《加强地方政府性债务管理的意见》的解读（合集五篇）

第一篇：《加强地方政府性债务管理的意见》的解读

10月2日，国务院发布《加强地方政府性债务管理的意见》，落实新预算法相关规定，建立借、用、还相统一的地方政府性债务管理机制，坚决制止违规举债，切实防范化解财政金融风险。记者采访有关部门和专家，对意见内容进行了解读。

省级政府为举债主体，只能发行政府债券，限定规模及用途

意见的一大亮点，是明确了举债主体、举债方式、举债规模以及举债程序，进一步规范了地方政府债务资金的使用，并通过建立风险预警和完善应急处置等落实偿债责任，着力解决地方政府性债务“怎么借、怎么管、怎么还” 的问题。意见明确，经国务院批准，省级政府可以适度举债，市县确需举债的只能由省级代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。

地方政府举债采取政府债券方式。对没有收益的公益性事业发展举借的一般债务，发行一般债券融资，主要靠一般公共预算收入偿还；对有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务，发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。地方政府债务实行限额管理。一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。

在规范地方政府债务资金使用上，意见也作了严格规定：一是限定债务用途。债务资金只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。建立对违规使用债务资金的惩罚机制。二是纳入预算管理。将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。或有债务确需政府承担偿债责任的，偿债资金要纳入预算管理。

如何落实地方政府偿债责任？意见明确指出，划清政府与企业、中央与地方的偿债责任。分清政府债务和企业债务的边界，切实做到谁借谁还，风险自担。地方政府对其债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。

同时，还要建立风险预警机制和完善应急处置预案。定期评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。当地方政府难以自行偿还债务时，及时启动应急处置预案和责任追究机制。此外，还要完善政府综合财务报告、考核问责、政府信用体系建设、债权人约束等各项配套制度。

修明渠堵暗道，加快建立地方政府举债机制，坚决制止违规举债 “允许地方政府发债不是全面放开，而是要加强管理，有堵有疏。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云认为，在法律的框架下允许地方政府适度举债，能够弥补建设资金不足，符合代际公平原则，也是国际的通行做法。长期以来，由于没有赋予地方政府规范的举债权限，缺乏全面系统的管理机制，地方政府举债缺乏“明渠”，主要通过融资平台公司等方式举借政府性债务。这不仅难以有效发挥政府信用低成本融资的优势，还导致了局部地区风险加速积累。这些问题如不采取综合治理措施，局部地区风险有可能成为经济社会持续健康发展的隐患。

“意见明确规定，地方政府债务不得通过企事业单位来举借，举债方式只能发行政府债券。”乔宝云表示，依法将公开发行债券作为地方政府唯一举债渠道，有利于增强财政透明度，促进经济长远健康发展，对于提高国家治理能力和水平具有重要意义。

“防范债务风险，规模控制是核心内容。”财政部预算司有关负责人介绍，从国际经验看，各国主要采取上级控制和市场约束两种手段。市场化程度高、联邦体制的国家通常以市场约束为主，上级控制为辅；市场化程度较低、单一体制的国家通常以上级控制为主，市场约束为辅。在我国现阶段，市场对政府约束偏软，难以实现主要依靠市场约束地方政府举债。因此，对地方政府债务规模实行限额管理，勒紧债务风险的“缰绳”，是十分必要的。

妥善处理存量债务，确保在建项目资金，力促改革平稳过渡

在原法律框架下，地方政府可以通过银行贷款等方式为保障性住房、公路、水利等举债。现在禁止地方政府通过银行贷款等方式举债，会不会影响这些领域建设？

对此，财政部预算司有关负责人解释说，尽管新修订的预算法限定了地方政府举债方式，禁止通过银行贷款等方式举债，但地方政府仍可以为保障性住房、公路、水利等项目建设发行专项债券或者将一般债券资金用于这些领域，增加新的资金来源。同时，意见积极推广使用政府与社会资本合作模式（PPP），鼓励企业通过银行贷款、企业债、中期票据等市场化方式融资，参与公益性项目建设。另外，对融资平台公司在建的公益性项目，也允许过渡期内继续通过银行贷款等原定融资方式筹资建设。目前，在地方政府的存量债务中，政府债券只占很小一部分，大部分债务是通过融资平台举债或通过企业发债，这些资金利息高、期限短，用于基础设施等周期长的建设项目，属于资金错配，地方政府偿债压力大。意见还明确，对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，允许各地区发行地方政府债券置换。对项目自身收入不够偿还债务的，通过依法注入优质资产、增强盈利能力等措施，增强偿债能力。

“以2013年为例，政府债券的平均融资成本在4%左右，远低于其他融资方式。允许发行地方政府债券置换存量债务，有利于减轻政府利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。”清华大学经济管理学院副院长白重恩表示，更重要的是，通过置换可以使原来五花八门的政府性债务，逐步由单一规范的政府债券替代，这将大大降低地方政府债务风险。

白重恩强调，防范和化解地方政府债务风险，必须改变 “重借不重还”现象，一定要把责任落实到人。意见提出建立风险预警和考核问责机制十分必要，谁违规举债、加大了债务风险，谁就应当承担责任。“考核问责要动真格，当预警机制发出信号，表明一个地区处于债务高风险状况时，就要及时查找原因、追究责任。如果等到风险爆发再问责就太晚了，一旦造成危害和损失将很难弥补。”

延伸阅读

政府性债务风险总体可控

据测算，政府总负债率为39.43%，低于国际通行60%的负债率控制标准 “从我国经济发展基本面和全国政府性债务审计结果看，目前我国政府性债务风险总体可控。”财政部预算司有关负责人表示。

从经济基本面看，我国经济长期向好的基本面没有改变，我国政府性债务是经过多年形成的，债务余额也将在较长一段时间内逐渐偿还，平稳较快的经济增长将为债务偿还提供根本保障。中央政府对债务管理一直采取审慎原则，只要严格加强管理，依法合理控制政府性债务增量，我国政府性债务就不会出现大的风险。

从审计结果看，截至2012年底，全国各级政府负有偿还责任的债务19.1万亿元，负有担保责任的债务2.8万亿元，可能承担一定救助责任的债务5.9万亿元。其中，地方政府负有偿还责任的债务9.6万亿元，负有担保责任的债务2.5万亿元，可能承担一定救助责任的债务3.8万亿元。2007年以来，各年度全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中，由财政资金实际偿还的比率最高分别为19.13%和14.64%，按此比例折算，全国各级政府需要偿还的债务为20.5万亿元，其中，地方政府需要偿还的债务为10.7万亿元。由此可以测算出，全国政府负有偿还责任债务的负债率为36.74%，政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务，分别按照2007年以来各年度由财政资金实际偿还的最高比率19.13%和14.64%折算，总负债率为39.43%，低于国际上通常使用的60%负债率控制标准这一参考值。全国政府外债占GDP比率为0.91%，远低于国际通常使用的20%的控制标准参考值。

第二篇：地方政府性债务管理意见和建议

地方政府性债务管理意见和建议

地方政府性债务管理，必须坚持“从严控制、规模适度、防范风险、注重效益”的原则，一方面，负债是政府主动经济行为，要限制举债行为，控制负债规模，防范债务风险；另一方面，负债是客观存在和现实需要，要加强资金调度．重视资金效益．提升偿债能力。简单地说，就是严控新债，用好旧债，滚动发展，良性循环．使负债既不能压垮政府，影响政府职能的发挥和有效运作．同时也不能让地方政府因为资金短缺而束缚当地经济社会事业的发展。因此，地方性政府债务的管理重点，就是控制和运作。

(一)控制

主要是控规模、控风险，措施有：

1．建立政府性债务举债审批制度。整体把握政府性债务总额，分类控制债务规模。要着重把握项目的有效性．选择能有效推动经济发展、有效促进民生经济、有效帮扶企业生产的政府主导性项目．坚决防止低水平重复投资，讲求项目投资效率与资金使用效益。做到尽力而为、量力而行．整体把握债务的总体规模。新增项目举债应遵循“举债适度，讲求效益，加强管理，规避风险”的原则．对举债规模、还款期限、偿债资金来源与债务偿还能力进行事前评审论证。

2．建立政府性债务风险防范机制。一是要明确举债原则、举债范围、债务资金的使用与监管．规范举债行为；二是定期地对债务分类结构实行动态分析，建立债务动态监测评估机制；三是根据经济发展、财政收支及政府债务的总额及分类结构．设定多项风险控制指标，确定还债能力与可用财力相适应的政府举债规模。

3．建立举债成本效益理念。要对融资成本进行核算，综合项目建设资金需要的具体情况．确定融资结构及期限．拓展融资品种，降低财务费用。

4．建立政府性债务责任追究机制。防止和杜绝举债的盲目性和随意性，树立债务的风险意识和责任意识，加强对项目及其资金进行全过程、全方位监督与审计；对未按规定程序举债、违规担保、截留挪用债务资金以及造成项目资金严重浪费的行为，要追究有关责任人员的行政或法律责任。

5．设立政府性债务偿债机制。一是建立项目建设硬平衡制度，针对建设项目，确定用土地资产或其他资产平衡建设资金，确保偿债资金来源；二是建立项目收益归集制度．坚持“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的原则．将政府性项目收益归集到偿债专户，作为偿债资金的来源保障；三是建立偿债准备金管理制度，以有效防范和化解政府性债务风险。规范政府偿债资金的筹集使用管理，增强政府对债务的承受能力。确保财政平稳运行。

(二)运作 就是确保现有债务资金的使用效益，确保此收益用于相应债务的还本付息。地方政府性负债既然已是客观存在．就必须考虑逐步偿还的问题。因此．债务资金的运作．首先要稳字当头，务求保值，在这个前提下，要注重效益，灵活运作，确保能够到期如约还本付息。

1．注重项目选择。经济的持续稳定发展需要拓展发展空间和基础性项目的带动，要尽快调研全县必须建设的项目资金需求、用资概算，确定项目的举债规模、举债期限与方式、偿债资金来源和项目平衡点分析．确保政府性债务资金的效益。举债资金投入效益高、收益有保证的项目。

2．拓展融资渠道，寻求长期合作平台。借助金融部门在“适度宽松”的金融政策下放宽政府性项目融资门槛的机遇。拓展融资渠道．降低举债成本。

3．创新融资品种，降低资金成本。国有投融资平台应尽力拓展融资品种，改善融资方式和筹资途径．降低资金成本。

4．寻求合作开发空间，加快项目建设步伐。民间资金十分丰厚．政府可以利用优势项目积极寻求共同合作开发的空间。

第三篇：全面解读地方政府性债务新政

全面解读地方政府性债务新政

城投债整体面临分化和估值调整压力，2014年以前发行、2017年之前到期的城投债金边属性较强，估值调整压力不大；2014年以前发行、2018年以后到期的城投债无论是否被置换，均面临一定的估值调整压力；2015年之后发行城投债无法享受地方政府信用的直接溢价，估值调整的压力比较大。

《预案》明确表明了，什么是地方政府存量债务，“本预案所称存量债务，是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务，包括存量政府债务和存量或有债务”。第一，什么是地方政府性债务？

“地方政府性债务”是指地方政府负有偿还责任债务以及或有债务总称，既包括地方政府必须偿还、有偿还义务的地方政府债务（不同于地方政府性债务），还包括地方政府违规担保形成的或者有一定救助责任的或有债务。2014年最后一次地方政府债务审计结果显示，截止2014年12月31日，地方政府性债务余额为24万亿，其中地方政府负有偿还责任的债务（地方政府债务）规模为15.4万亿，地方政府或有债务规模为8.6万亿。

第二，什么是地方政府负有偿还责任的债务？

地方政府负有偿还责任的债务，也就是我们通常所说的地方政府债务，又称“一类债务”，是指地方政府（含政府部门和机构，下同）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务。二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购（BT）等方式形成的债务中，确定由财政资金（不含车辆通行费、学费等收入）偿还的债务。三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。

不过从2015年1月1日开始，仅有省级地方政府发行的地方政府债务才能计入地方政府债务。

截止2014年12月31日，地方政府负有偿还责任的债务（地方政府债务）余额为15.4万亿；从2015年开始，每年按照人大批准的新增地方政府债务限额为限，规定了地方政府债务的最高上限，2015年为16万亿（新增0.6万亿），2016年17.18万亿（新增1.18万亿）。

第三，什么是地方政府负有担保责任的债务？

地方政府负有担保责任的债务，是地方政府或有债务的一种，又称“二类债务”，是指因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入（含学费、住宿费等教育收费收入）、经营收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。

存量担保债务认定仅限于2014年12月31日以前形成的债务，2015年以后，理论上不再新增地方政府负有担保责任债务，这部分债务主要由于地方政府违规提供担保承诺形成的，这也正是财政部2015年以来一直严查防范的举债行为。第四，什么是地方政府承担一定救助责任的债务？ 地方政府可能承担一定救助责任的债务，也是地方政府或有债务的一种，又称“三类债务”，是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。存量救助债务仅限于2014年12月31日以前形成的债务，2015年以后不再新增。

担保债务和救助债务组成的或有债务规模在2014年12月末合计为8.6万亿，2011年12月末和2013年6月末分别为4万亿和7万亿。2地方政府性债务如何分类处置？ 《预案》对于地方政府性债务风险，按照“分类处置”的方式进行处置，也就是说，按照不同的债务类型，确认地方政府承担的偿还责任范围。这也是《预案》发布的一个重要目的，就是为了划定地方政府偿还债务的边界。地方政府债券

对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。地方政府债券包括2009年-2014年期间试点发行的少量地方债，以及2015年开始全面发行之后发行的新增地方债和置换地方债。

而按照地方政府债券的资金用途，又可以将地方政府债券分为一般债券和专项债券。

一般债券以一般公共预算收入作为偿债来源，同时还可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可以处置政府资产。专项债券以政府性基金收入作为偿债来源，同时还可以通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。

从这里也可以看出，《预案》确立了一般债券的信用能力高于专项债券。

非政府债券形式的存量政府债务

所谓非政府债券形式的存量政府债务，是指2014年以前形成的、经财政部审计确认的、地方债形式以外的地方政府负有偿还责任的债务，包括银行贷款、企业债券、信托、BT等不同类型。其中，企业债券归属于我们通常意义所说的城投债，但并不是所有2014年12月31日以前发行的城投债都属于非政府债券形式的存量政府债务。

而对于这部分存量债务，《预案》又做了一次划分，以是否同意置换为标准，这部分债务的信用资质将产生极大的分化。债权人同意在规定期限内置换为政府债券

如果债权人同意在规定期限内置换为政府债券，地方政府不得拒绝相关偿还义务转移，并应承担全部偿还责任。这里有几个问题需要明确一下： 第一问，规定期限是什么？

楼继伟于2015年8月24日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上作《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案的说明》，提到“对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，通过三年左右的过渡期，由地方在限额内安排发行地方政府债券置换”。也就是说，《预案》所说的规定期限是指在2017年12月31日以前。

第二问，地方债务是否可以由企事业单位转移给地方政府？ 根据《预案》的意思，地方债务置换需要按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定进行处理。根据《合同法》第八十四条规定，“债务人将合同的义务全部或者部分转移给第三人的，应当经债权人同意”。

也就是说，只要债权人同意置换，地方政府债务范畴内企事业单位举借的债务，是可以转移给第三方（地方政府）的；同时根据《预案》的要求，地方政府必须承接这部分债务。第三问，怎么认定“债权人同意”？

这里主要考虑企业债券债权人怎么“同意”。

在现有的公司债、企业债和交易商协会的非金融企业债务融资工具相关规则中，均设置有债券持有人会议制度，对于发行人拟变更债券募集说明书约定条款、拟变更债券受托管理人，担保人或担保物发生重大变化，作出减资、合并、分立、解散及申请破产决定等对债券持有人权益有重大影响的事项必须召开债券持有人会议。除募集说明书有特别规定外，债券持有人会议决议生效方式一般需要占债务融资工具总表决权半数以上通过。

以债务融资工具为例，一般条款为：（1）除募集说明书另有约定外，出席持有人会议的债务融资工具持有人所持有的表决权数额应达到本期债务融资工具总表决权的三分之二以上，会议方可生效。（2）持有人会议决议应当由出席会议的本期债务融资工具持有人所持有的表决权的四分之三以上通过后生效。

第四问，“置换为地方政府债券”是什么含义？ 由于《预案》并没有具体解释这一段文字，结合答记者问以及《合同法》第八十四条，我们认为，所谓“置换为地方政府债券”是对“企事业单位将偿债义务转移给地方政府”的一种表达方式，由于地方政府仅能通过发行地方政府债券进行举债，因此在承接了相关偿债义务之后，需要将这部分债务转化为地方政府债券的形式。

也就是说，债权人同意“将偿债义务转移给地方政府”，就意味着同意将其所持有的债务“置换为地方政府债券”，但根据我们的理解，这并不意味着债权人必须持有地方债（等同于定向置换），也可以接受公开发行地方债募集的资金（对应本金部分），相当于提前偿还。

其中一个证据是，根据全国人大预工委2015年底发布的报告，2016年到期的地方政府债务为2.8万亿；而截至2016年10月底，通过公开形式发行的置换类地方债的规模已经超过2.9万亿，意味着存在将公开发行地方债资金直接用于偿还提前到期债务的情况。

但是考虑到定向置换地方债的规模（2016年前10月累计发行1.46万亿），“置换为地方政府债券”主要还是通过“定向置换”的形式，直接将债权转化为地方政府债券；同时还有小部分是直接提前到期偿还现金。

具体形式取决于地方政府、企事业单位和债权人的协商，按照《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》（财库[2016]22号），“地方各级财政部门应当提前与存量债务债权人、债务人等沟通协商，做好偿债相关准备工作，尤其是置换未到期存量债务的，必须提前与债权人协商一致”。债权人不同意在规定期限内置换为政府债券

债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回。地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。如果债权人不同意在2017年12月31日之前，由地方政府承接偿还责任，那么从2018年1月1日起，地方政府将不再承担偿还责任，即使某项债务被纳入地方政府债务范畴以内，2018年以后也将丧失这种地位，对应的地方政府债务限额由中央收回，相应调低地方政府的债务限额。最终的结果就是，2018年1月1日开始，地方政府债务的唯一存在形式就是地方政府债券。存量或有债务

存量或有债务包括2014年12月31日以前形成的担保债务或者救助债务。两种不同性质的债务，地方政府承担的法定偿还责任不同。存量担保债务

由于担保债务不属于地方政府债务，按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。存量救助债务

存量救助债务同样不属于地方政府债务，对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

按照新预算法以及财政部下发的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，对地方政府债务余额实行限额管理，“对确需依法代偿的或有债务，地方政府要将代偿部分的资金纳入预算管理，并依法对原债务单位及有关责任方保留追索权；对因预算管理方式变化导致原偿债资金性质变化为财政资金、相应确需转化为政府债务的或有债务，在不突破限额的前提下，报经省级政府批准后转化为政府债务”。也即是说，当地方政府需要对存量担保债务和存量救助债务承担代偿时，需要将代偿部分纳入地方政府预算管理，占用相应的地方政府债务限额，在限额内安排发行地方政府债券置换。

2015年1月1日以后发生的违法违规担保债务

除了以上各类债务外，虽然新预算法已经禁止地方政府对外提供担保承诺（除外债转贷），但是实际上依然存在违法违规担保承诺，可能会形成新的或有债务（担保债务）。对于这部分担保债务，参照存量担保债务的方式执行，地方政府需要清偿最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一的债务。

但是需要注意的是，首先需要认定确实存在违法违规的“担保承诺”，也就是说，即使债权人拿到了所谓的“政府承诺函”，如果没有明确表示出“承担不可撤销的连带担保责任”或者“代为清偿”的意思，仅仅表示“不让债权人在经济上蒙受损失”，这种“承诺函”并不构成“保证担保”。按照最高法院在中国银行香港有限公司和辽宁省人民政府以及葫芦岛锌厂的保证合同纠纷当中的认定，这种“承诺函”是不会得到支持的，也就是说不会构成“担保债务”，地方政府不需要承担任何赔偿责任。3城投债怎么办？

回到债券市场，城投债怎么办？我们还是需要回到分类处置的框架中。

2014年以前发行、2017年之前到期的城投债，虽然我们无法确认是否被纳入地方政府性债务体系，但是由于债务置换对于城投的潜在增信，这类城投债将依然具有比较强的金边属性，估值调整压力不大。

2014年以前发行、2018年以后到期的城投债，需要观察地方政府或者债务人是否存在置换为地方债的需求，如果存在这种需求，表明是被纳入地方政府债务范畴内。

然后就是观察城投债债权人是否同意置换，同意的话，将享有完全的地方债信用，但同时可能面临票面利率下降的局面；如果不同意的话，将明确被剔除地方政府债务范畴，对于整体信用能力也是一种打击。

总的来说，2018年之后到期城投债面临一定的估值调整压力。

2015年之后发行城投债，首先判断是否具有政府“担保”，也就是“承诺函”是否表达了“担保”的意思，如果无法明确“担保”的含义，这部分城投债将无法享受地方政府信用的直接溢价。同样的，由于我们事实上无法确认某一债是否有明确的“担保”，基本上这类城投债都将面临估值调整的压力。总的来说，城投债整体面临分化和估值调整压力。结合发行时间和到期时间，可以对债券的信用有一个大概的把握；对于可能失去金边属性的城投债，可以优先考虑其募投项目，纯公益性募投的城投债，仍将面临一定的保护。

另外，从等级的角度，AAA等级城投债估值溢价较小，AA等级城投债估值溢价较大，所面临的估值调整压力更大。4风险提示

城投债提前置换普遍展开，对城投估值造成冲击。

第四篇：详解《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》

详解《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》

来源：兴业证券 作者：张忆东 蒋仕卿

10月2日，国务院办公厅下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，通过仔细阅读，我们认为这是一份极为重磅的规范地方政府性债务的管理文件，并会对未来的宏观运行产生重大影响，因此，需要仔细对此进行解读。

回顾从2011年以来的三次审计署对地方政府性债务的摸底统计来看，2008年之后，中国的地方政府性债务扩张较快。这种快速扩张，一方面保持了宏观经济增长的弹性和稳定性，但另一方面，债务扩张使得也使得中国经济增长背负的债务负担越发沉重。地方政府无法主动进行阳光化举债，因此绕道融资平台公司的模式，导致政府和企业分别应承担的责任划分不清，融资风险表外化和难以控制，大量金融资源被无效部门占用导致资源配置低效率，腐败频发等问题。因此，如何规范和硬化地方政府财政纪律，是中国“去杠杆”的核心问题，也是十八届三中全会决定提出的“让市场在资源配置中起决定性作用”需要移除的一块拦路石。

随着9月份新《预算法》修正后，地方政府举债的正路已经打开。本次的《意见》，我们认为需要和新《预算法》，以及9月24日财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》综合来看，这代表着本届政府对于解决地方政府债务的一个全局性部署。主要目的是解决地方政府财政收支的不匹配和缓解地方债务危机，以时间换空间，最终消化存量地方政府债务，使得地方政府财政走上可持续道路。

《意见》我们认为主要分为四个部分，分别是融资主体和渠道、权责定位的约法、配套改革措施、当前应对四个方面。

首先，地方政府性债务举借主体上，明确为省级政府，市县级政府通过省级政府代为举借。《意见》提出“经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借”。在过去，由中央政府代省级地方政府发行集合地方债。现在给予了省级政府发债权，而市县级政府由省级代理，使得地方政府债务等级下降一级，省级政府成为了市县级政府的最后担保人和偿债人。当然，现阶段而言，考虑到短期内基层政府的资金需求仍然很大，市县级政府有可能让部分地方国企承担部分建设职能，这只能通过时间来化解。

融资主体上很重要的一点是，分清楚了政府和企业的界限。《意见》提出“明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。”这一条，意味着未来各种平台类公司将要么被政府纳入预算，要么企业自负盈亏。短期而言，可能会使得大量的城投债信用风险被重新定价。中长期来看，政府和企业界限的划清，有利于甩包袱，未来城投类公司破产将成为可能。同时，如果确定不能通过企业举借债务，则未来平台贷款的融资模式也将大量压缩。

第二，融资规模控制上，《意见》提出“对地方政府债务实行规模控制。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准”。这也就意味着，未来整个地方债务总量由每年的国务院确定，全国总量无法突破某一上限。在上限下面，财政部再按照地方情况进行分配。如此，每年的地方财政对增长的拉动就可以得到详细测算，相对来说这增加了增长的刚性，少了稳增长的手段。但有通过PPP模式进行突破的一定可能。

第三，融资方式上，开正路堵歪路。（1）给予了地方政府正规融资的渠道。《意见》提出“赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债”。在过去，地方政府的融资主体主要依靠融资平台公司（各种城投类公司），融资模式主要依赖于平台贷款、信托贷款、平台债，以及其他不合规的私下举债模式。本次（包括新《预算法》）意见，正是在法律和实际操作中给地方政府发行债务提供了正式背书。（2）《意见》明确说明了“地方政府举债采取政府债券方式”。这也就使得其它任何直接债务（或有债务除外）的举债方式，都是不被允许和合法的。未来地方政府融资模式主要将依赖于地方债券的方式，平台贷主要是作为地方政府或有负债的一种举债方式，其未来存量将会逐步被化解。同时《意见》提出“加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。这对于部分平台类公司将是灭顶之灾。

第四，融资用途上，区分为“一般债务”和“专项债务”两种方式。《意见》将债务区分为两类，一般债务和专项债务，一般债务对应没有收益的事业（但有正外部性，比如城市内道路，绿化公园等），由一般性公共预算收入偿还。专项债务用于有一定收益性的项目，发行专项债券融资，以政府性基金或专项收入偿还。《意见》同时提出“地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理”。地方政府性债务纳入预算管理，有利于控制总量风险，而且能够透明化权责关系，使得风险与收益能够匹配被市场认知。《意见》同时提出“地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出”。

第五，融资管理上，负债纳入全口径预算管理。《意见》提出“对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一”。

第六，债务风险处理上，《意见》提出“建立债务风险应急处置机制。要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制”。中央和地方切断，地方和企业切断。一定程度上防范了债务的货币化，降低了赤字导致通胀的可能性。同时，《意见》中给出了出现债务风险后的清偿债务的方式“通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务”。但如果最终债务问题确实没有解决的话，“上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任”。

第七，配套制度上面：（1）信息公开。“各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督”。《意见》没有提到要公开地方政府资产负债表，而是公开债务情况。（2）问责机制。“把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核”。这对于中国控制地方债务规模非常重要。（3）强化债权人约束。“向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理”

第八，当前存量债务解决上：（1）债务并表，”政府性一般债务和专项债务纳入全口径预算管理”。（2）借新还旧，积极降低存量债务利息负担。“对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设”。（3）妥善偿还存量债务。用直白话来解读就是：如果项目有利润，能还钱的就还钱。如果有一定利润但不够的，由优质资产注入，或者员工降工资等方式把利润挤出来还钱。如果真的没利润，地方政府履约帮忙还钱，还不够的话可以通过“处置政府资产偿还债务”，但要追究当事人责任。（4）确保在建项目后续融资。《意见》提出“稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进”。阶段性，不用过于担心中国的财政悬崖问题，但未来地方政府口径的投资有可能会缩减。

第九，地方融资新方式上，推广PPP模式，这是给地方政府减轻压力的方式。具体可以参阅财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，但会不会成为地方政府绕道违规借贷加杠杆的模式？还有待观察。

总体而言，我们认为这次的《意见》是真正动真格的一次改革，政府和企业的主体分离，明确债务主体，举债方式规范，债务分类和纳入全口径预算管理，以及相应的追究和债务偿还方式，都体现了中央政府解决地方债这一制约中国改革顽疾的决心。

随着地方债的发行，预计未来财政部还将出台对地方债的利息优惠等规定，中国的市政债市场启动。同时，在过去，地方政府融资中最大的资金来源是银行口的平台贷款，贷款规模受到抵押品的价值的影响，因此事实上强化了土地财政和地方债务规模的连接。

而在将来，如果主要融资模式是依靠地方信用债发行的话，将会弱化土地对于地方政府的价值，从而给地方债和房地产市场松绑提供机会。

第五篇：国务院关于加强地方政府性债务管理的意见

国务院关于加强地方政府性债务管理的意见

国发〔2014〕43号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展，根据党的十八大、十八届三中全会精神，现提出以下意见：

一、总体要求

（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。

（二）基本原则。

疏堵结合。修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。

分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。

规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。

防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。

稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。

二、加快建立规范的地方政府举债融资机制

（一）赋予地方政府依法适度举债权限。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。

（二）建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

（三）推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

（四）加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。

三、对地方政府债务实行规模控制和预算管理

（一）对地方政府债务实行规模控制。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。

（二）严格限定地方政府举债程序和资金用途。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。地方政府不得通过企事业单位等举借债务。地方政府举借债务要遵循市场化原则。建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

（三）把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。

四、控制和化解地方政府性债务风险

（一）建立地方政府性债务风险预警机制。财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，逐步降低风险。债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额的规模和增长速度。

（二）建立债务风险应急处置机制。要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制。地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。

（三）严肃财经纪律。建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制，加大对地方政府性债务管理的监督检查力度。地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。地方政府要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

五、完善配套制度

（一）完善债务报告和公开制度。完善地方政府性债务统计报告制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务，应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。建立地方政府性债务公开制度，加强政府信用体系建设。各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。

（二）建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，纠正不正确的政绩导向。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。

（三）强化债权人约束。金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。金融机构等购买地方政府债券要符合监管规定，向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。金融机构等违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。

六、妥善处理存量债务和在建项目后续融资

（一）抓紧将存量债务纳入预算管理。以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。对地方政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。地方政府将甄别后的政府存量债务逐级汇总上报国务院批准后，分类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变，偿债资金要按照预算管理要求规范管理。

（二）积极降低存量债务利息负担。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。

（三）妥善偿还存量债务。处置到期存量债务要遵循市场规则，减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。地方政府应指导和督促有关债务举借单位加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定，作出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。

（四）确保在建项目后续融资。地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

七、加强组织领导

各地区、各部门要高度重视，把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来。地方政府要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，结合实际制定具体方案，政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。要建立地方政府性债务协调机制，统筹加强地方政府性债务管理。财政部门作为地方政府性债务归口管理部门，要完善债务管理制度，充实债务管理力量，做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和风险监控等工作；发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批，从严审批债务风险较高地区的新开工项目；金融监管部门要加强监管、正确引导，制止金融机构等违法违规提供融资；审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督，促进完善债务管理制度，防范风险，规范管理，提高资金使用效益。各地区、各部门要切实履行职责，加强协调配合，全面做好加强地方政府性债务管理各项工作，确保政策贯彻落实到位。

国务院 2014年9月21日