第一篇：实行人民银行国库单一帐户集中支付业务的探讨
实行人民银行国库单一帐户集中支付业务的探讨
摘要:国库集中支付改革是我国目前财政国库管理制度改革中的一项重要内容。它在一定程度上规范了财政收支行为,提高了财政资金使用效率。但由于受多种因素制约,一些弊端也逐渐显现。改变目前的集中支付方式,实行由人民银行直接办理集中支付,可以避免目前商业银行代理的许多弊端,更有利于提高财政资金使用效率。
关键词:国库;单一账户;集中支付
一、商业银行代理集中支付业务弊端
这种模式的资金核算方式为:财政部门对代理商业银行下达各预算单位的资金拨付额度,代理行接到拨款明细清单后,按额度垫付资金,向商品供应商汇划资金。之后,再向人民银行国库进行资金清算。
这种模式的资金核算方式为:财政部门对人行国库下达各预算单位的资金拨付额度,人行国库部门在接到拨款明细后,按额度直接向商品供应商汇划资金。
(一)商业银行代理国库集中支付方式存在的弊端
1.代理银行既得利益不明显,服务质量有待提高。一是代理银行手续费收益低廉,积极性不高。实行国库集中支付后,代理银行的业务量成倍增加,但调查发现,忻州市辖内各县市区,财政部门支付的手续费非常少,甚至没有,相反代理银行还无偿提供场地、设备、人员和技术,代理银行并没有得到相应的利益补偿。二是代理银行为规避风险,不
愿意垫付资金。国库集中支付实行由代理银行先垫付资金,然后于日终前与人民银行国库单一账户进行清算的方式,如果当天不能及时与国库单一账户清算,会造成代理银行垫付资金的事实,这既违背了《支付结算办法》规定的先收后付、银行不垫款的结算原则,也使代理银行容易产生垫付资金风险,因此各代理银行都不愿意垫付资金。为了规避风险,代理银行要求财政部门预存定量资金用作保证金或不垫付资金,与改革的初衷不符。三是代理银行为拉客户,难免产生违规操作现象。根据改革办法规定,零余额账户日终不能留有余额,因此代理银行根本得不到可用资金,并无利可图。而调查发现,各商业银行又在激烈地争夺代理权,原因是财政存款乃各商业银行的主要存款来源,代理银行更多考虑的是通过与财政建立合作关系来拉到财政支付保证金或其他财政专用资金存款,出于这种原因,必然影响到代理服务的质量。
2.代理银行零余额账户使用不规范,“零余额”要求难达到。零余额账户的设立和使用是集中支付改革的关键环节。根据改革的资金支付管理办法规定,财政部门在代理银行开立了相应的零余额账户,但是零余额账户使用不规范。一是原预算单位基本存款账户未停用。从调查情况看,多数预算单位把零余额账户,作为与原基本存款账户清算的过渡户,形成了财政部门两个零额账户并存的局面。二是零余额账户不为零,不是真正的零余额账户。财政部门为了保证代理银行日常支付,有意在代理银行账户上预留部分资金,作为代理银行直接支付的保证金或预算单位零余额账户清算的备付金。例如某县财政部门与代理
银行达成协议,在代理银行开设了一个专用账户,从预算内拨付资金500万元,作为零余额账户支付的保证金。三是零余额账户垫付资金无法当日清零。由于县级人民银行没有开通实时清算,每天只有一场手工清算,代理银行在错过当天清算时间后垫付的资金无法在日终前与国库进行资金清算,因此零余额账户难以实现“零余额”。
3.代理支付资金清算环节增多,资金流动速度减慢。实行集中支付后,财政资金拨付过程较以前更加复杂,环节增多,一笔拨款至少要通过四道环节才能最终到达用款单位账上。财政部门月初向国库提交财政直接支付汇总清算通知单、财政授权支付清算通知单,向代理银行提交财政授权支付通知单,拨款时向代理银行传递财政直接支付凭证、财政授权支付凭证,代理银行办理支付后,要填制代理银行申请划款凭证及其附件、申请财政资金划款汇总清单、申请财政资金划款清单,并传递到国库部门,国库部门清算资金后将回单提交给代理银行,代理行记入财政部门或预算单位零余额账户。其间手续复杂、交接繁琐,影响该笔资金的及时拨付且容易出现差错。另外,票据传递人员每天往返于财政部门、国库与银行之间,疲于凭证、清单的传送、交接,资金随票据来回往返,流动速度减慢,使用效率降低。
(二)商业银行代理方式使国库监管职能被削弱,不利于国库资金风险的控制
1.国库角色被弱化,监管职能受损。实行国库集中支付后,按照现行操作程序,先由代理银行垫付资金,然后与人民银行国库单一账户进行资金清算,形成了事实上的代理银行经理国库,人民银行却由主动划
拨变成了被动清算的角色,国库监管形同虚设,这与《中国人民银行法》赋予人民银行经理国库的职能相背离
2.资金运行程序颠倒,国库无法实时监管。一是国库资金先用后批,国库审核监督难。国库部门在办理日常支付业务时,只有财政部门的支付额度作为依据,在代理银行办理资金支付后向国库申请划款时,对拨款的政策依据、合法性以及当天是否实际支付等方面无从审核,造成国库对财政资金监管的边缘化,甚至是代理银行垫付资金后,倒逼国库清算资金。二是国库被置身事后,实时监督难。代理银行听命于财政支付指令,只能提供支付服务,无监督管理职权,人民银行有监督职权又处于支付事后,实时监督作用无法有效发挥。如果出现非法拨款,资金已经流出,造成了事实的风险,代理银行也因已垫付资金而产生资金损失。
3.代理银行无法代理监管,资金风险控制无保障。代理银行作为企业,以利润最大化为经营目标,能够代理国库集中支付却无法代理国库监督职能。既无权监管,也不会对预算单位利用零余额账户套取资金等不合规行为进行严格监督,而只会尽量满足预算单位的要求,甚至为了自身利益而不惜违规操作,形成资金风险隐患。
二、人民银行直接办理集中支付的可行性
(一)人民银行直接办理集中支付已具备了条件
一是人民银行国库部门经过多年的实践,已建立起严密、完善的内控制度体系，积累了丰富的工作经验，且专业人员素质较高，完全有可能把国库集中支付办好。
二是人民银行是金融系统资金清算的组织者，而国库作为人民银行内设职能部门，是大额支付系统的直接参与者,又有同城票据交换席位,具备先进的资金汇划渠道。预算单位零余额账户的核算利用国库会计核算系统,将国库单一账户及“预算单位零余额账户”设立在一套核算系统中,实现了资金清算简单、快捷、方便和安全。人民银行办理零余额账户业务,既解决资金汇划中出现的各类问题,还能避免由商业银行办理预算单位“零余额账户”发生的资金垫付问题,同时也杜绝了以往存在的挤占、转移和挪用财政资金现象的发生,可确保财政资金的完整性。三是随着人民银行职能转换,基层人民银行人员充足,完全有能力直接办理国库集中支付业务。
(二)人民银行直接办理集中支付,可为中央银行经理国库职能的发挥开辟新天地
支出信息是财政信息的重要组成部分,支出信息大量分散存储在商业银行,不利于对信息的归纳、整理和运用。不利于对财政资金支出的预见性的掌握和财政资金管理水平的提高,也不利于国库现金管理的实施。随着国库信息网络和处理系统的建设发展,人民银行国库部门办理财政所有支付业务后,大量分散在商业银行的支出信息将得到充分、有效利用,对于加强财政资金管理,提高财政资金使用效率发挥着重要作用。同时,国库部门可以结合财政、货币政策,深入开展国库资金收支的统计、分析和预测,发挥国库促进两大政策工具协调配合的职能作用,为中央银行经理国库职能的发挥开辟新的天地。
(三)人民银行办理国库集中支付方法
一是成立专门的国库集中收付结算机构,具体负责办理国库集中支付。在人民银行设立国库集中收付结算中心,与国库合署办公,实行一块牌子两套人马,业务人员可从相关业务科室抽调组成。二是重新设计国库单一账户体系。在人民银行国库开设三类账户,即“国库单一账户”、“财政零余额账户”、“预算外资金专户”,在商业银行开设二类账户,即“预算单位零余额账户”、“特设专户”用于与国库单一账户清算。三是采取国库直接支付清算方式。所有财政资金支付通过国库单一账户直接支付。即,财政部门根据预算计划将财政直接支付凭证传递至人民银行国库集中收付结算中心,人民银行国库集中收付结算中心根据要求审核后,通过财政零余额账户将资金直接拨付到商品、劳务供应商或收款人账户上,业务日终前将“财政零余额账户”与“国库单一账户”进行清算。对于预算单位小额零星支付,财政部门可以授权其支付额度,财政部门于每月月底前将次月的预算单位用款额度以汇总清算额度通知单的方式,通知国库集中支付结算中心,并附各单位月度用款明细清单,当预算单位提出用款申请时,由财政部门出具财政直接支付凭证,或通过电子方式发出支付指令,并传递至人民银行国库集中收付结算中心,人民银行国库集中收付结算中心经审核无误后,将资金直接拨付到“预算单位零余额账户”。
三、实行人民银行国库集中支付需要解决的问题(一)加强制度建设,健全和完善相关法规制度
根据集中支付改革的需要,修订《预算法》和《国家金库条例》，赋予人民银行国库部门对征收机关、财政部门和预算单位开立非法过渡性账户的处罚权,以及对财政库款支拨的监管权。同时,进一步完善财政国库管理制度改革方案,尽快制订适应基层的《国库财政资金清算办法》、《国库集中支付财政资金支付管理办法》,为国库集中支付实施提供可操作依据。
(二)完善法律法规,加快部门预算推进进程
部门预算是实行国库集中支付的基础。目前部门预算的滞后性已成为集中支付有效实施的障碍。一是要制定相关的法律法规,为部门预算改革提供法律保障,改变目前预算编制难、出台迟的现象;二是要细化预算编制,科学、合理地反映财政收支活动,为顺利实施国库集中支付创造条件。
(三)转变国库监管思路,发挥监管职能作用
国库部门要及时调整监管思路,转变监管方式。一是要完善财税库协调机制。加强与财政税务部门的联系与沟通,定期召开财税库联席会议,研究解决国库集中支付过程中出现的矛盾和问题。二是加强预算外资金管理。将所有预算外资金纳入人民银行国库管理,切实加强预算外资金的收缴和使用管理。三是加强对财政及预算单位的账户管理。对财政下属职能部门的资金专户全部撤销,或纳入国库单一账户体系管理,对预算单位只保留一个零余额账户。四是转变监管方法。通过手工和电子的方式进行监管,建议建立国库电子信息审核系统,增加对支付业务逐笔和批量的自动或手工干预功能,将重点审核与全面审核相结合,从而提高监管效率。
第二篇：国库单一帐户制度
实行国际通行的国库单一帐户制度，可以对预算资金实行从分配到资金拨付、资金使用、银行清算、资金到达商品和劳务供应者帐户全过程的监控制度，形成覆盖所有政府收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目和完整统一的政府预算。单一帐户制度 推行，在技术上为实现预算的完整性提供了保障。国库集中支付制度的改革，有利于提高财政支出的透明度，将各部门各单位的预算资金支出过程置于国库支付系统的监控之下，有利于提高资金使用效率。一方面，使财政部门可以有效地利用资金存用的时间差，灵活调度未支出的余款，从而可以减少为应付短期资金需要而增发的短期国债数量，节约国债利息支出。另一方面，所有预算资金集中在国库单一帐户上，减少了结算的中间环节和财务管理人员，提高了资金的运转效率。
第三篇：国库集中支付业务流程图
1、直接支付业务流程图
业务流程说明：
基层预算单位根据财政审批通过的直接支付用款计划编制直接支付申请书，并上报主管部门。主管部门也可根据基层预算单位的已审批直接支付用款计划为基层预算单位代编直接支付申请。
主管部门对基层预算单位上报和本部门为预算单位代编的直接支付申请进行汇总，并审核，审核通过后提交国库支付中心。国库支付中心审核主管部门提交的直接支付汇总申请，并提交分管局长审批。
分管局长审批通过后，由支付中心根据直接支付汇总申请单的内容编制直接支付凭证，并上报国库科进行审核。国库科对支付中心上报的直接支付凭证进行审核，审核通过后报分管局长审批。
支付中心根据分管局长审批通过的直接支付凭证汇总生成直接支付汇总清算额度通知单，并提交国库银行确认。分管局长审批通过的直接支付凭证直接提交代理银行进行支付确认。
代理银行支付完成后，将直接支付凭证回执交支付中心，并编制直接支付入账通知单，由财政逐级下发到基层单位。基层预算单位收到代理银行的直接支付入账通知单后，编制直接支付的记账凭证。
代理银行对支付过的直接支付凭证汇总编制申请划退款清单、申请划退款汇总清单和申请划退款凭证，并提交国库行进行清算确认。
代理银行根据国库银行清算国的申请划退款凭证编制直接支付结算清单，并递送国库支付中心和财政国库科。财政支付中心和国库科根据收到的直接支付结算清单分别编制支付中心凭证和总会计凭证。
2、授权支付业务流程图
业务流程说明：
财政国库支付中心根据审批通过的授权支付用款计划编制、审核授权支付汇总清算额度通知单；同时编制、审核授权支付额度通知单。其中授权支付汇总清算额度通知单提交国库银行进行确认；授权支付额度通知单送代理银行进行确认（附带授权支付明细单）。
代理银行对授权支付额度通知单进行确认后，编制、审核授权支付额度到账通知单，并将审核过的授权支付额度到账通知单经主管部门送达基层预算单位。
主管部门和基层预算单位收到代理银行递送的授权支付额度到账通知单后，分别作记账凭证。
基层预算单位根据代理银行递送的授权支付额度到账通知单编制、审核授权支付凭证（附带银行票据）。主管部门也可以根据代理银行递送的授权支付额度到账通知单为基层预算编制授权支付凭证（附带银行票据）。基层预算单位和主管部门编制、审核过的授权支付凭证根据财政需要，可以由财政国库支付中心进行进一步审核。审核完成的授权支付凭证送代理银行进行支付确认。
代理银行对支付过的直接支付凭证汇总编制申请划退款清单、申请划退款汇总清单和申请划退款凭证，并提交国库行进行清算确认。
代理银行根据国库银行清算国的申请划退款凭证编制授权支付结算清单（即财政支出日报），并递送国库支付中心和财政国库科。基层预算单位、主管部门和财政国库支付中心根据代理银行支付过的授权支付凭证编制记账凭证。
财政国库科和支付中心根据代理银行审核国的授权支付结算清单（也即财政支出日报）编制总会计凭证和支付中心凭证。
3、支付更正(资金退回)业务流程图
业务流程说明：
财政支付中心根据支付过的直接支付凭证和退款业务需要编制直接支付更正（退款）通知书，并将通知书提交国库科审核，国库科审核通过后，交分管局长进行审批。
财政部门审批通过的直接支付更正（退款）通知书由支付中心递送代理银行，由代理银行进行更正或退款的确认处理。代理银行对单据进行处理后，将单据回执送财政国库科，再由国库科逐级送达基层预算单位。
基层预算单位、主管部门、财政国库支付中心和国库科根据收到的已处理状态的直接支付更正（退款）通知书分别记账。代理银行对支付过的直接支付更正（退款）通知书编制申请划退款凭证，并提交国库行进行清算确认。代理银行根据国库银行清算国的申请划退款凭证编制直接支付结算清单，并递送国库支付中心和财政国库科。
4、权支付更正(资金退回)业务流程图
业务流程说明：
基层预算单位或主管部门根据支付过的授权支付凭证和退款业务需要编制、审核授权支付更正（退款）通知书，根据财政业务的要求，可将通知书提交支付中心、国库科审核，国库科审核通过后，交分管局长进行审批。通过了全部审核过程的授权支付更正（退款）通知书提交代理银行进行更正或退款的确认处理。代理银行对单据进行处理后，将单据回执送财政国库科，再由国库科逐级送达基层预算单位。
基层预算单位、主管部门、财政国库支付中心和国库科根据收到的已处理状态的授权支付更正（退款）通知书分别记账。代理银行对支付过的授权支付更正（退款）通知书编制申请划退款凭证，并提交国库行进行清算确认。代理银行根据国库银行清算国的申请划退款凭证编制授权支付结算清单，并递送国库支付中心和财政国库科。
5、直接支付用款计划年终结余处理业务流程图
业务流程说明：
财政支付中心根据已批复的直接支付用款计划进行结余计算，得到直接支付用款计划结余资金。
预算单位和主管部门根据直接支付用款计划结余资金对需要结转的计划编制直接支付用款计划结转申请表；财政支付中心也可代预算单位编制直接支付用款计划结转申请表；对不需要结转的直接支付用款计划由支付中心进行注销。编制完成的直接支付用款计划结转申请表送财政国库科进行审核，国库科审核通过后报分管局长进行审批。
财政支付中心在分管局长对直接支付用款计划结转申请表审批通过后，编制直接支付用款计划结转批复单，并对该批复单据进行结转处理。
在支付中心对直接支付用款计划进行结转完成后，预算单位、主管部门、支付中心和国库科分别对结转的资金进行账务处理。结转成功的直接支付用款计划结转后，成为下年的直接支付用款计划，可直接用款控制直接支付申请等业务资金的分配使用。
6、授权支付用款额度年终结余处理业务流程图
业务流程说明：
1)财政支付中心根据已批复的授权支付用款计划进行结余计算，得到授权支付用款计划结余资金。
2)支付中心根据授权支付用款计划结余资金对需要结转的计划编制授权支付用款计划额度结转核定表，并逐级上报国库科和分管局长进行审批；对不需要结转的授权支付用款计划由支付中心进行注销。3)局长审批通过的授权支付用款计划额度结转核定表交由支付中心进行结转处理。
4)支付中心进行授权支付用款计划额度结转，并编制授权支付额度注销通知单交代理银行确认。
5)代理银行根据财政下达的授权支付额度注销通知单编制授权支付额度注销到账通知单，并由财政国库科逐级下发到基层预算单位。
6)基层预算单位、主管部门、财政支付中心和国库科分别根据代理银行递送的授权支付额度注销到账通知单编制各自的记账凭证。7)结转成功的授权支付用款计划结转后，成为下年的授权支付用款计划。支付中心根据已结转到新的授权支付用款计划金额编制授权支付额度结转通知单，并送代理银行。
8)代理银行对支付中心送达的授权支付额度结转通知单进行审核，并根据审核通过的授权支付额度结转通知单编制授权支付额度结转到账通知单，并由财政国库科逐级下发到基层预算单位。
9)基层预算单位、主管部门、财政支付中心和国库科分别根据代理银行递送的授权支付额度结转到账通知单编制各自的记账凭证。
第四篇：国库直接办理集中支付业务思考
国库直接办理集中支付业务思考
推行国库集中支付改革是一项利国利民的工程，将所有财政资金纳入国库单一账户体系管理，有利于加强对财政资金的全程监控和调度，提高资金运行效率和使用效益，确保预算支出安全、规范、透明，增强国家宏观经济调控能力，而目前由商业银行代理国库集中支付业务模式，存在诸多弊端，与改革的初衷相距甚远，随着时间推移，由国库直接办理集中支付业务，乃大势所趋，也是唯一最佳选择。
一、目前集中支付代理模式现状
1.财政集中支付系统各自为政。开展国库集中支付业务必须有专门的管理系统，而在县级财政、代理行基本无自主开发软件实力，只能选择购买软件开发商开发的软件，但这些系统大多五花八门，互不兼容，与国库也没有统一接口规范，导致与国库会计集中核算系统不能衔接，现代化信息系统优势发挥程度有限。由于信息传递不衔接，财政、人民银行国库、代理银行之间依靠手工录入数据、人工传递凭证，既加大了财政、国库、银行的工作量，影响资金的使用效率，又易出错，影响工作开展。甚至可能存在支付信息传递脱节带来的各种风险。
2.先付款后清算模式存在垫资风险。商业银行代理集中支付业务普遍采用的支付模式，其基本流程为：国库支付中心向代理行出具支付令――商业银行通过备用金账户向预算单位零余额账户支付款项――每天汇总支付款后向人行进行清算。由此可见备用金账户是国库集中支付流程不可或缺的重要中转环节。如果存放在代理行的备用金不足支付，或因不能在规定时间内完成对行内各营业网点的支付数据汇总，又不能及时清算，代理行则必须先行垫款，这种先支付后清算的做法与《支付结算办法》中关于“银行不垫款”的规定不符，且会在一定程度上会挫伤商业银行代理集中支付业务的积极性。
3.代理行责权利不对称。商业银行的经营目标是利润最大化，其在争取集中支付代理资格时，看中的是财政这一优质客户所带来的综合效益，实际上，代理行在开展业务过程中，经常往返于国库和财政，送达或提回相关凭证，财政资金支付清算及信息提供等大量工作必须由代理银行承担，代理银行为承担和维持该项业务需耗费大量人财物力，却得不到分文手续费，与投入的巨大费用差距太大，代理行心有怨言又无可奈何，责、权、利的失衡导致代理行压缩成本，减少开支，人员素质、核算质量无法保障，给改革带来负面影响。
4.国库监管滞后和弱化。《中华人民共和国国家金库条例》实施细则第2章第10条4款明确规定了国库的监管职责，即：“监督财政存款开户和财政库款的支拨，对违反规定的，国库有权拒绝执行”，传统拨款方式，国库可以采取监控预算指标等手段，对库款支拨的用途、性质进行审核，但改革后，支付模式发生了根本变化，直接支付的主动权在财政设立的支付中心，国库对拨付给劳务供应商的资金合规性难施监督，授权支付的主动权则在预算单位和代理行，国库只是在财政下达的额度范围内事后与代理行资金清算被动付款，国库对财政拨款环节的控制监督力度被弱化。
二、国库直接办理集中支付业务的难点
国库直接办理集中支付业务，取消代理行备用金、零余额账户，是改革的必然方向，更勿需增加商业银行的额外运营成本，大大减少了支付中间环节，可以最大程度杜绝国库资金的体外循环，避免第二国库形成，真正体现改革成效，但在目前环境下，国库直接办理集中支付业务的内外部条件并不完全具备，尚存诸多困难：
1.相关法规不健全。经过多年改革，财政直接、授权支付的相关制度较为完善，改变现有支付方式，由国库直接经办，应当如何操作还处于探索阶段，需从法规上进一步界定财政与人行国库在预算资金运作、监管过程中的权利与义务，明确国库对预算额度、性质、用途的监督，确保更好地服务于财政国库管理改革，但此类相关法规制度出台较少。
2.人员系统不能适应需要。基层国库普遍存在人少事多，忙于应付日常核算现象，且人员素质参差不齐，核算质量、监管效率、服务水平存在很大差异，如果国库直接办理集中支付业务，每笔预算单位支出均由国库受理，则业务量将几何级增长，随着服务对象不断延伸，业务越来越复杂，国库必须越来越明细的核算方能满足改革要求，以现有人员、网络、系统条件，国库无法承受。
3.缺乏可供借鉴的运作流程。目前商业银行代理集中支付业务模式的运行流程清晰明了，但由国库直接办理，应当如何操作，可供参考的方法较少，处于起步阶段。一旦所有明细拨款由国库一家办理，国库部门面临的是财政大量支付额度下达，国库如何接收，并根据财政支付令采取何种快捷安全的方式，通过大额支付将资金划至预算单位零余额或劳务供应商账户等等一系列问题均亟待解决。
4.国库支付联网系统功能不完善。目前，人民银行总行正在运行的财税库银横向联网系统（TIPS），只能实现税收电子化传输，还不具备处理预算支出功能，国库目前使用的国库会计数据集中系统（TCBS）预留了与地方财政联网接口，但由于财政并没有统一数据规范，造成系统不能联网运行，一旦所有每笔细化的财政支出均由国库办理，在网络系统功能不完善的前提下，依靠手工逐笔输入支付信息，势必加大系统负荷，不仅不现实，也极易出现差错和造成国库资金风险。
三、设想和建议
我国目前的商业银行代理集中支付业务模式均属过渡性质，为根本上消除财政资金挤占、挪用、截留现象，还应进一步理顺各方关系，完善有关制度，逐步解决改革中的问题，国库直接办理支付业务，财政资金直达用款单位账户，不仅快捷，更有利于对财政资金去向的跟踪问效，实行国库直接办理集中支付后，财政资金支付将更加安全、透明，及时，财政部门有更大资金调控余地，改革所带来的成效将不断显现：
1.尽快完善相关制度法规。现行国库集中支付的有关法规比较零散，没有规矩何成方圆，为保证改革深化，建议尽快完善国库直接办理集中支付规章制度，包括修订《国库集中支付管理办法》，规范预算单位零余额账户设置，明确财政支付指令下达后，国库资金清算等一系列操作流程，以及建立集中支付业务逐笔审核监管制度等，只有得到法规保护，才能有效约束操作行为。
2.取消清算备用金账户。在代理银行设立备用金账户是一个过渡性质的账户，如果实行人行直接办理集中支付就没有垫付资金的风险，取消了备用金账户，既可以解决该账户违反《支付结算办法》，也可避免因来不及清算代理行须垫款的问题，因此，只有完善国库单一账户体系，变商业银行代理支付为人民银行国库直接支付与清算，才能节约国库集中支付的运行成本，使人行能够掌握预算单位每一笔资金的用途、去向，加强对财政性支出的监督管理，防范和化解资金支付风险。
3.培养新型国库管理队伍。国库要有计划、有步骤地开展以单一账户为主要内容的新业务、新知识、新技能交流培训、岗位练兵活动，提高人员综合素质，同时要根据当地国库业务量大小和改革实际推进情况配强国库人员，合理设置国库岗位，落实细化岗位职责，建立绩效激励机制，优化劳动组合，造就一支道德高尚、作风优良、业务精湛的新型国库管理队伍。
4.构建完整运行操作规程。我们要及时总结改革经验，积极创造条件，在确保国库资金安全的前提下，摸索出一整套能够方便快速、直接办理集中支付业务的操作流程，从财政到国库再至用款单位，做到稳妥、有序，严格按照同级人大批准的预算内容，财政用款计划额度及时准确拨付资金，实现真正意义上的国库集中支付。
5.打造现代化国库集中支付平台。实现国库会计数据集中系统（TCBS）、财税库银横向联网系统（TIPS）与金财金税工程的对接，推进业务处理自动化建设，提高信息反馈和对账环节的电子化程度，打造现代化支付联网平台，拓展财税库银横向联网功能，集中支付业务直接在网上即可审核办理，财政支付令通过系统能实时将数据同步传送至国库，国库能对资金实行逐笔监督，对符合政策的给予办理，违反的当场拒绝不予清算，力争早日实现集中支付业务电子化、无纸化操作和监管。
（作者单位：华东交通大学软件学院、中国建设银行江西省分行营运管理部）
第五篇：商业银行国库集中支付代理业务问题探讨
商业银行国库集中支付代理业务问题探讨
商业银行国库集中支付代理业务问题探讨 孙宗印 孙广通
关键词:商业银行;国库集中支付;代理业务
文章编号:1003-4625(2006)10-0026-03中图分类号:F830.44文献标识码:A
一?商业银行代理国库集中支付业务的现状及重要意义
国库集中支付改革是财政国库管理制度改革的重要内容,从2001年开始,我国开始进行国库集中支付改革试点工作,截至2005年12月底,中央160多个部门均不同程度实施了国库集中支付改革,并将改革实施到所属3300多个基层单位?地方36个省市区全面推行改革,并将改革推进到200多个地市和500多个县?国库集中支付体系已经初步形成?
国库集中支付,就是通过建立国库单一账户体系,所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理,支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位?在此过程中,代理银行承担着开立财政零余额账户?预算单位零余额账户,以及财政资金的清算支付?授权支付中的额度控制?支付信息的反馈与监控等大量具体而又繁杂的工作任务?因此,商业银行是实现财政集中支付的桥梁,是国库集中支付的最终环节,是监控国库集中支付的信息来源渠道,是国库集中支付改革是否成功的关键所在?所以,解决商业银行代理过程中发现的问题,不断完善商业银行国库集中支付代理业务具有重要的现实意义?
二?商业银行国库集中支付代理业务存在的问题
(一)国库集中支付法律法规体系有待完善
首先,现有国库集中支付的有关法规比较零散,没有形成统一的体系?代理银行在办理业务时,要依据的办法规定太多,不利于经办人员熟悉业务?自从2001年3月财政部?中国人民银行印发《财政国库管理制度改革试点方案》以来,财政部?中国人民银行以及各级财政部门依据此文件制定了一系列的配套办法,每年都有若干文件出台,对有关业务不停地进行修订?例如,针对年终结余资金,2002年至2005年每年都有不同的规定,对更正和退回?预算科目变更等也有不同的文件规定,2004年财政部又依据《中国人民银行关于调整票据?结算凭证种类和格式的通知》,取消了《财政授权支付凭证》在中央授权支付业务中的使用?地方国库集中支付业务的规章体系情况也差不多?
其次,不同法规规章之间缺乏有效衔接,相互配合不够,代理银行经办人员执行时不容易把握?例如,国库集中支付实行商业银行先垫付款?后与国库清算,但2004年10月人民银行新颁布的《支付结算办法》仍然规定支付结算必须遵守“银行不垫款”的基本原则,没有对国库集中支付业务的特殊性作出例外规定?2005年《中央单位国库集中支付代理银行垫付资金计息管理暂行办法》规定,代理银行在15：30以后受理的某些业务要当日垫付款,但不与国库单一账户清算,这样零余额账户日终就成了“负余额”,这与“零余额”的概念已经有了较大的偏离?
再次,国库集中支付的有关规章制度都是以部门规章的形式出现的,这样一个重要的财政工作,没有像《预算法》那样上升到法律的层次,对包括商业银行在内的各方当事人的约束力还不够强?
(二)业务处理自动化程度有待进一步提高
首先,国库集中支付涉及成千上万家预算单位?无数笔业务,业务量非常大,业务的自动化处理程度直接关系到支付的及时性?准确性,直接关系到代理银行的业务办理效率?目前商业银行国库集中支付代理业务的自动化水平还不高,改进的余地还很大?例如,在授权支付的额度控制环节,链条比较长,自动化程度还不高?就中央财政而言,各预算单位根据部门预算申请分月用款额度计划,经财政部批复后,财政部将额度通知单提交中国人民银行和代理银行总行,代理银行再将额度录入(或磁盘倒入)自己的代理业务系统;预算单位用款时,代理银行再将预算单位填写的有关信息录入本行的代理业务系统查询并申请额度支付,对同样的信息存在多次手工录入的重复操作程序,出错的可能性提高,而效率却不高?
其次,资金清算的自动化程度也不高?虽然现在各代理银行和人民银行的资金清算系统已经比较发达,但是由于代理银行在办理资金清算时,在资金的支付环节要逐笔人工干预,然后还要与总行进行清算,代理银行总行要对全行的代理情况进行汇兑核对后再与中国人民银行进行清算?这些环节任何一个环节出现失误都会影响国库集中支付业务的正常办理?
另外,在信息反馈和对账环节仍以纸质单据传递为主,除财政的信息监控外,其他环节都有纸质单据(如报表和对账单等)在传递,没有充分利用发达的网络给办公带来的便利,增加了代理银行的工作量?
(三)部分业务环节存在安全漏洞
首先,启用新结算凭证后,结算环节存在安全漏洞,影响代理银行的正常清算?2004年发布的《财政部关于中央预算单位财政授权支付业务的补充规定》,要求停止使用《财政授权支付凭证》,同时由于漏填支付指令不属于退票理由,所以规定“代理银行收到未填明支付指令的支票和结算凭证,应当及时通知预算单位补填;如无法通知预算单位补填,造成代理银行垫付资金的”,预算单位要及时提供有关信息“供代理银行清算资金,同时要根据实际垫付资金情况,按同期活期存款利率向代理银行支付利息”?这在执行过程中问题很多,例如“零余额账户”在日终会形成“负余额”;为预算单位进行垫付款相当于融资,这与银行信贷政策存在冲突;在预算单位额度不足时,为其提供了超额度透支用款的机会;银行收取本金利息困难,很容易形成不良贷款;对个别管理较松的单位存在内部控制方面的困难,比如个别人可以和某收款人合谋签发多张未填明支付指令的支票并倒提结算,此时银行按财政部规定垫付,就会引发不少问题?
其次,资金的更正退回权限在预算单位,既不利于规范预算单位按预算科目和额度用款的行为,也增加了代理银行的工作量?财政部规定在办理资金退回和预算科目调整时,预算单位只需填写《财政授权支付更正(退回)通知书》,提交代理银行后,代理银行就要为其进行退回或调整科目,而不需要财政部门的审批?代理银行无法审查其退回和调整科目的合理性,如此一来,预算单位自由调配跨额度的现象比较普遍,不按预算科目用款?自由调配支出科目的现象更是频繁,支出管理不规范?对代理银行而言,不仅增加了业务量,而且在科目更正?资金退回后,相应的以前月份的对账单?报表等都要进行变更,加大了记账?对账的复杂性和工作量?
(四)部分同城特约委托收款(代缴费等)业务无法正常进行
随着电子银行业务的日趋普及,同城特约委托收款业务也在逐步由纸质结算凭证向电子结算凭证发展,由于此时收款人开户行要通过专用系统或小额支付系统的定期借记业务自动扣缴预算单位的有关款项,但零余额账户则无法实现自动扣缴,系统返回信息就为预算单位欠费?例如,广州地区同城特约委托收款的自动化水平比较高,预算单位无法通过零余额账户缴纳公用事业费或社会保障基金,只好临时通过其他账户缴纳,但这只是权宜之计?
三?完善商业银行国库集中支付代理业务的建议
(一)建立完善的国库集中支付法律法规体系
完善商业银行代理国库集中支付业务,必须建立完善的法律法规体系,为商业银行办理业务提供法律依据和保障,同时方便银行经办人员办理业务?首先,要对现有国库集中支付的有关法规规章进行整合,对历年发布的文件进行研究梳理,将零散的各种法规制度形成统一的法规体系?其次,加大国库集中支付法规内部以及与其他规章之间的配合力度,实现有效衔接?例如,针对零余额账户日终出现“负余额”的实际情况,要么对“零余额”的概念进行修订,要么对有关制度进行修订,以防止“负余额”现象的发生?要针对国库集中支付的特殊性,对《支付结算办法》有关内容进行修订,对支付结算的基本原则?票据的使用?结算方式?支付指令的填写作出例外规定,以适应商业银行代理国库集中支付业务的需要?再次,要以建立完善的国库集中支付法规体系为起点,不断提高其法律层次,逐步实现由部门规章向《国库集中支付法》的过渡,与《预算法》形成统一的法律体系,提高对包括商业银行在内的各方当事人的约束力?
(二)推进业务处理自动化建设
总体思路是加快“金财工程”建设,依托中国人民银行?财政部现有网络,建立现代化的财政管理信息网络系统,实现财政部门?人民银行(国库)?预算单位和代理银行之间的资源共享,以便实时处理预算资金的信息传输和资金清算,加快资金周转速度,提高财政资金使用效益?同时,自动化处理水平的提高, 有利于延长代理银行的业务受理时间,对于避免《中央单位国库集中支付代理银行垫付资金计息管理暂行办法》中规定的部分垫付业务具有重要的意义?
就额度控制而言,要实现预算单位申请用款计划?财政部门网上审批,支付指令(直接支付)和授权支付额度信息通过网络实时传输到人民银行和商业银行;预算单位进行授权支付用款时进行网上申请,有关信息共享到代理银行,预算单位主动提交结算凭证或代理银行收到收款人提交的预算单位开出的结算凭证后,代理银行在系统中进行确认核对并办理支付,有关业务信息在整个一体化的网络系统中运行,提高额度控制的自动化水平?
就资金清算而言,要实现与额度控制的自动匹配和自动化支付?代理银行完成上述额度进行确认核对后,有关支付信息进入了各方共享的财政管理信息网络系统,由系统自动完成资金的支付?经办行与总行的清算?代理银行总行与人民银行国库部门的清算等操作,最好是系统依次自动完成,减少人工干预,提高自动化处理水平和资金清算效率,减轻代理银行经办人员的压力,大大提高资金清算的及时性和准确性?
另外,要提高信息反馈和对账环节的电子化程度,由代理银行自动生成对账单?统计报表等电子文档并加盖电子印章,由需要对账的预算单位?财政部门?人民银行等各方在网上自行下载使用?代理银行可以根据预算单位的情况,不断在预算单位中推广使用网上银行等电子化银行,减轻代理银行的工作量,提高工作效率?
(三)修订有关业务制度,堵塞代理环节的漏洞
针对商业银行代理国库集中支付业务存在的一些可能出现问题的环节,要修订有关制度,堵塞安全漏洞,规范预算单位的支付行为,保障代理银行的利益?针对停止使用《财政授权支付凭证》?启用新结算凭证后结算环节存在的安全漏洞,要对《票据法》和《支付结算办法》进行修订,增加例外条款,《票据法》要增加“漏填支付指令”作为退票理由的条款,对预算资金的更正退回权限,可以保留预付医药费的余额退回等部分权限,其他权限均要上收到财政部门,经预算单位申请财政部门审批后,代理银行根据财政部门的通知办理资金退回和预算科目的更正?
(四)多种途径解决同城特约委托收款业务问题
为解决电子自动扣缴后预算单位无法使用同城特约委托收款结算方式的问题,以满足预算单位缴纳公用事业费或社会保障基金等款项的需要,目前,可以选择的途径有:财政部门协商收款单位开通网上申请和支付,在固定时间由预算单位进行网上缴费申请,并通过网上银行向经办行发出电子支付指令,从零余额账户支付;财政部门?人民银行协商收款单位和所有商业银行,调整现有自动化缴费系统,对预算单位的零余额账户添加特别标志,在对零余额账户进行自动扣缴时, 系统自动转为需要代理银行经办人员手工干预后付款?这些可能的解决方案,均需要财政部门?人民银行?预算单位?收款单位甚至地方政府共同协作才能完成?
参考文献:
[1]孙汝祥.现代国库管理制度将在全国建立[N].中国经济时报，2005-11-8.[2]邱益林.深化我国国库集中收付制度改革的思考[J].审计月刊，2005，(8).[3]万华利，王红.国库集中收付改革:急盼法规助力[N].金融时报，2005-11-28.[4]金琳.零余额账户实施过程中存在的问题和改进建议[J].广东工业大学学报(社会科学版)，2004，(2).(责任编辑:李琳)
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