第一篇：中国环境保护战略政策70年历史变迁与改革方向
中国环境保护战略政策70年历史变迁与改革方向
战略政策发展演变历程
1.1
非理性战略探索阶段(1949—1971年)
建国伊始，国家主要任务是尽快建立独立的工业体系和国民经济体系，加上当时人口相对较少，生产规模不大，环境容量较大，整体上经济建设与环境保护之间的矛盾尚不突出，所产生的环境问题大多是局部个别的生态破坏和环境污染，尚属局部性的可控问题，未引起重视，没有形成对环境问题的理性认识，也没有提出环境战略和政策目标。尽管政府提出了厉行节约、反对浪费、勤俭建国的方针，倡导了“爱国卫生”和“除四害”等运动，但主要是针对当时物质匮乏、环境污染威胁到人的生存时的本能反应，并不是有目的地解决环境污染问题[1]。该阶段只是在水土保持、森林和野生生物保护等一些相关法规中提出了有关环境保护的职责和内容[2-3]，包含了一些原始性的环境保护要求[4]。这一时期的国民经济建设中开始出现一些环境保护萌芽，但总体上是一个非理性的战略探索阶段。“一五”时期，工业建设布局将工业区和生活区分离，建设以树林为屏障的隔离带，减轻工业污染物对居民的直接危害[5];大跃进期间，“大炼钢铁”导致“三废”放任自流，污染迅速蔓延;从1966年5月开始的“文革”──“十年**”，环境污染与生态破坏也迅速地由发生期上升到爆发期[3]。
1.2
环境保护基本国策：建立三大政策和八项管理制度(1972—1992年)
该阶段是我国环保意识从启蒙期逐步进入初步发展的阶段，最后提出“环境保护是基本国策”。
从“十年**”以阶级斗争为纲到改革开放以经济建设为中心时期，乡镇企业不断发展壮大，环境保护工作没有及时跟上经济发展形势，对乡镇企业的环境污染监管处于失控状态，所造成的环境问题十分严重。1972年发生的大连湾污染事件、蓟运河污染事件、北京官厅水库污染死鱼事件，以及松花江出现类似日本水俣病的征兆，表明我国的环境问题已经到了危急关头;同年6月5日，联合国第一次人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩召开，在周恩来总理的关心推动下，我国派代表团参加了会议，自此政府开始认识到我国也存在严重的环境问题，并且环境问题会对经济社会发展产生重大影响。1973年第一次全国环境保护会议召开，拉开了环境保护工作的序幕[6]。之后一段时期内，环境保护在我国的社会经济发展中的地位和作用不断提升。1982年，国家设立城乡建设环境保护部，内设环境保护局，结束了“国务院环境保护领导小组办公室”10年的临时状态[7]。1983年12月，第二次全国环境保护会议明确提出了“环境保护是一项基本国策”。1988年建立了直属国务院的原国家环境保护局，自此环境管理机构成为国家的一个独立工作部门开始运行。
该阶段主要推进“三废”综合治理，环境管理基础制度逐步确立[8]。1979年9月，我国第一部环境法律──《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布，标志着我国环境保护开始步入依法管理的轨道，其中明确规定了环境影响评价、“三同时”和排污收费等基本法律制度，并于1989年对其进行了修订，为实现环境和经济社会协调发展提供了法律保障。1981年，国务院发布《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》，提出了“谁污染、谁治理”的原则。1982年颁布《征收排污费暂行办法》，排污收费制度正式建立。1989年4月底，在第三次全国环境保护会议上，系统地确定了环境保护三大政策和八项管理制度，即预防为主、防治结合，谁污染谁治理和强化环境管理的三大政策，以及“三同时”制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度和污染集中控制制度。这些政策和制度，先以国务院政令颁发，后进入各项污染防治的法律法规在全国实施，构成了一个较为完整的“三大政策八项管理制度”体系，有效遏制了环境状况更趋恶化的形势[9]，一些政策直到今日仍还在发挥作用。
1.3
可持续发展战略：实施强化重点流域、区域污染治理(1992—2000年)
1992年，联合国召开环境与发展大会，通过了《21世纪议程》，大会提出可持续发展战略。1994年3月，国务院通过《中国21世纪议程》，将可持续发展总体战略上升为国家战略，进一步提升了环境保护基本国策的地位.最具代表意义的是，1998年原副部级的国家环境保护局被提升为正部级的国家环境保护总局。但由于这一阶段我国工业化进程开始进入第一轮重化工时代，城市化进程加快，伴随粗放式经济的高速发展，环境问题全面爆发，工业污染和生态破坏总体呈加剧趋势，流域性、区域性污染开始出现，各级政府越来越重视污染防治工作，环保投入不断增大，污染防治工作开始由工业领域逐渐转向流域和城市污染综合治理。
1994年淮河再次爆发污染事故，标志着我国因历史上污染累积带来的环境事故已进入高发期。同年6月，由原国家环境保护局、原水利部和河南、安徽、江苏、山东沿淮四省共同颁布《关于淮河流域防止河道突发性污染事故的决定(试行)》。这是我国大江大河水污染预防的第一个规章制度。1995年8月，国务院签发了我国历史上第一部流域性法规──《淮河流域水污染防治暂行条例》，明确了淮河流域水污染防治目标[10]。1996年，《中国跨世纪绿色工程规划》作为《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》的一个重要组成部分，按照突出重点、技术经济可行和发挥综合效益的基本原则，提出对流域性水污染、区域性大气污染实施分期综合治理。流域层面启动实施“33211”工程，即“三河”(淮河、辽河、海河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)、“两控区”(二氧化硫控制区和酸雨控制区)、“一市”(北京市)、“一海”(渤海)，重点集中力量解决危及人民生活、危害身体健康、严重影响景观、制约经济社会发展的环境问题[11]。
该阶段开始启动重点城市环境治理。1998年我国政府批准划定了酸雨控制区和二氧化硫控制区，涉及27个省(自治区、直辖市)的175个城市/地区，总面积约为109×104km2，推进“两控区”大气污染防治。其间，大部分城市实施燃煤锅炉改造，推广清洁能源的使用，建立高污染燃料禁燃区，并开始规模建设城市污水治理设施，采取大气污染治理措施，大大改善了城市环境质量。这一时期，城市环境综合整治和城市环境综合整治定量考核开始实施，初步建立了以环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、创建环境保护模范城市为主要内容的一套具有中国特色的城市环境管理模式。
1.4
环境友好型战略：控制污染物排放总量，推进生态环境示范创建(2001—2012年)
党的十六大以来，中共中央、国务院提出树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设资源节约型和环境友好型社会等新思想、新战略、新举措。2005年3月12日，胡锦涛同志在中央人口资源环境工作座谈会上提出，要“努力建设资源节约型、环境友好型社会”。党的十六届五中全会指出，要加快建设资源节约型、环境友好型社会，并首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。2006年4月召开的第六次全国环境保护大会，提出了“三个转变”的战略思想。2011年12月召开的第七次全国环境保护大会，提出了“积极探索在发展中保护、在保护中发展的环境保护新道路”。
这一时期，我国经济高速增长，重化工业加快发展，给生态环境带来了前所未有的压力，中共中央、国务院审时度势，着力实施污染物排放总量控制[12]。总量控制制度最早是在1996年8月印发的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中提出的，其中明确要求“要实施污染物排放总量控制，建立总量控制指标体系和定期公布制度”。“九五”期间实施的《全国主要污染物排放总量控制计划》，明确提出了“一控双达标”的环保工作思路。“十五”期间虽然制定了主要污染物排放量减少10%~20%的目标，但五项总量控制指标并未完成，基本上是“有总量无控制”，总量控制目标“基本落空”。“十一五”期间总量控制提升到国家环境保护战略高度，环境保护规划实现了由软约束向硬约束的转变，其中将二氧化硫和化学需氧量作为两项“刚性约束”指标。这一时期在总量控制制度设计、管理模式和落实方式上进行了大量创新，突破了“有总量、有控制、重考核”的制度关键，实施结构减排、工程减排、管理减排“三大减排”战略，化学需氧量和二氧化硫双双超额完成减排任务。“十二五”期间，总量控制进一步拓展优化，在“十一五”二氧化硫和化学需氧量的基础上，将氨氮和氮氧化物纳入约束性控制指标;同时，将农业源和机动车纳入控制领域。“十二五”末，四项污染物的总量控制计划圆满完成[13]。在总量减排推进过程中，环保投入大大增加，“十五”期间较“九五”翻了一番，占GDP的比例首次超过1%;“十一五”期间进一步加大，相当于过去20多年对环保的总投入[7]，有效提升了当时欠账较大的环境基础设施能力建设，全国设市城市污水处理率由2005年的52%升至72%，城市生活垃圾无害化处理率由52%升至78%，火电脱硫装机比重由12%升至82.6%。
这一时期，生态环境保护示范创建工作蓬勃开展，在全国初步形成了生态省(市、县)、环境优美乡镇、生态村的生态示范系列创建体系。海南、浙江、福建等14个省(自治区、直辖市)开展了生态省(区)建设，近500个县(市)开展了生态县(市)创建工作。全国有389个县(市)被命名为国家级生态示范区，629个镇(乡)被命名为全国环境优美乡镇。各地在生态示范创建过程中，大力发展生态产业，加强生态环境保护和建设，推进生态人居建设，培育生态文化，促进了所辖区域社会、经济与环境的协调发展。围绕环境保护的重点城市，启动了大规模城市环境综合整治，相继评选出70多个“环境保护模范城市”[8]。大力开展节约型机关、绿色学校创建、绿色社区创建等社会环保示范创建活动。
同时，在环境友好型战略驱动下，这一时期的环境监管和政策管理整体能力进一步提升。2008年成立环境保护部，组建华东、华南、西北、西南、东北、华北六大区域环境保护督察中心;并且，在实行总量控制、定量考核、严格问责的同时，多种政策综合调控开始受到重视，从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题[14]，政策体系基本成型。《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律法规适应新形势再次进行修改，《放射性污染防治法》《环境影响评价法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》相继出台;2006年中央财政预算账户首次设立“211环境保护”科目，在财政预算账户里开始有了环保户头，为以后深化环保财政改革打下了基础;排污权交易、生态补偿、绿色信贷、绿色保险、绿色证券等环境经济政策试点启动并逐步落地实施;2008年，国家卫星环境应用中心建设开始启动，环境与灾害监测小卫星成功发射，标志着环境监测预警体系进入了从“平面”向“立体”发展的新阶段。2005年2月16日，《联合国气候变化框架公约》缔约国签订的《京都议定书》正式生效，《中国应对气候变化国家方案》出台，中国积极参加多边环境谈判，以更加开放的姿态和务实合作的精神参与全球环境治理。
1.5
生态文明战略：推进环境质量改善和“美丽中国”建设(2013年至今)
自2013年党的十八届三中全会召开以来，以习近平同志为核心的中共中央把生态文明建设摆在治国理政的突出位置。党的十八大通过的《中国共产党章程(修正案)》，把“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”写入《党章》，这是国际上第一次将生态文明建设纳入一个政党特别是执政党的行动纲领中。中央把生态环境保护放在政治文明、经济文明、社会文明、文化文明、生态文明“五位一体”的总体布局中统筹考虑，生态环境保护工作成为生态文明建设的主阵地和主战场，环境质量改善逐渐成为环境保护的核心目标和主线任务，环境战略政策改革进入加速期[15]。2015年4月，《关于加快推进生态文明建设的意见》对生态文明建设进行全面部署;2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出到2020年构建系统完整的生态文明制度体系。
2018年3月，第十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，把生态文明和“美丽中国”写入《宪法》，这就为生态文明建设提供了国家根本大法遵循。特别是在2018年5月召开的全国第八次生态环境保护大会上，正式确立了习近平生态文明思想，这是在我国生态环境保护历史上具有里程碑意义的重大理论成果，为环境战略政策改革与创新提供了思想指引和实践指南[16]。习近平生态文明思想已经成为指导全国生态文明、绿色发展和“美丽中国”建设的指导思想，在国际层面也提升了世界可持续发展战略思想。
这一阶段围绕全面建成小康社会目标建设，改善环境质量成为环境保护工作的核心，也是响应社会的迫切需求，环境政策改革呈现了前所未有的巨大进展[17]：①环境法治体系向系统化和纵深化发展。2014年4月我国修订完成了《环境保护法》，这是对1989年版本25年后的新修，被称为“史上最严”的环保法;随后，《大气污染防治法》《水污染防治法》等相继完成修订;新出台的《环境保护税法》《土壤污染防治法》等也开始实施。②环境监管体制改革取得重大突破。2015年10月召开的党的十八届五中全会明确提出实行省级以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，这有望大幅度提升我国生态环境监管能力。2018年3月17日，十三届全国人大一次会议批准《国务院机构改革方案》，组建生态环境部，统一实行生态环境保护执法。③推进建立最严格的环境保护制度。随着污染治理进入攻坚阶段，中央深入实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划，部署污染防治攻坚战，建立并实施中央环境保护督察制度，以中央名义对地方党委政府进行督察，如此高规格、高强度的环境执法史无前例。④环境经济政策改革加速。明确了建立市场化、多元化生态补偿机制改革方向，补偿范围由单领域补偿延伸至综合补偿，跨界水质生态补偿机制基本建立;全国共有28个省(自治区、直辖市)开展排污权有偿使用和交易试点;出台了国际上第一个专门以环境保护为主要政策目标的环境保护税，也意味着自1982年开始在全国实施的排污收费政策退出历史舞台;加快推进建设绿色金融体系，由我国主导完成的《2018年G20可持续金融综合报告》得到了世界各国的认同[18]。
环境战略政策体系构建
经过新中国成立70年的变迁和发展，我国基本形成了符合国情的、较为完善的环境战略政策体系，对环境保护事业发展发挥了不可替代的支撑作用，为深入推进生态文明建设和实现“美丽中国”伟大目标提供了重要政策保障。这一体系主要包括生态文明和环境保护的法律、体制、责任制、政策、共治等五大领域和方面。
2.1
生态文明和环境保护法律体系
从1978年《宪法》首次将环境保护列入，1979年我国第一部环境法律──《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布，2014年完成新一轮《环境保护法》重大修订，到2018年3月生态文明进入《宪法》，我国的环境保护法律体系随着环保工作的不断推进，经历了一个逐步建立、发展和完善的过程。其中，依法治国为环境保护提供了强大动力，对环境保护法律体系建设起到了决定性作用。我国不仅在《宪法》《民法通则》《刑法》等基本法律中明确了有关资源利用和生态环境保护的规范要求，而且在《城乡规划法》《循环经济促进法》等社会经济发展和资源开发利用等相关法律中也明确了环境保护的立法目标;在生态环境保护领域，水、气、土、固废等各要素污染防治法以及环境影响评价、野生动植物保护等专项法或单行法已经出台实施并不断完善，共制定环保法律13部，资源保护与管理法律20余部，生态环保行政法规30余部，基本形成了以《环境保护法》为龙头的法律法规体系，特别是新修订的《环境保护法》为环境保护主管部门增设了查封、扣押执法权限，并在处罚方式上增加了行政拘留、按日计罚等硬手段，最高人民法院设立环境资源审判庭，开启了系统的环境司法专门化改革，加上实施最严格的环境执法，长期以来“环境违法是常态”的局面正在扭转。2018年全国实施行政处罚案件18.6×104件，罚款数额152.8×108元，同比增长32%，是新《环境保护法》实施前(2014年)的4.8倍。
2.2
生态文明和生态环境保护体制
新中国成立70年来，我国环境行政机构历经五次重大跨越，环保机构不断升格，生态环保职能逐步健全，环保机构和能力不断增强，环境监管不断提升。“三废”污染催生了国务院环境保护领导小组的成立。随着环境污染问题的持续加剧，环保工作日益成为政府日常工作的重要部分，临时性的环保机构已不适应时代的需要，国家环境保护局、国家环境保护总局、环境保护部在各个环保历史阶段的需要下相继设立。随着生态环境问题越来越需要整体性考虑，生态环境保护职责分散交叉、所有者与监管者职责不清的问题越来越突出，实施生态环境统一监管，增强生态环境监管执法的统一性、权威性、有效性就进入了改革议程，2018年成立生态环境部。新成立的生态环境部的基本职责定位统一行使生态环境监管，重点强化生态环境制度制定、监测评估、监督执法和督察问责四大职能，坚持所有者与监管者分离，污染防治与生态保护实施统一监管执法，污染治理实施城乡统一监管。为了解决现行以块为主的地方环保管理体制存在的难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任、地方保护主义对环境监测监察执法的干预等突出问题，省级以下环保机构监测监察执法垂直管理改革启动并逐步推进。长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽、太湖七大流域生态环境监督管理局设立，作为生态环境部设在七大流域的派出机构，主责流域生态环境监管和行政执法相关工作，海河、珠江、太湖流域还统筹了相关海域生态环境监管，太湖统筹了东海海域的监管职能，统一为生态环境部太湖流域东海海域生态环境监督管理局。日益完善的生态环境保护体制改革为我国新时代生态环境保护工作打下了扎实的体制基础。
2.3
符合国情的生态环境目标责任制
我国在通过行政性管制政策来推进落实党委政府和企业的环境责任方面开展了许多创新性探索。自20世纪80年代以来，逐步探索出一条具有中国特色的环境保护目标责任体系和问责机制：1989年的《环境保护法》确立了地方各级人民政府对辖区环境质量负责制;“十一五”开始实施主要污染物减排目标责任考核;“十二五”增加了主要污染物减排指标，减排目标责任体系注重约束性指标完成情况，开始关注政府相关部门常态化的环境保护分工机制;“十三五”期间，环境目标考核从强调主要污染物总量减排调整到以环境质量为核心，特别是污染防治攻坚战和蓝天保卫战的考核体系得到了进一步加强，强调建立生态环境保护领域相关部门常态化的分工机制。2016年以后，我国的环境保护目标责任体系建构进入了新阶段，引入了生态文明建设综合评价考核和中央环保督察制度，通过建立领导干部生态环境损害终身追责制度和生态环境保护督察制度来落实“党政同责、一岗双责”[19]，目前完成了全国31个省(自治区、直辖市)的中央环保督察和“回头看”，各级党委和政府的生态环境保护责任通过制度得到了落实。在企业生态环境责任方面，推动从以环境影响评价为主向环境影响评价、排污许可、企业环境信息公开、生态环境损害赔偿共抓转变，正在建立以排污许可证为核心的固定污染源监管制度。目前，企业环境信息公开制度不断健全，生态环境损害赔偿进入全国试行阶段，全国已经核发完成24个重点行业约4×104张排污许可证，管控大气污染物主要排放口48 556个、水污染物主要排放口33 083个。
2.4
生态环境市场经济政策体系
环境经济政策在我国环境政策体系中的地位总体上是一个上升发展趋势。我国环境政策改革创新的历史进程就是由过去单一命令控制型环境政策向多种环境政策手段综合并用转变的一个过程，在环境保护工作中越来越广泛地运用环境经济政策，手段越来越多，调控范围也从生产环节扩展到整个经济过程，作用方式也从过去的惩罚性为主向惩罚和激励双向调控转变。目前已经形成了环保投资、环境税费价格、生态补偿、排污权交易、绿色金融等在内的政策体系，在筹集环保资金、激励企业环境行为、提供环保动力方面发挥了重要作用。国家环境污染治理投资总体呈现增加趋势，2017年达9 539×108元，占GDP的1.15%;已经建立绿色税制，环境税费改革已基本完成，资源税、消费税等环境相关税收也在为适应生态文明建设要求进行调整;绿色金融成为推动生态文明建设和生态环境保护工作的重要力量，我国成为全球绿色金融的积极倡议者，目前已经构建形成绿色金融体系，2018年全国绿色信贷余额近90 000×108元，发行绿色债券1 963×108元，成为全球最大的绿色信贷和绿色债券市场;全国有20多个省(自治区、直辖市)开展了环境污染责任保险试点，2017年为16 000多家企业提供的风险保障金额约300×108元。积极创新探索运用市场机制与模式，财政部、住房城乡建设部等相关部门积极推进在污水、垃圾处理领域探索实施PPP、环境污染第三方治理;截至2018年8月，排污权有偿使用和交易地方试点一级市场征收排污权有偿使用费累计118×108元，在二级市场累计交易金额72×108元，从未有任何一个国家像我国政府这样大范围探索排污交易试点，反映了我国政府对利用市场机制推进污染治理的强烈意愿。生态补偿制度不断完善，补偿范围基本覆盖重点生态功能区与流域以及大气、森林、草原、海洋等重点领域，初步形成了多元化生态补偿格局。
2.5
多元有效的生态环境治理格局
新中国成立70年来，我国的环保发展史也是一个不断强化治理主体责任、保护相关环境权益、推进环境共同治理的过程，实现了从初始的政府直控型治理转向社会制衡型治理、从单维治理到多元共治的根本转变，充分发挥各个治理主体的功能，逐步形成了党委领导、政府主导、市场推动、企业实施、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。随着环境影响评价、环境保护行政许可听证、环境信息公开等系列立法政策的实施，到2018年《环境影响评价公众参与办法》的出台，环境保护公众参与制度的法制化、规范化程度不断提高，从注重对公众环境实体权益的保障，向同时重视公众的环境程序权益方向发展，逐步形成了以政府治理为主导、社会各方积极参与的治理模式。政府通过多渠道、多方式公开环境信息，各级政府的网络信息平台成为公众参与的重要平台，包括专题听证、投诉电话、信访体系等多种方式，成为公众参与的重要途径。政府环境信息公开已成为社会各方参与和监督政府环境行为的一种重要手段，基本建立了企业环境信息公开制度建设，特别是上市公司环境信息公开制度，通过向社会各方提供便利渠道发挥社会公众的监督功能。民间环保团体在环境教育、倡议和利益表达上所发挥的作用日益凸显。此外，全国人大常委会通过对环境法律实施执法检查，发挥了重要的监督作用。2018年以来，全国人大常委会开展了《大气污染防治法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》执法检查，为污染防治攻坚战贡献了“人大力量”。环境司法制度在不断加强，加强环境司法能力建设、完善司法救济功能越来越发挥重要作用，通过环境资源审判来落实最严格的源头保护、损害赔偿和责任追究制度。
新时期环境战略政策改革方向
我国目前已经形成了较为完善的环境战略政策体系，为环境质量改善提供了坚实保障和支撑，但是依然面临一系列挑战。特别是社会主义基本矛盾变化对环境政策改革提出了新的要求，十九大报告明确指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”当前和今后一段时期，人民群众日益增长的优美生态环境需要与更多优质生态产品的供给能力不足之间的矛盾依然突出。环境战略政策改革需要回应社会基本矛盾变化产生的改革要求，通过继续深化改革提供优质生态产品，为发展转型阶段提供新的动力。另外，环境政策无法满足环境治理体系现代化建设新需要。当前的环境政策体系还存在对行政管制型、市场经济政策和社会治理政策的边界和分工不清、认识不到位等问题，各个治理主体发挥的作用不平衡，政府有形之手和市场无形之手关系没有完全理顺，环境政策体系尚未充分体现对各类治理主体的有效激励和约束，社会各方主体的积极性和能动性尚未充分调动起来。因此，生态环境保护战略、法规和标准体系仍需要顺应环境质量转型、环境健康维护、生态系统安全保障和生态环境保护统一监管的需要，适应“山水林田湖草”这一“生命共同体”统一保护、统一监管需求等做出不断的改革和创新。
3.1
生态环境保护战略基本走向
十九大报告提出了新时代生态文明建设的宏伟蓝图和实现“美丽中国”目标的战略安排，2035年实现生态环境根本好转、“美丽中国”目标基本实现。这需要保持和增强生态文明建设的战略定力，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。到2035年之前，环境质量改善仍然是环境保护工作的主线，要继续稳步推进水、大气环境质量达标和土壤污染安全管控;协同推进气候变化和大气污染减排，促进实现2030年碳减排达峰目标和同期环境空气质量改善目标。历史性原因造成的结构性、布局性问题导致环境风险事故进入高发期，环境风险管控成为常态性工作，需要加快提升环境风险管控水平;随着“绿水青山就是金山银山”理念的深入实践，自然生态系统保护和修复，以及城市生态系统的保护和增值，已越来越受到广泛关注;推进落实生态环境空间评价和分区分类管控，加强生态环境空间监管，成为生态环境保护的基础性工作;形成党委、政府、市场、社会等各方互相监督、互相促进的现代化治理格局，协调推进流域、区域、地方的高质量发展与高水平保护，提供更多的优质生态产品，以满足人民日益增长的优美生态环境需要。
3.2
生态环境保护政策改革目标
生态环境保护政策改革的目标是实现环境治理体系现代化和环境治理能力现代化。环境治理体系现代化需要推进建立党委领导、政府主导、市场实施、企业落责、社会参与的生态环境治理大格局，也要重视统筹发挥好人大、政协、法院和检察院的作用，形成各司其职、互相监督、互相协作、互相促进、均衡有效的治理架构。环境治理能力现代化要强化生态环境保护政治建设，提升各级党委生态环境治理的能力水平，落实各级党委在生态环境治理中的领导责任;要落实政府的生态保护投入责任和生态环境质量目标达标要求，充分调动政府生态环境保护工作的积极性和能动性;要运用市场机制实现生态环境资源的优化配置，提高优质生态产品供给的效率水平;要实施最严格的环境管理和监管执法，落实企业污染治理的主体责任;要充分保障社会公众环境权益，形成绿色生活和绿色消费的社会环境，发挥社会公众的治理力量。
3.3
生态环境保护政策改革方向
新时期生态文明建设和“美丽中国”目标基本实现，对生态环境政策改革创新提出了新的历史要求，生态环境保护政策创新正面临着前所未有的历史机遇，紧紧围绕实现环境治理体系现代化和环境治理能力现代化，深入推进生态环境保护政策改革[19-20]。
a
深化生态环境管理体制改革。环境管理体制改革是生态文明体制改革的关键和核心，基于生态系统的整体性，强调环境与发展的综合决策和“山水林田湖草”的综合管理，强调流域综合治理和区域生态环境关联性，强调所有者和监管者分离。研究成立中央生态文明建设指导委员会，强化对资源管理、经济发展与生态环境保护的统筹决策协调;继续完善国家、区域、流域、地方生态环境监管体制和能力建设，整合涉及土壤、农田、渔业水域、森林、草原、湿地、荒漠、野生动植物等所有生态保护和污染防治的监督管理内容，进一步突出生态环境的独立性监督和生态环境统一监管;明确规范各相关部门的生态环境保护权责，加强跨部门、跨地区的统筹协调和陆海统筹协作;构建以国家公园为主体的自然保护地体系，重点完善自然保护地体系监管;推进中央机构改革后地方机构的职责巩固和能力提高，强化基层生态环境监管执法能力，将农村生态环境监管工作纳入统一监管体系，探索不同乡镇农村生态环境监管体制与模式。促进建立多元化、社会化生态环境监管，引入第三方机构参与企业环境行为的监管，弥补政府能力有限和监管不足的缺陷。
b
构建生态文明和环境保护法治体系。开展相关法律法规的生态化“改造”，对不符合生态文明建设要求的进行修订。推进长江流域、京津冀区域生态环境保护等立法。加快修订《土地管理法》《循环经济促进法》《矿产资源法》《固体废物污染环境防治法》等法律，制定和完善自然资源资产产权、国土空间规划和保护、国家公园、海洋、应对气候变化、排污许可、生态补偿、生态环境损害赔偿、生态保护红线、生物多样性保护等方面的法律法规。推进绿色生产消费、生态环境教育等方面的相关立法，为生态文明体制改革提供法治保障。加强流域、区域和地方环境标准制定和实施的引导和规范，积极支持和推动地方制定地方环保法规或者规章。健全环境行政执法和环境司法衔接机制以及环境案件审理制度，强化公民环境诉讼权的司法保障，完善环境公益诉讼的法律程序。积极参与国际环境法合作，推动“一带一路”环境标准建设。
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建立生态环境空间管控制度。国土空间的资源属性和优化配置利用越来越受到重视，需要强化生态环境空间管控的前置引导作用，建立生态、大气、水、土壤、海洋等要素环境管控分区，明确各要素空间差异化的生态环境功能属性和管控要求，形成以“三线一单”为基础的生态环境分区管控体系，作为生态环境参与国土空间规划、政策和标准等的主要平台，同时强调空间管控在生态环境保护规划中的基础性作用。强化生态环境空间管控要求的落地性，把“三线一单”作为环境综合决策的手段，作为国土空间“双评价”的前提或基础，服务高质量发展，为区域开发、资源利用、城乡建设、空间规划和产业准入提供依据，为地方制定出台有利于生态环境保护的土地、产业、投资等细化配套政策提供支撑，作为规划环评、建设项目环评论证的基础依据之一，为“放管服”改革提供支撑。推动生态环境空间管控的基础数据规范化、技术方法科学化、管理制度完善化，形成基本完善的“三线一单”数据标准、技术规范、配套规整和管理政策。
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完善生态环境市场经济机制。改革节能环保财政账户，健全生态环境财政预算制度，建立生态环境保护投入稳步增长机制，实现中央和地方生态环境财权和事权相匹配。探索建立生态产品核算和评价体系，建立政府主动购买生态产品的机制，在“绿水青山”优化“金山银山”方面做好“加法”，增加生态公共产品有效供给。研究将挥发性有机物等特征污染物纳入环境保护税征收范围，继续推进资源税、消费税、所得税、增值税等环境保护相关税种的绿色化。全面建立自然资源有偿、生态环境补偿、自然资源和生态环境损害赔偿制度，建立市场化、多元化生态补偿机制，特别是要建立充分体现地方发展权保障和生态产品贡献的生态补偿政策，加大对贫困地区和弱势群体的补偿力度，深入调整生态环境资源生产关系，从根本上理顺经济关系和生态环境资源关系，促进各方全面建立生态环境资源资产价值理念。推进生态环境权益交易，全面建立环境权益交易的MRV(监测-报告-核查)能力，完善交易平台和市场，在全国范围内推进碳交易市场，推进碳交易机制成为碳排放2030年达峰的重要手段。在国家绿色金融改革创新试验区探索的基础上，针对生态环境产品的市场化属性，创新推广不同的绿色金融产品，引导和鼓励长江等重点流域以及粤港澳大湾区等重点区域探索设立绿色发展基金;继续推进绿色信贷、绿色债券、环境污染责任险等，不断完善建立绿色金融体系。推进绿色“一带一路”建设和绿色贸易，从国内外统筹考虑生态环境质量改善。
24日下午，庆祝中华人民共和国成立70周年活动新闻中心举办第一场专题集体采访活动，介绍有关阅兵活动安排。
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建设公众广泛参与的社会治理体系。地方各级人民政府、教育主管部门和新闻媒体，依法履行生态环境保护宣传教育责任，把生态文明建设和生态环境保护作为践行中国特色社会主义核心价值观和贯彻落实习近平生态文明思想的重要内容;实施全民环境保护宣传教育行动计划，提高公众环境行为自律意识，加快衣食住行向绿色消费转变。建立生态环境监测信息统一发布机制，通过各种媒体手段公开大气、水、土壤等生态环境信息，全面落实排污单位、监管部门、建设项目环境影响评价的信息公开，保障公众环境信息知情权、参与权、监督权和表达权;健全环境立法、规划、重大政策和项目环评等听证和评价制度，在基层推进网格化监管和人民环保监督员制度，引导公众和社会组织对政府环境管理与企业环境行为进行监督和深入参与;理顺环境公益诉讼体制机制，及时化解群众纠纷;建立健全环境舆论监测制度，提高环境社会舆情分析、研判和引导能力。
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夯实绩效评估和责任机制。完善党政绿色发展监测、统计、评价、考核、责任和奖励体系，建立充分体现生态优先、绿色发展、地区特征和绩效导向的政绩考核评价体系和奖惩机制。建立尽职免责的环境监管制度，完善环保督察巡视、自然资源资产负债表、生态环境审计、领导干部自然资源资产离任审计、损害责任追究等制度，落实地方党委政府生态环境保护责任。进一步推进生态环境督察制度化、规范化、精简化，形成中央生态环境保护督察、部门生态环境保护专项督察、省级政府环境监察体系合理分工、高效协作的督察制度，发挥对生态环境违法违规行为的震慑和“靶向”监管落责功能，强化对地方党委政府履责的监督力度，通过督察，强化落实“党政同责”和“一岗双责”。推进以排污许可、环境司法、损害赔偿等落实企业主体责任，建立基于地方环境质量目标管理的排污许可证“一证式”管理制度，积极推动建立企业排污许可信息耦合企业环境信用评价，通过打破信息不对称壁障，强化社会各方对企业环境行为的监管和激励。
第二篇：中国社会保险行政管理体制的历史变迁及改革方向思考
中国社会保险行政管理体制的历史变迁及改革方向思考
一、中国社会保险行政管理体制的历史变迁
(一)以内务部、劳动部、卫生部为主的“三部主管”格局(1949年10月-1954年8月)1949年10月19日,毛泽东同志主持召开中央人民政府委员会第三次会议,通过了政务院下属委、部、会、院、署、行34个行政机构的决议,任命内务部、劳动部、卫生部三个部门负责社会保险的管理工作[1]。具体业务分工为:内务部干部司主管各级行政人员的社会保险等事务,劳动部劳动保险司主管企业社会保险事务,卫生部主管公费医疗保险事务。1950年10 月,干部司及其主管业务被划入于1950年10月在政务院人事局基础上重新组建的人事部。值得一提的是,受当时社会条件所限,这一时期的社会保险覆盖面和保障程度都不高,但就企业劳动保险业务的行政机构管理体制而言,当时所执行的监督权和执行权相分离的经办模式是值得充分肯定的。1951年2月26日,政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》中明确规定:各大行政区工会组织对“所属各省、市工会组织及其区域内产业工会组织的劳动保险工作,负指导督促之责”;中华全国总工会为“全国劳动保险事业的最高领导机关,督导所属各地方工会组织、各产业工会组织有关劳动保险事业的执行”;各级人民政府劳动行政机关“监督劳动保险金的缴纳,检查劳动保险业务的执行,并处理有关劳动保险事件的申诉”;中央人民政府劳动部为“全国劳动保险业务的最高监督机关,贯彻劳动保险条例的实施,检查全国劳动保险业务的执行”。这种“管办分离”的行政执行原则也是这一时期社会保险不同于社会救济与社会福利“管办合一”行政管理体制的重要特点之一。受历史条件所限,在当时正式的社会保障制度还未真正确立的情况下,虽然这一时期存在企业与机关事业单位社会保险分割化管理、社会保险覆盖面和保障程度偏低等问题,但当时执行的内务部(后由人事部经办)、劳动部、卫生部“三部门”主管,相关部门辅助配合的管理行政格局,以及企业劳动保险“管办分离”的经办模式对当时稳定社会局势、巩固政权、恢复生产起到的积极作用是值得肯定的。
(二)以总工会、内务部、卫生部为主的“三部主管”格局(1954年9月-1968年12月)1954年9月20日,第一届全国人大一次会议制定和颁布的《中华人民共和国宪法》明确指出由国家举办社会保险,成为中国社会保险事业发展的里程碑。1954年至1959年在全国范围内开展的行政机构精简整顿工作使得这一时期的社会保险行政管理机构经历了一定程度上的改革。1954年5月28日,政务院颁布《关于劳动保险业务移交工会统一管理的通知》,同年6月15日,劳动部、全国总工会下发《关于劳动保险业务移交工会统一管理的联合通知》,对移交劳动保险业务、文件、撤销劳动部门的劳动保险机构等做出了具体规定。此后,各级工会统管全部劳动保险工作。至此,在上一时期实行的执行权与监督权相分离的管理模式演变为执行权与监督权相统一的管理模式,形成了 工会参与拟法、政府立法、工会具体经办的社会保险业务管理格局。进入20世纪50年代中期之后,在精简机构政策的推动下,1959年7月,由国务院直属的原人事局改由内务部管理,国家机关工作人员的社会保险业务也随之划归内务部新成立的政府机关人事局管理,内务部的社会保障职能逐步得到加强。值得一提的是,这一时期卫生部新增的农村合作医疗保险业务成为这一历史阶段社会保险经办管理体制演变中最值得肯定的成绩。这一时期社会保险经办机构依然传承上一阶段的三部门主管经办模式,机关事业单位的社会保险与企业社会保险仍被分割在两个管理部门,事实上,全国总工会取代劳动部经办企业劳动保险业务意味着劳动保险经办管理模式已经由上一时期的执行权与监督权相分离演变为实质上的“管办合一”,这也标志着中国社会保险经办机构管理体制“管办不分”的开始。不能否认的是,在当时经济水平极为有限的条件下,这一时期由卫生部经办负责的农村合作医疗保险制度,不仅使卫生部门自身的职能得以增强,更推动了农村医疗卫生事业的发展。
(三)“文革”时期的社会保险经办管理格局(1969 年1月-1976年底)1969年1月,内务部被
撤销,其主管的包括机关事业单位社会保险在内的社会保障业务被分散到公安部、财政部、卫生部等部门接管,其中,国家机关工作人员的社会保险业务被国务院政工小组办公室接管。1970年6月,劳动部被撤销,成立国家计划革命委员会,劳动部工作并入计委所属的劳动局负责。直到文革后期,社会保险行政管理机构工作才逐步恢复正常。1975年9月,国家劳动总局成立,由国家计委代管,其主要职责之一便是负责管理企业劳动保险。1979年7月,劳动总局设置保险福利司,实施劳动保险拟法和部分管理工作,劳动总局管理职能的确立标志着社会保险经办管理权利开始逐步向劳动部门转移。此外,由于这一时期主管企业社会保险业务的全国总工会和地方工会组织被迫停止运转,企业社会保险的筹资机制也发生了根本性改变。1969年2月,财政部颁布了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》,规定国营企业一律停止提取劳动保险金,原在劳动保险金中开支的劳动保险费用,改在企业营业外列支。这一规定改变了企业劳动保险金的原有筹资机制,形成了待遇标准按国家规定执行, 费用由企业实报实销的“企业保险”,标志着劳动保险由工会组织在全国范围统筹调剂18年之后,转为由企业自行支付劳动保险待遇。相对而言,卫生部门是社会保险主管部门在“文革”中受到冲击最小的部门。虽然公费医疗制度受当时“极左”思想的影响,被诬蔑为修正主义,但在毛泽东同志的肯定和倡导下,农村合作医疗制度进入了快速发展时期,
第三篇：国企薪酬改革政策与方向
国企薪酬改革政策与方向
课程前言
按照论坛的要求，我想就经济新常态下的国企薪酬的问题跟大家共同地作一些交流。就两个方面的问题：第一，我们如何评价国有企业的薪酬分配的现状和以往成效；第二个问题，目前国企的薪酬分配面临的新形势，因为这一次讲新形势、新状态，还有是下一步的改革思路。就这两个问题。
一、国企薪酬分配的现状和成效
刚才翁教授和贺主任都讲到了一个问题，国有企业的薪酬改革一直以来都是国有企业改革和建立现代企业的重要内容，同时，它也是国务院国资和地方国资委履行出资人职责的一项重要工作。国企的薪酬改革多年来，中央国务院一直高度重视，近几年社会各界也普通关注。那企业职工也非常地关心。多年来，遵循市场化的改革方向，按照按劳分配与按生产要素分配相结合的分配原则，国有企业的薪酬分配紧紧围绕着企业的改革发展，积极稳妥分阶段地推进这项改革，在实践中探索，在探索中不断的创新。努力地构建与市场经济要求相适应，符合市场经济规律的和现代企业制度要求的薪酬分配的一个机制，这一点还是肯定的。
那总体来看，经过这么多年的实践有这么几个成效和大家分享。
第一，初步形成了与经济效益联动的收入分配的决定机制。效益导向的收入分配的决定机制在国有企业，特别是一部分竞争性的中央企业初步形成。那这个分配机制是确保分配的调控，既满足国家的宏观调控要求，又满足企业的发展需要，同时还考虑社会的承受能力。国有企业的收入分配格局基本上是趋于合理的，收入分配的差距得到的一定的控制。那三中全会提出来，国有企业总体上已经同市场经济相融合，在相融合的同时，薪酬分配改革初步地解决了计划体制下国有企业干多干少一个样的“大锅饭”问题，基本建立了按贡献进行分配的机制，促进了国有企业的发展，这是一个成效。
第二，构建起了与业绩紧密联系的高管薪酬管理制度体系。这个制度体系经过管理体制的有效规范和薪酬水平的合理确定，国有企业，特别是国资委监管的国有企业，在薪酬管理上逐步纳入制度化和规范化的轨道，确立了业绩升，薪酬升；业绩降，薪酬降的管理理念，促进了国有企业建立健全根据经营管理绩效、风险和责任确定薪酬的制度。那在这些年的探索中，特 1
别是近几年，国务院国资委和地方国资委还积极地探索，推进国有企业规范的董事会建设。那在董事会建设的过程当中，探索建立董事会依法决定高管人员薪酬的机制，这是第二个成效。
第三，建立了依法规范、注重和谐的用工的制度。在这一方面国有企业还是一直按照《劳动合同法》等其他相关法律法规的要求，依法规范企业的各类用工，企业的用工制度，因为它是薪酬分配的一个基础和前提，所以国有企业不断地完善用工管理，通过依法签订合同，明确企业与各类用工之间的权利、义务和责任，按照合同的约定，加强企业各类用工管理，劳动关系一直还是处于比较稳定的状态。
所以，综上，薪酬分配制度改革，作为国有企业改革的一项内容，企业的薪酬制度改革一直是随着国有企业改革的深化来不断地推进，那在企业改革的发展过程中，其实它是起到了非常重要的积极的推动作用，为国有企业的改革发展提供了动力保障作用。近年来，国有企业，特别是中央企业经营业绩和发展取得的进步和成绩与企业内部的薪酬制度改革，与增强企业的活力，调动企业的积极性，这是分不开的，特别是以企业逐步地构建和完善激励约束机制是分不开的，那第一块的情况就把国有企业的薪酬分配的一个总现状、状况，特别是它怎么评价以前过往的一些做法、工作，跟大家作一个交流。
二、国企薪酬分配面临的新形势和下一步的改革思路
（一）国企薪酬分配面临的新形势
重点谈一下第二个问题，现在国有企业的薪酬分配面临的形势和下一步的改革思路。今年中央也确定，特别是经济处于三期叠加的阶段。国有企业，特别是中央企业，现在通过这么多年的改革，现在多数企业都处在关键的战略转型期，面临的经营环境十分复杂。那昨天中央经济工作会议召开，那我注意到，中央经济工作会议也更加强调，明年我们要坚持稳中求进的工作总基调，坚持以提高经济发展质量和效益为中心，保持经济运行在合理的区间，要主动适应新常态的发展的需要。那在主动适应新常态发展的要求下，我们过去建立在企业高速发展，因为不是光企业高速发展，我们整个经济在前几年都是在高速的发展。那企业在高速发展基础上原来的薪酬分配制度已经难以适应当前经济的变化和企业改革发展的需要。国有企业的薪酬分配面临着新的挑战、新的形势、新的任务，也有一些新的机遇。
1、国企自身的问题
从中央企业的薪酬分配工作来看，自身也有一些问题，主要是几个大的方面。第一个问题，企业内部机制的改革还不到位，包括三项制度改革，三中全会专门提出来，国有企业以后要深化管理人员能上能下、职工能进能出、收入能增能减的机制，那就说明这个机制目前在国有企业还没有改革，尚不到位。第二个问题，企业的约束激励机制还未完全建立。第三个问 2
题，一些行业和企业还存在着不合理的过高或偏高收入的现象。那这些问题，有些解决起来需要过程，需要随着改革的深化来逐步解决。
2、国企新形势下要处理的关系
现在国有企业除了面临这些问题，我们更多的是面临一些新形势下要处理的关系，有四个关系要关注一下。
第一个关系，经济由高速转入中高速发展给企业带来的薪酬增量的来源减少和企业薪酬需求增加的关系。那经济原来在高速发展的时候，企业的薪酬与它相适应、相匹配，那调控空间的余地就大一些，那现在到了中高速，到了平稳发展及其，工资的增量来源就少了，可是企业，包括前期也有一些国家有要求，包括初次分配、再次分配的关系，那在薪酬的需求增长上还是有一些要求的。那这个关系如何处理？这是第一个关系。
第二个关系，加强收入分配的监管、调节收入分配的关系和企业改革发展需要适度地增强激励力度的关系。分配作为增强企业活力的手段，在改革发展中，一直需要有一个激励约束的力度，但现在在改革发展30多年以后，我们要对于一些不合理的关系进行调整。要对企业的薪酬分配有一定的规范，那在这个过程当中，怎么样和企业改革发展，它又需要适度增强激励力度，这个关系如何处理？
第三个关系，化解产能过剩、进行结构调整与优化用工结构、承担就业社会责任之间的关系。现在我们进入到三期叠加，其中有一个是在结构调整的“阵痛期”，那在结构调整当中，化解产能过剩必然要涉及到对人员的调整。国有企业又要承担很多除了经济责任的社会责任，那促进再就业，很多对国有企业、中央企业而言也是要承担的。那这个关系如何处理？
第四个关系，规范企业负责人的薪酬管理，那下一步与高管逐步职业化、市场化的关系如何处理？现在国有企业的薪酬改革，不仅面临新形势，挑战也是非常大的。自身的问题要解决，要去调整，同时还面临这些新的问题、新的关系需要处理好。
（二）国企薪酬分配下一步的改革思路
1、改革思路
那下一步的改革思路。中央国务院非常地重视这项工作，去年初，2月份，国务院下发了《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，那今年在9月份、10月份、11月份，相继先后对深化中央管理企业负责人薪酬制度改革和规范中央企业负责人的履职待遇、业务支出又下发了文件，提出了要求。那下一步的改革思路，刚才两位人大领导都讲了，我也有同感。改革思路是从这四个方面去进行关注：
第一个改革思路，要坚持市场化的改革方向，完善现代企业制度，要健全中央企业薪酬的分配激励约束机制。这是按照三中全会的要求，一定要坚持市场化的改革方向，要构建一个激励约束机制，这对于企业而言至关重要。
第二个改革思路，要根据企业的功能定位和其本质属性，实行分级分类管理。原来我们对企业的管理，因为企业融入市场的程度还不够，分级分类的管理还不够。现在地方国有企业，有的已经进行了分类，下一步国家还要从国家国务院的层面来提出分类的标准。那在下一步的分类管理当中，根据分级分类的管理来提高薪酬分配调控管理的针对性和有效性，促进企业更好地发展，这是一个思路。
第三个改革思路，坚持效益导向与注重公平相结合，引导企业在不断地提高经济效益的基础上，处理好企业内部不同群体之间的关系。企业内部有管理人员、技术人员、关键的业务干部，如销售这些关键人才，还有一线职工、企业的离退休人员，不同群体之间的分配关系，企业应按照在提高效益、效率的基础上，怎么样更兼顾公平来处理好它们之间的分配关系。
第四个改革思路，要按照依法治国的要求，加强薪酬分配的规范管理，探索以管资本为主、加强国资监管的薪酬分配的薪级制度，这也是三中全会对于监管机构提出的要求。
2、具体改革
那具体的从三个方面去推进这项改革。
（1）认真贯彻和落实中央国务院关于深化中央企业负责人薪酬制度改革的精神，规范中央企业负责人的薪酬管理
第一，认真贯彻和落实中央国务院关于深化中央企业负责人薪酬制度改革的精神，规范中央企业负责人的薪酬管理。这一次中央企业负责人的薪酬改革，中央下发了文件，也是经过中央政治局常委会和全体会议讨论通过文件的。这个文件的通过，它不仅仅是一个要将偏高过高的收入进行限定，不仅仅是“限高”，更重要的是要建立科学合理的薪酬形成机制。重点是科学设定薪酬结构，完善确定办法，健全考评机制，同时这次对统筹薪酬福利待遇、加强监督管理都提出了明确的要求。所以，它也是一个统领，也是薪酬改革提出的一个具体要求。
下一步改革，应是结合国有企业的本质属性和国有企业的改革进程，通过深化改革，形成既有激励又有约束，既讲效益又讲公平，既符合企业的一般规律，又体现国有企业特质的薪酬分配机制。同时，还要按照中央国务院的要求，要建立与中央企业负责人选任方式相匹配，与企业的功能、性质相适应的薪酬分层分类管理的制度和差异化的薪酬管理办法。
那在这里面强调四点。
第一，我们现在要按照中央的要求，对中央和国资委，或对监管机构管理的企业负责人，或是对组织任命的企业负责人，要严格地规范薪酬水平和薪酬的管理。同时，根据企业的功能定位、经营业绩考核和履行政治社会责任这些情况，合理地确定他们的水平，这是一个层级。对这些人员要按照中央的要求，严格规范薪酬水平，同时要合理地确定他们的薪酬水平。
第二点，随着国有企业改革的不断深入，要逐步地建立职业经理人制度。那下一步对市场化选聘的职业经理人要按照职业特点、能力水平和契约化管理，实行市场化的薪酬分配机制，这是现在大家都谈到的职业经理人制度的建立。那职业经理人，我们下一步也是一个企业走向市场的方法、手段和改革的重要内容，但职业经理人绝不是说一个翻牌，职业经理人，不仅仅要看其产生渠道，也许是市场来的，也许是企业产生的，不仅仅看产生渠道，主要要看其任用方式、管理模式，是否有一个契约化管理，有退出机制，是不是着眼于机制方面的建立，对真正的实行职业经理人的，那下一步要按照市场化的薪酬分配制度。
第三点，要建立完善现代企业制度的方向，逐步落实符合条件的董事会的薪酬决策权。国务院国资委和地方国资委一直在推进董事会的试点建设工作，董事会建设也是强调一定要有健全的协调运转，有效制衡的公司治理结构。那只有建立了规范的公司治理，就应该落实董事会依法按照市场机制来选聘和考核经理人员，来合理地确定经理人员的薪酬和水平，还是要加快市场化的建设，加快董事会的建设，由董事会来对它聘任的经理人员来合理地确定其薪酬水平。
第四点，要合理地确定并严格地规范企业负责人的履职待遇和业务支出，这些方面都提出了原则要求、具体规定，特别是有一些量化的规定，下一步中央企业负责人的履职待遇和业务支出将有所遵循，逐步地更加规范。这是第一个，下一步改革要从这方面去做。
（2）完善职工收入分配制度，调整收入分配关系
第二个，关于职工的收入分配，要完善制度，调整收入分配关系。下一步在企业职工的收入分配上，在薪酬分配管理上，我们应该是按照以管资本为主，加强监管的要求，在功能定位和分类的基础上，从薪酬水平的定位、薪酬增长的机制、管理模式这些战略的角度合理地确定与国有资本功能目标相适应的职工收入分配管理的政策，完善监管的方式，明确政策导向。
具体来说，下一步对竞争性行业的企业实行更加市场化的薪酬分配机制，要与劳动力的市场价位去接轨。对其他类型的企业，我们参照社会的平均工资水平等因素，要对它进行有针对性的收入分配的调控机制。要通过对标，通过一些调控管理，对不合理的过高、偏高的收入，要强化预算管理和调控，要严格地实行工资总额和工资水平的双重调控管理。下一步还是要对竞争性行业的企业，要根据企业的经营特点，按照劳动力市场价位对标去放开，或是把自主权 5
交给企业，这个责任主体，或它有董事会的，由董事会来确认。那对于其他的企业，还是要根据其功能特点来进行一些管理与调控。那在企业这个层面，要进一步地完善内部激励约束机制。依照公司法等法律法规的要求，调整好内部收入分配关系，自主决定内部分配，发挥好分配的杠杆作用，特别是对企业在内部分配管理的时候，企业要对改革发展中起到重要作用的科技、管理等关键的人才和业务骨干，要创新激励方式，充分调动各类人才的积极性和创造性，我们要更好地激励和留住人才，这是第二个方面的具体想法。
（3）深化国有企业的内部分配制度改革，要适应市场化、国际化的新形势和新要求 第三个方面，下一步要深化国有企业的内部分配制度改革，要适应市场化、国际化的新形势和新要求。前面我谈到了，三中全会在深化国有企业改革方面专门谈到了一个机制问题，现代国有企业下一步要深化企业内部的管理人员要能上能下、职工要能进能出、收入要能增能减的机制。那这一项改革是三中全会对国有企业提出的一个非常重要的改革任务，国务院国资委下一步对企业有一些指导，因为这是企业内部的改革，但国务院国资委要下发文件，有一些指导。这一项改革既是国有企业改革的重要内容，也是改革的目标要求。
30多年来，这项改革的探索与实践，在国有企业，特别是在竞争性行业的企业，一直没有停止过。国有企业当中，特别是中央企业，一些建筑行业的企业、商贸企业，在三项制度改革方面，第一是积累了很好的做法和经验，另外，一些改革确实比较到位。但这个改革在整体层面上，有的企业还未到位。
“三能”的改革，这三个方面不仅仅涉及到分配，还涉及到用工管理、用人制度改革，这一项系统工程。下一步的改革，促进“三能”改革到位，应重点聚焦在企业怎么做上，企业应该怎么做，要着眼于机制的建立，改革要在关键问题上取得突破。下一步在“三能”上，不仅要在能进、能上、工资能增的方面推进改革，如进，要全面地推行公开招聘制度，保证人员进得要公平公开。在上，要完善以岗位管理为基础的职业发展通道，做到上有发展通道。要建立工资水平的市场对标机制，确保工资增得合情合理，我们要在这些方面，要在进、上、增方面进行改革。
下一步，还要在下、出、减这些方面取得一些改革成效。如要构建员工的正常流动机制，确保员工能够出的渠道通畅，我们不是要让职工来回频繁地进出，但要有这个渠道（通道），如果企业在生产经营、产业结构调整的过程当中，用人权应该在企业。另外，如果职工严重违反了企业的规章制度，企业也要跟职工能够解聘得了这个关系，这个渠道要流畅，退出机制要有。在能下方面，要建立以能力和绩效为导向的选拔任用机制，做到下有考核依据。要让人下来，为什么让他下来？考核评价体系的机制要健全。再有，加大薪酬制度改革的力度，强调企 6
业员工的薪酬结构优化，那是不是要建立一定的浮动的薪酬的比例，把浮动薪酬与企业的效益、个人的绩效紧密挂钩，这样就能够确保收入能增能减、企业的薪酬结构方面要有基本的一块是保其基本生活的，那这一块不一定要随着效益的波动，要有一个保基本的基本保障。那要有浮动的部分，浮动的部分应与企业的效益密切地挂钩，这样就能使企业的收入在减的方面能够减得明明白白。下一步的改革，不但要巩固以往的改革成果，还要在一些关键问题上有所突破。
那推进三项制度改革是企业内部的改革，它是一个构建机制和活力的问题，要着重企业内部的市场化用工分配的机制建设，下一步我们要指导中央企业从构建劳动用工和收入分配市场化机制出发，严格加强管理，完善相关制度，努力使企业的薪酬分配的制度更加适应市场竞争的需要。
各位领导、来宾，国有企业的薪酬分配制度的改革意义重大，任务繁重，涉及到企业方方面面的人员，也关乎国有企业改革发展的进程。所以，我们下一步要按照中央的要求，按照十八届三中全会提出的具体的部署，深化国有企业改革，扎实地推进国有企业薪酬分配制度改革，为促进国有企业的持续与健康发展，做出新的贡献。
以上不妥之处，请大家批评指正，谢谢大家！
第四篇：浅谈中国行政区划的历史、现状与改革方向
浅谈中国行政区划的历史、现状与改革方向 作者：风动天下
2007-04-24 19:00:23| 分类： 默认分类 | 标签：论文 中国 行政区划 日记
|字号大中小 订阅
浅谈中国行政区划的历史、现状与改革方向作者：风动天下 来源：本站原创[内容摘要]
传说黄帝时已有州制，从秦朝起，中国的行政区划制度大致可分为三个阶段。中国现行行政区划制度的优点和特色主要是民族区域自治和特别行政区制度，问题和不足之处主要有历史遗留问题等四大方面，我们正是要针对以上的问题和不足来加以改革和完善中国的行政区划制度，促进经济和社会全面发展。
[关 键 词] 行政区划
副省级
派出机关
开发区
行政区划就是国家对行政区域的划分。具体地讲，就是国家根据政治和行政管理的需要，根据有关法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异、人口密度等客观因素，将全国的地域划分为若干层次大小不同的行政区域，设置相应的地方国家机关，实施行政管理。[1]
一、中国行政区划简史
（一）中国行政区划的历史演变
传说黄帝时已有州制，尧因洪水之灾分中国为十二州，禹治水后改为九州。[2] 夏朝时，国家是诸侯与方国的一种国家联盟。商朝时，商王直接统治区域称内服，诸侯统治区域叫外服，势力强大的外服诸侯称方伯。西周实行分封制，各政区之间缺乏明确的分界线，为我国行政区划体制的初创时期。
从秦朝起，中国的行政区划制度大致可分为三个阶段：
1、秦汉魏晋南北朝时期（前221年-583年）
秦朝行政区划为郡、县两级，前221年分全国为36郡，到秦末增加到40多个郡，县共有1000多个。汉初实行郡国并行制，武帝时规定一国只能管一郡，王国官吏由朝廷直接任命，郡和国已没有了区别。汉武帝又把全国分为13个州，州只是一种监察区域。
黄巾起义后，州由监察区变为行政区，这种格局到三国时固定下来，维持了大约400年的时间。后来州的辖区逐步缩小，南北朝末期州增加到300多个，郡增加到600多个，平均一个州只管2个郡，每个郡只管2、3个县，州郡县三级制的意义已经完全丧失了，隋文帝在583年撤销了郡，只剩下州和县。
2、隋唐五代宋辽金时期（583年-1276年）
隋文帝废郡后，由于中央直接管辖近200个州非常困难。到了隋炀帝时又将州改称郡，模仿汉武帝时的制度，设置了若干监察吏治的官员。
唐初又将郡改为州，共有300多个州，627年又将全国分为十个道，也是监察性的，开元年间改为15道。玄宗以后还将一些地位特殊的州改称为府，至唐末共有十几个府。安史之乱以后形成了以节度使为地方行政长官的制度，一个节度使管几个州，其辖区也叫道。
北宋取消了节度使的实权，州直属中央。太宗时又在州之上设置了路。宋朝时的路不归一个机构管辖，而是分属好几个机构。宋朝时一些重要的州也升为了府，北宋末年已有三十几个府。到了南宋时，加上金朝的府共有50多个，是当时州的总数的1/7强。此外，还有军、监两种地位低于州的州级行政区划。
辽朝分为5道，州一级的有府、州、军、城四种。金朝分为20多路，州一级的初期有府、州、军三种，后来把军都升为了州，只剩下府和州。
3、元明清和中华民国时期（1276年-1949年）
元朝开始实行行省制。行中书省开始只是中央的临时派出机构，长年战争使得行省干预地方政务，变成了最高一级的地方行政区域，全国共有1个中书省直辖区和10个行中书省。
明朝将行省改为承宣布政使司，又将中书省直辖的地区改称为直隶。明成祖以后，北京周围的直辖区称为北直隶，南京周围的直辖区称为南直隶。宣德以后，全国分为两直隶，十三布政使司。但是民间一般还是将直隶或布政使司称为省。
清初只有15个省，到康熙六年，设为18个省，即所谓的“内地十八省”。在东北、新疆和外蒙古设置奉天、吉林、黑龙江、伊犁、乌里雅苏台5个将军辖区，内蒙古采用盟、旗制度，西藏、青海设置办事大臣。1884年新疆建省，1885年台湾建省，1907年又把东北三将军的辖区改为省，清末共有22个省。
元朝时省下有路、府、州、。明朝省下设府、州、县。清朝省下设府、厅、州、县，宣统末年则开始废府。元明清也有道，但是作为省的派出机构，并不是行政区域。[3] 北洋政府时增设热河、察哈尔、绥远、川边4个特别区域。国民政府又将它们和宁夏、青海建为6个省，总计28个省，另外加上西藏、外蒙古。民国初年废掉了全部的府，所有不管县的州、厅全改为县。1928年国民政府将道改称专区行署，作为省的派出机构。1949年以前，中华民国共有35省、1地方、1特别行政区、12直辖市。[4]
（二）中华人民共和国行政区划沿革
1、省级行政区划的历史沿革。1947年在中国*领导下成立了内蒙古自治区。建国初期全国分为5大行政区和一个中央直属行政单位，下辖30省、1自治区、12直辖市、5行署区、1地方、1地区。1954年撤销6大行政委员会，最高一级的地方行政单位变为省。1955年成立新疆维吾尔自治区。1957年设立宁夏回族自治区。1958设立广西僮族自治区。1965年成立西藏自治区，广西僮族自治区更名为广西壮族自治区。1967年天津市重新升为直辖市。1988设立海南省。1997年设立重庆直辖市，管辖原四川省的重庆市、万县市、涪陵市和黔江地区。恢复对香港行使主权，设立香港特别行政区。1999年恢复对澳门行使主权，设立澳门特别行政区。
2、地级行政区划的历史沿革。新中国成立后延续了民国时期的专区行署，作为省级政府的派出机构。1950年建立第一个自治州——四川省甘孜藏族自治州。1954年将沈阳等11个直辖市改为省辖市。1970年专区全部改称为地区，1975年宪法规定地区为正式的行政区划建制，1978年宪法又恢复地区行署作为省、自治区政府派出机构的法律地位。1983年推行地级行政区划改革以前，除了自治州和省辖市以外，地区、盟等主要“地级行政区”属于虚级。1983年地级行政区划改革，大规模推行地市合并和市领导县体制，省辖市也全部改称地级市，地级行政区由虚转实。1982—1983年地区从170个下降到了138个，地级市（省辖市）则从109个增加到了145个。到1986年，地级市达到166个，占324个地级行政区的51.2％，成为地级行政区的主体。[4]
3、县级行政区划的历史沿革。县级行政区划基本上沿用了民国时期的的地名和区域划分，不同的是增加了自治县和自治。随着经济的发展、城市化水平的提高，有越来越多的县改为市或区，还有就是近年来兴起了一股为了提高地方知名度的更名热，如云南省中甸县更名为香格里拉县，陕西省吴旗县更名为吴起县。
4、县以下行政区划的历史沿革。1951-1952年主要是将大乡划小，乡总数由1951年的218,006个增加到1952年的27,5200个，共增加了6万多个乡建制。乡划小以后，平均一个县辖百余乡，县的管理任务加重，又在县和乡之间设立区公所，到1953年共设18,900多个区公所。1958年全面撤销了乡体制，实行政社合一的人民公社体制，一直维持到1982年。1961年全国建制镇有4429个，1978年建制镇2173个。1983年开始撤销人民公社体制，恢复乡体制，到1985年全部结束。在撤社建乡过程中，经济条件好，特别是工商业发达的地方则撤社建镇。1983年乡85200多个，区公所8100多个。大多数乡规模偏小，于是从1985年很多地区开始“撤区并乡”，到1986年底乡总数85200多个减少到58400余个，撤并了32000多个。[4]
（三）2006-2007年的重大行政区划变更
1、地级行政区划变更。2007年1月21日国务院批准云南省思茅市更名为普洱市，普洱哈尼族彝族自治县更名为宁洱哈尼族彝族自治县，思茅市翠云区更名为普洱市思茅区。
2、县级行政区划变更。2006年2月8日甘肃省安西县更名为瓜州县，辽宁省北宁市更名为北镇市。2006年6月5日撤销吉林省江源县，设立白山市江源区。2006年8月15日撤销撤销黑龙江省阿城市，设立哈尔滨市阿城区。2006年10月10日民政部同意沈阳市新城子区更名为沈北新区，沈北新区成为继上海市浦东新区、天津市滨海新区、郑州市郑东新区之后国务院批准的第四个新区。2006年10月22日国务院同意重庆市撤销江津市、合川市、永川市和南川市，分别设立重庆市江津区、合川区、永川区和南川区。2007年3月13日，四川省广元市市中区更名为利州区。[4]
二、中国行政区划的现状、优点与不足
（一）中国行政区划现状
截止2007年3月底，中国共有省级行政单位34个：4个直辖市，23个省，5个自治区和两个特别行政区；地级行政单位333个：283个地级市，17个 地区，3个盟，30个自治州；县级行政单位2869个：369个县级市，1463个县，117个自治县，49个旗，3个自治旗，856个市辖区，4个地区辖区，两个特区，1个特别区，1个林区，3个行委；乡级行政单位41388个：10个区公所，19349个镇（含民族镇），15328个乡（含民族乡），166个苏木，1个民族苏木，6163个街道办。[4] 香港特别行政区设立非政权性的地区组织18个区：中西区、东区、九龙城区、观塘区、南区、深水埗区、黄大仙区、湾仔区、油尖旺区、离岛区、葵青区、北区、西贡区、沙田区、屯门区、大埔区、荃湾区、元朗区。[4] 澳门特别行政区包括澳门半岛与凼仔、路环两个离岛，澳门半岛又分为5个区，各区以区内主要教堂命名：花地玛堂区、圣安多尼堂区（花王堂区）、望德堂区、大堂区、风顺堂区（圣老楞佐堂区）。[5]
台湾地区行政区划分“省”（“院辖市”）—县（省辖市）—县辖市（市辖区、镇、乡）三级。共辖台北、高雄两个“院辖市”，“台湾省”、“福建省”两个省。台北市下辖12个区，高雄市下辖11个区。“福建省”辖连江（马祖）、金门两县；两县共辖4镇6乡。“台湾省”辖5个省辖市和16个县；5个省辖市共有26个市辖区，16个县共有33个县辖市，58个镇，219个乡。[4]
（二）中国行政区划的优点与特色
1、民族区域自治
民族区域自治是指在国家的统一领导下，各少数民族聚居地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。中国实行民族区域自治，对于加强各民族平等、团结、互助的关系，维护国家统一，加快民族自治地方发展，促进少数民族进步，起到了巨大的作用。[6] 早在1947年，在中国*的领导下，中国第一个民族自治区内蒙古自治区就宣告成立，到2003年北川羌族自治县成立，中国共有5个自治区，30个自治州，117个自治县和3个自治旗；此外，在少数民族聚居人口和面积较小的地方建立了1094个民族乡、1个民族苏木、35个民族镇，民族乡镇和民族苏木可以采取适合民族特点的具体措施，但不能构成一级民族自治地方；除了民族乡镇以外，中国还有像黑龙江省齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区、河南省郑州市管城回族区这样的市辖民族区以及35个民族镇。
民族区域自治制度在我国单一制国家结构形式宪政框架内, 有效地解决了国家统一和民族团结的大问题，促进了各民族共同繁荣、加速了民族地区经济和社会发展。50多年来的实践证明，中国的民族区域自治制度及其实践获得了巨大成功。采用民族区域自治来解决中国的民族问题，是符合中国国情和各民族共同利益的正确选择。[6]
2、特别行政区
特别行政区是指在中华人民共和国行政区域范围内设立的，享有特殊法律地位、实行资本主义制度和资本主义生活方式的地方行政区域。特别行政区是我国为以和平方式解决历史遗留下来的香港问题、澳门问题和台湾问题而设立的特殊的地方行政区域。特别行政区的建立构成了我国单一制的一大特色，是马克思主义国家学说在我国具体情况下的创造性运用。
特别行政区相对于我国的其他地方行政区域(自治区)来说具有以下特点：第一，在特别行政区实行资本主义制度。我国宪法和特别行政区基本法规定实行“一国两制”，即在统—的中华人民共和国境内，大陆主体部分坚持实行社会主义制度，为解决香港、澳门、台湾历史遗留下来的问题，根据宪法的规定建立特别行政区，在一个相当的时期内，保持原有的资本主义社会经济制度和生活方式，不实行社会主义的制度和政策。第二，特别行政区实行高度自治。特别行政区依照法律的规定享有立法权、行政管理权、独立的司法权和终审权。特别行政区通用自己的货币，财政独立、收入全部用于自身需要，不上缴中央人民政府，中央人民政府不在特别行政区征税。第三，特别行政区直辖于中央。《香港特别行政区基本法》[7] 和《澳门特别行政区基本法》[8] 的第十二条均规定：特别行政区是中华人民共和国一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。
实践证明，特别行政区的建立有效地解决了香港、澳门的历史遗留问题，促进了香港、澳门的繁荣稳定。我们相信，有了在香港和澳门的成功实践，特别行政区制度必将更加成熟和完善，香港、澳门的成功经验也必将促进台湾问题的有效解决。
（三）中国行政区划的问题与不足
1、历史遗留问题
第一，兵团问题。新疆生产建设兵团是中国现存唯一的一个担负屯垦戍边使命，兼具党、政、军、企等多重身份于一身的半军事化经济组织，行政级别是副省级。兵团问题主要涉及两个方面：一是兵团和地方的矛盾如何解决。师市合一只是权宜之计还是将来的改革方向？新疆地方能不能插手兵团管理的县市？二是兵团百姓和地方百姓的待遇差别如何取消？如农三师的图木舒克市集体所有制的少数民族和全民所有制的兵团汉族兵团人都从事农业生产（主要是种植业），但兵团人有工资，少数民族农民靠微薄的种地收入。同样是农民不同的待遇容易引起不和谐，对图木舒克市稳定和发展带来很大影响。
第二，特殊行政区问题。说它们特殊是因为它们不属于正式的行政区，但在法规文件中经常出现，在统计资料单列，事实上真的存在。主要类型有三种：一是开发区。开发区不是正式行政区，但有自己的区划范围，与其它正式行政区没有区别，或者行政级别高于正式行政区，比如天津市滨海新区还管理汉沽区和塘沽区两个市辖区。二是西藏那曲地区的双湖特别区。双湖特别区位于西藏自治区北部、那曲地区西北部，其前身是双湖办事处，它是为开发藏北“无人区”于1976年新建的行政区域，是一个地域辽阔，居住极度分散的县级特别区。三是贵州的六枝特区和万山特区。这两个特区原来都是矿区，后来慢慢的都和县一样了。
第三，大兴安岭问题。主要涉及三个方面：政企合一、地区辖区和飞地。一是政企合一问题。大兴安岭地区行署和国有企业大兴安岭林业集团公司是两块牌子一套人马，这样很容易导致垄断和腐败。二是地区辖区问题。大兴安岭地区辖有4个区：加格达奇区、松岭区、新林区、呼中区，它们既不属于市辖区也不属于县辖区，法律上根本没有出现地区辖区这个名称，但是在民政部的行政区划代码里面却有它们的代码（但写明了不属于正式行政区划）。三是飞地问题。大兴安岭地区面积8.46万平方公里，其中位于黑龙江省内6.66万平方公里，位于内蒙古自治区内1.8万平方公里，加格达奇区位于内蒙古自治区境内，但它确是黑龙江省大兴安岭地区行署所在地，一个位于内蒙古地区却要管理黑龙江省的县，制定的政策难免会脱离当地实际，也不容易得到当地百姓的认同。
2、行政管理体制的不足
第一，行政管理层次较多。据150个国家和地区的初步统计，地方行政区划层次以二、三级居多，最多不超过三级。根据宪法和相关法律的规定，中国行政区划分为：省、县、乡3级。但事实上，中国的行政区划是省、地、县、乡、村5级。此外，还有副省级行政单位16个（伊犁州和青岛等15个副省级城市），副地级行政单位3个（青海的3个行委），副县级行政单位11个（11个县辖区），此外还有满洲里等准地级市（满洲里下辖5个县级区）。光是市就有直辖市、副省级城市、地级市、准地级市、县级市、乡级市（台湾）6个级别。另外还有管理区等非正式行政区划，如广州市南沙区下面还设有珠江管理区，常熟市虞山镇下面还有方塔管理区等，此外，派出所等派出机关下面还有片区等派出机关。
第二，各级政府的派出机构比较多。建国初期的政务院曾经有过派出机构：六大行政区的行政委员会，1954年就全部撤消了。省级政府的派出机构是地区（盟）行署，现在共有17个地区和3个盟，全部分布在西部地区。地级派出机构是行委，目前只有青海省海西蒙古族藏族自治州的3个行委：冷湖行委、大柴旦行委和茫崖行委。县的派出机构主要是区公所，目前共有10个，县级市、市辖区和一部分县的派出机构是街道办事处，目前一共有6163个，随着许多县城所在镇改设街道，数量还在不断的增长中。
3、区划地名存在的问题
第一，区域划分不太合理。主要表现有。一是有县无城。据民政部统计，中国现有河北省沧县（县政府在沧州市新华区）等11个县有县无城。二是市区同城。例如山西省运城市现在只有盐湖区1个市辖区，广西壮族自治区来宾市只有兴宾区1个市辖区，像这样只有1个市辖区的地级市共有94个。三是飞地问题。比较典型的例子就是河北省廊坊市在北京市和天津市中间还辖有3个县市的飞地。
第二，行政区域名称较乱。主要表现有：一是县市同名。据民政部统计，中国现在共有（山西省）大同市-大同县等42对同名县市（大陆36对，台湾6对）。二是异字同音或近音，如河北阜平县与陕西富平县。三是用字生僻、难认、难写。如河北蠡县、山西隰县。四是行政单位名和地方专用名重叠。如河南省辉县市。五是行政区域名称和驻地名称不符：如安徽黄山市不驻黄山区而驻屯溪区。六是行政单位名称跨越两个以上层次，例如吉林省和吉林市、河南省和青海省河南县。地名的混乱给经济发展、行政管理和人们的出行带来了很大的不便。
第三，管理幅度大小比较悬殊。从上级行政区管辖的下级行政区数量来看，宁夏回族自治区平均1个地级市管辖4.2个县市区，河北省平均一个市管辖15.6个县市区，后者是前者的近三倍。从单个行政区的管辖面积和人口来看，中国省级行政区面积平均309，677平方公里，人口为3，700万人。平均面积、人口分别相当于世界上230多个国家和地区平均规模的0.48倍和2.13倍，每个省相当于一个中等国家的规模。[9]
4、民族区域自治的不足
第一，民族乡和民族区的法律地位。根据宪法第30条规定我国民族自治地方包括自治区、自治州和自治县三级。同时，宪法第30条还规定：“县、自治县可分为乡、民族乡、镇。”因此，民族乡不是民族自治地方，而是县以下的基层行政区域。但是民族乡又不同于一般的乡，宪法第九十九条第三款规定：“民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。”因此，民族乡不是一级民族自治地方，但却是实行民族区域自治地方的一种重要补充。[10]除此之外，中国现在共有呼和浩特市回民区、郑州市管城回族区、洛阳市瀍河回族区、开封市顺河回族区、齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区5个市辖民族区，它们的地位目前还没有相关的法律规定。
第二，民族市镇该不该设立？１９９２年７月１７日，国务院发出了《关于停止审批民族镇的通知》，认为设置民族镇违反了宪法而停止了对民族镇的审批，那么，现存的民族镇又何去何从呢？[11] 此外，现在中国还没有设立民族市，自治县达到了设市标准的全部都改为普通的县级市或者直接升格为地级市，当然原来的民族自治方面的特殊政策也得取消，这样势必导致许多达到设市标准的自治县抵制设市，影响中国的城市化进程，而已经设市的地方由于取消了一系列民族政策也可能引发局部的民族问题。
第三，民族地方的区域经济一体化。以新疆的“乌昌一体化”为例。在成立昌吉回族自治州以前，乌鲁木齐市和昌吉回族自治州原是一体。昌吉市距乌鲁木齐市中心仅32公里，米泉市和乌鲁木齐的东山区仅隔216国道，城区完全连成一片。尽管两地地域相连、人文相通、优势互补，但是却不能越过行政区划这个障碍。自治州是我国宪法和民族区域自治法明确规定的一个行政级别，乌昌合并首先要遭遇这个法律天花板。2004年12月，在不涉及乌鲁木齐、昌吉州行政区划调整的前提下成立了乌昌党委。2005年4月米东新区党工委、管委会宣布成立，管辖原昌吉州米泉市和乌鲁木齐市东山区的行政区域。[12] 2005年8月8昌河新区成立，管辖原昌吉市和乌鲁木齐市头屯河区的行政区域。[13] 但是这样做也存在一些无法回避的问题，主要涉及两大方面：一是乌昌党委的问题。乌昌党委是不是乌鲁木齐市和昌吉州的最高决策机构？党委能不能直接干涉地方行政？二是两个新区的问题。米泉市、昌吉市都是县级市，自主权相当大，东山区和头屯河区都是市辖区，自主权相当有限，它们之间如何协调？昌吉市和米泉市的建制是不是要撤消？
三、中华人民共和国行政区划的改革方向
（一）解决历史遗留问题，完善行政管理体制
1、解决历史遗留问题。
第一，兵团问题的解决。一种是兵团逐步脱离地方行政，兵团管理的县市逐步移交给地方，兵团逐渐向专门的企业转变，如农二师管理的库尔勒市后来移交给了巴州地方。另一种是兵团和地方合二为一，比较成功的例子是农八师和石河子市。第二，特殊行政区问题的解决。一是开发区列入正式行政区划，比较成功的例子如2005年4月，在广州开发区基础上，整合周边农村地区，设立广州市萝岗区。二是双湖特别区和六枝特区、万山特区全部改为县。
第三，大兴安岭问题的解决。撤消大兴安岭地区，设立大兴安岭市，原来的四个地区辖区直接成为市辖区；把内蒙古自治区东部大兴安岭林区划归黑龙江省大兴安岭市，解决困扰多年的飞地问题；大兴安岭林业集团公司脱离地方行政，成为单纯的国有企业，重新成立地方政府接管地方行政。
2、完善行政管理体制。
第一，派出机构由虚变实。修改宪法和相关法律法规，盟和地区行署改为地区政府，行委改为县市或者市辖区。
第二，减少行政管理层次。一是要完善城乡基层群众自治制度，将基层自治落到实处。二是要撤消只有一个市辖区的地级市的市辖区，由地级市直接管辖乡镇，中国现在仅有4个不设市辖区的地级市：海南省三亚市、甘肃省嘉峪关市、广东省中山市和东莞市，浙江省湖州市以前也没有后来又设立了一个吴兴区，从某种程度上来说是行政区划改革的一次倒退。三是地区、自治州管理县市，地级市不管辖县市，只设市辖区，因为市辖区只是市的一部分，并不是独立的行政单位，所以市辖区行政级别全部是副县级。四是要逐步撤消区公所、管理区等县和乡中间的行政区，副省级城市、准地级市全部改为地级市。
（二）加强地名管理，合理划分边界
1、加强地名管理。
第一，县市同名、异字同音或近音的必须有一个改名，如原来吉林省有延吉市和延吉县，后来延吉县撤县改设龙井市，辽宁省原来有营口市和营口县，后来营口县也撤县改设大石桥市。但是现在仍然还有42对同名县市，市辖区里叫的城区、郊区、矿区、市中区的也相当的普遍，更名工作还相当艰巨。
第二，用字生僻、难认、难写的地名根据当地习惯改名或者更改用字。1956-1964年,全国就有35个县更改了生僻的地名用字，这项工作还应继续进行下去。
第三，行政单位名和地方专用名重叠的更改地方专用名。如河南省辉县市可以改为辉州市或辉城市，但是由于辉州市和广东省惠州市异字同音所以只能改为辉城市。
第四，行政区域名称和驻地名称不符的可以迁移驻地，如2003年玉门市政府迁往玉门镇，但是这次搬迁工作不是太彻底，还遗留了一个问题：老城区的称呼，老城区原来叫老君庙镇，现在则分属南坪、北坪、新市区三个街道办事处，在地图上不太容易标注，这个问题值得关注，以后在处理类似问题的时候要做好前期准备和后续配套工作。[14] 第五，行政单位名称跨越两个以上层次，上下两级行政区必须有一个更改地方专用名或者撤消行政建制。如安徽黄山市可以撤消黄山区；吉林省吉林市可以改为永吉市，同时撤消永吉县建制，并入邻近的市辖区。
第六，修改宪法和相关法律法规、政府文件，将“设区的市”“较大的市”“副省级城市”“准地级市”等不同的称谓全部改称为地级市。
第七，定期进行全国地名普查，不定期进行地名抽查和调查研究。
第八，严格审核地名变更，尽量减少地名更换的次数，可改可不改的一律不改。比如像云南省思茅市这样因为有普洱茶就更名为普洱市，并且还将原来的普洱哈尼族彝族自治县更名为宁洱哈尼族彝族自治县，思茅市翠云区更名为普洱市思茅区这样一下子涉及超过三个县级以上行政区域名称变更的就应该慎之又慎。还有，我不同意某些学者将中国的行政区划名称改为道、路、府、州等古称的做法，这样即不符合群众的习惯也容易出现杭州州这样新的地名混乱的问题，还会无谓地增加政府的财政负担。
2、合理划分边界。
第一，合理控制管理幅度。按照人口密度、自然地理、历史传统、风俗习惯等因素将面积较大的行政区划小，将面积较小的行政区合并、撤消或者由上级政府直辖，成功的例子如2004年宁夏撤消陶乐县建制，将其行政区域分别划归石嘴山市平罗县和银川市兴庆区；面积特别小（如宁夏、海南）或者经济特别发达的省区可以试行省直接管辖县市，目前只有海南的县市全部由省直辖，另外，新疆有4个自治区直辖的县级市、湖北省直辖3个县级市和神农架林区、河南省直辖济源市1个县级市。
第二，取消飞地。将飞地划入周边行政区，例如河北廊坊市在北京市和天津市之间的飞地可以划入北京市和天津市。第三，有县无城的县并入县政府所在的市，条件允许也可以另建县城，成功搬迁新县城的例子如绍兴县政府由绍兴市迁往该县的柯桥镇。第四，组织完成京冀、冀晋、冀豫、蒙陕、苏鲁、浙闽、皖鄂、赣鄂、赣粤、湘粤、川滇、川青、陕甘、甘新等14条、长约12900公里省界联检任务，指导各地完成800多条县级界线联检工作，妥善解决好联检中发现的问题，巩固勘界成果。根据职能分工，深入实际，调查研究，及时协调处理行政区域界线实地位置认定不一致引发的纠纷，协助处理界线附近地区的资源纠纷，维护界线附近地区的长期和谐稳定。[15]
（三）完善民族区域自治制度，加快区域经济一体化
1、确认民族市、区、乡、镇的法律地位。第一，修改宪法和相关法律法规，将民族乡、民族镇、和城市所辖的民族区作为民族自治地方，赋予其相应的自治权，给予不同程度的民族优惠政策。这样，已经存在的民族镇和城市所辖的民族区可以得到法律的承认，新的民族镇和民族区可以继续设立。民族乡也不再是民族自治地方的补充，可以明确作为民族自治地方而。
第二，设立民族市以加快中国城市化的进程。以甘肃省阿克塞哈萨克自治县为例，该县2002就进入中国最发达100县市，是甘肃省唯一一个进入全国百强的县市，也是全国唯一的一个进入百强县市的自治县，其经济实力已经如此发达却还只是个县，因此建议撤消阿克塞哈萨克自治县成立阿克塞哈萨克自治市。
2、加快区域经济一体化。
以乌昌一体化为例，乌鲁木齐市和昌吉回族自治州的区域经济合作必将进一步密切两地的联系，为两地行政区划的调整和变革做好前期准备。在条件成熟的情况下进行市州合并，成立乌鲁木齐回族自治市，米泉市、昌吉市、五家渠市等邻近乌鲁木齐的县市全部改为乌鲁木齐市所辖的民族区，一些比较偏远的县可以暂时由乌鲁木齐回族自治市代为管辖，逐步改成新疆维吾尔自治区直辖的回族自治县，也可以减少行政管理的层次。
综上所述，中国的行政区划经历了传说中的州——诸侯国——州（郡）县——行省制四个时期，新中国的行政区划基本上沿用了元朝以来的行省制。中国现行行政区划制度的主要特色和优点是民族区域自治和特别行政区制度，主要缺点和不足有历史遗留问题、行政管理问题、区划地名工作的不足、民族区域自治的不足四大方面。针对问题和不足我们要在坚持行政区划基本制度和确保社会稳定的前提下不断改革和创新，促进经济和社会的全面发展。
参考资料
第五篇：中国教育发展与改革的政策方向
中国教育发展与改革的政策方向.txt如果你看到面前的阴影，别怕，那是因为你的背后有阳光！我允许你走进我的世界，但绝不允许你在我的世界里走来走去。中国教育发展与改革的政策方向主要有以下几个方面：
1．重新确认正规教育、非正规和非正式学习的功能
目前，国际上对终身学习的宽泛解释是：人们在一生中所受到的各种培养的总和，包括各个年龄阶段的各种方式的教育，如正规、非正规和非正式的各种教育，还有学校教育、家庭教育和社会（社区）教育等。欧盟、澳大利亚等采用的主要是广义定义。终身学习的狭义解释是：按照学习环境的变化，主要指学校教育以后不断扩展的学习环境和学习内容，具体指学校教育以后的非正规、非正式的教育。韩国采用的主要是狭义概念。尽管各国对终身学习的理解存在着差异，但并没有影响终身学习从概念到现实政策的转变。（表4）
从中国的基本国情出发，正规学校教育特别是公办学校教育，仍将是学习型社会的支柱。为了实现全民终身学习的宏伟目标，中国首先要促进各种正规学校系统与社会文化教育机构的相互沟通，开发和建设覆盖面广的、灵活开放并且多样化的学习的平台或网络，提供各种学习场所和机会，更大限度地方便全民学习；另一方面是以终身学习的理念，改革传统教育制度和学习模式，形成有利于终身学习的法规、政策和制度环境。通过试行“学分银行”等方式，记录公民一生中参与学校教育、非正规教育与非正式学习的经历与成果，并建立“学分银行”，对各种非正规教育和非正式成果进行学分认证和积累，并争取社会用人单位的认可与支持，逐渐使学习成为每一公民生存和发展的基本权利和需要。
2．强化政府统筹公共教育、促进教育公平的责任
中国在计划经济体制下曾把教育作为纯“公共物品”和由政府包办的消费性公益事业，事实上也只能惠及城镇人口以及在农村地区维持很低水平，显然，这一模式无法适应中国现代化的客观需要。近20多年来，中国的社会主义市场经济体制逐步建立，原有相对单一的公办教育，也逐渐演变成为“公共物品”、“准公共物品”及“私人物品”的系列，特别是经过管理体制、办学体制和投入体制的改革，已经分化为基本由财政支持的教育、财政拨款与多渠道筹资相结合的教育、非财政性资金提供的教育等等。当中国签订ＷＴＯ教育服务贸易减让表后，带有商业性质的教育服务贸易，还可以通过中外合作办学来提供。况且，除了高福利的发达国家外，公民参与终身学习的成本，很难完全由政府支付。因此，准确定位政府在教育属性发生新变化后应担负的责任，已成为十分迫切的问题。
从当前社会主义市场经济体制改革的需求看，按照中央政府的要求，切实转变政府职能，在全面建设小康社会和社会主义和谐社会的进程中，发挥好″经济调节、市场监管、社会管理、公共服务″的功能，将是一个极其重要的政策方向。由于从竞争性经济领域中撤退，政府从原来的既当“运动员”又当“裁判员”，转变成为只当合格的“裁判员”，当前中国的各级政府，应该有条件、有能力，在公共教育事业领域负起越来越大的责任。
在健全的市场经济体制和公共财政制度框架内，政府的教育责任体现出一个特点，就是向促进教育公平倾斜。但是，在中国的一些地区，有意、无意地误读或曲解政府教育责任的现象时有发生，主要体现在，简单比照经济领域体制改革的做法，借口所谓“教育产业化”、“教育市场化”，而推卸公共财政支持教育公平的义务，放弃对于公办教育特别是义务教育事业的法定责任。结果，在许多财政原本拮据的地区，由所谓公共教育转制后放大的教育资源，并未惠及中低收入阶层人群，这与“公共服务型”政府新的建设方向是背道而驰的。今后中国任何公共教育改革的实验，如果不能有效地增加处境不利地区群体的利益，也至少做到不应使他们原有的利益受损，一旦受损也有相应的修复补偿机制，政府必须为此负起足够的责任。
今后，中国教育发展面临的一个关键性问题，就是政府职能转变的方向与力度，也就是在社会管理和公共服务领域中的政府责任合理定位问题。政府可以根据不同的教育领域选取
不同的作为方式，一是“主动作为”，重点在于全力支付免费的九年义务教育，促进区域内基础教育均衡发展，确保国防建设和重大工程人才需求，保障弱势群体基本学习和发展的权利，以教育公平体现社会公平；二是“有所作为”，选择基础学科、边远艰苦行业、事关公共利益而市场又不好调节的部分教育领域，予以稳定的、有效的扶持；三是“委托作为”，选择政府该作为但力不从心的教育领域，或为了提高效率，明确委托授权给第三部门或民营机构来做；四是“不须作为”，引入社会参与和必要的竞争机制，政府仅制定规则和进行监管就可以了。而且，政府促进教育公平，也须包括规则和监管公平在内。
3．加强非义务教育投入效益监管与教育质量评估
目前，在教育规模不断扩展，财政支持能力滞后的形势下，中国某些地区甚至以收学杂费冲抵财政拨款，提留挪用教育正常收费，随时设置专项，教育经费拨款与使用的种种随意性很大。从部分地区公办学校行为看，财务管理制度不健全，向商业银行贷款，向施工单位欠债，巧立名目乱收费，不向社会实事求是公开收支状况等。政府财政拨款“缺位”而导致学校收费“越位”，则是一些地区公办教育乱收费屡禁不止的原因之一。
同时，非义务教育的质量问题也引起人们的广泛关注。特别是中国高等教育在大规模扩招以后，虽然在学人数总规模居于世界第一，但由于学龄人口基数庞大，毛入学率仍排在全世界70多位，高等学校的布局结构、校均规模、学生层次、经费收支结构均发生了程度不同的变化。其中一个不良的信号是，全国普通高校生均预算内事业费在逐年下降：2000年7310元，2001年6816元，2002年6178元，2003年5773元，2004年5553元。同时，学费水平却未大幅上涨，结果是培养费用总额有所减少，由此引发公众对于教学质量疑问是可以想象的。教育质量问题将是今后的一个关键问题，并不是由政府指令学校如何定位和提高质量，而是学校未来生存、可持续发展的必然选择。预计到2020年，当中国的高中阶段毛入学率接近90％，高等教育毛入学率接近40％时，数量与质量之间的矛盾还会显得更加突出，可能迫使部分故步自封的公办或民办学校“重新洗牌”。
公办学校是提供公共服务的事业单位，政府是公共服务的管理者，今后，中国必须明确公办学校和教育行政部门的财政经费分配使用的权责，完善并严格执行财务制度，完善财务公开和校务公开制度，对教育行政部门和学校的审计结论要向政府和人大报告，向社会公众公开，将公共教育经费的投入、分配和使用置于公众监督之下。同时，随着现代学校制度的探索和实验，中国将明确区分公共教育领域中的政府、学校和社会的行为边界，政府依据国家行政与教育的法律法规，进行管理、拨款、指导和服务；学校具有法人地位，依法自主规范办学。而且，还要引入更多的社会监督元素，建立政府委托评价、学校自我评价、社会中介评价、公众参与评价等多种途径相互结合的机制，健全教育质量评估和监测的体系。
4．立足中国基本国情推进学习型社会建设
ＯＥＣＤ报告显示，大多数ＯＥＣＤ国家的富裕程度和财政教育经费的水平远高于中国，但是其公民参与终身学习仍然以谋生和就业为主要导向，尤其是具有较高个人回报的活动，而由闲暇、兴趣、爱好所驱动的学习只能是支流。通常的终身学习活动大都在正规学校、企业培训部门和工作岗位中进行。所以，建设一个学习型社会，学习者的年龄、身份等差别将逐渐淡化。中国要想建设学习型社会，就一定要找到符合基本国情的恰当切入点。中国公民参与终身学习和学习型社会建设，必然越来越体现出以谋生为最主要动力的特点。
中国现阶段社会有两大阶级，即“包括知识分子在内的工人阶级、广大农民”，还有六个社会阶层，是指“在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层”，然而，中国的高校已经迈进了“大众化”的门槛，许多理念却还停留在“精英化”阶段，培
养的主要是知识分子，对于个体户、私营企业主、中介组织、从业人员和自由职业者不屑一顾，殊不知，这部分人是在激烈的市场经济竞争中拼搏而出的，他们对大学能够提供的继续教育需求很大，而且有着足够的成本支付能力，忽略其需求将是很大损失。同时，中国既然有信心来建设世界一流研究性大学，也应有信心来创办世界一流的职业学校和培训中心。中国的职业教育要办出特色，不仅要面对普通学校应届毕业生的需要，而且要把视野拓展到社会上其他人群，包括为工人转岗培训、农民致富、向城镇或非农产业转移服务，实现更大面积的覆盖，这样的活力才会更强。
目前，中国城乡居民的生活水平还不高，在一些地区的职业教育在校生中，中低收入家庭比例较高，职业教育仍然处于弱势境地，还有进城务工农村劳动力的职业技术培训，也是相对薄弱的环节。从世界银行的模式看，若让公共教育服务惠及经济贫寒学习者，不能完全交由市场自行调节，可能有三种方式：一是提供基本知识、技能训练的基础学校或者职业学校，政府需要尽可能提供贫穷学习者的基本资助和财政补贴；二是有一定市场回报率的教育，政府应通过贴息贷款或奖学金等予以资助；三是有很高市场回报率的，政府应对成绩较为优异的贫穷学习者提供全额资助。随着社会主义市场经济体制和公共财政制度的完善，中国政府一定会在资助处境不利群体接受终身学习包括职业教育培训方面承担起更多的责任。
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