【观察】试论法官员额制下的薪酬改革

第一篇：【观察】试论法官员额制下的薪酬改革

【观察】试论法官员额制下的薪酬改革

原创 2015-10-26 魏尚伟 作者岳阳云溪区法院 魏尚伟十八届四中全会以“依法治国”为主题，描绘了法治国家的美好蓝图。在这一精神之下，司法改革便是万众瞩目，该会议通过的决定，也对司法改革提出了一些建设性的意见和目标。紧接着，最高人民法院发布《人民法院第四个五年改革纲要(2014－2018年)》，法院系统将在8个重点领域推行45项具体改革措施，到2018年初步建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系。而法官员额制度备受关注。至此司法改革的路径也越加明晰，在员额制下，建立一支高素质的法官队伍成了社会的期待，法官队伍的精英化为法治中国的建立有着重要的影响。然而，对于法官自身来讲，在面对员额制的遴选的压力时，法官的薪酬又会走向怎样的境地。法官薪酬制改革是司法从业者所殷切期望的，也是司法改革者所要重视的问题。本文试图通过对法官职业状况的基本分析，提出法官薪酬改革的必要性、可行性建议，为员额制下的法官待遇提出些许思路。1法官薪酬制度概述

（一）我国法官薪酬制度的现状2012年，在十八大会议上，全国人大代表袁志敏提出“建议律师费分50%给法官”的提案引起社会的热议，但这一提案也揭示出当前我国的法官工资待遇普遍偏低，再次引发了对法官工资待遇的讨论。从法官职业的性质上看，法官属于公务员，而其薪资待遇则是与公务员相对应。根据目前我国《公务员法》第七十四条规定：“公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。”公务员工资制度有三种职能：一是保障功能，即确保公务员的基本生活需要;二是吸引功能，吸引更多优秀的人才加入到公务员队伍中来;三是激励功能，好的工资制度可以激励公务员更加积极地投身到工作中去，发挥更大的作用。而法官薪酬制度，也同样具有这样的职能。《法官法》第36条规定：法官的工资制度和工资标准，根据审判工作特点，由国家规定。《人民法院第三个五年改革纲要》也提出要改革和完善法官工资福利和任职保障制度。但《法官法》颁布十多年来，这一规定并没有得到贯彻落实。重新厘定和构建法官薪酬制度，对司法改革的影响深远。2014年，新一轮的司法改革率先在上海等6个省份开展试点工作，根据上海日前召开的全面推进司法体制改革试点工作会议公布，上海将稳步推进法官、检察官薪酬制度改革，试点将法院、检察院人员分类（分成审案人员、辅助审案人员和行政管理人员，即员额制），其中包括法官、检察官在内的审案人员收入水平暂按高于普通公务员43%的比例安排。而深圳盐田区人民法院在司改启动后，法官可以增加1600元左右。这一次的司法改革虽然在薪资方面有一些进步，但是未来全国的法官薪酬的改革，还需要各方的努力。

（二）现行法官薪酬制度的不足

1、法官薪酬制度与行政公务员薪酬混同从世界各国的实践来看，司法体制与行政体制是严格区分的，但从我们现行的法院人事、经费均是按行政体制进行管理。2006年《公务员法》将法官纳入到公务员范畴，有人认为这实际上是将司法体制与行政体制混为一谈。随后的公务员工资改革并未将法官薪酬特殊对待，这就混淆了法官与一般公务员的差别，将法官列入公务员序列，无法建立起独立的法官薪酬体系。

2、法官工资普遍偏低，人才流失严重因法官工资与普通公务员一样，都实行工资与职务与行政级别挂钩，而对于大部分法官，特别是基层法官来说，其职务与行政级别相对较低，因此注定了其工资待遇也是较低的。随着经济水平与物价水平的不断高飞，加上公务员工资多年未涨，法官们的薪酬待遇越发显得拮据。2014年两会上，全国人大代表、北京市高院院长慕平透露，近5年，已有500多人离开法院，北京的“法官流失”现象十分严重，流失法官主要集中在基层法院，骨干比例增加，流失速度加剧。在法官出走的分析中，工作压力大、待遇相对低、晋升空间小、职业荣誉感下降等是主因。如此“水土流失”的司法窘境，在全国众多法院不同程度地普遍存在。虽然说法官的工资待遇与法官“离职潮”并不一定是其决定因素，但可惜肯定地说，法官工资待遇水平低是法官人才流失的一个重要因素。而现在有的律所公开叫板法院高薪招聘离职法官，更加衬托出法官待遇的窘境。

3、基层法官工作压力大，与其薪酬不对等在我国实行的是按劳分配为主体，虽然法官作为一种特殊的公务员，不说要引入市场化机制，但是，在法官薪酬制度设计时必须合理考虑法官的现实情况与司法行业的特殊性。当前我国司法领域存在着“案多人少”的矛盾，特别是本着将矛盾化解在基层这样一种现实情形下，基层法官所要解决的纠纷是不可想象的。他们面对浩如烟海的卷宗与形形色色的群众，而他们却每月领取着微薄的薪水，法官的职业尊荣感将如何会体现？司法原本就是为维护正义而存在的，而当法官们自己日以继夜的工作，而给他们的待遇却比不上公司一般的小职员后，他们的不公正待遇又该如何保障呢？在他们身上都体现不了公平正义，那如何奢求他们去为正义而献身呢？

4、工资调整机制僵硬，没有与经济同步增长公务员工资遵循物价补偿原则，国家根据物价指数的变动适时调整公务员工资。虽然该原则的初衷是好的，但在实际中并没有很好的落实这一规定。物价是随市场经济不断变化的，而工资却要经法定程序调整，这一机制本身就具有滞后性。现有的工资标准是根据《国务院关于改革公务员工资制度的通知<国发2006（22号）>》制定的，而2015年公务员工资调整是根据《国务院办公厅转发人力资源和社会保障部财政部关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业单位离退休人员离退休费三个实施方案的通知》[国办发2015 3号]，这两个文件的出台相隔9年，可见公务员工资调整机制的滞后与僵硬。

5、福利制度结构有待调整与完善公务员福利制度从表面上看是各行业最好的，但在实际中，各个单位又存在着差距，特别是对于司法行业中的法官们来说。法官代表国家行使国家审判权，是公平正义的象征。相对与一般的公务员来说，我们需要更好的福利制度来保证法官廉洁从而维护司法公正。高薪养廉不仅是正当的，而且是必要的。而从现有的制度来看，福利制度并没有对法官这一特殊群众产生有力保障，甚至地方比普通公务员的福利待遇还要差，这是不合理的。亟待完善法官的福利制度，使其结构更好合理。2法官薪酬制的域外法研究目前，我国的法官职业待遇体系参照的是行政公务员的标准，没有建立与其职业特点相适应的独立薪酬制度，这导致我国法官待遇偏低，直接影响了法官队伍的稳定和审判质量的提高。近年来法官流失现象愈演愈烈，而为法官确定相对较高的薪酬标准以保持其职业尊荣感和吸引力，世界各国的普遍做法。因此，有必要考察、借鉴域外法官薪酬制度。2010年美国纽约州法典第567章规定成立司法薪酬特别委员会，负责制定法官合理的报酬制度，由该委员会负责检查、评估并提出法官及法院工作人员福利待遇的建议。通过与行政官员的工资进行比较来制定合理的法官薪酬，并且该委员会每4年对法官的薪金进行审查，确保能够定期适当评估法官薪金的合理性。在德国，公务员基本工按不同行业分为三大系列：行政单位公务员和军人系列、高等院校教授和助教工资系列、法官和检察官工资系列。法官分为10级，工资待遇要比公务员工资高。日本最高法院院长的工资与内阁总理、国会两院议长相等，其他高等法院下至下级法院的法官，其工资待遇都与相应的行政长官相对应，都保持着相当的高薪。除了给法官较高的工资外，一些国家还给予法官优厚的其他待遇。如印度最高法院法官可免费使用公宅一处。泰国为法官提供低租住房或房租津贴。巴西法官每年享有60天休假，法官及其家属享有医疗补助。墨西哥的大法官配有汽车，工资免交所得税。3我国法官薪酬制度改革的必要性一基于法官职业的特殊性对于法官是否应当高薪，无论是对于普通公务员，还是对于公众来说，都存在一定的争议。而要解决法官凭什么高薪的问题，或许可以从“为何不能接受法官高薪”入手。笔者总结大概的观点主要有：法官也是普通的公务人员，与其他党政干部都是为人民服务的，何以薪金要特殊；司法公信力下降，法官腐败时有发生，凭何高薪；给了法官高薪，能确保无错案和零贪腐吗？等等。这些质疑都有一定合理性，但辩证法告诉我们，任何事物都有两面性。对于法官该不该高薪的问题同样需要辩证地看。任何一项制度设计都有其利弊，关键的问题不在于设计一个完美无缺、唯一无损的制度，而是如何把制度的好处发挥到最大，把其缺点限制在最小。法官薪酬设计同样如此。我们在对法官薪酬制度进行顶层设计时也需要这种利弊权衡。首先，对整个社会而言，公平正义的价值高于其他。国家通过法律来实现社会管理，而“法律是通过法官之手降临人世”，法官的审判权更是社会公平正义的最后一道防线。承认法官职业区别于一般公务员的特殊性对于我国建立法治社会而言十分重要和紧迫。二各国法官高薪待遇经验的可行性美国、日本乃至于我国的香港地区，对于法官的职业待遇都是相当重视，例如美国联邦法官的工资与国会议员相当，日本最高法院法官与内阁部长相等。法官采用高薪制所带来的效果也是有目共睹的，高薪养廉在他们这些国家和地区都得到了有效的验证，因此，我们可以借鉴这一制度。三有利于促进司法事业良性发展十八届四中全会以来高举“依法治国”的伟大旗帜，使司法事业摆到了更加突出的位置。当前我国司法领域面临着许多问题，无论是司法公信力下降，司法腐败问题频出，还是司法从业人员的人才流失。司法事业始终关乎着社会的发展，而法官作为一行业的重要群体，对这些问题的改善甚至于解决都起着关键性的作用。我们需要以法官职业为突破口，化解司法难题，而改革法官薪酬制度，或许是一味良药。而这一制度对促进司法事业良性发展超着重要地作用。4法官薪酬制度的完善1提高法官基础工资，将法官工资单独序列提高法官的基础工资，是本轮司法改革中司法从业人员所期待的。法官是一个专业性极强的职业，通过专业法学学习并参加国家司法考试和公务员考试，在层层选拔并经过历练后才能真正成为一名法官，其职业门槛相对较高。西方法学家有云：一个行业的高收入,是对进入这个行业高代价的必要补偿。而法官这一职业应更加如此。推进法官专业职务序列及工资制度改革，逐步提高基层法官职级待遇，实现人民法庭法官职务、职级和法官等级上的适当高配，以及工资福利政策向基层法院和人民法庭的适度倾斜。2完善工资调整机制僵硬的工资增长机制，使得法官的工资在物价飞升的今天难以面对现实的生活压力。而改革工资调整机制势在必行，笔者认为，在本轮司法改革中，在确定法官工资单独序列的基础上，实现工资正常的增长机制，逐步完善工资待遇与经济发展水平相协调。3完善和调整福利制度结构在以往的公务员福利中，只是注重物质利益的补偿，而欠缺精神方面的关怀。法官的长期的工作中，因其职业的特殊性，无论是身体还是心理，都会造成不同程度的影响。所以笔者认为，在法官福利制度的结构中，要增加精神和心理方面的内容，如，为法官定期进行心理诊疗，以及有针对性的开展有益身心的活动来使法官们得到有效放松和改善身体与心理状况。4建立配套职业保障与监督机制建立有效的职业保障，事关司法事业，是司法改革中的重要内容。建立与法官职业配套的保障制度，是维系社会公平正义的重要手段。建立单独的法官薪酬制度是法官职业保障的基本内容之一，而提高法官的工资待遇是其基本目标，不管“高薪养廉”的目的是否能完美的实现，但至少在一定程度上能降低司法腐败的可能性，为法官们解决生活的后顾之忧，而使他们在实现公平的道路上义无反顾。同时也要建立健全监督机制，逐步形成不想腐、不能腐、不敢腐的理念与机制。首先要加强监督，实现人大、纪检等多元化监督机制。其次，要落实法官办案责任终身制，防止司法人员利用权力寻租的可能。要加强法官司法腐败的惩处力度，对于一般的违规违纪，要取消法官的任职资格，对于严重违法的，要坚决追究刑事责任。同时加强职业风险保障，完善因公牺牲、意外伤害等抚恤救助制度。结语正如美国纽约州司法薪酬特别委员会凯瑟怀尔德委员说的，他们为公正的薪酬而进行的长期斗争不仅仅是为了钱，更是为了获得与其司法价值相一致的地位以及公民的尊重。目前我国的司法改革也逐渐拉开序幕，司法从业人员的待遇，更重要的是法官薪酬制度的改革也在考验着改革者。在逐步向以审判为中心的司法潮流靠近中，法官薪酬制度是否有所突破，值得我们期待。

第二篇：法官员额制探讨

修正后的法官法第五十条规定：“最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法字的法官在人员编制员额的办法。”这一规定符合我国司法工作实际和国际惯例，为进一步深化人事制度改革，建立科学的法官管理制度提供了法律依据。

一、确定法官员额比例的意义

确定法官员额比例是在加强法官职业化建设的背景下提出来的。法官职业化建设是一项复杂的系统工程，涉及到法官职业准入制度、在职法官继续教育制度、法官职业保障制度以及监督制约制度等各个方面。而首当其冲的是确定法官员额比例。确定法官员额比例不仅是法官职业化建设的应有内容，也是进行法官职业化建设的前提条件。

首先，法官的职业化意味着法官在职业上必须具有独特的知识、技能、工作方法、行为方式以及思维模式，也意味着法官的资格有严格的标准，即并非人人都能当法官。法官职业化的命题实际上隐含着法官精英化的概念。一般而言，法官精英化有两方面的含义：一是法官的素质要提高；二是法官的数量要精。长期以来，由于种种原因，我国法官的职业定位始终处于模糊状态，法官的职业特性被忽略，使得一些不具备法律专门知识和职业道德的人进入到法官行列，导致目前法官队伍是多质弱。因此，只有通过确定法官员额比例，将具有较高素质、真正符合法官条件的审判人员确定为法官，才能从根本上解决我国法官素质不高的问题。

其次，只有确定了法官员额比例，才能为法官的职业保障创造条件。法官的职业保障主要包括两个方面，一是身份方面的保障，一个是经济方面的保障。就身份保障而言，确定法官员额比例后，法官一经任用，除非正常工作调动外，非因法定事由，非经法定程序，不得被免职、降职、辞退或者处分；就经济保障而言，法官作为社会纠纷的终局裁决者，是社会正义最后一道防线的守门人，理应具有较高的社会地位和获得充分的物质保障，但由于经济条件制约和法官职位模糊不清，在目前情况下，全面提高法官的物质待遇不太现实。通过确定法官员额比例，适当减少法官数量，提高法官素质，才能使社会提高对法官职业重要性和崇高感的认同，使逐步提高法官待遇成为可能，真正实行“以俸养廉”，从而吸引更多的优秀人才献身审判事业。

再次，通过确定法官员额比例，可以明确法官职位，与建立法官助理制度、实行书记官单独序列等改革措施相配套。长期以来，由于我国没有对法官员额作出限制，导致法官职位泛滥，有很多人被任命为法官却不从事审判工作，实际上是行法官之名而无法官之实，法官资格实际上成了法院内部平衡利益、安抚老弱的一种待遇。通过确定法官员额比例，明确法官职位，根据各地审判量，确定法官员额，对于符合法官条件的，可以任命为法官，不能胜任审判工作的，改做法官助理或者其他工作。

纵观世界各国的司法制度，法官的员额都有一定的限制。社会主义法制国家的发展需要建立一套科学的法官制度，逐步实现法官队伍的专业化、精英化。而适当精简法官数量，着重提高法官素质，是实现这一目标的有效途径。

二、我国现有法官比例状况分析

要确定法官员额比例，首先应弄清我国现有法官比例状况。现时的主流观点认为：中国法官人数太多，因而素质不高且效率低下。有人做过一些比较：如在中国，8328人中便有1名法官，而英国11万人口中只有1名全职法官，日本每万人中也只有0.23名法官。从结果看，中国的法官按占人口比例计算是英国的十几倍，是日本的5倍多。有人据此还做进一步的统计：中国法官人均年办案数仅为21件?一说33件?，比美国联邦法官的人均年办案数少15倍。而对如此庞大的法官人群和如此低下的工作效率，不少人认为应当压缩中国的法官人数。有人甚至认为中国法官人数有3万人足矣。然而，中国法官人数究竟是怎样一种状况呢﹖中国实际有多少法官﹖应该有多少法官﹖许多人对此并没有进行深入研究，一些统计数据和用以作为参照系的其他国家的数据也都还值得进一步推敲。下面就我国法官人数问题作进一步分析。

从法官的概念看，依据法官法规定，法官是指依法行使国家审判权的审判人员。根据这一规定，法官的概念有两层含义；一是法官就其身份特征而言必须是审判人员，二是法官就其职责而言，还必须是依法行使国家审判权的审判人员。从立法对法官概念的界定来看，并不包括那些为解决某种职级待遇但并不行使审判权的人员。由于我国法院干部目前仍按行政干部序列管理，法官职级套用行政干部的职级，但法官的级别相对同级行政机关非领导岗位的公务员级别要高一些。因此，为解决法院内部一些非审判人员的级别待遇问题，几乎每个法院都将一部分非审判岗位的工作人员任命为法官，而这些法官有的甚至完全没有审理过案件?据最高院统计，目前全国法院共有在编干警30余万人，其中法官21万，而在这21万审判人员中真正意义上的法官人数不足15万人。

从法官岗位分布情况看，按照《人民法院组织法》和《法官法》的规定，我国法院的法官按其岗位不同大体上可以分为三类：第一类人员主要包括各级法院的院长、副院长、庭长、副庭长和审判委员会委员?多为院、庭长兼任?。这类人员大约占各级法院在审判岗位工作的法官人数的20％左右。这部分法官除了担负部分审判职责外，主要承担各级法院内部的审判管理和行政管理职责，如分案，审批案件等，这些人办案极少甚至基本不办案件。随着近年来我国各级法院的审判改革，一些法院正在逐步取消院、庭长分案和审批案件的制度，但院、庭长还没有完全从管理职能中解脱出来。有人曾对辽宁、广东、上海、山东、山西、陕西、河南、湖北及海南省的九个省市十个中级法院的院、庭长从1998到2000年三年审理案件的情况做过调查，发现只有二个法院有准确的统计，其中一个法院的院庭长三年审结的案件占全院审结案件比例平均为4％；另一个法院的情况更糟，平均不足2％?而其余的法院对院庭长办案人情况甚至无法统计。虽然上述二个法院的情况可能并不代表全国法院一般情况?实际情况是低等级法院的院、庭长亲审案件比高等级法院的院、庭长多?，但院、庭长审理的案件比一般审判人员要少得多毕竟也是事实。第二类人员即执行员，按照《法官法》的规定，我国的执行员参照法官序列管理的。这与前面提到的英国、日本的情况完全不同。在英国，执行官是行政官员而非司法官；而日本的执行官虽由法院任命，但执行官和法官也并非同一序列管理，执行官人数是不包括在法官人数中的。而从我国法院的实际情况来看，各级法院的执行员必须由具有法官资格的审判员和助理审判员提任。但执行员所负责的工作主要是生效裁判的执行，与审判工作基本无关。从上述十个法院的情况来看，执行人员占审判人员?不包括在非审判岗位工作的审判人员数?的比例平均为19.8％。按这个比例折算，我国目前的15万法官中至少有2.97万人在从事执行工作，实际从事审判工作的法官只有12.03万人。第三类人员才可以说是严格意义上的法官，这类人员主要包括分布在刑事、民事、行政审判庭以及立案庭、审判监督庭的审判员和助理审判员，他们的职责相对单纯，即负责法院受理的各类案件的审判；这类人员只占法官总数的60％左右，约9万余人?但他们却承担了几乎绝大部分案件的审理工作。

从法官审理案件情况看，2002年公布的统计资料表明：我国各级法院2001年共审结各类刑事、民事和行政案件590万余件，执结当事人依法申请执行的案件254万余件。这两项合计844万余件。而全国各级法院的法官按15万计算，人均年结案数为56.27件。这个数字还不包括各级法院每年受理的按审判监督程序审理的再审案件以及大量的减刑、假释案件。加上这些，全国法院审判人员年人均结案数应当超过60件。如果再考虑占审判人员20％的院、庭长基本不承担具体案件审理工作的情况，我国法院审判人员年人均办案数将超过70件。

下面我们不妨再同有关国家的情况作一些比较。如1990年美国联邦地方法院受理的案件总数为266，783件，其中民事案件217，879件、刑事案件48，904件。而当年美国联邦地方的法官人数为575名，法官年人均受理案件数为464件。这个数字为中国法官年人均办案数的7.7倍?以中国法官年人均受理案件数60件计算?。然而，由于中美间的诉讼程序上的巨大差异，使得这两组数字之间并无直接的可比性。美国民事诉讼的庭前程序中的一些制度对于庭前解决纠纷起了很重要的作用。例如证据开示、动议申请等。实际上，在美国州法院或联邦法院受理的案件中，90％以上的案件在庭前即被以撤回、驳回、不予受理或和解的方式了结，只有不超过10％的案件进入庭审。在刑事诉讼中，也有90％以上的案件是通过诉辩交易程序了结的。在刑事被告通过诉辩交易认罪的基础上定罪的案件并不需要经过严格的庭审进行审理，真正需要开庭审理的刑事案件也不会超过10％。如果以实际审理的案件占受理案件总数的10％计算，美国联邦地方法官1990年人均实际审理的案件只有46件。而中国法院在不包括执行人员和不考虑执行案件的情况下，2000年中国法官人均审理的一审案件数47件。由此来看，中国法官和美国法官的年人均实际审理的案件数是比较接近的。日本的情况相对特殊，日本作为大陆法系传统的国家，其诉讼程序与英美大相径庭，而与我国的情况比较接近，即法院受理的绝大部分案件都必须经过严格的诉讼程序。据统计，日本1999年的法官人数为2，949人，而1998年日本地方裁判所受理的一审民、刑案件共22.7万件，年人均审理案件数为77件。这个数字高出我国法官年人均审理一审案件数的63％。如果考虑到我国占法官人数大约20％的院庭长极少审理案件这个因素，中日两国法官个人审理案件的绝对数应该差距不大。况且，日本法官不堪重负的情况也实属罕见。也正因为如此，案件审理期限过长，诉讼效率低下的问题一直困扰着日本法院，也引起了日本国民的强烈不满。据日本最高裁判所统计，1998年，全日本地方裁判所审理的一审民事案件平均期限为9.3个月，刑事案件的平均期限为3.1个月。分别超过我国同类案件的法定审限3.3个月和1.6个月。自1999年7月日本开始的第三次司法改革试图解决的问题之一也正是法官人数太少所导致的诉讼效率低下。

通过以上分析，我们得出：其一，中国的法官按其占人口比例计算，人数并不算多。中国法官人数与每一万人口之比为1.1.如果不包括占法官人数近20％的执行人员，中国每万人中才有0.88名法官。而根据1997年的统计数，美国为1.16，德国是2.56，法国是0.84.而英国如果加上治安法院庞大的治安法官队伍?约2.5万人?，按占人口比例计算，应该是2，000多人中就有一名法官；至于日本的情况，如果加上日本法院的执行官，调查官的人口，应该也超过每万人中0.23个法官这个比例。况且，日本目前正在试图改变这种法官人数太少状况。其二，中国法官人均审理和执行案件量同世界主要发达国家相比较，虽不能算是饱和，但也并非人浮于事。同西方国家法官审理案件的情况相比，我国法院审理案件的效率还受其他多种因素的影响，如无休止的请示汇报和花费大量人力物力的调查取证等等，考虑到这因素，我国法官每年人均审理或执结60件案件也实在不能算是效率低下了。

三、合理确定我国法官员额比例

（一）合理确定法官员额比例应考虑的几个因素

从某种意义上说，法官人数是法官整体素质的一种量化的、外在的表现形式。一般说来，法官人数太多，通常反映出法官的整体素质不高。有人曾做过这样的推论：法官素质不高必然产生效率低下导致案件积压，故而要么牺牲质量求数量，要么增加法官人数，即所谓“质不够，量来凑”。从逻辑上说，这种推论不无道理。同时，由于人数过多而产生的人浮于事和不负责任也往往使得本来就不高的法官素质更加趋于恶化。当然，这也并不是说法官人数愈少整体素质就愈高。在法官人数少于一个合理的数量时，法官受理案件的量会超出正常的负荷，形成疲于应付，无暇顾及其他局面。这样不仅案件质量不保，而且使得法官不可能有足够的时间通过学习和研究来提高甚至维持自身的业务水准。因此，法官人数太少同样也可能产生整体素质下降的后果。可见，法官人数和法官素质之间存在一个互动的关系。科学、合理地确定我国法官员额比例，必须根据我国现有法官状况，综合考虑下以下几个方面的因素：1?法官岗位分布是确定法官员额首先应考虑的一个问题。前面已谈到，目前我国法官的人数不是太多，而主要问题是法官岗位分布和职责划分不合理。有人曾做过调查，目前我国法院具有审判职称而在非审判岗位工作的人员约占法官总数的15％。再加上执行工作人员?我国法院执行人员必须要具有审判职称?的数量，这个比例占到了30％。也就是说，目前真正在审判岗位上的法官实际只占法官总数的70％。而在国外一些主要发达国家，执行官是不包含在法官序列之内的。因此，确定法官员额，必须明确法官概念，严格限定法官岗位分布，即所谓法官，必须是分布在各审判业务庭并从事审判工作的人员，这是确定法官员额的一个前提条件。2?在我国，所有案件的审理几乎是由职业法官来完成，人民陪审员制度并没有很好地推行，有些地方已名存实亡。而在国外，是由职业法官与非职业法官来共同完成案件的审理。如英国一直保留非职业化的治安官制度。据统计，英国在2000年共有30400名兼职外行治安官或太平绅士，有96名全职有薪俸的治安官和146名兼职有薪俸的市区外治安官。治安官的数量大大多于职业法官的数量。在德国，由职业法官与非职业法官组成混合庭审理案件。在美国，有相当多的案件并非由职业法官而是由一般公民参与宣判。3?当前，我国法院受理的案件绝大部分必须经过严格的诉讼程序，诉讼法设置的简易程序在实践中并没有得到很好的利用，庭前撤诉和不予受理的案件数量更是微乎其微，这与英美国家的诉讼程序大相径庭。4?法院现有审判资源没有得到合理配置，审判辅助系统?笔者曾主张将法院工作群体设置为六个序列，即法官序列、执行官序列、法官助理序列、书记官序列、公务员序列、法警序列。除法官序列、执行官序列外，其他四个序列辅助前两个序列。?没有建立。法院后勤行政工作人员过多，法官审理一个案件从庭前准备程序到裁判文书的送达等全过程仍要包揽一切，不利于提高审判效率。5?我国的司法体制还存在许多不尽如人意的地方，法官尤其是院、庭长不能全身心投入到审判工作中，常常忙于一些行政性事务，以及案件的请示、汇报和法官审理案件来自外界非正常因素的干扰等等，这些都在客观上影响法官的办案效率。6?由于受经济因素的影响和审级制度的制约，各地法院和各级法院受理的案件并不均等，案件的难易程度也不平衡，这是确定法官员额也必须考虑的一个因素。7?我国正处于社会转型时期，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，各种新的民事、经济矛盾和利益冲突大量出现，司法作为纠纷的最终救济手段逐渐为社会所认同，人民法院受理的各类案件尤其是新类型案件大幅度上升，处理难度也增大。从全国法院受理案件的数量看，1978年审结50多万件，到1998年就审结了539万余件，是1978年的10倍。从案件的结构来看，1978年受理的刑事案件占32％，民事案件占68％；到1998年，受理案件的结构比例发生了很大变化：刑事案件只占10％，民事案件占61％，经济纠纷案件占27％，行政案件占2％。改革开放20多年来，人民法院受理的案件不仅在数量上骤增，而且在种类上趋于多样化、复杂化。近年来，各级法院受理的大量新类型案件如证券、期货、融资、租赁、破产以及各种类型的涉外案件，无论在审理的难度还是案件的复杂程度上都远远超过改革开放前和改革开放初期所受理的案件。

（二）合理确定法官员额比例

合理确定我国法官员额比例，除了要综合考虑以上因素外，还必须确定法官员额比例的标准。确定法官员额比例，归纳起来无外乎二个标准：一是法官与人口比例：二是审理案件数量。从法官占人口的比例看，笔者认为，每一万人中确定一名法官比较合理，那么，按中国现有13亿人口计算，约需13万法官。实际上，根据案件数量确定法官员额似乎更合理。以近三年全国法院平均每年审理的案件数为例，近三年全国法院平均每年审结各类案件约为5930707件，据有关资料统计，全国法院审结的案件中约有70％在基层法院，因此每年全国基层法院审结案件数约为5930707*70％＝4151494件，按每个基层法院法官人均结案70件计算，那么，基层法院需法官员额约为6万人；中级以上法院法官按年人均结案40件计算，则约需法官4万人。两项相加，需法官员额为10万人。综上，无论从法官占我国人口的比例，还是根据审理案件数量计算，我国需法官的数量都应在10万人左右?并不是象有人所说“中国法官人数有3万人足矣”?。这个数量实际是现有法官数量去掉非审判岗位上的法官和执行官的数量，即现有在审判岗位上从事审判工作的法官的数量。所以说，我国法院目前存在的问题并不是法官人数太多而主要是法官岗位分布和职责划分的不合理。

第三篇：浅析“员额制”下法官助理的立身之本[推荐]

浅析“员额制”下法官助理的立身之本

2014年7月9日，最高法院下发《人民法院第四个五年改革纲要（2014——2018）》，首次提及建立法官员额制、主审法官责任制。这也意味着未来部分法官将失去法官资格，初任法官资格也将更加严格。

一些年轻的法官助理因为担心以后难以成为法官，萌生去意。这种担忧实则是对法官员额制的误读，法官员额制改革的目的是让优秀的法官留在法官队伍中，而非简单的论资排辈，更不会搞一刀切。

笔者以为，身为法官助理努力提高自身业务水平、不断增强职业道德素养，做到德才兼备才是在法院的立身之本。

首先，端正思想，珍视职业荣誉，充分认识到政法干警廉洁性的不可破坏性。培养健康的兴趣爱好，建立良好的社交圈子，慎交友、慎交际。身为法官助理，虽然还没有审判权，但是因为所处职位的敏感性，难免遇到一些别有用心之人的拉拢腐蚀，如果不能坚定公正司法的信念，极容易在诱惑下走上违法道路。我国选拔干部要求“德才兼备，以德为先”，法官作为守候公平正义的最后一道防线，必须对道德修养有更高的要求。每一位法院干警都要不惧非议、不怕压力、不辞辛苦，珍惜得来不易的工作机会，不为金钱、人情、名利所动，切实守好道德红线。

其次，充实法律专业知识，丰富知识结构。随着新型案件的大量出现，法官不仅要熟悉法条，还要掌握其他专业知识，这样才能应对当下新类型案件多发的挑战。在实践中，当事人以法官不了解行业惯例，不懂相关知识质疑判决权威性的事件时有发生。作为年轻干警在提高专业素养和拓宽知识面方面具有天然的优势，应该充分利用便捷的资讯传播途径，提升专业知识水平，加强案件相关知识学习，不断丰富知识储备。司法改革的号角已经吹响，以后对于法官任职资格也将有更严格的规定，首当其冲的就是通过国家统一司法考试，这也是摆在法院工作人员面前最现实的问题。作为年轻干警应该提高对自身的要求，把获得司法考试A证，作为对自身专业储备的基本要求，为更好的从事法律工作打好基础。

再次，积累办案经验，提高处理纠纷的能力。现在进入法院的干警，都是通过国家公务员考试，具有本科以上学历的法学专业学生，理论知识的积累是丰富的，但是由于年纪轻、经验少，在运用法条处理案件的时候，难免会生涩稚嫩，脱离实际，就案办案，致使案件判决生效后，却执行不下去，折损了法律的权威性。在日常工作中，应多向前辈请教学习，总结他们的工作经验，灵活运用办案方法，增强将理论运用到实践中的能力。并且多做经验总结，取人之长补己之短，在实践中进步，在进步中实践。

最后，转变工作思路，践行群众路线。由于信息交流平台的日益增多，各种信息充斥荧屏。一些西方法治理论难免会对年轻干警的思想造成影响。比如“西方法官优渥的待遇、崇高的社会地位、终身任职的职业保障……”。必须承认西方法治观点，有值得我们学习的地方，但作为法官助理要立足国情，认识到我们的法院是人民法院，法官是人民法官，在参与案件审理时，不能仅仅依靠当事人举证，而要弯下身子深入到案件发生地、当事人居住地去多做核实，帮助法官获得更多准确信息，为判决既合法理又符情理提供帮助。

司法改革事关法院的每一位工作人员，将改革作为不断提高自身能力的契机，不断提高自身的业务水平是每一个立志从事审判工作的干警安身立命的依靠，也是司法改革取得实质性进展的人才保证。

第四篇：法官员额制改革试点实证探究

法官员额制改革试点实证探究

【摘要】我国法院法官员额制改革试点工作的基本完成，推进了法官队伍职业化、精英化建设，促进了我国法官整体素质的提升和司法资源优化的配置，对我国司法建设有着重大而深远的影响。本文从我国法院法官员额制改革试点完成前后的比较性实证研究入手，以法官遴选标准、工作质效、办案责任的改革试点方向与变化为基础，对员额制改革试点实践过程中出现的法官助理制度缺陷、法官大量流失、法官职业保障机制跟进不足等问题进行实证探究及其原因分析，试图探索从改革推行方式、法官助理制度、法官职业保障机制等方面提出法官员额制改革的完善策略。

【关键词】法官员额制；改革试点；遴选标准；职责定位；职业保障

Abstract：The Our country the judge member in court sum system reform the basic completion of making experiments and pushed forward a judge the troops occupation turn, the elite turn construction and promoted our country the promoting of judge whole character and judicial resources is excellent to turn of allocation, to our country judicatory the construction has important but profound influence.This text the judge member in court sum system reform experimental unit to complete a front and back comparison substantial evidence research to commence from the our country, with the judge select standard, work quality effect, handle a case the reform experimental unit of responsibility direction and variety for foundation, reform experimental unit fulfillment to appear in the process to the member sum system of judge assistant system the blemish, judge in great quantities run off, the judge's occupation guarantee mechanism follow a not enough etc.problem to carry on a substantial evidence investigation and it reason analysis, try the quest promotes the assistant system of way, judge, judge from the reform occupation guarantee mechanism etc.put forward a judge the member sum system reform of perfect strategy.Key words: Judge the member sum system;Reform an experimental unit;Select standard;The job positions;The occupation guarantees

法官员额制度是各级法院根据其的案件工作量、地区人口、经济发展水平等情况，将符合遴选标准条件的司法人员确定为员额法官，形成由法官、法官助理组成的新的审判运行机制，集中行使国家审判权的制度。而法官员额制改革是对法官数量进行一定限制，按 司法规律配置审判人力，把优秀法官充实到审判一线，实现法官队伍“正规化、专业化、职业化”建设，促进了司法资源优化配置，助推司法公正。法官员额制试点改革开始于2014年6月，上海市、广东省等是第一批试点改革的地区。2016年7月在全国司法体制改革推进会召开后，全国各地法院员额制改革开展如火如荼。到2017年2月中旬，法官员额制改革试点任务基本完成，全国各地法院均已完成员额法官选任工作，约占全国法院总数的86.7%，共遴选入额法官105433名。法官员额制改革试点促使法官遴选标准、法官职业保障、司法辅助人员配备等方面的改变，而这些变化对我国的法院工作、法官队伍发展、司法建设有着重要而深远的影响。

一、法官员额制改革试点完成前后变化比较与实证研究

法官员额制改革引起了社会的广泛关注，最高法在2017年2月27日举办“人民法院司法改革进展情况新闻发布会”上表示，全国各地法院基本结束试点改革工作，全国各地法院总共产生了十万五千四百多名入额法官，85%以上的司法人力资源配置到办案一线。这项被称为“触动了法院每一个人的根本利益”的改革举措取得阶段性成效，带来了巨大的变化，这变化对我国法官队伍建设、司法建设的产生了重大的影响：

（一）从侧重经验到侧重学历，职业主体趋向年轻化

以往法官的遴选标准设置了政治素养、工作能力、职业道德等条件。此外，也要求法官有较长年限的审判工作经验与工作履历，但是对法官年龄和教育背景没有什么强制性的限制条件。而在改革试点的不断向纵深推进中，法官遴选标准发生了很大的大变化。不少法院开始对法官入额的年龄和学历有一定条件的要求。据人民法院报的数据显示：入额后湖北法院队伍中，入额法官平均年龄下降3岁，本科及以上学历人数提高了4.17%，硕士及以上学历人数提高了6.6%。①上海4个先行试点法院首批遴选的531名入额法官，全部为本科以上学历，硕博士学位275人，占51.8%，平均年龄43.9岁，平均司法工作经历18年。②从法官员额制改革后的变化来看，全国各地一支支年轻、学历高、政治素养高、业务能力强、经验丰富的法官职业队伍如雨后春笋般涌现。

法官员额制改革把有能力、专业水平高的人才充实到审判一线，使司法队伍结构进一步优化，让审判权回归。法官遴选标准的改变，使入额法官的素质有了大幅度提升，推动了法官的审判工作更加专业化，促使了审判质量的提高，有利于守护司法公正和维护司法权威。

（二）法官审判工作质效大幅提升

近年来伴随着我国经济的高速发展，法律纠纷也与日俱增，导致了法院受理案件呈现“井喷式”的增长。而我国法院系统的法官质量良莠不齐、审判水平较低，造成各地法院 ①② 参见:徐光明,王珊珊.好钢用在刀刃上—湖北法官员额制改革见闻[N].人民法院报,2015-12-7 上海首批入额法官平均干了18年司法工作，超5成具硕博学位[EB/OL].澎湃新闻，http://www.xiexiebang.com/newsDetail_forward_1355785.2015-07-23 2 司法资源配置严重的不均衡；一些法院的审判力量没有得到充分的利用，造成司法资源浪费。因为案件多法官少，我国很多法院的一线办案人员都在超负荷运行状态中，这对案件审理质量、司法效率造成了一些不利的影响。而本次改革后，试点法院约86.7%的司法人员充实到审判一线，大量的业务骨干充实办案一线趋势明显，许多地方法院的审判力量得到充实，有效缓解了案多人少的压力，法官工作积极性、责任心得到了显著增强，特别是职业保障制度改革先行到位的地方，多办案、办好案的氛围更加明显。法官工作量大大的减轻，审判质效明显大幅提高。

最高法的2017年工作报告显示，上海、广东、海南法官人均办案数量同比分别增长21.9%、22.3%、34.8%。③2016年重庆市法院法定审限内结案率为99.74%、一审案件改判发回重审率为0.28%、生效裁判服判息诉率为98.36%，审判质效继续居全国法院前列。④江阴市法院改革后，江阴市全院受理案件数和审执结案件数分别增长75.2%和53.1%，改革后一审服判息诉率保持在95%以上，一审判决案件改判发回重审率保持在0.5%以下。⑤

本次改革使得很多法院的审判力量得到很大的补充，比如法官助理的大量配置，分担了法官的很多工作，在阅卷、诉讼保全、司法鉴定、案件起草等事务上法官的工作负担都有所减轻。法官员额制改革使得很多法院的审理周期大幅缩短，法官审理案件的的质量和审判效率也大幅度提高，人们对法院的司法服务合意度得到极大的提升，从而提升了司法公信力和维护司法权威。

（三）法官办案的权能增强，责任感大幅提升

长期以来，我国法官审理的案件要向领导及审委会请示汇报，法院内部要对案件进行审批，以权力主导的行政思维支配司法办案，“审者不定，定者不审”，集体担责，办案责任不明，法官办案责任追究极为混乱。而改革试点后，法官审理的案件、裁判文书等不再由院长、庭长、审委会的严密审核，而是由法官独立签发并负责，错案追究促使法官增强审判案件的责任意识。从各地法院改革实践来看，入额之后的法官其办案责任确实比以往更重。江苏高院制定《江苏法院审判责任制改革实施细则》，落实法官对经办案件终身负责。南京两级法院2016年除重大、疑难、复杂案件需提交审委会讨论决定外，99.67％的案件由主审法官和合议庭自行定案。⑥

本次改革带来了压力和激励，增强了法官责任感和职业荣誉感，使员额法官感到权力和责任的加重，这充分体现了改革的成效。入额法官办案责任的加重有利于防止冤假错案的发生，强化人权司法保障，极大维护了社会公平正义和司法权威。

二、当前改革试点实践中存在的问题及其原因分析

③④ 参见：周强.最高人民法院工作报告——2017年3月12日在第十二届全国人民代表大会第五次会议 刘子阳.693家法院全面推开司法责任制改革2万多名法官进入员额制 85%以上在办案一线[N].法制日报,2016-07-17 ⑤⑥ 法官员额制试点发生哪些[N].法治周末,2017-02-22 娄银生.江苏法院推进员额制改革[N].新华日报，2017年02月05日改革之路前景无限光明，但成功的道路荆棘坎坷。尽管试点改革如火如荼，但改革实践中也面临着各种阻力和困难。最高法采取“疾风骤雨”的“休克式疗法”让这项改革举措的推进显得有一些着急，由此带来的问题也是显而易见的，以下就我国当前改革试点实践中存在的问题及其原因进行分析与实证研究。

（一）法官助理产生方式与职责定位存在的缺陷及原因

设置法官助理是本次改革中的一个非常重要环节，其设立有助于为法官队伍建设储备力量，保证法官依法独立、公正地履行职责，促使审判效率提高。但是当前我国法官助理存在的问题主要体现在其产生方式上粗糙、职责定位上不明确等方面。各地法院在改革推进中，不少法院将助理审判员、书记员、行政人员等直接任命为法官助理。最高法在《人民法院法官助理管理办法(征求意见稿)》中虽然明确列举了十二项法官助理的具体职责，但是这些职责定位模糊，并且在司法实践运行中与书记员的职责有很多重合的地方。在此次改革浪潮中，很大一部分法官转任为法官助理，司法实务中在安排其工作任务时，很难将其作为普通的法官助理进行对待。法官助理产生方式粗糙、职责定位模糊、职业前景不明对法官员额制改革的进展造成不良的影响。

而产生这些问题的主要原因是改革试点开始后，各地法院迅速地开展起了法官助理制度建设，实施法官助理制度，但是现行法没有对法官助理作出规定，缺乏具体的法律规范和引导给法官助理发展方向、职责定位、管理工作带来很大困扰。我国《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》中规定,法官助理是法官的审判辅助性工作的助手,书记员则是审判事务性工作的助手,但是此种划分下存在的问题是审判辅助性工作和审判事务性工作的界限不明确,因为审判事务性工作本身就包涵辅助的内容。⑦司法改革指导意见对法官助理职责的规定大都是概括性的，司法实务中“事务性工作”的范畴非常庞大且界限模糊，这些造成了法官助理的尴尬局面。

（二）改革后法官“离职潮”的出现及原因

本次改革的目标是通过制度革新招来和留住优秀的法律人才，优化司法资源配置，把精英法官充实到审判一线上。但从各地法院的改革实践来看，法律精英人才并未大量涌入法官队伍，反而出现了大量的“离职潮”的现象。北京法院系统在这过去的5年里，已有500多人辞职迁出法院，流失的法官大多都是经验丰富、能力强，而且法官的流失速度还在加剧。上海形势也不容乐观，仅2014年一年，该法院系统中就有105人离职，其中法官86名，包括17个审判长，43人拥有硕士以上学历，63人是年富力强的“70后”，都是不折不扣的审判中坚力量。⑧

法官大量流失的主要原因是：我国法官职业待遇偏低；法官超负荷工作，身心健康堪忧；司法环境堪忧。随着司法体制改革的相继开展，不少地方的员额法官其工资待遇仍处于较低的水平，工资虽有所增长，但增长幅度较小，法官职业待遇没有得到很好的保障，并没有起到激励法官的作用，由于受职数限制，法官的职务职级的晋升和工资待遇的提升 ⑦⑧ 刘斌.从法官“离职”现象看法官员额制改革的制度逻辑[J].法学，2015.(10):49-58 上海司改为留住青年法官开出“药方”[N].中国青年报，2015年04月20日01版还是受到很大制约。在改革实践中，比如海南明确表示入额法官待遇的提高未来5年是过渡期，表明入额法官责任加重但工资待遇仍未变化。奋斗在一线办案的法官们压力空前提升，风险也越来越大，其责任比公务员重，工作任务比公务员繁重，晋升比公务员慢，法官不堪重负便对这一职业便失去了兴趣。法院聚集社会热点，各种关系的干扰和舆论影响司法案件对法官的审判工作造成不良影响。法官职业越来越成为一种高压力、高强度、高风险的职业，未免不是“累”“险”“穷”“苦”逼走了不少法官跳槽？

（三）改革后法官职业保障系统跟进不足及其原因

法官职业保障是法院依据法律规定全方位的保障法官职业权利和职业地位，保障法官的职业收入工资待遇、保护法官的人身安全及其他合法利益。而改革后法官职业保障系统并没有得到有效跟进，法官职业保障、权益维护等方面有很多问题没有有效解决，入额法官的工资待遇没有得到有效的提升。法官的职业保障方面与法官职业化要求之间存在着较大差距，国家对法官的职业保障落实力度没有能与法官工作压力、责任风险压力的增加相应提高。在案件多人员少的情况下，大幅缩减法官的数量，法官即使入额后，也没有在享受的福利待遇方面体现出入额的职业保障优势。

我国对法官职业保障的很多法律规范都过于原则性、倡导性，缺乏明确的法律强制性规定，这就是我国法官职业保障制度缺失的根本原因。在司法实践中法官职业保障行使又会受到地方政府、法院自身发展等一定程度的影响，法官独立公允、公平、公道行使审判权也被极大限制。由于我国政治体制的原因，各级法院的编制都是由地方党委政府负责，地方党委及其组织部门都会对地方的法官选任工作有一定的影响。地方政府根据当地社会经济条件予于法官相应的职业工资待遇。我国《法官法》很早就对对法官的级别有了详细的规定，但在司法实践中法官级别一直以来被人们所忽视，人们更多关注的是行政级别，造成当前法官的工资待遇参用行政人员的工资序列，并且很多方面甚至是低于普通公务员。

三、完善法官员额制改革试点工作的具体建议

法官员额制改革是推进司法改革的基础，推进司法体制改革是一项系统工程，从这次的改革实践来看，还是存在一些不完善的地方。我们应通过各种有效途径来解决和减少改革进程中的阻力与困难，法官员额制度的构建与推进应从以下几个方面着手：

（一）平稳渐进推行员额制

法官员额制度改革的推进是一项系统的司法工程，目标是在缩减法官的数量，让精英法官摆脱繁杂的非审事务。而当前试点改革推进有些急，改革经验都没有总结出来，许多问题还没有对策，这种情况下改革试点推进不应“操之过急”，也不应采取“休克式疗法”，因为“欲速则不达”,容易异化成“为改革而改革”。虽然最高法“疾风骤雨”的“休克式疗法”改革让庞大法官队伍群大大的瘦身，但休克式、一刀切、一步到位的话，势必引起不小的阻力与困难。在本次改革推进中，很多法官在短期内失去法官的“帽子”，又“沦落”到了“法官助理”的位置，从而失去了法官的司法审判权力，从舞台上的“主角”沦为“配角”这难以避免他们消极怠工和抵触情绪。所以，我们改革的步伐应该是平稳渐行，通过自然的过渡，逐步达到一定量的法官员额，减小对改革工作的影响。而在一定的过渡期内，每年给予一定量的员额，因人数少，对法官职业待遇大幅提升抵制程度大大降低。

(二)完善法官助理产生方式和职责定位 1.法官助理的产生方式多元化、结构合理化

法官助理是司法实践审判实务中必不可少的一支重要力量,建立法官制度实现法官与助理合理分工是司法改革的必然趋势。虽然在改革实践中，不少法院招录法官助理是通过从社会上公开招录公务员担任法官助理和从未入员额的法官中挑选出优秀的法律人才转任为法官助理。但是我们还应注意法官助理结构合理化，毕竟新人缺乏充分的法律实践经验，对于未入员额的法官等司法人员也不能粗放的转为法官助理。此外，我们还可以在职业律师群体中设置有别于公务员招录的绿色渠道，这样不仅可以引入律师进入法院系统，还可以弥补法律经验不足的缺陷。

2.明确法官助理的职责定位

鉴于当前对法官助理的职责定位不明确,我们应统一认识并立法确定法官助理是法院为法官配备的审判辅助人员。法官助理是法官的专职助手、参谋,二者之间应是业务指导与互相监督的关系；明确法官助理与书记员之间的关系，二者明确分工，各司其职,平等协作，共同协助法官开展工作。法官助理的职责应当是辅助法官处理一些智力型工作, 包括：审查案卷材料、组织证据交换、诉讼保全、查找法律资料等；书记员的工作应是纯事务性工作，如诉讼案件登记、送达、委托司法鉴定、调查取证等事项。

（三）建立健全法官职业保障制度

在实现法官队伍职业化、精英化之后，我们应遵循司法规律设置，创立一套完整的职业保障机制，保障法官依法履行职责，吸引优秀法律人才投身法官职业。我们应从以下几个方面加快对法官职业保障机制改革，全面落实法官福利待遇的提升，符合其职业精英化的建设要求。

1.法官职业保障去行政化，大幅提高法官工资待遇

法官职业保障去行政化，各地均不再适用公务员的职业待遇标准，严格落实《法官法》规定法官等级工资与晋升制。鉴于当前法官工资的状况，通过立法的形式提高法官的职业地位、职业待遇。将法官工资单独序列，大幅提升法官的工资福利；把法官的平均工资福利标准提到法学教授的待遇水平，超高于公务员的工资福利标准。

2.设立法官职业豁免权

我们应为法官设立职业豁免权，保障法官不受干涉并依法独立行使职权，避免受到其他无关的责任追究，其中对法官审判责任追究应当严格的限制。而追究法官的违法审判责 任是追究法官故意违反相关的程序法和实体法的法律责任。另外，也要把法官违反法律职业伦理道德规范的行为纳入到法官责任追究的体系中。

3.制定法官的科学评价机制，完善法官的绩效评估体系

当前我国法官的晋升与法官的职业不相匹配，法官晋升渠道狭窄，法官等级评定行政化。在法官员额制试点改革的背景下，我国对法官的评价应必须尊重司法规律，严谨设置评价机制，合理利用评价结果。加快制定科学的评价机制，完善法官绩效评估体系，在法官任职、等级晋升、业绩评价等方面应全方位、公正客观评价，把法官办案数量、质效等作为依据。此外，我们还应把法官业绩评价与员额退出机制、惩戒机制、激励机制做到无缝连接。

司法改革不可能一蹴而就，这是一个长期的的巨大工程。法官员额制改革是实现法官规范化、专业化、精英化的重要保障，是法院提高办案质效的良方，是提升司法公信力的重要途径。我们要坚持既定的目标平稳推行法官员额制度，充分激发各级法院的改革动力与魄力，着力提升法官职业待遇水平，健全法官职业保障制度，完善法官员额制并扎实推进法官队伍规范化、专业化、职业化建设，实现司法公正、司法为民的本质要求。

参考文献

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第五篇：基层法院法官员额制改革设想

基层法院法官员额制改革设想

谭加云

党的十八届四中全会提出要建设高素质法治专门队伍，全面推进法院队伍正规化、专业化、职业化建设，提高法官的职业素养和专业水平。法官员额制改革是实现这一目标的措施之一，《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》（以下简称《改革意见》）对此有明确部署，全国部分法院也进行了积极探索与实践。笔者根据中央和最高人民法院的要求及部署，对基层法院法官员额制改革提出些许观点，以期抛砖引玉。

设想：设置两种类型的法官

《改革意见》认为应针对不同层级法院，设置不同的法官任职条件；结合法院审级职能，科学确定四级法院的法官员额。基于此，笔者认为基层法院设置两种类型法官为宜。

（一）主审法官类型。特征如下：一是主要职责是审理疑难复杂案件，体现能力与行为的匹配性；二是属于员额制度内的员额法官，体现选拔的精英性；三是按“让审理者裁判，由裁判者负责”的要求配置其审判权责，体现裁判的独立性；四是薪金待遇应高于法院其他工作人员，体现待遇的优厚性；五是配备一定数量的法官助理与书记员，组成审判团队，让其从繁杂的事务性工作中脱身，专注于疑难复杂案件的审判，体现职能的判断性；六是一般适用普通程序处理案件，体现审判的审慎性。

（二）简易法官类型。与主审法官不同：一是主要负责

大量简单案件的审理工作；二是不属于员额制度内的员额法官；三是所作出的裁判文书需要主审法官签发；四是薪金待遇另行设定，但应低于主审法官；五是实行“一审一书式”审判资源配置模式；六是适用简易程序或小额诉讼程序解决纠纷。

理由：问题决定法官类型需求

基层法院在改革中面临两大问题，一是如何又好又快地审理案件；二是如何顺利推进法官改革，这也构成了基层法院需要两种类型法官的理由。

（一）改革的目的性要求。司法改革最根本的目的是为了公正高效地审判案件，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，因此法官制度改革必须考虑案件特点，以使改革与案件处理达到最优配置。基层法院案件有数量多与难案少两大特点。数量多与法官人数少相对应，依笔者所在的基层法院而言，法官年平均办案数200余件。这意味着，一个法官每个有效工作日要办结一件案件。难案主要指事实认定与法律适用难的案件。如果将案件难度值分为简单、较难、很难三个等级的话，根据经验，基层法院这三类案件的比值大致为6∶3∶1，也就是说有60%的案件属于简单等级，30%的案件属于较难等级，只有10%的案件达到很难等级。

基于基层法院的案件特点，设置简易法官处理大量的简单案件成为有效路径。一是在能力上，简易法官处理此类案件较为胜任。依笔者的观察，在法院工作3年左右的人员，如肯吃苦，即能完成案件办理任务。二是在操作上，简易法 2

官处理简单案件符合繁简分流的审判规律。简单案件应当快审快结，在程序选择上适用小额或简易程序；在力量配置上“一审一书”，减少层级，快速办案。反之，如让主审法官审理这类案件；二则主审法官办理简单案件时，陷入大量简单重复的工作当中，与主审法官设置的改革目的不符。

同时也要看到，基层法院也有少量疑难复杂案件，这类案件适合主审法官审理。因为主审法官的改革目的显系为精英法官量身打造，能力上法律精通、经验丰富，这种配置当然应主审疑难复杂案件，符合司法规律。

（二）有效推进改革的要求。此次法官制度改革的核心在于员额制，即法院人员分类管理，现有人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员。这已属步入“深水区”的改革，涉及原有利益格局的打破，以及综合配套措施的跟进。改革不仅要在正当性上得到认同，还要在可行性上得以实现。“三圈”决策模型认为，决策时要考虑价值目标、资源条件和相关利益方支持三大要素，优先选择“三圈”重叠的决策方案。法官改革涉及法官利益，一定要得到法官群体的内心认同与支持，方能达到“三圈”重叠的优先选择方案。

就基层法院而言，法官可以分为三个群体，一是院长、庭长（正职庭长），即领导法官；二是骨干审判员，一般称中坚力量；三是助审员，多为青年法官。按《改革意见》和一些省份的改革实践，骨干审判员为法官员额的当然主力，一般不用担心入不了员额，而且会提高待遇，改革对其而言是增量改革，应当会支持法官改革。领导法官受改革影响最 3

大，他们会重回一线办案。青年法官情绪波动最大，一则进员额的几率很小，二则由法官变为审判辅助人员，“司法产品”的法官署名权也被剥夺。

在基层法院设置两类法官可以解决领导法官与青年法官的困惑，争取到改革的最大支持度。对领导法官而言，其多从审判一线摸爬滚打多年走上领导岗位，能力强、经验足，进入员额当无问题，他们的担心则是重回一线要和青年法官一样每年办200多件案子，体力精力上能否承受得住。设置主审法官，由领导法官担任，专司疑难复杂案件，一则此类案件量少，领导法官可以集中精力办难案，而不用陷入大量的简单案件当中，既保证了案件质量，也解除了回归一线办理大量案件的担忧。二则对青年法官来说，疑难复杂案件虽少，但确如重石压身，其能力经验与心理素质尚不能与案件审理相匹配，也会影响其他简单案件的快速办理。如有主审法官将疑难复杂案件分担，如同将重石从青年法官身上移除，他们可以轻装上阵，发挥优势，迅速办理大量的简单案件。

对青年法官而言，设置简易法官有三个好处：一是没有改变其现有状态，减少了改革消极因素。简易法官仍可以适用小额或简易程序开庭办案，仍可以在裁判文书上署名，但其裁判文书需要签发。二是给其以锻炼能力的平台，便于培养改革后备力量。基层法院简单案件虽小，但也“五脏俱全”，程序事项、开庭、写文书一样不少，关键是在基层与广大人民群众打交道，可以增加社会阅历，洞悉世间百态，熟悉人 4

情世故，这是一个职业法官必备的素养，乘此平台，多加历练，不仅解决了大量基层纠纷，而且也培养了青年法官的职业能力。三是空缺相当数量员额，增加了改革的积极因素。基层法院难案不多，决定着主审法官的数量不大，这样就为员额空缺留下较大空间。这也意味着青年法官的机会和希望增多，这是改革的利好因素。

在国外的基层法院中，也有类似于简易法官的设置。比如，英国治安法院的治安法官多数为非职业法官，负责处理轻罪案件和家庭事务案件，其对于案件的处理以解决问题为主，对于法官的专业背景要求较低。法国的初审法院也有非职业法官负责劳工纠纷与社会保障纠纷等简单案件的审理工作，等等。

说明：两种类型法官设置与改革要求

此轮司法改革较之以往更加注重顶层设计，基层法院设置两类法官将会助推法官改革，但在具体设计上，有两个问题需要说明，以符合中央与最高人民法院的改革要求。

（一）简易法官与法院新的人员分类管理。根据改革要求，法院现有工作人员将分为三类：法官、审判辅助人员、司法行政人员。法官仅指员额内的法官，审判辅助人员包括法官助理、书记员、执行员。笔者认为，对于法官设置及其员额问题，不能搞上下一般粗，应当对法官类别作扩充解释：法官包括员额制内的法官及基层法院的简易法官。如果“一刀切”地认为法官只能为员额制内的法官，在基层法院不设置简易法官，或者设置简易法官将其放入审判辅助人员类 5

别，既违背了实事求是的原则，亦会为基层法院法官制度改革带来问题。

（二）简易法官与审判权运行机制改革。在司法实践中，大量的简单案件多为事实基本清楚、法律关系较为清晰的纠纷，法官不应再做人民调解员的工作，因为司法的规律要求不同层级的法官存有不同的审理方式及纠纷解决模式。

关于主审法官签发裁判文书的目的和价值，正如本文观点，设置简易法官这个平台尚有培养法官的功能要求。据笔者观察，一则多数青年法官对独立办案信心不足，让经验丰富的法官对其生产出的“司法产品”把关，以增强信心；二则老法官也是本着提高青年法官能力的目的而为，而且，亦可以在文书签发制度上加以改进，增强文书签发的指导性与公开性。