处于深不行、浅不得的两难状态，“三多三少”现象比较普遍。一是“形式”监察多，“内容”监察少，监察成了“必要”的形式。二是“一般”监察多，“专项”监察少。监察多停留在事项表面，难以发现存在的问题，即使发现问题也难以及时得到纠正。由于人少事多，监察机关自主立项监察的很少，更缺乏对监察效果的评价，监察的深度不够、层次不高、效果不太理想。三是 “弹性”监察多，“刚性”监察少。在实施监察的过程中基本依靠对上级领导指示的理解实施“弹性”监督，而法律法规和政策制度本身的“刚性”约束却受到忽视。

在这种机制下，监察机关一方面“事事参与、疲于应付”，干了很多职责以外的事，越位现象突出；另一方面，又在“服务大局，服务中心”的口号下，妥协让步，监督不到位或缺位，结果“其实难清”，甚至“替人蒙垢”，监察机关的形象受到很大影响。

（四）队伍建设的矛盾。

依法监察依赖一支高素质的监察队伍，但从监察机关队伍建设现状看，存在着组织保障乏力的问题。一是机构人员配置不适应。纪检监察合署办公后，从监察部到省、市、县（区），监察机关的内设机构、职能设置不统一，人员配备受编制限制，在市级每个室仅有2-3人，人少事多的矛盾十分突出。二是能力素质不适应。由于行政监察法规建设及配套政策的滞后，依法开展监察工作缺乏必要的程序和规范，在合署办公体制下，实际工作中往往借助纪委的权威推进工作更方便。因此，在干部思想观念上极易形成走“捷径”而懒于钻研法律法规和其他专业知识以提高自身素质。这也是监察干部队伍中具有金融、财务、管理、工程、法律等各方面知识的专业人员缺乏，干部队伍的知识结构和能力素质短期内不能适应依法监察要求的重要原因之一。

二、破解当前依法监察难题的基本思路

（一）立足依法行政，推进依法监察。

依法行政是行政监察的目的，也是依法监察的前提。只有在政府的法治意识和依法行政制度、机制建设不断强化、健全的基础上，才有依法监察的条件和环境。推进依法行政的核心是规范行政权力，监察机关作为政府专司行政监督的部门，要把监督行政权力的运行贯穿于政府施政的全过程。尤其要加强对重要部门、重点岗位和关键环节的监督检查，坚决纠正不当行政、违法行政，严肃查处滥用权力、谋取非法利益等违纪违法案件，督促政府机关及其公务员依法履行职责。要完善行政监督机制和制度，会同有关部门积极推行行政执法责任制，建立健全执法依据公开、执法过错追究和执法行为评议考核制度，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究，不断提高政府机关公务员依法行政的观念和依法处理经济社会事务的能力，为依法监察创造良好的政治环境、制度环境和人文环境。

（二）明确工作定位，完善工作机制。

要立足监察机关工作性质、特点和职能，按照“履职不缺位，牵头不包办，督促不替代，协调不越位”的总体思路，区分好监察机关不同性质工作的不同特点和要求，选准切入点，探索行政监察职能实现的有效形式。要进一步完善行政监察工作的领导机制，通过建立健全监察机关向人大、政府、纪委常委会和上级监察机关请示报告制度和监察机关列席政府常务会议制度，处理好向纪委常委会、政府及上级监察机关负责的关系；要完善决策机制，通过建立健全监察局长办公会议制度，明确行政监察领导班子办公会的职责、权限和议事范围；要完善规范高效的执行机制，以制度建设保障监察机关依法、高效、规范开展行政监察工作；要完善“阳光监察”保障机制，不断深化特邀监察员制度和监察信息公开制度，探索监察机关接受监督的新途径；要完善行政监察问责问效机制，提升工作质量和水平。

（三）加强调查研究，推进法规建设。

要把建立和完善行政监察的法律法规、规章制度作为依法、有效实施监察的首要任务，切实抓紧抓实。一是要根据新修订的《行政监察法》，研究制定监察工作实施办法，就监察工作活动方式、有关问题的认定处理等进行全面调查研究，尤其要注意和考虑到基层工作的实际情况，通过调研做出合法又合理的具体规定，使监察工作在领导上具有权威性、立项上具有计划性、内容上具有实在性、工作上具有实效性、处理上具有严肃性。二是要抓住不规范、易出现问题的地方，针对问题多发、常发的情况，查找出不规范的制度和程序，查找出问题的疾症根源，制定操作性强、易于监督的操作规范和程序。三是要解决制度虚置的问题。要督促各有关部门严格执行各项纪律和规章制度，杜绝有制度、无监督；有要求、不落实的情况发生，不断强化制度本身的“刚性”约束力，使制度真正成为约束各项工作的规范。

（四）突出依法规范，加强队伍建设。

要强化监察干部依法监察意识。要以学习贯彻新《行政监察法》为契机，加大依法监察的宣传教育；要建立健全规范执纪行为的相关法规、制度，严格规范执纪行为；要拓展监督渠道，创新监督模式，加强对监察干部履职行为的监督；要强化责任追究，严肃查处和纠正监察干部违纪违法行为。

要提升监察干部依法监察能力。通过优化监察干部选配，把更能适应新时期依法监察要求的优秀人才选拔到监察机关来；要更加重视监察干部能力培养，使监察干部不断完善和更新知识结构。增强新形势下做好行政监察工作的能力和本领；要通过多岗锻炼等各种行之有效的方式，让监察干部不断在实践中增长才干，最终达到以提升“软实力”，推动监察工作法制化、规范化、程序化建设水平跃上一个新台阶。