关于扬中市机关事业单位编外用工情况的调查与思考

第一篇：关于扬中市机关事业单位编外用工情况的调查与思考

关于扬中市机关事业单位编外用工情况的调查与思考

近年来，随着政府加大对社会公益事业的投入，机关事业单位承担的公益性职能日益增多。同时，机关事业单位在编人员年龄老化、结构不合理，人员编制控制很紧。为解决这一矛盾，一些机关事业单位随意降低门槛招用编外人员，带来了不少矛盾和问题。规范机关事业单位编外用工管理，既是贯彻落实劳动合同法的要求，也是保障机关事业单位和编外人员双方合法权益的需要，对于提高行政效能、提升政府形象、构建和谐社会具有重要意义。

一、现状

2009年，我们对机关事业单位编外用工情况进行了调查摸底，全市编外用工数量呈逐年增加趋势。2005年我市编外用工总数为650人，2009年已增至1175人，4年增长接近翻番。从分布情况来看，用工单位相对集中。全市地方管理的68个主管部门中，有56个部门使用了编外人员，占82%。其中，公安、教育、卫生、水农、城管、法院用工较多，共使用编外人员725人，占总量的62%。从用工岗位来看，编外用工的岗位可划分为三类：一是后勤服务岗位，485人，占总数的41％，主要有驾驶员、食堂服务、勤杂工、环卫清洁工、门卫、保育等；二是技术性岗位，365人，占总数的31％，主要有教师、护理等；三是管理辅助性岗位，325人，占总数的28％，主要有公安辅警、堤管员等。从工资待遇来看，根据不同岗位，月工资在500－1000元之间，一般办理养老保险和医疗保险，奖金各单位差别较大，年奖金在400—11000元之间，年收入（含奖金、保险）在8000—50000元之间，大多数在20000元左右。从用工形式来看，编外人员中，经编委批准实行社会化用工管理的107人，占9%，也有各单位自行聘用的；有长期聘用、借用、混用的，也有短期雇用的。全市编外用工中大多数签订了劳动合同，未签订劳动合同的181人，占16%。

二、存在的问题及原因分析

（一）存在的问题

机关事业单位编外用工缓解了单位人员不足的问题，但随着人事制度改革的深入，用人机制的创新，编外用工矛盾日益突出，存在的问题集中体现在以下几个方面：

1、用工不规范、管理难度大。自《劳动法》和《劳动合同法》等一系列法律法规的出台并全面实施后，一是大多数单位使用编外员工时虽然都签订了用工合同，但合同签订不规范，如合同期限长短不一，福利保障标准不一，权利义务不明确等，编外用工随意性仍然很大。二是用工单位对编外人员缺乏统一规范的进出管理制度和考核管理制度，职工权益保障不到位，编内编外员工由于用人体制、用人方式不同，在专业技术岗位上工作的编内外人员，同工不同酬，随着职工维权意识的增强，劳动争议将会不断发生，劳动争议矛盾将会日趋激化。三是在后勤服务岗位和辅助性岗位上工作的编外人员由于用工来源不同，在文化程度、个人素质方面都存在很大差异，给单位管理带来不便。

2、用工经费得不到保障，编外人员工资福利保障机制不健全。我市未经编委批准使用的编外人员，其工资、保险支出一般作为临时性支出，没有列入财政预算管理，这些员工的工资福利支出很难得到保障。不少单位在经费得不到保障的情况下，只能挤占办公经费，加大了单位开支，在一定程度上增加了财政负担，较易出现因工资、保险等问题引起的不稳定因素。

3、编内外人员待遇差异较大，影响职工积极性。总体来说，编外人员的待遇大大低于编内人员。作为编外用工，不管以什么形式用工，不管用工时间长短，从单位人员管理角度看，都视为临时性用人，同工不同酬的现象普遍存在。特别是在专业技术岗位上的编外人员，在工资福利、学习进修、管理使用等方面与编内人员都存在多方面的差异，这在一定程度上影响了编外员工的积极性。

（二）原因分析

机关事业单位编外用工是时代的产物，用人规模越来越大，究其原因是多方面的，其主要原因有两个方面：

1、单位管理制度缺失，用工存在随意性。用工单位局限于对在编人员的管理，编内人员的增长得以严格控制，但对于编外人员的管理基本处于无序状态，缺乏相应的制度约束。加之用工单位控制意识不强，对聘用编外人员的成本、风险估计不足，造成编外用工大量出现及管理的不规范。一些单位没有充分挖掘现有在编人员的潜力，一些脏、累、差的工作通过编外人员去做，不同程度地存在着“正式工看看，临时工干干”的现象。一些单位还存在因人设岗、突击用工的现象。

2、单位人员编制有限，严禁超编进人。近年来，随着人事制度改革的进一步深化，机构编制管理工作的不断加强。一方面机构要优化，人 1 员要精简。另一方面机构设臵越来越规范，各系统工作越来越细化，机关事业单位业务工作量进一步增大，各项创建达标及社会事务性工作也逐渐增多，致使机关事业单位工作任务加重，头绪增多，大量具体的事务工作和后勤工作都需要有人做，为确保各项工作正常运转，对用工单位来讲最便捷的方法就是聘请临时人员。

3、社会事业发展迅速，编制调整滞后。近年来，一些重点社会公益事业发展快速，如教育、卫生事业，这些领域仍然沿用老的人员编制标准，造成用人需求与核定编制的矛盾日益突出，编制的调整很大程度上已经落后于社会事业的发展。不少单位向我们提出了增加编外用工人数，由政府购买服务的要求。如我市有的幼儿园编外使用的教师数量已经占到教师总数的一半，其中大部分已经顶岗工作，有的已经成为单位的中坚力量。

4、政企、事企改革不到位。部分可以向市场采购的服务和可以委托市场运作的业务，依然由机关、事业单位自行操作，没有实现从“以钱养人”向“以钱办事”的转变。如有些后勤岗位完全可以通过向市场购买服务的方式，转变为社会化经营。

三、主要做法及取得的成效

根据机关事业单位编外用工现状，我市于2009年出台了《关于规范和加强机关事业单位社会化用工管理的意见》等三个规范性文件，重点从突破体制，转换机制入手，建立了比较规范的机关事业单位社会化用工管理新方式。

（一）建立健全统一管理制度。建立了以编制部门为龙头，组织、人社、财政等部门共同参与的，分工明确、各负其责、相互配合、运转协调的部门联动机制。在部门职责分工上，编制部门负责统一扎口管理，并负责用人单位编外用工计划的审核；组织、人社部门负责编外人员的招用、工资福利、社会保险的指导和监督检查；财政部门负责用人单位编外人员工资总额的核拨和使用监督。

（二）建立健全合同管理制度。我们首先统一用工名称，将机关事业单位编外使用的各类人员统称为机关事业单位社会化管理职工。对这部分人员，一律不予办理进编手续，统一采用人才（劳务）派遣模式，实行企业劳动合同制管理。自用工之日起，机关事业单位与人力资源市场签订派遣合同，市场与个人签订社会化用工聘用（劳动）合同。劳动合同履行过程中，用工单位负责社会化管理职工必要的上岗培训和安全教育、法制教育，建立年度考核考评制度，并将考核结果存入本人档案，作为续签、解聘、奖惩的依据。

（三）建立健全工资待遇制度。为保证社会化管理职工的收入待遇与经济社会的发展水平同步提高，确保收入公平，我市人社、财政部门共同制定了《扬中市机关事业单位社会化管理职工收入分配方案》，规定其工资待遇参照社会平均工资水平，同类岗位工资水平，同时综合考虑职工的学历水平、技术等级、工作年限、工种、岗位等多种因素确定。

（四）建立健全社会保障制度。为切实解决社会化用工人员的后顾之忧，按照保险企业化的要求，我们明确规定社会化用工人员按城镇企业职工社会保险的有关规定办理。同时还明确了发生争议后的救济渠道，将社会化用工人员劳动争议纳入劳动争议处理管辖范围。明确社会化管理职工履行合同发生的各类纠纷及劳动争议，由市劳动争议仲裁机构按《劳动法》、《劳动合同法》等有关规定处理。

取得的成效：自2009年我市加强对机关事业单位编外用工管理以来，取得的效果还是十分明显的。一是编外用工逐年增长的势头得到缓解。卫生、教育、水农系统编外用工的规模基本维持了原有的水平。二是用工程序逐步得到规范。09年以后，机关事业单位使用编外人员，必须经过申请、审批、招聘等程序，凡未经规定程序使用编外人员，其经费不得在财政中列支。三是编外用工经费得到保障。明确了社会化用工人员的工资、保险及其他相关经费根据单位拨款性质在财政中列支。四是现有编外人员队伍逐步得到优化。我们对原有的编外人员进行了清理，同时在对新增社会化用工审核时，根据用工单位的实际需要确定招聘职位和条件，减少因人设岗、突击用工等情况发生。

四、难点及对策建议

（一）难点

加强机关事业单位编外用工管理，尽管我们采取了一些措施，取得了一些效果，但要做到对编外用工的统一规范管理还存在一些困难：

1、编制管理刚性约束与职能变化、事业发展的矛盾依然存在。卫生、教育等系统，事业发展迅速，但编制管理必须严格执行相关编制标准，而编制标准一旦制定往往短期内不会调整。同时，编制的调整往往具有滞后性，很难完全做到随单位职能变化和事业发展作适时调整。因此，在编制未能及时调整的情况下杜绝单位编外用工难度较大。

2、单位经费自主为长期使用编外人员提供可能。在单位经费自主的情况下，单位自己有经费，完全可以自己招、自己批、自己用。即使未经编制部门批准，财政不予承担，一些单位因为经费较为充足，往往选择自行解决。

3、对机关事业单位使用编外人员监管的难度较大。尽管我市出台了加强编外人员管理的一系列政策，但对编制部门来讲，日常监管难度较大。用人单位能够较为容易的规避编制部门的监督检查，造成监管的盲区。编制、组织、人社、财政部门间信息交流渠道不畅，部门联动机制尚未建立。

4、编外人员提高工资待遇水平的呼声日高。根据我市社会化管理职工收入分配方案，目前我市社会化管理职工执行的工资标准参照机关事业单位在编人员的60%—90%发放，养老、医疗等社会保险按城镇企业职工社会保险的有关规定办理。从我们实际了解的情况看，社会化管理职工的工资待遇与在编人员差距较大，社会反应比较强烈。然而提高编外人员的工资待遇将会进一步加大财政的压力。

（二）对策建议

加强机关事业单位社会化用工管理是一项长期工作，我们仅仅是作了一些很有限的探索。建立机关事业单位社会化用工长效管理机制，我们应着重抓好以下五个方面的工作：

1、建立总量控制机制。编制部门应切实转变工作理念，将编外用工纳入人员总体规模控制范围。不但要将事业单位所有在编人员纳入人员规模控制和管理范围，还要将事业单位编外用工人员也纳入人员规模控制和管理范围，将客观存在的编外人员作为人员规模的有机组成部分进行统一管理。按照“从严控制、精简高效、先批后用”的原则，机关事业单位编内人员能够保证工作正常开展的，一律不准使用社会化管理职工，确因工作需要，必须在编制部门下达的社会化用工控制数内使用。

2、建立收入稳定增长机制。编制部门应充分发挥社会化用工管理牵头部门的作用，会同有关部门制定出台相关配套政策，建立社会化用工人员收入稳定增长机制。参考社会平均工资水平，考虑个人技术水平、学历、工作年限，制定工资指导线。定期对工资指导线进行调整，建立正常的工资增长机制，同时根据职工个人技术等级、职称的晋升和工作年限的增长调整个人工资档次。建立经费保障机制。规范社会化用工工资支出途径，建立健全社会化用工经费保障机制。人社部门核定的社会化用工人员工资纳入单位工资总额管理范围，作为财政编制预算的依据。

3、建立考核考评机制。编制部门应引导并督促用人单位切实加强对社会化用工管理，建立社会化管理职工考核考评制度。按照“标准要量化、考核要规范、结果要具体”的指导思想，坚持客观公正、民主公开、注重实绩的考核原则，围绕岗位职责和工作任务落实情况，采取领导小组考核与群众评议相结合、定性与定量相结合、平时考核与定期考核相结合的方法，加强对编外人员的管理和考核，并讲考核考评结果存入职工本人档案，作为续签、解除、奖惩的重要依据。

4、建立动态化管理机制。编制部门应创新管理手段，充分利用现代信息技术手段，建立机关事业单位编外用工管理信息库。将机构编制部门编外用工指标核准情况、组织人事部门人员招录情况、财政部门经费支出情况等进行网上贯通管理，实施相互监督制约，实现编外用工动态化、精细化管理，将部门之间的制约机制落到实处。如条件允许可将编外人员纳入实名制管理。

5、建立新型的用工机制。探索建立新型的用工机制是解决机关事业单位编外用人的根本之策。培育和鼓励社会劳务中介机构开展劳动用工派遣、劳务承包等服务。通过政府购买服务、后勤服务社会化等新途径，推进公共服务市场化改革。编制部门要严把“审批关”，要认真梳理机关事业单位现有编外人员岗位，对可推向市场，实行服务外包的岗位，如保安、保洁、食堂、会议服务、维护维修等后勤服务岗位，坚决核减计划数，今后此类岗位一律不予批准。

关于规范用工制度和社会保障方面的建议

在社会主义初级阶段的中国，在劳动力市场上还存在一些不很规范，甚至是违反社会主义根本制度的用工方式，下面我就一些常见的现象提出一些建议，望有关部门针对这些问题尽快出台相应法律法规，确实维护广大人民群众的合法权益。

一，是编制问题。国家为事业单位、国有企业制定编制就是为了节省宝贵的经费开支，规范国有单位的合理用工。然而，当前部分国有企、事单位在编制内员工的基础上额外招收编制外人员，这种做法一方面，3 违背了有关规定的初衷，极大地浪费了国家的税收资源，增加了全体国民的税收负担。另一方面，原本一个人可以完成的工作要几个人去完成也造成了人力资源的极大浪费，阻碍了社会的快速增长。因此，建议对此类员工如果确实由于工作量需要的应该重新核定编制，否则应进行分流，减轻纳税人的不合理负担。二，是派遣制员工问题。当前一些国有单位从中介公司雇佣派遣制员工，对于这些员工，如果是短期行为如

一、两个月用人单位应按照《劳动合同法》中有关规定实行同工同酬。如果确实是工作需要长期雇佣应与劳动者直接签订劳动合同，从而真正维护劳动者的合法权益。

三，统一三险的享受年限。当前养老保险规定缴纳15年后，退休时就可以享受退休金待遇，而医疗保险规定25年。同时，三险不能分别缴纳，也就是说如果退休后想享受医疗保险还必须多缴纳10年的失业和养老保险，这对于大部分的自由职业者和无业人员将是一笔巨大的开支。

四，统一最低工资标准和最低缴费基数。当前北京市的最低工资和最低缴费基数不一致并且差距较大，这些对于每月只能拿到最低工资的人来说，无疑减少了他们的实际可支配收入，使得他们本不宽裕的生活雪上加霜。

五，在公布平均工资的同时公布工资的中位数和众数。比如有两个人，一个人收入是10000元，而另一个是2000元，他们的平均数是6000。而这个数字没有任何意义。同时，不同行业的相关数值也应给予公布，才能更加客观地反映当前的收入状态。

六，平均工资、中位数和众数应采用税后数值。税前数字并不能说明问题，只有税后才是实际可支配收入因此建议：采用税后数值这个老板姓实实在在拿到手中的数字。

七，垄断行业的收入问题。由于各种原因国家对部分行业，如：自来水，供电等实行国家垄断，这主要是考虑到公众安全和人民利益。作为垄断企业应认真履行自身职责，真正维护国家利益和人民利益，而不应依靠其垄断地位谋取自身利益，甚至损害公众利益。国家应对这类企业出台相关政策，我们既要保证其所有员工拥有得到合理收入的权利，同时也要对于其工作人员的最高收入作出限制并对超过当地平均工资3倍的进行公示。并且这类企业的全部收支都应该在企业网站首页进行公开，避免随意发钱，私分国有资产等行为的发生。

八，收入差距过大问题。“让一部分人先富起来，先富带动后富”是改革开放的重要目标之一。当前北京市的收入差距过大，同一个企业最高和最低收入差甚至超过几十倍（收入包括工资，奖金，分红等全部企业支付的金额）。也就是说同在一个企业一个人的年收入可能会是另一个人一生收入的总和！因此北京市应尽快制定相关政策尤其限制外资企业，民营企业等对国民的剥削。

九，每年最低工资标准应与上一年的全市平均工资挂钩，即不能低于上一年全市平均工资的一定比例。

4、规范机关、事业单位社会化用工管理。出台了《关于规范和加强机关事业单位社会化用工管理的意见》、《关于规范机关事业单位现有编外人员管理的通知》和《关于做好扬中市机关事业单位社会化管理职工收入分配管理的通知》，对全市机关事业单位编外用工行为进行规范：一是统一定性。明确称为机关事业单位社会化管理职工，实行企业劳动合同制管理；二是统一扎口。由机构编制部门统一扎口管理，申请用工需由市编办审核后报市编委会审定下达；三是统一招聘。按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，参照《扬中市事业单位公开招聘工作人员实施办法》，由人才市场面向社会公开招聘；四是统一待遇。全额拨款单位的社会化人员工资标准由人事、财政统一确定，养老、医疗等社会保险按城镇企业职工社会保险规定统一办理；五是统一管理。采用人才（劳务）派遣模式管理，自用工之日起，由单位与人才市场签派遣合同，市场与个人签聘用合同，明确三方权利义务关系，有效降低单位用人风险。并开展了市新闻中心、招商中心、水工所等单位社会化用工的公开招聘工作。关于规范和加强机关事业单位社会化用工管理的意见 各镇人民政府，开发区管委会，市各委办局，市直各单位：

为进一步规范我市机关、事业单位社会化用工行为，理顺机关、事业单位用工方式，提高服务水平，切实维护用工单位和个人的合法权益，现就规范和加强机关、事业单位社会化用工管理提出如下意见：

一、规范名称

机关、事业单位编外使用的各类人员统称为机关、事业单位社会化管理职工。

二、范围对象

机关及参照《公务员法》管理的事业单位因后勤服务工作需要，允许使用部分社会化管理的工勤人员。

事业单位因实施公共管理、提供公共服务的需要，允许使用部分管理辅助、专业技术、后勤服务等社会化管理职工。

三、用工原则

1.统一管理原则。机关、事业单位社会化用工由市机构编制部门统一扎口管理，各部门（单位）未经批准不得擅自使用社会化管理职工。

2.总量控制原则。严格控制编制人员增长，现有事业单位一律不再增核编制。机关、事业单位编制内人员能够保证工作正常开展的，一律不准使用社会化管理人员，确因工作需要使用社会化管理人员的，必须在市机构编制部门下达的社会化用工控制数内使用。

3.公开招考原则。机关、事业单位使用社会化管理人员，必须按“公开、平等、竞争、择优”的原则，参照《扬中市事业单位公开招聘工作人员实施办法》面向社会公开招考。

4.规范使用原则。机关、事业单位因工作需要使用的社会化管理职工，不予办理进编手续，采用人才（劳务）派遣的模式，实行企业劳动合同制管理，做到规范使用、依法管理。

四、办理程序

1.申请。机关、事业单位使用社会化管理人员，须根据为保证实施公共管理、提供公共服务的需要，向市机构编制部门提出社会化用工申请。申请内容应包括用人原因、数量、岗位、待遇及本部门（单位）人员编制使用情况等。

2.审批。按照精简、统一、效能和确保机关、事业单位工作正常运行的原则，对各部门（单位）提出的社会化用工申请，由市编办审核后报市编委会审定，下达社会化用工人员控制数。

3.招聘。经市机构编制部门批准后，各部门（单位）凭市编办出具的《扬中市机关事业单位社会化用工使用通知单》，由市人才市场面向社会公开招聘。

五、用工管理

自用工之日起，机关、事业单位应与市人才市场签订派遣合同，市人才市场与被聘用的社会化管理职工签订《扬中市机关事业单位社会化用工聘用（劳动）合同》。聘用合同期满，确因工作需要留用的，由用工单位提出继续派遣要求，并按有关规定程序办理相关手续。用工单位不再使用的社会化管理人员，应提前一个月通知市人才市场，由市人才市场按《劳动法》及相关法律法规与有关人员办理聘用（劳动）合同解除手续。

各用工单位要切实加强社会化用工管理，负责社会化管理职工必要的岗位培训和安全教育、法制教育，建立社会化管理职工年度考核考评制度，并将考核考评结果存入职工本人档案，作为续签、解除、奖惩的重要依据。

社会化管理职工履行合同发生的各类纠纷及劳动争议，由市劳动争议仲裁机构按《劳动法》、《劳动合同法》等有关规定处理。

六、人员待遇

社会化用工人员的工资标准和增长机制，根据其工作岗位性质和任务轻重等因素确定。全额拨款单位社会化用工人员的工资标准由市人事局会同市财政局具体确定。

社会化用工人员养老、医疗等社会保险，按城镇企业职工社会保险的有关规定办理。

七、经费渠道

社会化用工人员的工资、保险及其他相关经费，一般由原渠道列支。

八、现有编外人员的登记审核

各部门（单位）要对现有的编外用工情况进行一次全面调查，并将名单上报编制部门。要根据工作需要，重新申报社会化用工计划，经市机构编制部门审核批准后，在组织人事部门的监督下，可以通过内部竞争的方式择优使用部分现有的编外人员。对落聘的现有编外人员，重新登记待业，由市人才市场优先推荐就业。

九、监督检查

建立社会化用工督查制度。市编制、组织、人事、劳动、财政、监察部门负责社会化用工的监督检查工作，每年进行专项检查。对违反规定聘用社会化管理人员的，机构编制部门削减或取消该单位使用额度，劳动部门及时监察、查纠违规行为，财政部门不予核准经费支出，监察部门及时作出处理。

本意见由市编办负责解释，自发文之日起执行。

各用人单位：为规范我县各用人单位的用工行为，加强对劳动用工的管理，保护劳动者和用人单位的合法权益，维护劳动力市场秩序。依据《河北省劳动力市场管理条例》之规定，现就如何规范和加强对各单位的用工管理通知如下，请认真贯彻执行。

一、招收录用职工。用人单位向社会公开照招用人员，应公布招用简章，说明招用岗位、工种、数量、条件以及劳动报酬等。各单位招收职工时必须填写《招收职工审批表》报人事劳动和社会保障计审批。招收职工时，不得招收劳动就业证件不全的求职者；不得招用未满16周岁的未成年人；不得对女性求职者实行性别歧视；不得招用未取得职业资格证书的求职者从事国家实行就业准 7 入职业的工作岗位就业；招收职工时不得收取报名费、定金、保证金、抵押金等费用及扣押各种身份证件等。

二、劳动合同的鉴定与用工备案。为确保用人单位与劳动者简历和谐劳动关系，用人单位无论采取何种方式招用人员，必须于录用之日起和被录用人员依法订立劳动合同，劳动合同一式两份，装入职工档案一份，职工个人保存一份。在与被招用职工鉴定劳动合同起十五日内，必须将被招用人员名单报滦南县人事劳动和社会保障监察大队。

三、建立职工档案。各用人单位接此通知后，对本单位全体职工进行登记，登记表由人事劳动和社会保障局统一印制。此项工作务于2007年4月30日前完成，并作为今年年审的一项内容。登记表填好后，连同职工劳动合同、就业失业登记证、技工岗位从业人员的职业资格证书等职工个人材料、一并入档保存。以后新招收的人员，在填写《职工登记表》的同时，还必须填写《录用人员身份核查登记表》一并入档，各种登记材料的填写必须清楚、工整、准确无误。

四、就业失业登记。《就业失业登记证》是劳动者就业求职的终身记录凭证，实行一证一码。对已取得就业失业登记证的人员，进行一次彻底的摸底登记，并由用人单位收齐统一进行年检。凡是没有办理《就业失业登记证》的人员，由人事劳动和社会保障局统一进行培训，并办理《就业失业登记证》。附：

1、用工备案表

2、《就业失业登记证》办理情况登记表

3、招用职工登记表

4、录用人员身份核查表

第二篇：关于扬中市机关事业单位编外用工情况的调查与思考

关于扬中市机关事业单位编外用工情况的调查与思考

近年来，随着政府加大对社会公益事业的投入，机关事业单位承担的公益性职能日益增多。同时，机关事业单位在编人员年龄老化、结构不合理，人员编制控制很紧。为解决这一矛盾，一些机关事业单位随意降低门槛招用编外人员，带来了不少矛盾和问题。规范机关事业单位编外用工管理，既是贯彻落实劳动合同法的要求，也是保障机关事业单位和编外人员双方合法权益的需要，对于提高行政效能、提升政府形象、构建和谐社会具有重要意义。

一、现状

2009年，我们对机关事业单位编外用工情况进行了调查摸底，全市编外用工数量呈逐年增加趋势。2005年我市编外用工总数为650人，2009年已增至1175人，4年增长接近翻番。从分布情况来看，用工单位相对集中。全市地方管理的68个主管部门中，有56个部门使用了编外人员，占82%。其中，公安、教育、卫生、水农、城管、法院用工较多，共使用编外人员725人，占总量的62%。从用工岗位来看，编外用工的岗位可划分为三类：一是后勤服务岗位，485人，占总数的41％，主要有驾驶员、食堂服务、勤杂工、环卫清洁工、门卫、保育等；二是技术性岗位，365人，占总数的31％，主要有教师、护理等；三是管理辅助性岗位，325人，占总数的28％，主要有公安辅警、堤管员等。从工资待遇来看，根据不同岗位，月工资在500－1000元之间，一般办理养老保险和医疗保险，奖金各单位差别较大，年奖金在400—11000元之间，年收入（含奖金、保险）在8000—50000元之间，大多数在20000元左右。从用工形式来看，编外人员中，经编委批准实行社会化用工管理的107人，占9%，也有各单位自行聘用的；有长期聘用、借用、混用的，也有短期雇用的。全市编外用工中大多数签订了劳动合同，未签订劳动合同的181人，占16%。

二、存在的问题及原因分析

（一）存在的问题

机关事业单位编外用工缓解了单位人员不足的问题，但随着人事制度改革的深入，用人机制的创新，编外用工矛盾日益突出，存在的问题集中体现在以下几个方面：

1、用工不规范、管理难度大。自《劳动法》和《劳动合同法》等一系列法律法规的出台并全面实施后，一是大多数单位使用编外员工时虽然都签订了用工合同，但合同签订不规范，如合同期限长短不一，福利保障标准不一，权利义务不明确等，编外用工随意性仍然很大。二是用工单位对编外人员缺乏统一规范的进出管理制度和考核管理制度，职工权益保障不到位，编内编外员工由于用人体制、用人方式不同，在专业技术岗位上工作的编内外人员，同工不同酬，随着职工维权意识的增强，劳动争议将会不断发生，劳动争议矛盾将会日趋激化。三是在后勤服务岗位和辅助性岗位上工作的编外人员由于用工来源不同，在文化程度、个人素质方面都存在很大差异，给单位管理带来不便。

2、用工经费得不到保障，编外人员工资福利保障机制不健全。我市未经编委批准使用的编外人员，其工资、保险支出一般作为临时性支出，没有列入财政预算管理，这些员工的工资福利支出很难得到保障。不少单位在经费得不到保障的情况下，只能挤占办公经费，加大了单位开支，在一定程度上增加了财政负担，较易出现因工资、保险等问题引起的不稳定因素。

3、编内外人员待遇差异较大，影响职工积极性。总体来说，编外人员的待遇大大低于编内人员。作为编外用工，不管以什么形式用工，不管用工时间长短，从单位人员管理角度看，都视为临时性用人，同工不同酬的现象普遍存在。特别是在专业技术岗位上的编外人员，在工资福利、学习进修、管理使用等方面与编内人员都存在多方面的差异，这在一定程度上影响了编外员工的积极性。

（二）原因分析

机关事业单位编外用工是时代的产物，用人规模越来越大，究其原因是多方面的，其主要原因有两个方面：

1、单位管理制度缺失，用工存在随意性。用工单位局限于对在编人员的管理，编内人员的增长得以严格控制，但对于编外人员的管理基本处于无序状态，缺乏相应的制度约束。加之用工单位控制意识不强，对聘用编外人员的成本、风险估计不足，造成编外用工大量出

现及管理的不规范。一些单位没有充分挖掘现有在编人员的潜力，一些脏、累、差的工作通过编外人员去做，不同程度地存在着“正式工看看，临时工干干”的现象。一些单位还存在因人设岗、突击用工的现象。

2、单位人员编制有限，严禁超编进人。近年来，随着人事制度改革的进一步深化，机构编制管理工作的不断加强。一方面机构要优化，人员要精简。另一方面机构设臵越来越规范，各系统工作越来越细化，机关事业单位业务工作量进一步增大，各项创建达标及社会事务性工作也逐渐增多，致使机关事业单位工作任务加重，头绪增多，大量具体的事务工作和后勤工作都需要有人做，为确保各项工作正常运转，对用工单位来讲最便捷的方法就是聘请临时人员。

3、社会事业发展迅速，编制调整滞后。近年来，一些重点社会公益事业发展快速，如教育、卫生事业，这些领域仍然沿用老的人员编制标准，造成用人需求与核定编制的矛盾日益突出，编制的调整很大程度上已经落后于社会事业的发展。不少单位向我们提出了增加编外用工人数，由政府购买服务的要求。如我市有的幼儿园编外使用的教师数量已经占到教师总数的一半，其中大部分已经顶岗工作，有的已经成为单位的中坚力量。

4、政企、事企改革不到位。部分可以向市场采购的服务和可以委托市场运作的业务，依然由机关、事业单位自行操作，没有实现从“以钱养人”向“以钱办事”的转变。如有些后勤岗位完全可以通过向市场购买服务的方式，转变为社会化经营。

三、主要做法及取得的成效

根据机关事业单位编外用工现状，我市于2009年出台了《关于规范和加强机关事业单位社会化用工管理的意见》等三个规范性文件，重点从突破体制，转换机制入手，建立了比较规范的机关事业单位社会化用工管理新方式。

（一）建立健全统一管理制度。建立了以编制部门为龙头，组织、人社、财政等部门共同参与的，分工明确、各负其责、相互配合、运转协调的部门联动机制。在部门职责分工上，编制部门负责统一扎口管理，并负责用人单位编外用工计划的审核；组织、人社部门负责编外人员的招用、工资福利、社会保险的指导和监督检查；财政部门负责用人单位编外人员工资总额的核拨和使用监督。

（二）建立健全合同管理制度。我们首先统一用工名称，将机关事业单位编外使用的各类人员统称为机关事业单位社会化管理职工。对这部分人员，一律不予办理进编手续，统一采用人才（劳务）派遣模式，实行企业劳动合同制管理。自用工之日起，机关事业单位与人力资源市场签订派遣合同，市场与个人签订社会化用工聘用（劳动）合同。劳动合同履行过程中，用工单位负责社会化管理职工必要的上岗培训和安全教育、法制教育，建立考核考评制度，并将考核结果存入本人档案，作为续签、解聘、奖惩的依据。

（三）建立健全工资待遇制度。为保证社会化管理职工的收入待遇与经济社会的发展水平同步提高，确保收入公平，我市人社、财政部门共同制定了《扬中市机关事业单位社会化管理职工收入分配方案》，规定其工资待遇参照社会平均工资水平，同类岗位工资水平，同时综合考虑职工的学历水平、技术等级、工作年限、工种、岗位等多种因素确定。

（四）建立健全社会保障制度。为切实解决社会化用工人员的后顾之忧，按照保险企业化的要求，我们明确规定社会化用工人员按城镇企业职工社会保险的有关规定办理。同时还明确了发生争议后的救济渠道，将社会化用工人员劳动争议纳入劳动争议处理管辖范围。明确社会化管理职工履行合同发生的各类纠纷及劳动争议，由市劳动争议仲裁机构按《劳动法》、《劳动合同法》等有关规定处理。

取得的成效：自2009年我市加强对机关事业单位编外用工管理以来，取得的效果还是十分明显的。一是编外用工逐年增长的势头得到缓解。卫生、教育、水农系统编外用工的规模基本维持了原有的水平。二是用工程序逐步得到规范。09年以后，机关事业单位使用编外人员，必须经过申请、审批、招聘等程序，凡未经规定程序使用编外人员，其经费不得在财政中列支。三是编外用工经费得到保障。明确了社会化用工人员的工资、保险及其他相关经费根据单位拨款性质在财政中列支。四是现有编外人员队伍逐步得到优化。我们对原有的编外人员进行了清理，同时在对新增社会化用工审核时，根据用工单位的实际需要确定招聘职位和条件，减少因人设岗、突击用工等情况发生。

四、难点及对策建议

（一）难点

加强机关事业单位编外用工管理，尽管我们采取了一些措施，取得了一些效果，但要做到对编外用工的统一规范管理还存在一些困难：

1、编制管理刚性约束与职能变化、事业发展的矛盾依然存在。卫生、教育等系统，事业发展迅速，但编制管理必须严格执行相关编制标准，而编制标准一旦制定往往短期内不会调整。同时，编制的调整往往具有滞后性，很难完全做到随单位职能变化和事业发展作适时调整。因此，在编制未能及时调整的情况下杜绝单位编外用工难度较大。

2、单位经费自主为长期使用编外人员提供可能。在单位经费自主的情况下，单位自己有经费，完全可以自己招、自己批、自己用。即使未经编制部门批准，财政不予承担，一些单位因为经费较为充足，往往选择自行解决。

3、对机关事业单位使用编外人员监管的难度较大。尽管我市出台了加强编外人员管理的一系列政策，但对编制部门来讲，日常监管难度较大。用人单位能够较为容易的规避编制部门的监督检查，造成监管的盲区。编制、组织、人社、财政部门间信息交流渠道不畅，部门联动机制尚未建立。

4、编外人员提高工资待遇水平的呼声日高。根据我市社会化管理职工收入分配方案，目前我市社会化管理职工执行的工资标准参照机关事业单位在编人员的60%—90%发放，养老、医疗等社会保险按城镇企业职工社会保险的有关规定办理。从我们实际了解的情况看，社会化管理职工的工资待遇与在编人员差距较大，社会反应比较强烈。然而提高编外人员的工资待遇将会进一步加大财政的压力。

（二）对策建议

加强机关事业单位社会化用工管理是一项长期工作，我们仅仅是作了一些很有限的探索。建立机关事业单位社会化用工长效管理机制，我们应着重抓好以下五个方面的工作：

1、建立总量控制机制。编制部门应切实转变工作理念，将编外用工纳入人员总体规模控制范围。不但要将事业单位所有在编人员纳入人员规模控制和管理范围，还要将事业单位编外用工人员也纳入人

员规模控制和管理范围，将客观存在的编外人员作为人员规模的有机组成部分进行统一管理。按照“从严控制、精简高效、先批后用”的原则，机关事业单位编内人员能够保证工作正常开展的，一律不准使用社会化管理职工，确因工作需要，必须在编制部门下达的社会化用工控制数内使用。

2、建立收入稳定增长机制。编制部门应充分发挥社会化用工管理牵头部门的作用，会同有关部门制定出台相关配套政策，建立社会化用工人员收入稳定增长机制。参考社会平均工资水平，考虑个人技术水平、学历、工作年限，制定工资指导线。定期对工资指导线进行调整，建立正常的工资增长机制，同时根据职工个人技术等级、职称的晋升和工作年限的增长调整个人工资档次。建立经费保障机制。规范社会化用工工资支出途径，建立健全社会化用工经费保障机制。人社部门核定的社会化用工人员工资纳入单位工资总额管理范围，作为财政编制预算的依据。

3、建立考核考评机制。编制部门应引导并督促用人单位切实加强对社会化用工管理，建立社会化管理职工考核考评制度。按照“标准要量化、考核要规范、结果要具体”的指导思想，坚持客观公正、民主公开、注重实绩的考核原则，围绕岗位职责和工作任务落实情况，采取领导小组考核与群众评议相结合、定性与定量相结合、平时考核与定期考核相结合的方法，加强对编外人员的管理和考核，并讲考核考评结果存入职工本人档案，作为续签、解除、奖惩的重要依据。

4、建立动态化管理机制。编制部门应创新管理手段，充分利用现代信息技术手段，建立机关事业单位编外用工管理信息库。将机构编制部门编外用工指标核准情况、组织人事部门人员招录情况、财政部门经费支出情况等进行网上贯通管理，实施相互监督制约，实现编外用工动态化、精细化管理，将部门之间的制约机制落到实处。如条件允许可将编外人员纳入实名制管理。

5、建立新型的用工机制。探索建立新型的用工机制是解决机关事业单位编外用人的根本之策。培育和鼓励社会劳务中介机构开展劳动用工派遣、劳务承包等服务。通过政府购买服务、后勤服务社会化等新途径，推进公共服务市场化改革。编制部门要严把“审批关”，要认真梳理机关事业单位现有编外人员岗位，对可推向市场，实行服务外包的岗位，如保安、保洁、食堂、会议服务、维护维修等后勤服务岗位，坚决核减计划数，今后此类岗位一律不予批准。

第三篇：宁陕县机关事业单位编外用工的调查与思考

宁陕县机关事业单位编外用工的调查与思考

作者：裴建华

机关事业单位作为依法行政的重要载体，规范编外用工行为势在必行。

一、现状与特点

2009年，对宁陕县机关事业单位编外用工情况进行了调查摸底，全县现有编外用工单位82个，聘用人员281人，其中：机关单位聘用94人，事业单位聘用187人。按岗位可划分为三类：一是后勤服务岗位，162人，占总数的58％；二是技术性岗位，75人，占总数的27％；三是辅助性岗位，43人，占总数的15％。按用工人员身份来看，失地农民和务工人员占32％，大中专毕业生占28％、城镇失业人员占22％、下岗失业人员占7％、复退军人占7％。从工资待遇来看，月工资在500元以下的占8％，月工资在500－1000元之间的占86％，1000元以上的仅占5％。全县机关事业编外聘用人员有238人签订了劳动合同，但只有39人缴纳了三金，仅占编外聘用人员的13％。

从调查结果看，编外用工呈现以下两个特点：一是编外用工数量呈逐年增加趋势。二是用工单位和用工岗位相对集中。卫生系统编外聘用85人，教育系统编外聘用71人，公安系统编外聘用39人，卫生、教育、公安系统编外聘用人员占全县编外聘用人员总数的70％。编外用工岗位中除卫生系统存在技术人员外多数编外人员都从事较具体的事务性工作。

二、问题及原因

机关事业单位编外用工缓解了单位人员不足的问题，确保了单位各项工作正常有序开展，其次是用人机制相对比较灵活，并且在一定程度上缓解了就业压力。但随着人事制度改革的深入，用人机制的创新，编外用工矛盾日益突出，存在的问题集中体现在以下几个方面：

1、编外用工不规范、不好管理。自《劳动法》和《劳动合同法》等一系列法律法规的出台并全面实施后，一是大多数单位使用编外员工时虽然都签订了用工合同，但合同签订不规范，如合同期限长短不一，福利保障标准不一，权利义务不明确等，编外用工随意性仍然很大。二是用工单位对编外人员缺乏统一规范的进出管理制度和考核管理制度，员工权益保障不到位，编内编外员工由于用人体制、用人方式不同，在专业技术岗位上工作的编内外人员，同工不同酬，随着员工维权意识的增强，劳动争议将会不断发生，劳动争议矛盾将会日趋激化。三是在后勤服务岗位和辅助性岗位上工作的编外人员由于用工来源不同，在文化程度、个人素质方面都存在很大差异，给单位管理带来不便。

2、编外用工经费来源与财政预算管理不配套，编外人员工资福利保障机制不健全。我县机关事业单位编外人员的进、出、管没有规范程序，未经人事行政部门或单位主管部门办理任何手续，编外人员的工资福利支出一般作为临时性支出，没有列入财政预算管理，这些员工的工资福利支出既不符合财政预算管理规定，又很难得到保障。因此，不少单位在经费得不到保障的情况下，只能挤占办公经费，加大了单位开支，在一定程序上增加了财政负担。其次，我县编外人员只有39人交纳了三金，绝大多数编外人员的基本养老、医疗、失业等保障待遇得不到落实，用人单位和个人的矛盾积累，较易出现因工资及三金等问题引起的不稳定因素。

3、编内外人员待遇差异较大，影响职工积极性。总体来说，编外人员的待遇大大低于编内人员。作为编外用工，不管以什么形式用工，不管用工时间长短，从单位人员管理角度看，都视为临时性用人，同工不同酬的现象普遍存在。特别是在专业技术岗位上的编外人员，在工资福利、学习进修、管理使用等方面与编内人员都存在多方面的差异，这在一定程度上影响了编外员工的积极性。

机关事业单位编外用工是时代的产物，用人规模越来越大，究其原因是多方面的，就各用工单位反映，其主要原因有两个方面：一是单位人员编制有限，严禁超编进人。近年来随着人事制度改革的进一步深化，机构编制管理工作的不断加强。一方面机构要优化，人员要精简。另一方面机构设置越来越规范，各系统工作越来越细化，机关事业单位业务工作量进一步增大，各项创建达标及社会事务性工作也逐渐增多，致使机关事业单位工作任务加重，头绪增多，大量具体的事务工作和后勤工作都需要有人做，为确保各项工作正常运转，最便捷的方法就是聘请临时人员。二是社会事业发展迅速，编制调整滞后。卫生、教育等系统，事业发展迅速，医院病床数量增加较多，学校招生规模扩大，但近几年卫生、教育系统的编制都没有调整过，特别是对卫生系统而言，编制的调整很大程度上已经落后于卫生事业的发展。县医院属专业性较强的事业单位，编外使用的专业技术人员数量超过后勤服务人员，编外专业技术人员大部分已经顶岗工作，有的已经成为单位的中坚力量；2007年教育系统实施了中小学生营养计划后，每所学校都需要聘请炊事员，导致编外人员迅速增加。

三、建议和对策

1、加快构建机关事业单位依法用工机制，并出台相应的管理办法。机关事业单位编外用工应按照《劳动法》和《劳动合同法》等法律法规，一律实行社会化管理，并建立健全合同用工、工资福利、劳动保险、员工培训、员工考核、辞

职辞退和劳动争议等一系列社会化管理制度。做到依法用 人、规范管理，用制度保障单位和员工的合法权益。

2、人事劳动部门及相关部门应对机关事业单位编外用工行为进行规范。机关编外用工原则上应控制在后勤服务岗位和辅助性岗位，对行政审批、财会、涉密及行政执法岗位不能使用编外聘用人员。事业单位专业技术岗位的编外用工，应实行动态管理。

3、建立和完善机关事业单位编外用工程序。编外用工要按照“从严控制、精简高效、择优用人、规范审批、合同化管理”的原则进行。单位用人须在编制人事部门审核的总额范围内申请，按照管理权限经主管部门批准，组织、人事部门审核后，方可聘用编外人员，聘用人员须依法签订劳动合同。

4、积极探索机关事业单位后勤服务岗位用工新路子。机关事业单位后勤服务工作用工，要充分发挥市场配置人力资源作用，县劳动培训机构可针对市场需要培训一批后勤服务人员，通过职介机构推行劳务派遣和劳务承包。机关事业单位的保洁、绿化、食堂、维护维修等非涉密类后勤服务工作和一些辅助性工作，可开展“服务外包”，提倡“购买服务”。按照市场规则，坚持“公开、公平、竞争”的原则办事，变“用钱养人”为“用钱办事”，可提高后勤服务质量，节约后勤服务成本，提高机关行政工作效率和事业单位社会服务水平。

第四篇：关于机关事业单位编外用工的一些思考与对策

关于机关事业单位编外用工的一些思考与对策

劳动是人类最基本的社会活动。劳动关系在社会关系中处于基础性地位。近年来，随着工业化、城镇化和经济结构调整进程加快以及用工主体多元化、用工形式多样化、劳动关系复杂化，劳动用工领域出现了一些新情况、新问题。如劳动合同签订率低、不依法缴纳社会保险、劳动合同短期化、用人单位利用自己的强势地位侵犯劳动者合法权益等，劳动争议案件也呈上升趋势。2008年1月1日起颁布实施的《劳动合同法》在《劳动法》的基础上，进一步调整、规范了机关、事业单位编外用工行为。为此，行政事业单位作为依法行政的重要载体，规范编外用工行为迫在眉睫。

一、香格里拉县机关事业单位编外用工存在的问题

据劳动保障部门初步调查，香格里拉县机关事业单位编外临时用工总量达500多人，在这些临时聘用人员的使用和管理上主要存在以下问题：

一是聘用情况。全县很多机关事业单位都存在编外用工的问题。这些人员中，有各单位按照相关规定和程序聘用的，也有各部门自行聘用的；有长期聘用、借用、混用的，也有短期雇用的。除了工勤岗位外也有专业技术岗位，编外聘用人员随意性较大，用工不规范的问题非常突出。

二是管理不规范。按照劳动法的规定，用人单位与劳动者建立劳动关系，都要订立劳动合同，明确权利义务。但大部分机关事业单位使用的临时聘用人员没有签订聘用合同。再者，依法管理的意识薄弱，对这些编外人员，想用就用，不想用就清退，解除劳动关系时也不给经济补偿或其他待遇，导致劳动纠纷时有发生。

三是劳动者权益无法得到保障。首先是工资薪酬随意性大，多为口头协议，有则多发，无则少发，工资待遇普遍偏低，同工同酬难以实现。其次是社会保险没有落实。参加社会保险是维护劳动者合法权益最重要的内容之一，也是构建和谐社会的最重要的保障机制。这些问题的存在，滋长了用人上的不正之风，随着《劳动合同法》的实施，还给单位带来了一定程度的用人风险。用人单位和个人的矛盾积累，也是影响社会和谐的不安定因素。

（一）不签订劳动合同，用人单位将承担更大的责任。

《劳动合同法》规定，用人单位自用工之日起不与劳动者订立书面劳动合同的，将面临许多处罚。一是用人单位自用工之日起超过1个月但不满1年未与劳动者订立书面劳动合同的，应当向劳动者每月支付2倍的工资。二是用人单位自用工之日起1年不与劳动者订立书面劳动合同的，视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同。一旦订立无固定期限的劳动合同，没有法律规定的可以解除劳动合同的情形，用人单位不得解除劳动者的劳动关系，否则，违法解除劳动关系要支付2倍的经济补偿金。因此，用人单位不签订书面劳动合同的，将面临更大的法律风险，付出更高的成本。

（二）劳动合同一年一签风险大。

《劳动法》规定劳动合同到期终止的，用人单位不需要支付经济补偿金。因此，不少单位在劳动合同期限的选择上往往是一年一签，有的甚至是半年一签。但《劳动合同法》对此进行了规范，规定劳动合同期满后用人单位不与劳动者续签劳动合同，或者与劳动者续签劳动合同时提供的条件比原劳动合同约定的条件较低，导致劳动者不愿续签劳动合同的，用人单位需要支付经济补偿金。连续续签两次固定期限的劳动合同后，再次续签劳动合同的，如果劳动者提出签订无固定期限劳动合同的，用人单位必须同意，否则要支付经济补偿金。

（三）违法辞退编外人员，成本将更高。

《劳动合同法》沿用了《劳动法》关于用人单位解除劳动者劳动关系的几大情形，并在每一类解除劳动合同的情形中都有条件限制，机关事业单位与劳动者解除劳动关系时也要遵守，如即时通知解除劳动合同的，用人单位需要承担举证责任；预告通知解除劳动合同的，需要符合法定情形、履行法定程序。同时，《劳动合同法》还规定了单位不得解除劳动合同的六种情形。如果机关、事业单位不遵守上述规定，就要依照经济补偿标准的2倍向劳动者支付赔偿金。可以说，《劳动合同法》实施后，用人单位解除劳动者劳动关系的条件更为严格、程序更为复杂、违法辞退的成本更高。

（四）终止使用编外人员要履行法定退工义务。《劳动合同法》规定，劳动合同解除、终止后用人单位还需要积极履行相关的附随义务，如支付经济补偿金，出具劳动关系解除、终止证明、转移档案、社保关系等。《劳动合同法》还为这些附随义务设定了时间表，必须在法律规定的时限内办理完结，否则，将有可能承担赔偿责任。

二、规范机关事业单位编外人员管理的几点建议

随着《中华人民共和国劳动合同法》的颁布施实，以及劳动保障部门的宣传督促，少数用人单位意识到了存在的问题，并进行了规范，与临时聘用人员签订了劳动合同，办理和缴纳了社会保险，但大多数编外用工单位还没有意识到存在的问题和风险。为使全县机关事业单位临时用工管理混乱的现象得到有效转变，必须从以下几个方面严格规范机关事业单位临时用工管理。

（一）规范程序，从严控制机关事业单位编外用工数量。

1、规范编外用工审批程序。机关事业单位不得随意自行招用编外人员，确因工作需要使用编外人员的，应向劳动保障行政部门提出书面申请，申请内容应包括用工原因、数量、岗位、期限、经费来源、月工资额、单位性质等。

2、招用方式。经劳动保障部门批准招用编外人员的，由用人单位按照“公开、平等、竞争、择优”的原则面向社会公开招收。

3、明确编外用工岗位设置。编外用工主要是后勤及辅助性岗位。机关公务员岗位以及事业单位行政管理、行政执法、涉密岗位不宜使用编外人员。

4、严格控制编外用工数量。用工单位应本着“必要、精干、高效”的原则，严格控制编外用工数量。

（二）依法用工，切实维护用工单位和编外人员的合法权益。

1、规范使用编外人员。用工单位使用编外人员，应严格按照《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国劳动合同法》的规定，制定编外人员的管理规章制度，做到规范使用、规范管理。

2、建立健全编外人员选用机制。招用编外人员应符合岗位要求和综合素质要求，体现公开、公平、公正原则，经考核考试后择优选用。在同等条件下，对企业下岗（失业）人员、就业困难人员、大中专毕业生和失地农民应优先安排。编外人员的招用工作由用人单位及主管部门组织实施。

3、明确用人单位和编外人员的权利义务。用人单位和编外人员应按照《劳动合同法》的规定签订劳动合同，明确双方权利义务。劳动合同的订立、履行、变更、解除、终止和经济补偿金的支付以及因履行劳动合同而发生的劳动争议等问题，应当平等协商解决，协商无果时，可按法定程序申请调解仲裁，提起诉讼。

4、切实保障编外人员工资待遇。编外人员工资待遇由用人单位和编外人员双方约定，工资标准不得低于当年云南省人民政府规定的最低工资标准。用人单位应依法为编外人员办理社会保险参保登记，并按时足额缴纳社会保险费，其中属于个人缴纳的部分，由用人单位在其工资中代扣代缴。

另外，对于已使用的机关事业单位编外人员，各用人单位要依法完善以下用工手续：一是依法与编外人员签订劳动合同并进行备案登记；二是依法为编外人员办理社会保险参保登记并缴纳各项社会保险费；三是按相关规定补办录用登记手续；四是对工资低于最低工资标准的要依法纠正。

行政事业单位是依法行政的重要载体，也是带头执法、模范守法的重要窗口，在管理人、使用人、发挥劳动者潜力和活力过程中，更应深刻领会《劳动合同法》的精神实质，准确把握其真正内涵。要站在尊重劳动、保护劳动者的角度，依法用好人、管好人，妥善处理好单位用人与用工之间的矛盾，为全面贯彻落实科学发展观，建立和谐劳动关系作出表率。

第五篇：关于机关事业单位编外用工问题的思考

关于机关事业单位编外用工问题的思考

【内容提要】编外用工问题从上世纪就已存在于我国机关事业单位中，如今扩张趋势明显。适度的机关事业单位编外用工规模，对于缓解当前政府职能转变与编制刚性约束的矛盾有一定现实意义。不断膨胀的编外用工引发了系列问题，加强机关事业单位编外用工分类管理，探索政府购买服务的规范用工模式成为当前缓解机关事业单位人手不足、提高公共服务水平的有效途径。

近年来，随着我国经济社会及公共服务事业的快速发展，各级机关事业单位在核定编制外临时聘用工作人员（以下简称编外用工）的现象比较普遍，而且数量不断增多。编外用工虽然缓解了当前政府职能转变与编制刚性约束的矛盾，但也存在管理失控、招聘无序、使用不合理、遗留难题多等问题。本文试以分析江苏省淮安市及其他地区编外用工情况，通过查析机关事业单位编外用工的动因、形式和弊端，积极探索规范编外人员分类管理、推广政府购买服务模式，逐步缩小编外用工规模，最终解决编外用工问题。

机关事业单位编外用工状况分析

机关事业单位在编制控制日益紧张的前提下，为了解决人员短缺问题，临时聘用编外人员成为一种重要补充方式，操作形式多样、分布广泛。淮安市作为江苏省北部的地级市，根据2010年的统计数据，当时市级机关事业单位的编外用工就有6300多人，约占核定编制总数的33%，每年工资支出达到1.4亿元，而且增长趋势十分明显。

从各地的编外用工情况来看，机关事业单位编外人员大多集中在公安、教育、卫生、新闻宣传、城管、交通等部门下设机构或所属事业单位。主要有以下几种类型：一是机关事业单位后勤服务人员和部分行政辅助工作人员，包括司机、门卫、打字员，以及公安系统的辅警、文员和城管部门的协管员等；二是技术含量较高的岗位外聘人员，如教育系统的学校自聘代课教师，卫生系统的医院自聘医生、护士，新闻广电系统的编辑、记者、播音等；三是因公共服务量增加而临时聘用的编外人员，如环卫处、社会福利院等公益单位；四是因照顾性安排或减轻在编人员工作量而由单位聘用的编外人员。

造成机关事业单位大量使用编外用工的原因主要有以下几点：第一，社会事业快速发展产生的用人需求与编制管理之间的矛盾，是导致机关事业单位使用编外用工的客观原因。随着市场经济发展和社会管理内容复杂程度加大，机关事业单位工作量明显增多，原有的人员编制已不能适应发展的需要，增加工作人员成为必然要求。但由于财政负担、编制控制等因素，一些机关事业单位的增编要求很难及时得到充分满足，便开始雇佣“临时工”解决人手不足的问题。第二，机关事业单位乐于使用成本相对较低的编外用工，成为编外用工数量不断增加的内在动因。大家认为1名编外人员经费支出一般只有在编人员的一半左右，而且编外人员进出自由、管理灵活、手续简便，还“听话、好用”，这都导致了一些空编单位不愿招录正式职工，而喜欢使用编外人员。另外，规避严格的机关事业单位招录程序而便于照顾安排关系人员也是机关事业单位使用编外用工的一个重要因素。

机关事业单位编外用工的弊端

长期以来，机构编制部门对机关事业单位在编人员的管理，有着一套行之有效的管理办法和规章制度，但对编外人员管理却缺少统一的办法措施，长期以来一直依赖用工单位自主管理，编外人员的招录、使用、管理处于一种无序状态，致使编外用工不断膨胀，暴露的问题较多。

1.增加了机构编制管理的难度。

机关事业单位编外用工的不断膨胀冲击了传统的机构编制管理观念，编外人员作为在编人员的临时补充，如何规范管理成为当前机构编制工作的新难题。机关事业单位编外用工其实上世纪就已经存在，这种临时性用工随着政府公共服务事务的增多和做事理念的转变而大量出现，并且用工时间延长、称谓变化增多。随着《劳动合同法》的修订，依法用工意识的增强，机关事业单位大量使用编外用工而暴露出来的问题，越来越引起政府重视。但由于缺乏明确的编外人员管理机构，各地对机关事业单位究竟需要用多少人、用什么样的人、用多长时间、通过什么渠道进人等，没有形成统一的规定和标准；部分单位领导对使用编外人员控制意识不强，编外用工管理不规范，很容易引发人事纠纷。机构编制部门只是依法设置机构、核定编制、促使在编人员与编制员额的合理适配，一直没有将编外用工的使用纳入统筹管理范围，近年来部分地区才开始按照政府要求牵头管理机关事业单位编外人员，如何建立有效的机关事业单位编内、编外人员一体化分类管理模式成为当前机构编制部门研究的新课题。

2.削弱了政府依法行政的权威性。

由于编外人员不具备行政执法资格，编外人员使用范围如果把握不好，很容易在执法过程中发生问题。另外不规范的编外用人与依法用工的大环境不相适应。按照《劳动合同法》规定，用人单位需要与编外用工签订用工合同，但多数单位签订的劳动合同不够规范，如合同期限长短不一，福利保障标准不一，权利义务不明确等，编外用工随意性仍然很大。并且用工单位对编外人员缺乏统一规范的进出管理制度和考核管理制，一方面容易因照顾私人关系而录用不符合用工标准的人员，造成招聘人员素质良莠不齐，部分人员不能胜任工作却难以清退；另一方面不规范的录用管理使得编外人员和用人单位双方权益都难以得到保障，存在用工隐患，进而影响机关事业单位职能履行。

3.影响了单位的工作效能。

在实际工作中，部分单位人浮于事、因人设岗的现象依然存在，单位职能随着社会的发展会有所增减，人员自然也需要适当调整，对新增的工作量，会想方设法要求增编，增编不成便通过增加编外人员的方式来应对。由于编外人员的工资远低于在编人员，很多单位便以编外用工成本低为理由，大量使用编外人员，导致编外用工使用范围越来越广、数量越来越多，工作效能却没得到大幅提升。有些单位会把累活、苦活、脏活交由编外人员做，即使工作量一致，编外人员的工资也很低，容易造成编外人员心理失衡，工作积极性受挫。

4.导致政府行政成本明降暗升。

编外用工成为机关事业单位人员膨胀的暗道。编外人员队伍不断发展壮大，严重破坏了机构编制管理秩序，削弱了编制管理在调控行政成本及行政效能方面的作用。无固定期限劳动合同容易使长期聘用的编外人员变为实际上的固定用工。依照《劳动合同法》，连续订立二次固定劳动合同，或连续工作满十年的编外人员，都必须订立无固定期限劳动合同。“签订无固定期限劳动合同已将编外聘用人员可以体外循环的运行机理彻底打破，编外聘用人员将无法规避编制管理。”（葛滨《劳动合同法对编外聘用人员管理机制的影响》）很多编外聘用人员将转化为实际上的财政长期供养人员，清理清退变得更加困难，“花钱买服务”、“花钱办事”异化成了“花钱养人”，违背了政府购买服务的本质，既大幅增加了财政负担，也增添了机关事业单位人员编制管理难度。

规范编外用工管理的思路

机关事业单位编外用工作为当前行政管理的一个新难题，如何实现既能有效控制总量、满足机关事业单位的社会化服务需求，又能规范使用管理、进出有序、依法合规，缓解机关事业单位编制不足的困难，考量着编制部门的智慧。从各地编外人员管理经验来看，通过更新观念、清理规范、统筹协作，首先实现编内、编外人员一体化分类管理，可以达到逐步缩控目的；进而研究探索编外人员分化转型、消除编外用工现象，最终完成机关事业单位人员编制与社会需求的完美适配，建立起合理规范、人事相符、权责一致的机关事业单位人员编制科学配置机制。

1.强化政府购买服务的用工理念。

政府购买服务对于减少财政供养人员、控制机构规模、节约支出、提高公共服务的质量和水平有重要意义。各地政府已开始探索利用这种模式，以解决部分公共服务领域存在质量差、效率低、规模不足和发展不平衡的问题。政府购买服务就是购买适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务：一种是机关事业单位开展日常行政工作所需的服务，如保洁、餐饮、会务等；另一种是机关事业单位及所属机构向社会提供的公共服务，涉及公共教育、医疗卫生、养老保障、社会治安、城市管理、市政服务等多个领域。党的十八届三中全会《决定》和国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）明确提出政府将会在公共服务领域更多地利用社会力量，加大购买公共服务的力度。中央要求各地研究制定政府向社会力量购买服务的指导性目录，明确政府购买的服务种类、性质和内容。文件为机关事业单位编外人员的缩控管理提供了政策依据，为解决机关事业单位编外人员问题指明了方向，促进机关事业单位完成从“花钱养人”到“花钱办事”观念的彻底转变。

2.合理控制机关事业单位的用工总量。

政府购买服务的优势显而易见，但要控制有度、区别对待，否则会弱化政府的责任意识，难以保证公共服务的质量和效率。对于食堂、维修、会务等机关单位后勤服务以及市政、绿化、环卫等辅助性、服务性和竞争性的岗位可以用购买服务的方式解决，机构编制部门需要把各单位购买服务的用工量指标作为编制资源的一个重要部分纳入总体规模控制和管理范畴，建立用工量指标核准制度，强化总量管理。一方面机构编制部门配合财政部门做好政府购买服务项目费用的细化控制，对申请购买服务单位的主要职能、工作量、人员编制情况进行分析测算，协助财政部门把服务项目打包外放，彻底解决购买服务单位的编外用工问题。另一方面对当前暂时无法采用政府购买服务方式实行事务外包的机关事业单位，如公安、城管等这些编外用工数量较多、不宜市场化的岗位，则采用“总量控制、经费包干、人员备案”的方式进行分类管理。按照适配、精干、高效、合理的原则，对编外人员进行清理规范，深入挖掘编内人员潜力，适时调整编制，积极探索文员制度和公共服务义工制度，逐步减少编外用工数量。

3.建立机关事业单位用工管理联动机制。

根据《劳动法》、《劳动合同法》等法律法规，政府通过制定完善编外用工管理的具体办法，明确当前确需使用的编外用工岗位、职责要求、审批程序、管理方式、录用渠道、监督检查等。其次加强职能部门和用人单位的协调配合，建立编制、财政、人社、主管部门以及用人单位协同负责、各司其职的编外用工管理联动机制。由编制部门统筹机关事业单位用工管理，加强宏观调控力度，核准下达机关事业单位编外用工计划，建立完善规范编外用工管理的约束机制；财政部门负责编外用工的经费核拨、监管；人社部门参与用工单位劳动合同签订，负责劳动用工和社会保障服务及监管；主管部门负责本系统所属单位编外用工计划的编报、审核和下达，并对系统内用工单位劳务合同和用工情况实施监管；用人单位负责按有关法律法规与政策落实本单位编外用工的使用管理，包括具体考核、清退，按规定与劳务派遣机构签订合同等。

4.实行绩效考评，强化机关事业单位用工监管。

机关事业单位购买服务可通过公共资源交易平台选择一些有资质、信誉好的服务外包公司，签订服务外包协议，各单位签订的外包合同报编制部门备案，由财政部门通过经费使用情况实现对单位购买社会服务的监管，通过引入第三方评估机构及建立公众评估制度，对不能满足公共服务需求的外包机构，及时终止合同更换机构。而对于无法实行服务外包的机关事业单位，由机关事业单位依法与劳务派遣机构签订派遣协议，劳务派遣机构在编制部门核定的编外用工指标内，向机关单位派遣人员。编制部门通过信息技术手段，建立机关事业单位编外人员信息库，将编外用工指标、人员情况、经费支出情况在网上公布，并参照机关事业单位在编人员实名制管理办法，加强编外人员管理，实时跟踪了解，监督机关事业单位编外用工的合法合理使用，保障编外人员的合法权益，提升部门工作质量和服务水平。