关于向家坝电站屏山库区移民迁建项目资金筹措的调查报告（推荐）

第一篇：关于向家坝电站屏山库区移民迁建项目资金筹措的调查报告（推荐）

关于向家坝电站屏山库区移民迁建项目资金筹措的调查报告

屏山县课题组

金沙江向家坝水电站是金沙江下游梯级开发中最末的一个梯级水电站，主要供电华中和华东地区，兼顾川、渝、滇的用电需要。工程集发电、航运、防洪、灌溉于一体。坝址位于四川省宜宾县、云南省水富县两省交界的金沙江下游河段上，电站规模位列中国第三、世界第四，是国家实施“西电东送”的骨干项目。

根据国家有关规程规范以及中南院提供的资料，向家坝电站主要影响屏山县的楼东乡、福延镇、锦屏镇、新安镇、新市镇和清平乡六个乡镇，将涉及到“一城六镇”近6万移民的安置和相关迁建项目的恢复重建。移民安置压力大，迁建项目的恢复重建同样面临着巨大的困难，从某种意义讲，迁建项目的恢复重建关系到整个移民工作的开展和电站建设的顺利推进。但目前迁建项目在恢复重建过程中还存在着一些问题，其中最主要的问题是移民迁建项目资金补偿同实际需求之间存在巨大的缺口。如何科学有效地填补这一缺口，促进项目恢复重建有序推进是当前必须解决的问题。为此，我们就库区移民迁建项目资金的筹措情况进行了走访、咨询和查阅资料等调查研究。通过调研，我们对屏山库区移民迁建项目资金筹措情况及存在的问题有了一个整体认识，并结合向家坝工程的总体规划提出了初步的对策建议，以期为地方党委、政府及主要相关部门科学决策和有效组织实施提供实证参考。

一、屏山库区移民迁建资金补偿概况及迁建项目资金缺口

（一）移民迁建资金补偿概况

1、根据向家坝电站可行性研究阶段建设征地和移民安置规划成果，到移民安置规划水平年，向家坝电站四川库区建设征地范围内需迁移人口5.71万人，搬迁房屋部面积229.81万平方米，征用耕地总面积1.73万亩，园地1.39万亩，林地1.01万亩,规划复建和改造等级公路217千米,复建10千伏以上输电线路299千米,通信光缆线路327千米,广播电视线路52千米,搬迁县城一座,集镇10座.向家坝水电站四川库区建设征地和移民安置补偿概算总投资(静态)为69亿元,其中省管项目概算投资17亿元,宜宾市管项目概算投资0.23亿元，屏山县管项目投资49亿元，雷波县管项目概算2.19亿元。

2、屏山县管项目概算49亿元，其中农村移民15.4亿元,集镇迁建7.5亿元,县城迁建13.5亿元,专业项目复建工程11.25亿元,其他1.35亿元。

（二）屏山库区移民迁复建项目资金缺口

1、迁复建项目资金需求总额及其概况

屏山移民迁建项目整体包括县城和六个集镇迁复建，涉及基础设施与房建，移民红线外的基础设施建设，农村移民安置等，迁复建项目资金需求总额预计在85—90亿元之间，其中移民补偿约68亿元，各单位借贷资金约5亿元，社会各类资金包括个人投资约12—17亿元。随着屏山新县城区位优势的改善，屏山库区旅游事业的启动和发展，预计未来几年在屏山的投入将增加10—20亿元。

2、移民迁建项目资金的缺口预测

在屏山整体移民工作中，除个人补偿资金外，移民迁建项目涉及县城和库区各镇的公共基础设施、公益设施、各行政事业单位基础设施，总投资规模估算约为38.77亿元,其中移民补偿资金约为18.75亿元,上级各类补助资金约3.8亿元,招商出让回笼资金约5.345亿元,缺口资金预计达10.875亿元。分项预测公共基础设施总投资约33.55亿元,其中移民补偿资金约15亿元,上级补助资金3.8亿元,招商出让回笼资金5.44亿元,缺口资金约9.31亿元；公益设施总投资约0.7亿元,其中移民补偿资金约0.35亿元,缺口约0.35亿元；各行政事业单位基础设施总投资金约4.522亿元,其中移民补偿资金约3.4亿元,缺口资金约1.122亿元。

3、库区建设和移民安置补偿概况 农村移民补偿资金约为15.4亿元,项目包括搬迁、房屋及附属设施、移民村庄和街场基础设施建设、土地征用等。

集镇迁建补偿资金约为7.55亿元,项目包括搬迁费用、集镇基础设施建设、发展用地征地和基础设施。

县城迁建补偿资金约为13.5亿元,包括搬迁费用新址征地费、市政工程、发展用地征地和基础设施。

专业项目复建工作补偿约为11.25亿元,包括工商企业、搬迁补偿费、独立企业征地及基础设施、个体工商户、通信工程复建费、水电工程复建补偿费、广播电视、公路复建费、桥隧道码头补偿费、库岸防护工程等。

4、资金缺口中的不确定因素

一是政策因素。在整个库区迁复建项目的建设过程中，可能会有一些政策层面的变化导致资金缺口的加剧。二是物价因素。随着国内供求失失衡的加快以及国际金融危机的影响，物价上涨是一个自然的过程，这必然会导致资金缺口增大。三是民工因素。2009年9月21日，中央电视台经济频道栏目《经济半小时》推出一期《农民工去哪里了？》的调查报道。报道称：天津等外地企业到成都招工，每月1500元却招不到农民工。报道接着介绍，目前在成都用工市场上杂工的工资大概是每月1500元，技术工大概是每天300元。从这组报道中我们不难想象，在下一步屏山库区项目迁复建过程中的用工成本将大大高于当时的预算成本，这也会导致资金缺口的加大。

二、屏山库区移民迁建项目资金存在巨大缺口产生的问题及原因分析

（一）资金缺口导致的问题

资金问题是建设要素中的首要问题，没有相应的资金就会导致 “巧妇难为无米之炊”困局，困局不破就会生出系列问题。向家坝电站屏山库区移民迁建项目资金缺口如果不能得到很好解决，从现阶段的情况来看至少会产生以下问题：

1、可能导致向家坝电站2012年首批机组不能如期发电。库区移民迁复建项目建设是电站建设的重要组成部分，没有库区移民迁复建项目建设的顺利推行就谈不上电站能顺利完工发电。因为电站建设是一个阶段性的过程，前期工作做不好就会产生“多米诺骨牌”效应。

2、动摇移民对电站建设的长远信心和耐心。近年来通过对电站建设重要意义的广泛宣传，“电站必建，移民必搬”的思想已经深入人心。但是，如果资金缺口不能有效得到解决，建设进度就会受到影响。进度是摆在移民群众面前的活标本，它比任何宣传报道更具影响力。慢了就会降低移民的信心，既不利于电站下一步建设，更不利于迁复建工作的顺利完成。

3、挫伤工程负责人的积极性。移民迁复建项目工程本身就是一项繁杂的事务，如果各项目工程负责人在忙于日常事务的过程中还不得不费尽心思去协调项目资金缺口的话，可想而知，他们会如何看待这一看似光荣而又艰巨的任务。

4、严重影响屏山的投资环境。项目建设承包人都希望完工后能如期拿到承包经费，如果移民迁复建项目资金缺口问题得不到及时解决，工程费用显然就不会按时足额发放。如果出现这种局面就会进一步恶化本已相对处于劣势的屏山投资环境。如果形成恶性循环那将对屏山产生长期的极为不利的影响。

5、影响社会和谐稳定。移民工作被称为天下第一难事。这一难事在处理过程中如果稍有不慎，就会出现“一触不慎，全盘皆输”。资金缺口问题是一个现实而严重的问题，如果不能及时加以解决，那必然会造成在迁复建过程中项目的资金不能按时足额到位。产生的结果就是大量民工无法如期领到应得的工资。在移民迁建的大环境下，民工工资拖欠问题一旦出现，就极有可能成为群体性事件的一点“火星”，影响到社会和谐与稳定。

（二）资金缺口产生的原因 从迁复复建项目资金补偿概况我们不难看出，向家坝电站屏山库区移民迁复建项目资金存在巨大缺口。造成这种缺口有五个方面的主要原因：

1、迁建与补偿存在时间差。向家坝电站建设是一个长期工程，在工程预算和实际施工过程之间存在一个时间差，在这个过程中除了受正常的物价上涨因素波动影响外，还受到近年来国际金融危机所引起的国内经济环境的影响。

2、库区期望值的差值。移民和企业法人期望值同三峡公司实际愿意给予情况存在差值。在“向家坝电站建设是屏山实现历史性跨越的大好机遇”过高估计的影响下，广大移民及部分迁复建单位都希望本次迁建能使自己的居住条件、办公条件等等，有一个质的提高。当然，这种愿望和要求事实上是在情理之中。因为自2003年国务院下达向家坝电站库区“停建令”到电站第一台机组发电止，屏山库区的基础设施建设差不多有近10年处于停滞状态。从某种意义上说，库区经济社会发展近10年是相对在倒退。因此，在规划设计上各迁复建单位就有可能同三峡公司的初衷有差距，赞成资金缺口。

3、数据库的复杂性。向家坝水电工程本身的复杂性决定了其数据库信息的复杂性。在整个数据库采集过程中，难免会出现很多次反复的过程，比如在实物指标的调查复核等过程中就可能有这种情况。这无疑都会极大地增加成本，出现资金缺口。

4、政策因素的影响。土地是最重要的物质资源。没有相应的土地，向家坝电站屏山库区移民迁建项目就是空中楼阁。随着国家18亿亩耕地红线的出台，相应的迁复建项目土地出让成本和土地审批结束导致用地价格大幅上升，这肯定也会造成巨大的资金缺口。

5、国务院471号令中“三原”原则与地方经济社会发展存在巨大反差。屏山是国家级扶贫开发重点县，向家坝电站建设是屏山实现历史跨越的一次难得机会。为此，屏山县广大干部群众都希望抓住这次历史机遇实现屏山跨越发展。但是，如果在迁复建过程中严格按照“三原”原则实施的话，屏山投资环境的相对优势就会大打折扣。同时，在“封库令”下达的10年间，其他区县都在抢抓机遇，加速发展。如果屏山在迁复建过程中再按部就班那势必进一步扩大与其他周边区县的差距，对屏山地方经济的发展产生不可估量的损失。

三、屏山库区移民迁建项目资金的筹措对策

（一）不断加大对口争取力度，拓宽争取渠道，创新工作方式

首先是向水电业主追加项目资金，适当增加工作经费。有果必有因。对事物的认识总是一个螺旋上升的过程。实践、认识、再实践、再认识。向家坝电站建设是一项宏大的水利工程，工程量大、时间周期长、数据库信息复杂，这一系列原因都可能导致工程预算同实际需要之间存在巨大差距。向家坝电站系三峡公司所建，是一种企业行为，所以移民迁建项目资金的缺口理应由三峡公司及时提供足够的工作经费，满足屏山库区顺利组织开展有关工作。据有关媒体报道，三峡电站就追加了近6亿元的项目资金。而且这一资金应及时足额到位，三峡总公司可直接划拨到市移民部门，由市移民部门将资金随项目计划一次性划到县移民部门。正常迁建项目，省移民部门应将缺口资金随项目计划一次性划到市移民部门，市移民部门根据工作进度划到县。同时，进一步扩大县级政府对相关经费开支的依法依规处置权限。

其次，各单位、各部门在向上争取对口支援的过程中应坚持“硬件”与“软件”相结合，“输血”与“造血”相结合，当前和长远相结合。认真研究国家货币政策，寻找政策结合点、切入点，调动人力、物力、财力、智力等多种力量，优先解决当前影响屏山库区移民群众基本生活条件的迁建项目建设。在对口支援的内容和方式上支援单位可采取提供规划编制、建筑设计、专家咨询、工程建设和监理等服务。建设和修复移民住房、学校、医院、广播电视、文化体育、社会福利等公共服务设施。协助建设和修复城乡道路、供（排）水、供气、污水、垃圾处理和农业、农村等基础设施。提供机械设备、器材工具、建筑材料等支持。通过对口单位的以上支援来减少项目迁建的资金缺口。同时要对对口支援资金合理使用，严格管理，精打细算，努力提高资金使用效益。

再次，各单位、各部门要用活政策，创新工作方式。在迁复建过程中每个单位、部门应用活、用好政策，创新工作方式。按现行政策规定，国土部门都会划拔一定的土地资源供其建设，如果各单位和部门善于运作的话，在解决好单位实际所需的办公条件情况下，多在划拔的土地上做做文章，借鉴汶川地震灾区的部分有益经验，采取联合修建或增高楼层等方式，利用好相对“多余”的土地做好市场化动作，招商引资，减少资金缺口。

（二）采取租赁承包方式，创新融投资方式渠道

当前，向家坝电站屏山库区移民迁建项目存在巨大的资金缺口是不争的事实。问题已经摆在全县各级、各部门面前，我们怨天尤人无用，一味想到依靠别人的支援也不是办法。当前通过融资租赁等多种方式来解决资金缺口不失为一种好办法。融资租赁就是用明天的钱办今天的事。类似于“按揭”，也类似于“分期付款”购买。形象说，融资租赁就是“借鸡生蛋，以蛋还鸡，最后得鸡”。我们可以就部分迁建项目发布相关租赁公告，让部分有实力、有意向到屏山投资的企业来屏山参与建设，分解到我们所需的部分资金，缓解资金缺口的巨大压力。

通过向银行贷款来解决资金缺口，促进移民迁建，这是一种现实而可行的办法。随着市场经济的不断发展，各个企业、部门在项目建设、扩大生产等方面存在资金缺口是经常性的事，向银行贷款是一种比较通行的办法。我们现在的移民迁建项目存在大量资金缺口，发行市政债券好像也不适宜，在这种情况下，我们就必须创新自己的融资平台,加强“银政合作”、“银企合作”。理顺银企关系，营造诚信贷款环境。

（三）出台优惠政策，激活社会资金投入开发 目前中国已进入一个资金相对过剩的时期。所谓的相对资金过剩，也就是巨大的信贷流动资金处于流动困境，无法合理、安全地流动。但是市场资金的商业属性，决定了那些投资回报率真正好、投资风险低的项目才能对市场具有吸引力。因此，我们可以按市场化运作方式，鼓励部分企业投资建厂、兴建商贸流通等市场服务设施，参与经营性基础设施建设。这一点国内外都有许多成功做法。

（四）放开思想束缚，大胆借鉴国内外融资经验

发行向家坝电站库区迁建项目债券融资。发行迁建项目债券融资的优点是资金使用期比借款长，一次性筹资数额大；融资成本低，债券利率一般高于同期银行存款利率低于同期银行贷款利率；融资压力小，无须不断进行信息披露；可充分发挥财务杠杆作用。所以，向家坝电站库区迁建项目建设应报经国务院批准争取发行地方债券来融资。

同时，可考虑大力吸收境内外私人资本。吸收私人资本参与向家坝电站库区迁建项目建设，这种方式具有其明显的优势。首先，减轻了政府财政负担；其次，私人投资更注重于盈利和资本回收，他们会竭尽全力让迁复建项目的使用者满意；再次，工作效率得以提高，减少了政府经营的通常弊病。我们应该放开思想束缚，采取各项优惠政策，吸引民营资本进入向家坝电站库区迁建项目建设，充分发挥私人资本的作用。

通过资金信托计划融资。资金信托计划融资是由合格的信托投资公司作为信托资金的受托人，汇集民间资本，通过受让拟投资的基础设施建设项目公司的股权或者对其追加投资，以获取项目分红，向受益人支付信托收益。与单纯依靠财政资金或者负债资金融通建设资金相比，其优点在于：地方政府可以绕过不能发行地方建设债券的政策障碍；筹资迅速；不必向投资者保证收益率等。

（五）其他方式 如果说每个学校都有自己的校友的话，每个单位也都有自己的“事友”。学校在筹措资金的过程中可以充分发挥校友的作用，尤其是对校友中的知名人士多进行了解和沟通，争取他们最大的支持。每一个单位对曾经在自己单位战斗过的人员做好摸底调查，切实了解他们工作动态，发挥好同事的积极作用，让他们广泛参与到本单位的建设中来。“不积小流无以成江海”，通过“校友”或“事友”的捐款或争取项目以减少资金缺口也不失为一种可行的办法。

第二篇：向家坝电站屏山库区农村移民生产生活状况调查

向家坝电站屏山库区农村移民生产生活状况调查

屏山县课题组

宜宾市屏山县是一个川南山区传统农业大县，也是金沙江下游国家大型水利水电枢纽工程向家坝电站库区最大移民县。截止于2008年县内统计数，全县总人口为30．3万人，其中农业人口为26．7万人，占总人口数89%；非农人口3．6万人，占总人口数的11%。向家坝电站屏山库区总移民数为5．71万人，其中农村移民为2．52万人，城集镇移民为3．07万人，农村移民占移民总数的45%。由于农村移民的安置搬迁、生产发展，对向家坝电站建设和库区未来稳定、发展具有至关重要的决定性作用。因此，如何很好地落实科学发展观，实现库区农村移民安居乐业便成为当前地方党委政府亟待调查研究的一个重大课题。本文通过走访、座谈、考察和问卷等方式调查，对库区农村移民当前的生产生活状况和存在的主要问题，提出对策性的建议，以供有关部门决策参考。

一、当前屏山库区农村移民的生产生活状况

向家坝电站可研阶段确定的农村移民接安地条件是：综合条件较好，区位交通、水利水电及耕作条件总体优于迁出地，干群基础好，民风纯朴，社会治安状况良好等。在此总体要求下，省市地方政府还细化了迁安的相关具体条件。

（一）屏山库区农村移民迁安任务及去向

根据可研阶段规划成果，至规划水平年（2012年）屏山库区移民搬迁人口55920人（实际数将有所增加），其中农村移民25261人，城集镇移民30659人；农村移民中生产安置人口20757人，非生产安置人口4504人。

1、内安农村移民

宜宾市人民政府2003年确定屏山库区生产安置移民为6000人。2005年县上组织开展了县内农村移民安置容量调查，初步确定县内除龙华、龙溪、夏溪、屏边外的12个乡镇（含新发乡），为农村移民接安乡镇，安置点待进一步复核确认。

2、外迁农村移民

根据《宜宾市人民政府关于下达向家坝电站库区屏山县农村外迁移民安置任务的通知》（宜府发﹝2007﹞44号），屏山县农村移民外迁市内六区县安置任务数为15000人。其中：长宁县3600人、翠屏区1920人、南溪县1200人、宜宾县5400人、江安县1440人、高县1440人。

对外迁市内六区县安置的农村移民，前阶段已初步完成县级层次切块。其中：福延镇切块到南溪县、江安县，锦屏镇切块到翠屏区，楼东乡切块到长宁县，太平乡、清平乡切块到高县，新安镇、新市镇切块到宜宾县。具体安置点有待进一步细化到乡镇及村组的切块方案，并经迁出县地方党委、政府和移民户考察确定。

3、新县城占地农村移民

根据规划，库区屏山旧县城搬迁到新发乡（宜宾县原真溪乡，现行政区划调整划给屏山县）。为满足新县城迁址加快建设的需要，2008年6月，屏山库区涉及需迁建的新发、书楼、锦屏、新市集镇新址占地农村移民相继启动，先行搬迁的930户3627人已基本结束，目前正在开展安置人口分解落实和移民建房方式组合等正式安置工作。其余新县城、集镇新址占地农村移民工作将在年内启动。

（二）屏山库区农村移民安置近况

按照向家坝电站工程建设进度要求及省、市对屏山库区移民迁建工作的总体时序安排，屏山于2005年正式开展施工区移民实物指标调查复核工作。至目前为止，农村移民安置实施状况如下：

1、施工区农村移民安置

向家坝电站工程施工区征地涉及屏山县楼东乡芭蕉村四组搬迁安置移民13户41人（现已死亡1人）。其中10户29人选择后靠本组农业生产安置（养老保障随迁1人），1户3人选择出乡本县自谋出路安置，1户4人选择出乡本县投亲靠友赡养安置，1户5人选择在芭蕉村四组移民点调整生产用地落实农业生产安置，在库工我外建房落实搬迁安置。

2、库区外迁农村移民安置

屏山库区农村外迁移民于2008年6月27日正式启动新市镇凤凰村二组地质灾害影响区第一批27户110人，通过选择农业生产安置到江安县底蓬镇（其中生产安置29户97人，养老保障随迁13人），出已完成生产安置，正在开展建房工作。今年5月启动第二批汛期农村外迁移民为楼东、福延、锦屏、新安、新市五乡镇共1086户3969人（现已死亡1户1人）。通过选择农业生产、自谋职业安置方式迁到江安、南溪、长宁、高县、翠屏区、宜宾县安置；选择在县内统一规划安置462户1526人（其中非建成区农村移民选择农业生产、自谋职业在县内农村安置18户54人，选择自谋职业进集镇安置16户62人，共34户116人；建成区农村移民选择自谋职业、复合安置进相应集镇安置294户945人，随县城搬迁134户465人，共428户1410人）；通过选择自谋出路、投亲靠友等安置方式分散自主安置550户2150人。

3、县城集镇新址占地农村移民安置

屏山库区在2008年4月配合中南院开展城集镇新址占地移民意愿调查的基础上，同年6月启动书楼、锦屏、新市、新发（县城）城集镇新址占地农村移民，现在新址涉及的930户3627人基本结束先行搬迁，目前正在开展生产安置人口分解落实、移民建房方式组合等正式安置相关基础性工作。其余集镇新址占地农村移民工作将在年内启动。

二、屏山库区农村移民生产生活存在的主要问题

据有关资料数据显示：截止目前为止，屏山库区农村内安外迁移民安置方式选择意向为：投亲靠友13户808人，自谋职业317户1044人，农业生产安置93户320人，自谋出路340户1329人，随迁养老保障123人，复合安置13户53人，整户养老保障23户31人，随县城搬迁134户415人。

库区的农村移民与城市移民之间存在很大的差异。对城市移民来说，实施搬迁安置后，工作生活环境变化不大，收入来源比较稳定，城市文化生活设施完备，生活基础设施功能齐全，城市移民文化素质较高、思想观念开放，因而总体适应性很强。而农村移民则不然，实施搬迁安置后随之出现一系列的矛盾和问题。

（一）产业对接反差太大，生产技能不适应

无论内安还是外迁，对农村移民来说，产业对接都是至关重要的问题，是“搬得出，稳得住，逐步能致富”的可靠保障。可是，搬迁后的农村移民生产状况不容乐观：一是生产自然环境条件改变。库区内农村移民中选择农业生产安置几乎都是后靠区域，原生产的河谷平坝和缓坡地带全部淹没。后靠区域山高坡陡，土地破碎贫瘠，耕作条件十分艰苦，而且气候也没河谷地带那么适宜农作物生长。外迁市内六区县都是浅丘地带，气候和土壤与库区差别巨大。二是产业结构发生变化。库区河谷地带主要是亚热带种植优质水果龙眼、枇杷、樱桃、芭蕉、椪柑、花椒、白魔芋等，产业结构为水果业和水上交通运输业。后靠区域主要产玉米、温带水果和林竹，主要为粮食、林竹茶业；而外迁接安地主要是粮猪型产业结构。三是生产习惯和种养技能完全改变。自然条件和产业结构的改变，必然带来生产要素投入的变化，库区农村移民原来的生产习惯被打破，生产技能大多使用不上，这导致巨大的收入和生产压力。

（二）土地调整面临较大的困难

土地是农民的命根子，是生存和发展的第一生产要素。根据向家坝电站移民安置规划要求，农村移民安置人平不低于0．8亩土地。可是，这面临巨大的困难。一是接安区域的土地是按《土地承包法》分解承包到户的，土地调整必须依法进行，必须尊重当地土地承包户的意愿，按照权利与义务对等原则进行。二是接安地村组和群众对接受安置移民抱有较高的期盼。希望通过接安移民，能够得到国家优惠政策扶持，更希望得到资金和项目，借机推动当地经济社会发展，但实际安置情况与群众希望产生一定差异。三是部分安置点调出的土地不成片、区位较差。可以说自私是人的天性，虽说接安地群众对国家工程建设还是积极支持的，但要他们拿出自己的好田好土安置移民，一部分人还是不心甘情愿的。再说有些接安地原本就存在人地矛盾，增加了外来人口，土地显得更加紧张，以至暗中产生了抵触心理和情绪。

（三）库区农村移民与接安地居民存在心理上的隔膜

库区农村移民搬迁到接安地后，与当地必然发生制度关系、生产关系和社会关系。制度关系如户籍、农村社会保障、上学就医等，这些可以由当地政府组织负责解决。而生产关系和社会关系除了历史和地缘形成外，全部靠自己重新建立。但是，基于具体利益的冲撞，以及人际关系的磨合期等因素，库区农村移民本能地会产生防范心理，既担心吃亏甚至遭到排挤和暗算,又对未来生产生活上将遇到的困难产生惧怕和担忧;而接安地居民也总会觉得农村移民是“外来的”，打破了当地原有的人际关系和生产格局，侵占了本地村民的既得利益,增加了环境生存压力,也容易产生排外心理，倘若双方之间对村务、财务、事务认识出现分歧，往往会导致“族群”冲突，甚至结下仇恨。这种情况，已经在个别接安地出现了苗头，有少数外迁农村移民户甚至返迁，在原库区居住地亲戚家里滞留，给后续内安外迁工作带来一定的负面影响。如果不及时引起注意，采取行之有效的措施解决，就会留下后患。

（四）库区农村移民与接安地存在一定程度风俗习惯、乡土文化的冲突 俗话说:“五里不同音，十里不同俗。”从整体上看，向家坝电站库区的农村移民与三峡电站库区有所不同，三峡农村移民外迁人数多、地理跨度大、风俗文化迥异；而向家坝屏山库区农村移民几乎都在本市范围内，属于大致相同的川南经济地缘文化圈，各地风俗习惯、语音文化差异不太大。但是，按照我国著名社会学家费孝通先生提出的社会关系“差序格局理论”，地域距离对文化是有巨大影响的。因此，无论是内安和外迁的农村移民，与原住地村民或多或少地存在风俗习惯、乡土文化上的差异，比如江安、南溪、长宁与高县、宜宾县、翠屏区之间差异既有方言语音不同，也有婚丧风俗文化差别，屏山库区农村移民迁往邻近宜宾县、翠屏区、高县适应起来要快一些，较容易产生身份认同感和归属感，心理隔膜程度要轻些。

此外，移民政策和相关配套措施不落实，也造成诸多新的矛盾和问题。一是出县分散安置围堰农村移民257户1002人户藉未落实，给移民在安置地的管理和正常的生产生活带来困难；二是目前对围堰移民执行过渡政策，即发放过渡期补助并对农村移民实行搬迁奖励，这使今后库区其它农村移民产生攀比心理。无疑增加搬迁难度；三是围堰农村远迁农村移民线上个人财产调查成果未确认，远迁移民的船舶未列入补偿与溪洛渡产生政策差异，移民反映意见强烈，返迁压力大；四是围堰农村移民选择从农安置比重小，信心不足，安置后的稳定生活风险大等。

三、对改进农村移民生产生活状况几点建议

从目前总体情况看，已实施搬迁的大多数农村移民思想情绪还算比较稳定，正在逐步建立和恢复新的生产生活秩序，融入当地社会生活。但是，上述存在的突出问题倘若不能引起足够的重视或及时解决，就会导致移民返迁或群体性事件，因此，建议当前抓好以下几项工作：

（一）站在战略的高度看待库区农村移民生产生活安置

我国当前的水电水利工程移民，既不是自愿移民，也不是按市场经济规律移民，而是直接由地方政府组织实施下的非自愿移民，虽然也有较高的经济补偿，但根本上移民是被动的，这就导致了移民问题的复杂化和移民工作的艰巨性、长远性。这种移民体制与机制，地方党委政府承担着巨大的责任风险。因此，农村移民是一项涉及库区可持续发展和长治久安的根本性、全局性问题，其生产生活问题的解决，必须动员整合各方力量，长短结合，多管齐下，综合考虑才能奏效。近期情况看，重点把握好政策既要公平合理，又要用活用够；经济补偿要足额及时，适当根据物价变化调整额度；强化思想政治工作，加强心理疏导和人文关怀，接安地配套措施及时跟进甚至超前落实。长远发展看，生产生活技能转换、人际关系理顺重建和解决农村移民稳定的收入来源、移民民主参与迁入地村务等，应抓紧布置实施。

（二）加大调地力度，着力突破产业对接“瓶颈”

土地和资本是制约农村移民生产生活发展的两大制约因素，搬迁后的农村移民生存发展可供选择的空间很小，唯一可支配的资源就只有劳动力。在现行移民体制下，农村移民既是生产经营决策者，又是具体实施者，更是后果和风险的承担者。如果有足够的土地给农村移民生产经营，他们就无须精耕细作和追加劳动时间来提高效率和效益，反之则只有增加劳动量和劳动时间、提高生产技能和经营水平，才能确保稳定或增加经济收入。由此可见，农村移民生产生活状况的改善和收入的增加必须解决三个问题：一是必须确保一定质量的土地给从农安置移民生产经营，“只要给了农民土地所有权，农民就可以把沙漠变成绿洲。”二是开展有针对性的产业对接劳动生产技能转换培训，让农村移民尽快适应新的自然环境条件，熟练掌握新生产技能，倡导当地居民开展“传帮带”活动。三是通过各种农业经营协会，帮助移民寻找市场营销网络，推进产业化经营，并在农闲季节指导移民寻找收入来源，组织培训劳务输出，增加货币收入。

（三）加强心理疏导，和谐人际关系，促进移民与当地社会融合

心理隔膜必须导致人际关系紧张甚至对立。俗话说：“心病还得心药医。”前述农村移民的担忧和当地居民的排外心理，以及地方文化风俗差异，要通过加强心理疏导来解决。首先，要充分尊重迁入农村移民的生产生活意愿和保障其合法利益不受蚕食和侵害，在平等互利自愿的基础上形成乡邻利益共同体，决不能顾此失彼损害那方的利益，这是和谐人际关系的基础。其次，在村民自治的基础上严格实行村务公开，移民与当地村民平等参与民主管理，必须正确对待移民的合理诉求，承认其面临的生产生活困难，决不能以政府的选择代替移民的选择，通过改变移民的成本预期和效益预期来引导移民的行为，让移民自愿接受政府的指导。再次，“尊重差异，包容多样，”有目的、有组织、有计划地开展丰富多彩的联谊活动、恳谈会、联欢会、攀亲结友，促进迁入移民与当地村民之间经验文化、风俗文化交流，缩小心理差距。最后，建立移民“回访”、“探乡”制度，库区原住地党委政府定期访问移民生产生活问题，接安地党委政府有计划地安排移民回乡探视故乡变化，两地经常互通信息情况，共同解决内安外迁移民出现的新问题、新矛盾。

（四）启动“后扶”工作，培植新经济增长点

根据国务院471号令精神，库区农村移民实施搬迁安置后享受20年“后扶”政策。从目前的情况看，“后扶”仅仅是一种简单的经济补偿，且额度偏低，与物价通胀水平相差太大，这种“后扶”随着时间推移将变得杯水车薪。因此，要真正解决农村移民的后顾之忧，减轻地方政府的移民责任风险，根本的出路还是要放在三个方面：一是着力搞好项目扶持，改善接安地的基础设施，创造良好的产业发展硬环境；二是培植劳动密集型经济组织，消化农产品原材料，提高农产品附加值，提供有效就业岗位；三是加快推进移民接安地社保障体系建设，使搬迁后的农村移民生老病死都有基本保障，以此体现社会主义制度的优越性。

第三篇：向家坝电站屏山库区移民档案管理现状的分析与对策

向家坝电站屏山库区移民档案管理现状的分析与对策

屏山县政府副县长石进

一、向家坝电站屏山库区移民档案工作现状

库区移民工作启动以来，移民档案工作和其他基础性移民工作一起，经历了“规划关”、“实调关”、“政策关”、“围堰关”等各阶段移民工作考验，现正全力推进“安置关”各项工作。移民档案工作由起步阶段逐渐走向成熟阶段。

（一）移民档案管理体系逐步完善。按照“统一领导、分级负责，以乡镇为基础”的原则，形成了县移民局主管、县档案局业务指导，各乡镇、部门具体负责的管理体系。

（二）移民档案管理标准逐步规范。出台了《向家坝水电站屏山库区移民档案管理办法》、《屏山县重大建设项目档案管理办法》、《移民档案归档操作指南》等文件，奠定了移民档案制度基础。

（三）移民档案资料专库逐渐成形。截止目前，我县已建立6万余盒移民搬迁安置专户档案，300余盒实调数据档案，4000多盒移民综合管理及移民会计档案，3000余盒移民工程项目档案，300余盒库底清理档案，移民档案资料专库基本成形。

二、存在的问题

（一）硬件建设与工作需要存在差距。因封库停建后我县各单位办公用房极为紧张，个别乡镇未按要求设置专门的移民档案库（室），少数乡镇档案室面积未达标；部分县级部门未配备专门的移民档案柜、档案盒等必要的保管设施，将移民档案与综合档案及文书档案混合保管，甚至与杂物堆放在一起，给档案造成极大安全隐患。

（二）移民档案队伍不稳、业务不精。全县9个移民乡镇，56个县级部门，移民档案专职人员只有8人，绝大多数缺少档案管理专业知识；许多乡镇和部门频繁更换档案管理人员，给队伍建设带来极大困难，未形成良好的“传、帮、带”机制，导致档案管理人员业务不熟、经验不足；由于人员不固定，激励考核不能落实到人头，致使部分业务人员缺乏工作热情和责任心。

（三）整体工作推进依然不够均衡。存在“重工程建设，轻档案完善”的倾向，56个县级迁建部门中，有近50个未建立迁建档案或建立不全，近200个开工项目中只有5个进行了档案登记备案；存在“重专项档案，轻综合档案”的倾向，搬迁安置及财务会计等专项档案相对完善，但有80%的单位没有建立移民综合管理档案；存在“重最终结果，轻决策过程”的倾向，比较重视文件、会议纪要等反映最终结果档案的收集，忽视会议记录、领导批示、项目变更等反映决策过程、项目建设过程的档案的收集。

（四）有法不依、有章不循的现象严重。《向家坝水电站屏山库区移民档案管理办法》、《屏山县重大建设项目档案管理办法》《移民综合管理、搬迁安置和非纸质文件材料归档操作指南》等规范性标准未能得到很好执行和落实，一些重要归档文件存在“三无”（无公章、无落款单位、无落款时间）或四缺（缺草稿、缺签发单、缺定稿、缺批复）现象；个别领导及经办人员违反规定，私自留存文件材料，导致重要档案资料丢失情况严重。

三、主要原因分析

（一）重移民迁建轻移民档案的思想依然存在。长期以来，在移民工作中存在“重移民迁建，轻移民档案”的思想，部分单位及部门认为当前移民安置及工程建设时间紧、任务重、压力大，只要把移民安置好、把工程建设好就算“大功

告成”，档案工作是文字工作、案头工作，紧迫性不是那么强，没有把移民档案工作作为一项基础性移民工作，与其他工作同部署、同落实。

（二）工作运行机制依然不够健全。虽然明确了主管部门、业务指导部门及各乡镇、部门任务职责，但在执行上没有具体细化到单位、落实到人头，造成职能上存在交叉、工作上存在推诿，责任追究上存在盲区。特别是在进入搬迁安置阶段，工程建设项目较多的情况下，对乡镇、迁建部门等业主单位目标任务未进行具体明确，督促落实不够，未形成较好的工作合力。

（三）移民档案督促考核力度不强。虽然每年都要组织职能部门开展移民档案执法检查，但是因为没有处罚权，导致执法监督力度不够；我县没有专门的移民档案工作考核办法，只是将其作为移民综合考核的一项内容。虽然档案工作在移民综合考核中权重较大，但由于现有考核办法不具体、奖惩不明确等原因，造成移民档案考核力度不够，对工作促进作用有限。

四、对策措施

（一）强化三种意识，解决认识不到位的问题。一是强化使命意识。重点宣传移民档案及移民档案工作重要性，引导乡镇及部门正确理解做好移民档案工作的历史意义与现实意义，使其自觉把移民档案工作作为一项基础性移民工作来抓，真正实现与移民工作同部署、同落实。二是强化责任意识。将《向家坝水电站屏山库区移民档案管理办法》、《屏山县重大建设项目档案管理办法》等规章制度作为业务培训重要内容，提高责任意识；开展警示教育，通报移民档案管理中存在的突出问题及反面事例，增强忧患意识。三是强化工作意识。坚持移民工作与移民档案工作同步，引导部门在工作中有形成档案的意识；督促部门在工作完成后及时对重要文件、资料进行归档、保存；充分发挥移民档案在指导工作、服务决策、调节纠纷等方面的作用，以实实在在的工作成效引导部门自觉做好移民档案工作。

（二）明确三类责任，解决责任不明确的问题。一是明确领导职责。继续坚持和完善移民部门主管，档案部门业务指导的领导体系，建立移民档案季度联席例会制度，定期研究处理工作中存在的突出问题，强化对全县移民档案工作的统筹安排、组织协调和监督指导。二是明确部门职责。按照行政辖区及部门职责划分，明确乡镇对本行政区域、部门对本系统、业主单位对项目建设移民档案负责的责任划分体系。特别是针对移民工作实行分线大兵团作战的实际，加强对县城、集镇、农安三个移民指挥部及移民领导组办公室等非常设性机构移民档案工作的跟踪落实，确保责任落实上无盲区。三是明确个人责任。实行移民档案工作责任共担制，即单位主要领导、分管领导、业务人员对本单位移民档案工作承担全部责任，确保责任落实到人头，使移民档案工作有人管、有人抓、有人做。

（三）抓好三大建设，解决工作不落实的问题。一是抓好硬件建设。按照专门场地、专门设施的要求，在继续完善全县移民档案专库的基础上，要求移民乡镇必须克服办公场地困难，建立独立的移民档案库（室），配备必要的档案保护设备；县级部门必须建立专门的移民档案柜（箱），确保移民档案有立足之地、安身之所。二是抓好队伍建设。做好全县档案业务人员摸底调查，确保各部门都配备专职移民档案人员，实行业务人员登记备案及资格审查制度，保持工作队伍的相对稳定；采取理论培训、现场实践、业务考试等方式，定期组织开展业务培训，提高业务人员责任心及业务水平。三是抓好制度建设。对《向家坝水电站屏山库区移民档案管理办法》、《屏山县重大建设项目档案管理办法》等制度进行细化和完善，使其更具操作性；出台移民档案考核、督促指导、责任追究等制度，进一步完善移民档案工作制度体系，真正做到依靠制度管人、依靠制度促进工作。

（四）落实三项措施，解决执行不得力的问题。一是强化督查指导。按照全县重点工作要求，对移民档案工作实行每月交账，对工作执行不力的部门进行跟踪督办；出台移民档案督查指导制度，成立联合督查指导组，整合移民、档案、督查目标办等部门力量开展督查指导，定期发出督查通报及指导意见；邀请人大代表、政协委员开展行政执法专项检查及调研，增强执法效力。二是强化档案验收。建立工程建设项目移民档案跟踪指导服务制度，开展工程建设项目开工档案基本情况登记，做好移民工程建设项目档案预验收和专项验收工作，对移民项目档案验收实行一票否决（即档案验收不合格的建设项目，不得进行整体竣工验收），督促业主单位规范项目档案管理，按期完成项目资料的归档、整理、保管、移交等工作。三是强化工作考核。出台《屏山县移民档案工作目标管理考核办法及实施细则》，对移民档案工作实行单项考核，细化完善考核指标，增强考核的针对性和实效性，强化考核效力，以考核结果促进工作推动。

第四篇：向家坝电站屏山库区围堰移民特殊措施保障工程建设后评价及思考

向家坝电站屏山库区围堰移民特殊措施保障工程建设后评价及思考

屏山县政府副县长 陈飞龙 屏山县政府县长助理 程洪江

从2008年10月底至2009年6月底，从规划设计、招标投标、施工建设到竣工验收，屏山县完成县城和集镇过渡安置房建设10万余平方米，完成了一大批配套的教育、卫生、市场设施，以及水、电、路等大量专项工程的建设项目，顺利通过了四川验收委员会组织的验收并获得好评。目前，屏山县正常移民迁建工作正在紧锣密鼓地推进。正常迁建虽与围堰移民特殊措施工作有所不同，但是围堰移民特殊措施保障项目工程建设中一些有益的经验可在正常迁建工作中借鉴，出现的一些问题也应在下步工作中避免。

一、围堰影响特殊保障项目工程建设顺利完成的主要经验

（一）前期计划安排扎实有序，确保有的放矢。2008年1月开始，按照省政府的要求，宜宾市和屏山县会同相关单位开始组织围堰移民特殊措施初案的编制工作，并经过省级部门组织的多次专家论证，后又委托向家坝电站设计单位中南水利勘察设计院（以下简称中南院）再进行专业把关修改编制完善，2009年11月中南院制发的围堰移民特殊措施方案报告终稿对整个围堰影响特殊保障项目进行了详细的计划安排，从项目的基本位置（选址到乡镇）、建设规模、建设单价控制、装修标准、设备数量和标准等等逐一明确。确保工程项目从开始就做到了任务目标明确，大大节约了项目开工建设的前期决策时间。

（二）建立建全组织指挥体系，确保政令畅通。县委、县政府进一步调整充实了县围堰截流保障工作指挥部和乡镇移民工作队，形成职责清晰、分工合理、层级分明、运转高效的围堰移民工作体系。县委、县政府先后召开全县移民工作大会、领导干部思想动员大会、移民干部及工作人员培训大会等重要会议，对围堰移民过渡搬迁工作进行全面动员部署、强调纪律要求。为抢抓工作进度，全县领导干部取消周末休假，实行领导干部节假日轮流值班制度，同时实行每周一次工作交帐会听取情况解决问题，全力决战围堰攻坚，推进迁建提速。全县上下统一认识到围堰截流保障项目建设工作的重要性和紧迫性，形成了有效的指挥领导体系。

（三）建立快速有效的项目决策机制，领导靠前指挥。强化领导责任制，由副县级以上领导担任围堰截流保障工作乡镇移民工作队队长，将围堰截流保障工作任务倒排工期分解，按照乡镇总体工作由各移民工作队负责，房屋建设按照属地原则组织实施、专项设施按照部门职责组织实施的原则，打破常规党政领导分工、部门分工，将任务明确到个人，明确各阶级时限要求，严格责任追究。各工作队领导直接负责项目建设的管理，靠前指挥，通过召开例会、专题会形式，及时沟通协调和研究处理工作中的重大问题；强化督查督办制度，及时研判形势，掌握工作进度，增添工作措施，解决存在问题，强有力地督促工作按计划推进。

（四）建立了一支技术服务队伍，指导科学决策。在市移民保障围堰截流保障工作督导组的支持下，成立了主要由市级有关部门下派的专业人员为主组成的工程技术组。围堰截流保障工程项目的实施管理，县、乡（镇）政府很大程度上扮演了项目业主的角色，因而非常需要工程技术方面指导，从而研究问题、作出决策。整个建设过程中，工程技术组会同中南院设代处、综合监理开展了工程项目的规划设计符合性审查、设计变更审核、施工现场质量安全监督管理、现场技术问题分析解决等一系列工作，为各工作队提出了决策建议，快速地处理相关工程管理和技术问题。

二、围堰影响特殊保障项目工程建设中存在的一些问题

（一）项目法人制落实得不够好。项目法人制是规范工程项目管理，明确权利责任的现代管理方式。由于绝大部分围堰影响特殊保障项目工程建设时间短，客观上大多数项目业主缺少专业技术人才或者实战经验；多数项目又因为各种原因造成分段分单位作为业主，存在设计是甲单位作为业主，施工又是乙单位作为业主，甚至监理是丙单位委托的现象；而在项目实施过程中为加快决策，基本上采取的是由领导通过会议决定或者临时布置的直接管理方式，造成了项目法人及有关责任部门被动履职，履职积极性不高，同时也不利于出现问题后的责任划分。

（二）职能部门履职监管不到位。由于围堰截流保障工程项目多、任务重，大部分职能部门既是运动员又是裁判员，同时又由于决策基本采用领导会议制，分析目前一些项目存在的不足，大部分属于职能部门没有严格履职，没有为领导做好参谋，甚至是审批和监督没有到位造成的。

（三）项目前期勘察设计、施工准备工作不深入，影响后期工作。由于时间过于紧张，对项目选址分析、勘察设计、施工准备等前期工作研究较少；由于部分项目多单位分阶段负责，造成一些项目只考虑房屋建设、不考虑配套，只考虑道路、不考虑护坡，只考虑场内施工、不考虑场外等。在项目施工阶段，甚至竣工阶段才发现一些问题未考虑到，补救困难，对项目效用的发挥带来不利影响。

（四）宏观统筹不够，部分项目功能难以充分发挥。移民迁建是系统性工程，涉及电站业主、设计单位和地方各级政府，且时间过于紧张，不确定的影响因素较多；移民工作是政治性任务，移民搬迁方面的需要研究的政策太多。由此，在工作实施中，造成对移民补偿等政策问题研究得较深较细，相对地对项目的实施地点、规模选择，实施后利用管理、围堰截流保障工程项目对后期正常项目实施的影响等等从宏观统筹上考虑不够细，目前，影响了部分项目功能发挥，个别没有发挥充分作用。

三、围堰影响特殊保障项目建设给目前正常移民建设项目的启示

正常的面上移民迁建任务相比围堰影响特殊保障项目复杂艰巨，是实现新城集镇整体重构的完整又庞杂的系统工程，项目多且相互联系与制约，组织实施的难度更大。前期研究工作需要更仔细，需协调的意见更多。为此，在前述后评价围堰影响特殊保障项目推进情况的基础上，特提出推进正常移民建设项目需要注意或者加强的以下方向。

（一）加强宏观统筹，提升对新城集镇建设宏观把握能力，系统统筹安排新城集镇的未来发展和迁建期的搬迁。新城集镇建设是一体系完整又庞杂的系统工程，而且其中利益相关人分散，建设主体又很多，同时由于移民迁建基本还是要遵循“三原”（原功能、原规模、原标准）原则，而经历了“十五”“十一五”基本停止建设的库区城集镇搬迁不但需要满足现在新的时代发展要求，而且还应该要满足未来一定时期发展的要求，迁建和发展的矛盾在建设中必然以资金和建设规模的形式暴露出来，因此，要实现新城集镇建设的整体利益最大化，必须加强统筹谋划力量，强化组织安排，提升对新城集镇建设的宏观把握能力，在具体项目建设前把综合研究工作做透彻，理清项目之间的关系，协调好各方意见，统筹安排并细化各项建设目标和任务，提出实现这些目标的计划和要求。

（二）理顺管理机制，强化技术队伍建设，力求合理决策。移民工作的特殊性，决定了新城集镇项目建设除了遵循基本建设规定外还必须遵守移民管理的各种制度。多项目及其多程序、多制度、多参与者、多管理者必然带来工作的繁杂和加大管理的难度。因加强管理机制建设，建立职责清晰、分工合理、层级分明、运转高效的工作体系极为重要。另一方面新城集镇建设涉及方方面面的技术问题，而历史停建原因造成县内各类专业技术力量奇缺，当务之急应采取外请专家顾问、外请专业咨询指导队伍，加大与主体设计院、综合监理的咨询，争取省市帮助，招兵买马扩大自身队伍，充分发挥已有技术人员潜能等多种方式加快技术队伍建设，提高对项目研究的参谋能力，做深对各项技术方案是否符合新城集镇建设目标的技术评价，为合理决策提供依据。

（三）完善项目法人制，建立一批合格项目业主，充分发挥项目业主的作用。项目法人制是实现单个建设项目顺利运作的基本保障制度。从目前我县情况来看，由于项目业主的履职能力不足已极大影响了项目的推进速度，甚至导致个别项目出现了瑕疵。并且无论在工程建设中推行任何制度，业主自身的能力都是保障项目质量的重要因素。仅举设计环节为例：一个项目设计虽然是专业设计单位来完成，但是设计质量好坏的评价首先是是否满足了设计任务书的要求（即使用者的要求），换言之，项目业主就需要具备相应技术能力。因此，我们一方面应从项目可研开始，就明确一个项目业主履行项目法人制，项目的规划、设计、招标、施工、竣工全部由该项目业主组织完成；另一方面要通过外聘专业人才和深挖已有技术人员潜能的方式，培育一批满足新城集镇建设的合格项目业主，由他们来代替或者帮助一些无法履行职能的使用者完成项目的各项组织实施工作。在工作中严格推行项目法人制，真正做到义务和权利的一体化。

（四）坚持基本建设程序管理，抓好行政审批和管理，完善项目建设的依法性。项目基本建设程序是经实践检验的科学有效的项目建设程序方案，针对移民工作的特殊性，程序化管理显得十分必要。项目基本建设程序管理在某些方面又体现在各行政职能部门的管理和审批上，行政部门的审批和管理一方面确保了项目实施的合法性，另一方面通过审批来落实单个项目在整个新城集镇建设的合理性。因此，应加大行业主管部门履职能力建设与管理，落实项目建设的合法性和合理性检查，通过行业主管部门的依法监督，化解项目实施中由于多方责任主体利益的不同引发的问题。

（五）加强项目事前研究和事中、事后管理，加快项目实施进度，确保项目实施成功。项目事前工作质量好坏，直接影响项目推进进度和实施效果，特别是移民迁建项目原则上必须遵循”三原”原则,且部分项目的初步设计还应进行专家咨询和审查,而这些审查又是资金计划的依据。为此，应及早全面推进项目前期工作，要严格要求各业主单位和行业主管部门切实加强项目规模合理性研究、深化地质勘察、优化设计、强化概算审核、招标合同管理等工作，做到明白项目，清楚项目，同时加快进度争取早日具备开工条件，确保迁建和发展两不误。要强化事中、事后管理，各业主单位和行业主管部门必须深入工程项目现场，一方面及时发现问题、解决问题，并加强督促检查，确保进度和项目质量。另一方面也有利于总结经验和教训，在持续几年的正常移民迁建过程中，一个项目完成得比一个好，最终做到全面的胜利。

第五篇：向家坝水电站屏山库区围堰移民特殊措施的实践与思考

向家坝水电站屏山库区围堰移民特殊措施的实践与思考

屏山县课题组

2004年7月向家坝水电站进入施工准备阶段，其主体工程于2006年11月正式开工，2008年12月成功实现了大江截流，而移民工作是2006年电站经国家核准后才实质性启动。由此造成工程建设比移民工作推进进度快2年多，二者不可同步实施，在电站工程建设成功实现大江截流的情况下，只能对围堰影响移民采取过渡搬迁的特殊措施来进行处理。根据省政府第18次常务会批准实施《四川库区围堰移民特殊措施方案报告》（以下简称《特殊措施方案》），屏山县在省市党委、政府的正确领导和三峡公司、中南院、综合监理以及其他方面的大力支持下，围绕移民安全渡汛的目标，强化措施，落实责任，创造条件，克难攻坚，历经半年的艰辛奋战，全面完成了《特殊措施方案》确定的各项目标任务，于2009年6月下旬顺利通过了省上验收。对此，以水电水利规划设计总院为组长的验收委员会予以高度评价：“一是地方党委政府高度重视，严格护照《特殊措施方案》组织实施；二是“屏山干部不仅会要钱，而且能干事”；三是围堰保障工作时间紧、涉及范围广、工作量大，能在这么短的时间内组织实施得这么好，在于前期的准备工作充分。”

一、总体概况

（一）围堰淹没情况

根据《特殊措施方案》，20年一遇围堰水位淹没影响人口为13735人（农业人口3563人，非农业人口10172人），房屋面积58.6万m2。其中，10年一遇围堰水位移民为9901人（农业人口1937人，非农业人口7964人），房屋面积38.8万m2； 10年至20年一遇围堰水位移民为3834人（农业人口1626人，非农业人口2208人），房屋面积19.8万m2。5年一遇围堰水位影响四川库区土地约6551亩。20年一遇围堰水位影响公路19.5km，大中桥11座；35kV输电线路2 km，10kV配电线路39.3km，变压器32台；通信光缆杆路56.7 km，电信县城机房、楼东机房，500Mw小灵通基站25个，广播电视光缆18.9 km；企业51家,行政单位97家；地面、地下文物38处。

（二）围堰移民特殊措施情况

按照省移民办《研究向家坝水电站移民安置工作会议纪要》（川移阅〔2009〕3号）的要求，市县结合屏山库区实际，按照“总量控制，分类处理，分年公布，尽量减少动迁人口”的原则，对《特殊措施方案》中的特殊措施处理方式进行了如下细化：

1.农村移民。围堰影响农村移民的过渡安置与正式搬迁安置相结合。农村移民按围堰20年一遇水位一次性组织过渡搬迁到规划安置地，城集镇建成区农村移民可选择按相应城集镇移民，也可选择按农村移民实施过渡搬迁安置；选择外迁的，由接安地就地就近为移民落实临时住房，移民同步建房；政府按移民选择的正式安置方式，发放相应的过渡期住房补助、综合补助、搬迁补助及一次性搬迁补助，并统一办理过渡期人身和财产保险。

2.城集镇移民。对围堰10年一遇水位线以下的移民，通过自行租房或租住政府统建房过渡，总体在主汛期前实施搬迁。其中：5年一遇围堰水位影响移民，实施常年过渡；5至10年围堰一遇水位影响移民，根据房屋安全性，可自愿选择常年过渡或汛期过渡；对10年一遇水位线下的，政府按选择的过渡方式，发放相应的过渡期住房补助、综合补助、搬迁补助及一次性搬迁补助。对10年至20年一遇围堰水位移民，政府组织签订应急搬迁协议，编制预案，视洪水情况实行应急搬迁。同时，政府建设一定数量的统建房，为20年一遇洪水位涉及移民过渡提供备用房源，并统一办理过渡期人身和财产保险。

3.土地。根据水位淹没和移民搬迁情况制订具体的补偿实施办法，汛期后实施补偿。

4.企业。结合围堰水位影响企业的实际情况，分别采取整体搬迁、缓迁过渡及一次性补偿方案进行处理。

5.个体工商户。组织围堰10年一遇水位线以下的个体工商户，总体在主汛期前实施搬迁。其中：对5年一遇围堰水位影响的，实施常年过渡；对5至10年围堰一遇水位影响的，可自愿选择常年过渡或汛期过渡；对10年一遇水位线下的，政府按选择的过渡方式，发放相应的经营损失补助。对10年至20年一遇水位间的，政府组织签订应急搬迁协议，并发放保证金；发生洪水时，发放经营损失综合补助。

6.门面。对10年一遇水位线下的门面，分地段按面积发放出租收益补助，总体在主汛期前停止使用。其中：5年一遇围堰水位影响的，实施常年过渡；5至10年围堰一遇水位影响的，可自愿选择常年过渡或汛期过渡；对10年一遇水位线下的，政府按选择的过渡方式，发放相应的出租收益补助。对10年至20年一遇水位间的，政府与门面所有者签订应急搬迁协议，发生洪水时，发放出租收益补助。

7.专项设施。对10年一遇围堰水位线以下的交通、电力、广播、通信等专项设施，主要采用临时保通等措施；对10年至20年一遇水位范围内的，编制预案，按预案项目进行处理。

8.库底清理。对围堰20年一遇水位线以下农村区域的房屋全面拆除，并实施卫生清理；对粪坑、垃圾池、坟墓等实施卫生清理；园林地地面附着物由政府统一管理，暂不实施清理；为保持城集镇功能完整，对城集镇区域内建（构）筑物暂不实施清理。

（三）完成情况

截至2009年6月20日止，屏山库区围堰保障涉及的农村移民过渡搬迁安置、城集镇移民过渡搬迁安置、城集镇功能恢复、专项设施保通、库底清理等工作任务如期完成：

1.农村移民。已完成过渡搬迁移民590户2332人，占界定任务的100%。其中74户295人分别在长宁县、南溪县、江安县、翠屏区、宜宾县和高县等安置点周边进行租房过渡，其余移民皆投亲靠友或在永久安置点附近临时过渡。城集镇建成区农村移民498户1641人，全部实施搬迁。

2.城集镇移民。县城围堰20年一遇移民2336户7566人，其中10年一遇移民1787户5837人。除约20户因承租人与房主之间纠纷、不知去向等原因以及选择汛期过渡未搬迁外，其余移民已全部实施搬迁。新市、楼东、福延3个集镇围堰20年一遇移民616户1438人，其中10年一遇移民419户1086人，已全部实施搬迁。

3.统建过渡房。锦屏、书楼、新市共建过渡房110881㎡，已于6月底全面竣工，具备入住条件。

4.企业。51户围堰企业迁建、补偿和过渡搬迁全面实施到位。

5.个体工商户及门面。个体工商户1109户，其中10年一遇672户已全部签订过渡协议，除14户选择汛期过渡外，其余全部实施过渡搬迁；门面1016户，其中10年一遇700户，673户已签订过渡协议，除选择汛期过渡的93户外，其余已全面停止使用。6.城集镇功能恢复。围堰影响城集镇教育、卫生、道路、电力、供水、通讯以及广播电视设施维护等工程已全面完工。

7.专项保通工程。围堰影响的公路、通信、广播电视等专项保通工程全面完成建设。

8.库底清理。围堰农村移民房屋已拆除，并实施了消毒；对粪坑、垃圾池、坟墓等实施了卫生清理。

二、基本做法

面对纷繁复杂的围堰截流保障工作，县委、县政府和各级干部深感任务艰巨、责任重大。但是，在省市党委、政府的坚强领导和相关部门及各有关方面的大力支持与配合下，屏山县上下齐心，主动迎战，化挑战为机遇，变压力为动力，大胆解放思想、开拓创新和工作实践，在实践中不断研究和总结，形成了开创性的移民工作理念、体制、机制和方法，确保了围堰移民工作平稳、有序、顺利地推进。

（一）加强领导，精心组织。

县委、县政府高度重视围堰移民工作，组建了最高规格的组织领导体系：由县委书记任指挥长、县长等相关县领导任副指挥长、有关县级部门和乡镇主要负责人为成员的围堰截流保障工作指挥部，负责全县围堰截流保障工作的组织领导、决策指挥、统揽协调、安排部署和督促检查。指挥部内设综合协调、政策宣传、工程技术、维稳处突等四个工作组；下设城集镇功能恢复、企业及专项过渡迁建、乡镇围堰截流保障等七个工作队，形成了职责清晰、分工合理、层级分明、运转高效的围堰移民工作体系。县委、县政府先后召开全县移民工作大会、移民干部培训大会、领导干部思想动员大会等重要会议，对围堰移民工作进行全面动员部署。取消周末休假，实行领导干部节假日轮流值班制度、每日轮流接待信访群众制度；县委、县政府主要领导春节、五

一、周末等节假日带头值班，全力决战围堰攻坚。

（二）整合资源，完善机制。

县委、县政府建立了以县为主体，以块为主、条为辅的工作体制：强化领导负责制，由副县级以上领导担任围堰截流指挥部成员和乡镇移民工作队队长，实行分块、分线负责，履行相关职责。强化对口帮扶制，由县级部门、企事业单位对口联系乡镇，单位联系村组、社区，职工联系移民户，集中大量人力，包村组、包社区、包户、包人，开展围堰移民相关工作。强化“一岗双责”制，县上每个干部职工在履行本职工作的同时，承担移民工作职责。强化阶段工作目标责任制，实行阶段工作目标管理，将责任分解到县领导、单位和具体承办人员。强化考核奖惩机制，对围堰特殊保障措施实行倒排工期、挂牌督办，由县人大常委会、县纪委主要领导亲自挂帅督办，每月考核出单项工作前一、二名单位，对其予以重奖，同时对考核不达标的单位实行黄牌警告，责令限期完成；对限期未完成任务的单位，对主要负责人实行效能问责；在工程方面将“赶工费”与施工单位效益挂钩进行定期考核，以确保工程进度和质量。在此基础上，建立了相关协调机制：对上，按照省政府川府阅〔2008〕140号会议纪要“宜宾市政府牵头，省发展改革委、省移民办、三峡总公司、中南设计院派员，建立有效的沟通协调机制”的要求，建立了由宜宾市政府牵头，省发改委、省移民办、三峡总公司、中南设计院等单位参与的移民工作沟通协调机制（市政府与三峡公司轮流组织召开例会），定期通报有关情况，分析研究解决相关工作问题；对外，不定期与云南、重庆等水库地区沟通信息、研究政策、交流经验、协调工作；对内，建立了由市级相关部门和县上相关单位共同参与，半月一次的移民工作协调会议制度；对下，建立了部门、乡镇每周交账制度，促进了重大移民问题的及时有效解决。

（三）细化政策，统筹推进。

严把政策关，筑牢围堰移民过渡工作的生命线。政策是生命，把准确执行政策，维护移民合法利益，着力解决移民所“忧”的政策不公，作为围堰移民过渡工作的关键环节和重点来牢牢掌控。一是加强政策研究。按照《特殊措施方案》的总体设计和基本要求，在深入基层广泛调研，反复征求各方意见、讨论研究，并与云南库区进行对接的基础上，针对难以操作或利益敏感的问题，创造性地细化过渡办法，使过渡政策最大限度地符合屏山实际。在省、市、县及各方的共同努力下，经过近半年的时间，细化了与围堰过渡移民安置相配套的《城集镇移民过渡安置暂行办法》、《农村移民过渡安置暂行办法》、《个体工商户过渡办法》、《非移民过渡搬迁安置办法》、《政府统建过渡房租赁管理办法》及《城集镇门面过渡补助办法》等实施办法共8个，根据需要分阶段择机予以制发。在每个政策出台前，以授课、发放资料、召开座谈会等方式将待发的措施办法“抛出去”征求移民群众的意见和建议，再经过反复修改完善，最后按照程序送审后才以政府文件的形式正式发文，使相关的措施办法与实际情况大体相符，进而具有较强的针对性、可操作性，能够得到大多数移民群众的理解、支持和认可，并积极配合过渡搬迁工作。二是强化政策培训。组织县、乡镇、村组干部和全体移民工作队队员举办全方位、多层次的政策培训，确保全面、准确地理解过渡政策，为准确执行政策奠定坚实基础。三是严格执行政策。坚持以过渡政策为纲，严格执行政策，确保“一碗水端平”、“一把尺子量到底”。县上专门发文对工作队员严格纪律、严肃要求，同时及时了解并掌握乡镇之间、工作组之间执行政策情况，规范政策执行标准，避免出现“一样的情况、两样的政策”。尤其是围堰水位线执行时，严格打表、尊重客观事实，坚持政策公开，提高工作透明度，自觉把工作置于群众的监督之下，做到科学、准确、合理，确保公开、公平、公正，确保政策不折不扣、全面准确执行，真正体现阳光操作，以公正取信于移民群众。四是妥善解决政策没有覆盖的实际问题。对反映过渡人口、门面、个体工商户认定有误的，及时组织专业调查组核查；属于围堰过渡政策没有覆盖的实际问题，专题研究，以“政策解答”形式予以明确，先后印发“政策解答”6期，群众反映的合理诉求得到最大限度的解决；对工作推进中需要进一步完善和明确的事项，认真讨论研究，先后形成《议事纪要》29期、解决工作难题近100个，确保围堰过渡搬迁工作的平稳推进。

（四）强化宣传，营造氛围。

坚持舆论宣传与教育引导并重，向移民群众提供全方位的信息服务，解决好移民所“盼”的知情权，夯实群众基础。一是入户到点宣传。印制《政策宣传手册》34000册分送到移民户手中，让移民直接知晓、了解、掌握过渡政策，实行阳光作业。二是梯级深度宣传。针对不同文化层次的移民群众理解过渡政策的差异，分别召开县、乡镇、村、组干部会及移民户长会，先后培训移民工作队员近20期3000余人次，进一步统一认识，争取群众理解、支持和配合。三是巡回重点宣传。抽调懂政策、威信高、农村工作经验丰富的同志组建移民政策宣讲队，深入场镇、村、组和农户家中反复宣传，动员搬迁，就群众关心的政策和问题进行现场宣传、答疑。四是全方位舆论宣传。制定宣传方案，统一宣传口径，做到“一个声音响到底”，采取电视、广播、标语、专栏、公告等多种形式广泛宣传，营造了有利于移民工作的浓厚氛围。对过渡搬迁过程中移民反映强烈的焦点、热点问题，及时通过电视访谈、专家释疑等，正确引导舆论，强化正面宣传。

（五）化解矛盾，维护稳定。

围堰移民特殊措施实施期间是库区各种矛盾交织、累积的非常时期，随着实施的深入，库区出现了移民群众诉求激增，情况更加复杂、问题明显尖锐的严峻维稳形势。市县党委、政府高度重视，认真研断形势，综合采取措施，全力维护稳定。县上领导经常到一线指导、接访，及时化解矛盾；县乡建立了专门的移民信息情报系统，及时掌握动态；县乡编制了《维稳处突预案》，充实维稳工作力量，举行维稳处突预案演练，提高维稳处突能力；成立县、乡移民信访接待中心，县领导轮流接访，分类限期处理；对城集镇住房、门面租金，建筑材料、生活必需品实行临时价格干预，维护正常的经济秩序；县法院、司法等部门联合开展法律咨询、法律援助，集中调解矛盾纠纷以及集中查处实施中的违纪违法行为；对移民政策范围内解决不了的问题通过其他渠道（如：通过单位包户，工作任务落到了人头，工期倒排到了天，采取移民政策之外的特殊措施予以解决，必须限期完成）等，使库区矛盾得以及时化解、突出问题有效解决，特别是及时、妥善处置了县城个体工商户多次大规模到县委、县政府聚集群访以及屠商蓄谋罢市等集访、群访事件，基本实现了“不出大事、中事，出了小事也可控”的维稳目标。

三、主要体会

（一）坚强的组织领导是围堰截流保障工作成功的关键所在。

由于移民工作涉及面广、政策性强、情况复杂，因此组织领导极为关键。向家坝水电站屏山库区围堰截流保障工作自始至终都是在各级党委、政府的正确领导下开展工作，省长蒋巨峰、副省长王宁、市委书记杨冬生、市长吴光雷、市委副书记陆振华等领导同志多次到屏山调查研究或对移民工作特别是围堰保障工作做出重要批示，及时调派了大批优秀干部支援屏山开展移民工作。每当工作推进十分艰难的时候，屏山总能得到上级党委、政府的关怀，总能得到上级相关部门、业主单位、设计单位、监理单位及兄弟区县的理解与全力支持，进而迈过了“一道道坎”。这让我们屏山的全体干部群众感到不是在孤军奋战移民工作，进而更加增添了干好移民工作特别是围堰截流保障工作的信心和决心，确保了艰难任务的如期完成。

（二）良好的工作机制是围堰截流保障工作成功的重要条件。

建立高效协调的工作机制，是移民工作的必然要求。根据围堰截流保障工作的阶段性要求，在上级党委、政府和有关方面的支持下，我们建立了适应新形势要求的工作机制，使工作推进中出现的问题有人问、有人管、有人研究，使各级各方心往一处想、劲往一处使，及时有效地解决了相关的矛盾和问题，合力促成了围堰截流保障工作的成功实施并圆满完成任务。事实证明：良好的工作机制是围堰截流保障工作成功的重要条件。今后，我们要根据移民工作的阶段性任务与要求，进一步理顺和完善工作新形势所需要的机制、体制，做到各级各方职责明确、协调配合、提高效率，集各方之力、尽各方之责、聚各方之智，合力推进移民迁建工作有力、有序、有效地开展。

（三）合理的过渡政策是围堰截流保障工作成功的重要前提。

移民政策是移民搬迁安置的依据和准绳，是移民工作的生命线。坚持以人为本，顺应民意，尊重民愿，是新形势下移民工作的必然要求，也是减轻被动移民工作难度的重要准则，因此，只有制定与实际情况大体相符的合理的政策才能较为充分地维护移民群众的根本权利，才能赢得移民群众对国家重点工程建设的理解、支持与配合，才能更有利于各项移民工作顺利开展。在省政府批准实施《特殊措施方案》后，在宜宾市委、市政府的坚强领导和省市移民部门及各方的支持配合下，我们高度重视具体办法措施的制定，集中人力、物力、财力，历经半年、上百次征求各级各方意见、数十次反复修改，最后形成了基本符合屏山库区实际情况的系列措施和办法共8个。根据工作需要，这8个措施和办法以文件形式分阶段制发执行后，总体上维护了过渡移民群众的权益，覆盖了利益中的大多数情况，进而没有在库区社会造成大的震荡，得到了绝大多数移民群众的总体认可、支持与拥护，使得围堰截流保障工作能够在较短时间内顺利完成。

（四）精干的干部队伍是围堰截流保障工作成功的重要保证。

在汉源事件发生后，时任省委书记的张学忠同志就提出“移民工作之所以难，其要害是利益，关键是干部。”由此，我们深知，干部对移民工作的极端重要性，始终没有放松对干部队伍的建设。围堰截流保障工作任务重、时间紧、要求高，我们通过培训、锻炼、对上争取等途径，及时组建了一支思想政治素质高、业务能力精、工作纪律强的千名移民干部队伍。在围堰截流保障工作开展期间，上至书记、县长，下到移民工作组干部，乐于牺牲、用于奉献、顽强工作，没有星期天、节假日，没有上班时间和下班时间的概念，一直艰辛地奋战在移民工作一线，有的甚至两三个月没回过一趟家。正是屏山全体干部这种迎难而上、“定了就干、干就干好”的过硬工作作风和严守纪律、顽强拼搏、无私奉献的良好精神状态，才赢来屏山库区整个围堰截流保障工作的顺利实施。因此，在今后的干部队伍建设中，我们要树立正确的用人导向，在移民迁建的大熔炉中考验、考察干部，对勇往直前、善于攻坚克难的干部要大胆重用，实现其人生价值，培养和造就一大批移民工作的中坚力量；要善于发现和培养移民工作中的各方面干部骨干，及时为部门和乡镇输送人才，确保移民工作后继有力；要切实加强干部队伍廉洁从政的教育，严格按照法律法规的相关要求，强化对干部特别是县级领导干部、部门和乡镇主要领导干部的监督和管理，确保“一批移民工程建起来、一个干部不倒下”，以此不辜负人民的信任和组织的重托；要高度重视村组、社区基层干部的教育、培养，不断提高政治觉悟、政策水平，发挥其“领头雁”的作用，逐步夯实移民工作基层基础。

（五）及时的化解矛盾是围堰截流保障工作成功的重要措施。围堰截流保障工作牵涉面广、工作量大、问题复杂、利益敏感，稍有不慎就会酿成重大的社会不稳定。没有库区社会的稳定局面，一切都是一句空话。按照上级党委、政府的要求，屏山县采取了系列措施，千方百计地确保“不出大事、不出中事，出了小事也可控、可化解”目标。在工作中，“无事不找事、有事不怕事”，把主动解决矛盾问题贯穿于整个工作的始终，定期排查苗头问题，及时解决突出问题，包案解决难点问题。特别是在县城发生“5.5”集访，市县领导第一时间赶到现场接访，采取限时答复、免费调解、集中查处、集中整治等综合措施，及时进行了情绪疏导并控制了局面，没有发生恶性事件。一段时期，屏山库区建筑材料价格、住房租金、门面租金等发生非正常上涨并出现诱发重大不稳定的苗头，我们及时向省上汇报并得到授权，迅即启动实施了政府价格临时干预措施，妥善化解了工程建设、涉租双方等多类矛盾纠纷，扭转了不良局面，保持了库区社会稳定大局。因此，及时化解矛盾既是围堰截流保障工作成功的重要措施，也是任何时候开展工作都必须坚持的重要工作方法。