论人民代表大会制度的完善与中国宪政建设1

第一篇：论人民代表大会制度的完善与中国宪政建设1

论人民代表大会制度的完善与中国宪政建设*———

为纪念我国人大制度五十年而作（下）

论人民代表大会制度的完善与中国宪政建设* ———为纪念我国人大制度五十年而作（下）

●邹平学

三、完善人民代表大会制度的具体途径

（一）完善人民代表大会制度必须坚持和把握的原则

完善人民代表大会制度是政治体制改革的重要内容，是社会主义政治制度的自我完善和发展，是社会主义政治文明发展的组成部分，为此必须坚持和把握以下几个原则：

一是必须坚持“三个代表”重要思想。“三个代表”重要思想是在新的历史时期我们党和国家的指导思想，是全面建设小康社会、指导社会主义现代化建设各个领域不断发展进步的强大理论武器，自然也是完善人大制度的指导思想。实践中正在实施或准备推出实施的人大各项制度、具体程序是否正确，最终要以是否符合“三个代表”重要思想为标准，符合的就应该坚持，不符合的就予以完善甚至摒弃。

二是要坚持五个“有利于”作为完善人大制度的总目标。十六大报告指出：“推进政治体制改革要有利于增强党和国家的活力，发挥社会主义制度的特点和优势，充分调动人民群众的积极性创造性，维护国家统一、民族团结和社会稳定，促进经济发展和社会全面进步。”这“五个有利于”既是继续推进政治体制改革的总的目的，也是完善人大制度的总目标；

三是要正确处理好坚持党的领导与人大行使职权的关系，按照党的十六大政治报告提出的“把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的要求，切实加强和改善党的领导，科学把握执政规律，提高执政水平。最关键的就是各级党组织和党员领导干部要作到严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。加强政权建设必须在党的领导下进行，但党本身也要置身于宪政程序之中，宪法一方面规定了宪法的最高法律地位和根本行为准则，另一方面也确立了党的领导原则，党章规定了“党必须在宪法和法律范围内活动”。可以说，中国共产党的依法执政是新时期完善人民代表大会制度的根本出路。四是要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式。要着重加强人民代表大会的具体制度建设。人民代表大会制度是根本政治制度，但任何宏观层面上的制度都需要有大量微观层面上的具体制度作为辅助，作为延伸，才能付诸实施，发挥实效。我国的人大制度虽然在宏观层面上已经建立，但微观层面上的具体制度还很不完善。长期以来，人民代表大会制度建设过程中确实存在“重内容、轻形式”、“重实体、轻程序”的不足，只重视人民民主的原则宣告、宣传，忽略具体的制度建设、轻视民主程序的健全。因此，高度重视人民代表大会制度的内部组织制度、工作程序的健全完善，是今后一个相当长的时期内，完善人大制度的主要方向。

（二）提高各级代表的素质与执政能力，充分发挥代表作用

任何制度都是由特定的人来运作，特定的人的素养和行为影响着制度功能发挥和它的整体形象。中国的农村改革、企业改革的制度创新都是着眼于发挥特定经济组织制度内人的积极性、主动性和创造性这一根本目的而展开的。所以，从代表这一政治主体入手，有助于抓住完善人大制度的根本。因为各级代表是各级权力机关的组成人员，他们的素质和执政能力如何直接关系到整个代表大会的作用发挥。为此，要做到：

1、完善代表的选举办法。（1）适时扩大直接选举的层面，直至最终实现全国人大代表的直接选举。直接选举较间接选举有许多明显的优势，目前只在县、乡两级人大实行直接选举，有必要适时逐步提高直接选举的层次，为人大制度打下更为坚实的民主基础；（2）在条件成熟的情况下逐步取消城乡代表的每一代表人口数的不平等比例规定，为解决三农问题提供民意机制和制度保障。现实的不平等规定带来城乡不平等、拉大城乡差距，不利于工农联盟；（3）改进和健全代表候选人的提名程序。在推荐代表候选人阶段，应适当限制各政党、团体提名，充分发动选民或代表联名提名，合法提名一律列入初步候选人名单；在酝酿、讨论、协商阶段，必须平等对待各政党、团体的提名和选民或代表的提名，改变硬性规定代表构成和各种比例代表制的做法，拓展选民或代表参政议政的基础；（4）增强选举的竞争性，保障素质高的候选人能够当选。有必要改进候选人的提名方法，适当放宽对于候选人的提名限制。同时改变以往代表候选人与选民或代表的被动式沟通方式，采取主动沟通方式，激发候选人的参政热情、民族意识及政治责任感，建立竞选制度使高素质的候选人能够当选为代表；（5）推行与扩大界别选举制，使之与地域代表制有机结合。目前我国的界别选举只在人民解放军范围内进行，为优化代表构成，可以适当推进和扩大界别选举的范围，比如教育、科技、文化、卫生、宗教、少数民族、归侨、台胞台属等特定界别，使其与地域代表制更好地结合。

2、逐步建立专职代表制。（1）减少代表名额。在代表的人数问题上，既要考虑到代表的广泛性，又要考虑到发挥议事效能等诸种因素。专职代表制下，代表具有更高的素质，减少代表数额，有利于代表发挥个人能动性，充分讨论决定问题，同时也降低了决策成本，节省了大量人力和经费；（2）有计划、有步骤地推行代表专职化。有两套方案：一是先在全国人民代表大会实行专职代表制，自上而下，逐步实行全部人大代表专职化。全国人民代表大会相对于省级人民代表大会及省级以下人民代表大会而言，其负担的职能更多，更重要，因而更加迫切要求全国人民大会代表有足够的时间和精力熟悉全国各地的情况，而只有代表专职化才能保证他们做到这一点。在全国人大代表专职化以后，在省一级实行人大代表专职可以先在某些条件较好的省份试点，然后自上而下逐步推广。二是在人大常委会所有委员都专职化的基础上，再在其他代表中按比例逐届扩大专职代表的数额，当所有代表都完成专职化后（肯定是较长远的时期），可以考虑取消县级以上各级人大设立常委会的做法（现行的两级架构有可能导致常委会凌驾于大会之上，比如常委会通过的法律案或人事任免案，假如在代表大会上表决，可能不同意通过，从而损害代表大会的最高权威性）；（3）大大增加例会会期。专职代表制下，人大代表成为一种职业代表行使职权有了充分的时间精力保障。因此，有可能建立经常性的会议制度以提高人大的议事广度、深度和效率。资本主义国家的议会由于采取专职代表制，议会的例会一般时间较长，我国一旦推行专职代表制，可以参照现行人大常委会的作法，即每两个月召开一次会议，每次会议15至30天，保证每年有大约一半的例会时间，使之胜任代表人民行使国家权力神圣职责；（4）大力加强物质保障和法律保障。在西方国家，议员都有相当优厚的职位工资、津贴以保障能够安心工作、聘请助手和秘书。我国推行代表专职化，代表一旦当选必须辞去原有工作和职务，专心奉职，为使之安心履行职务必须保证代表有优厚的待遇，相关开支应当由国家财政独立统一划拨。此外，现实中人大代表执行职务时遭

遇迫害、人身侵犯的事不乏其例，所以还应加强言论免责权、人身特别保障权的保障措施。还要完善代表履行职务时相关国家机关、社会团体、企业事业单位和公职人员如何配合的制度规范，明确要求有关机构和人员负有受理代表履行职务的要求，如提供必要的资料和如实回答有关询问，如果不配合甚至阻扰压制，代表机关可以督请相关部门给予纪律处分。

3、在制度中明确代表行使权力的身份关系。代表经过选举产生，分别来自不同的选举单位、选区、行业和党派团体，在身份上具有重叠性，在代表利益上具有多元性。他们作为一定的选举单位或者选区选民选举产生的代表，理应代表和反映他们的利益和意志，但如果特定选举单位或者选区选民的特殊利益和意志与全体人民的利益和意志或者与代表所在的行业、党派的利益和意志或者与代表本人的意志发生冲突时，代表在议事活动中究竟应当怎样取舍？简言之，就是代表在代议机关里究竟应当代表谁的利益、对谁负责、以什么样的身份来行使权力？这既牵涉到代表的代表利益问题，也牵涉到代表的责任问题。我国的宪法、选举法、代表法对此规定并不明确，有必要在立法中明确：（1）代表身份的重迭性和责任的重迭性。即全国人大作为一个整体代表全国人民，对全国人民负责，其各个组成人员也是代表全国人民、对全国人民负责的一员，根据罢免权的规定，全国人大代表还应当代表选举单位人民的利益，也应对选举单位的人民负责。地方各级人大代表既要对其组成的权力机关所在区域的人民负责，也要对选举产生他的选区选民或选举单位的人民负责。同时，各级人大代表也应注意反映自己的生产单位、生活区域或所在界别的利益和要求；（2）代表议事的选择性。在代表的各种利益发生冲突时，全国人大代表和地方各级人大代表都没有接受强制性委托的义务，他们均有合法的抉择权，即既可站在选举单位或选区或界别的立场上，维护局部利益，也可以不受局部利益的约束，维护国家或区域的整体利益。[1]

4、加强对代表的监督制约机制。（1）实现代表履行职务的公开化。增加人大会议及常委会会议的透明度；人大的公报、工作刊物应向社会公开发行，群众可以随时查阅；在制度上建立群众旁听大会和常委会会议的程序与方法；（2）建立代表接受选民委托的制度。任何公民或社会团体组织有权通过书面或口头的方式向代表提出委托，代表负有义务向本级人大及其常委会反映这些委托，委托对代表行为没有强制约束力；（3）建立代表述职制度。应明确规定一定的时间、保证一定的场所和必备的物质条件，由代表向选民或选举单位作履行职责的述职报告，听取选民或代表的询问、批评或建议。目前尤其要使间接选举的代表每年安排一定时间回原选举单位参加述职，可在每年一次的代表大会上，要求出席上一级人大会议的代表回选举单位述职，一半以上的代表对其不满意的应当依法罢免。当然，在完全实行直接选举及人大会议会期大大延长的时候，此时的述职主要是回选区向选民述职。此外，我国全国人大有相当数量代表本身并不居住在选举单位所在的省、自治区或直辖市，比如居住在北京的相当多的党政高级领导其代表候选人资格是分配到各个省、自治区或直辖市的，由这些地方的人大选举当选的，在一定的时期，这样做有合理性和现实需要，但在今后条件成熟时，应当改变这一做法，使任何选举单位选举产生的代表必须是居住在选举单位所在的地区，这是近现代代表制的原则要求；（4）建立代表视察、走访制度；（5）建立代表约见制度。现在许多地方人大有代表约见制度，但流于形式，一般每年举行一次，每次二、三天左右，其余的所谓约见，大都由常委会机关干部代劳，事实上，人大机关干部接待来访其法律性质和法律后果与代表接见来访是不同的。必须建立长期的代表约见制度，分期分批地安排代表参加约见，使每一个代表每年应当有相当的时间接见选区选民，当然，这与代表的专职化分不开的；（6）建立代表回避制度。现在人大立法中已经出现立法腐败现象，监督也有从代表自身特殊利益出发进行监督的苗头，应当在制度中规定：代表在立法和对政府、法院和检察院及国家工作人员的行为进行监督时，应当遵循回避利益冲突原则。在具体制度设计上，可以借鉴诉讼法的有关规定，凡人大代

表或常委会组成人员与所决定的事务或问题的处理有利害关系，就应当自行申请回避；有关机关和个人也有权申请该代表或常委会组成人员回避。是否回避由大会主席团或委员长会议、常委会主任会议决定。当然，如果完全实行代表的专职化，每一个当选代表必须辞去其他的任职或职务（如党政职务、企业事业单位的职务等），专心从事代表职务，则不需要建立代表回避制度；（7）建立代表行为惩戒制度，对代表的违法、渎职和不作为等行为进行惩戒。现在有些代表，违反代表法、选举法的规定，或者进行贿选，或者收受贿赂为他人谋取不正当利益；有的从事与代表的诚实、信用原则相违背，作出有损人大制度的行为，有的利用代表身份在社会上从事不正当行为，对此应当健全惩戒制度，可以建立专门的代表监督机构县级以上地方各级人大常委会可考虑将代表资格审查委员会改为常设性的代表监督委员会，或另设代表监督委员会，其职能就是受理对代表的指控；听取被指控代表的申诉并组织调查、组织听证会，提出调查处理报告；受理罢免议案的初审并提出审查报告；受理当选代表的拒任和已选代表的辞职；受理对代表的质询等等；（8）完善罢免制度。明确罢免标准，树立科学的代表行为价值观念。罢免的范围不能仅限于极个别严重违法乱纪的代表，还应当包括那些无视选民意愿、严重脱离群众、无能履行代表职责的“拍手代表”、“举手代表”等。

4、加强对代表的培训，提高其执政技能。美国国会每届都举办新当选议员的培训班，课程内容有国会记录、制定预算方面的知识。前苏联各级苏维埃也很注重对代表的培训教育，主要形式是送代表去大学苏维埃建设系学习，以及举办各种讲习班、讲座，使代表学习宪法、法律、政策、经济学、管理学、决策学等方面的知识。我们也要借鉴这些先进做法，以各种有效形式组织代表学习马克思主义国家学说及社会主义民主法制建设的理论，学习法学、经济学、管理学、决策学等必要的知识。

（三）加强和完善人民代表大会的组织机构和工作程序

有必要从以下几个方面进一步加强、完善：

1、加强和完善各级人大常委会的组织机构和工作制度。（1）优化常委会的人员结构。党的十六大报告正式提出“优化人大常委会组成人员的结构”，[2]一是要优化年龄结构，现在各级人大常委会组成人员的年龄结构偏向老龄化，平均年龄远远高于政府、法院、检察院组成人员，使得人大工作活力不够，影响常委会工作的稳定性和连续性。必须逐步降低人大常委会组成人员的平均年龄，从长远看，人大常委会组成人员的年龄应当与在党委、政府、法院、检察院、军队任职年龄一样要求，适当增加相当数量至少能够任满两届的年轻委员，形成“两头小中间大”的梯次结构，使人大常委会每一届都有相当数量的委员继续留任，避免出现大出大进、一届一茬、频繁换班的现象，以增强人大常委会的活力，保持人大常委会工作的稳定性和连续性。二是优化人员结构，现在比较多地考虑将党委、政府、法院、检察院、军队的干部年龄到线后转岗到人大常委会工作，造成监督“一府两院”的动能先天不足，应当适当加以改善，尤其要减少行政机关、司法机关退居二线的高级官员担任常委会委员的人数。三是全部实行常委会组成人员专职化；（2）适当扩大规模，增强其代表基础。[3]全国人大常委会可考虑将规模扩充至300——400人，要保证各选举单位都能有自己产生的全国人大代表进入常委会，具体产生的办法可考虑一半委员名额分配给各代表团，有代表团选举产生，另一半名额有全国人民代表大会选举产生。地方各级人大常委会也应适当扩大规模，充分考虑专职委员的年龄、文化程度、职业经历、专业背景等方面的因素，拓广专职委员的来源，全面提升常委会组成人员议政能力和效率；（3）适当减少常委会会议次数，延长会议期限。我国1982年宪法扩大了全国人大常委会的职权，全国常委会承担着越来越重要的职责，县级以上地方各级人大常委会也承担了日益繁重的工作任务，而现行的两个月开一次例会、每次会议五、六天时间已不敷形势需要，在代表大会每年例会无法延长的情况下更有必要逐步延长常委会会议期限，不妨合并会议次数为3次，每次1个月至2个月；（4）改善常委会委员的工作条件，提高工作效率。一方面有必要借鉴国外为议员配备助手、秘书的做法，为委员们配置相应的工作人员，协助他们处理日常事务，使委员们集中精力履行职务，有关经费由财政承担。另一方面要使常委会组成人员尽量并最终进入专门委员会，参加各个专门委员会的日常工作，每位委员应至少参加一个专门委员会，但不宜超过两个专门委员会，提高常委会组成人员的议政素质和治国能力，更加准确地、更加有效地履行各项职能；

（5）重视常委会工作机构的建设。常委会的大量日常基础性工作是由其工作机构完成的，工作机构的工作效能对常委会的职能作用有着相当大的影响。因此，充分调动常委会工作机构中工作人员的积极性，最大限度地发挥他们的聪明才智，本身也是在加强常委会自身的建设。要尽快实行并扩大人大机关的干部与党委、政府机关的干部相互交流制度，并在干部培训、待遇等方面与党委、政府一视同仁。

2、完善和加强各级人大的专门委员会。（1）在扩大常委会规模的基础上，适当增加专门委员会的数量。目前全国人大的专门委员会为九个，县级以上地方各级人大的专门委员会数量均没有超过全国人大，总的来看数量偏少。从全国人大来说，亟待增设的应当是宪法委员会，以加强全国人大宪法监督实施的效能。地方各级人大也应结合本地实际，相应增设专门委员会，如计划与财政预算审查委员会等；（2）加强专门委员会的监督职能。在议案初审过程中，专门委员会可举行听证会，要求有关部门派员出席接受询问或提供必要材料；

（3）制定完善专门委员会的议事规则，使专门委员会的工作程序化、规范化。

3、完善会议制度。（1）完善人大会议的审议、表决制度。为克服分组审议的局限性，可以就一些关系国计民生或人民群众普遍关心的热点、难点问题组织大会发言、辩论，或借鉴全国人大常委会的做法，就一些重要议题采取联组会议的方式，扩大讨论的范围。为克服整体表决法律法规（草案）的不足，可以借鉴西方议会制度的一些做法，进行逐条表决或者采取修正案方式，也可以在草案中提供备选方案供委员们选择；（2）进一步扩大代表或委员了解信息的渠道，可以举行各类听证会，听取行政管理相对人或有关方面代表的意见，或听取有关部门就立法背景、相关制度等进行说明；（3）完善会议旁听及公开报道制度。要制定人大会议及常委会会议允许旁听的规则，使人民旁听人大会议制度化、程序化。新闻媒体除报道人大及其常委会会议开幕、闭幕场面外，要加强对有关审议、讨论情况的报道，在可能的情况下实行现场直播。

（四）保障人民代表大会依法充分行使职权

人大依法行使职权，是真正实现人民当家作主的具体体现，目前

要着力做到：

1、提高对人大的认识，加强宪法和人大制度的宣传教育，用宪法和法律的规定来统一人们对人大的认识。

2、其次要保障人大及其常委会行使各项职权，人大的立法、监督、人事任免和重大事项决定都需要遵循更完备、更具可操作性的法定程序，完善各项工作制度。目前尤其要做好立法和监督工作。（1）就立法来说，立法法已经颁布实施，但仍有许多问题需要在实践中继续探索、逐步完善和具体化。如立法法规定了有关部门对法律案听取意见的方式包括召开座谈会、论证会和听证会。但对听证的程序、听证结果的效力等都未做规定，有必要制定专门的听证规则。还有，立法法对最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释的效力，以及同宪法和法律相抵触（现实中这种情况是存在的）时如何处理也未做规定，同样需要进一步研究。（2）就监督来说，已提交全国人大常委会审议的监督法应尽快制定出台。同时对地方各级人大探索出的述职评议制度、个案监督制度是否在该法中规定应当慎重考虑。全国和地方各级人大尤其要注重加强财政预算审议权力的运用，以经济和法律手段监督政府的活动。目前在中央层面，已经出台了《全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定》及《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》，有的地方人大也出台了相关的地方性法规，设立了相关的专门委员会，关键就在于依法实施这些法律、法规，以加强人大对政府经济工

作的监督，为全面强化人大的监督效能探索经验，打下基础。

（五）完善与人大工作有关的配套法律

现行的宪法、全国人大组织法、地方组织法、代表法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、人大议事规则、常委会议事规则对各级人民代表大会及其常委会的职责权力都作了原则的规定，对推动人民代表大会制度的建设，起到了积极的作用。但其中不少条款缺乏程序上的具体规范，执行时难度较大。有必要加强相关具体法律、法规的制定完善，如议案、质询、罢免、听证等程序方面的制度。

本文发表在《公法评论》第2卷，第92—107页，北京大学出版社2004年版。

*本文系作者承担的北京天则经济研究所、上海法律与经济研究所“政府体制改革研究项目——立法和司法体制改革”项目之子课题的初步研究成果，特此说明。

[1]关于该问题，可参见邹平学：《关于人大代表行使权力的身份的理论与实践》，载《中国法学》1994年第四期；邹平学：《西方代表说理论述评》，载《法学学刊》1992年第一期。

[2]十届全国人大常委会增加了19名来自法律、教育、科技、经济领域学历较高、年富力强的“特别成员”，一些地方在刚结束不久的换届选举中也注意吸收部分比较年轻的专业人员进入人大常委会工作。这是一个可喜变化。

[3]历届全国人大常委会的组成人员与同级代表大会的代表人数相比，规模太小，历届都没有超过200名，如九届全国人大常委会组成人员155名，十届全国人大常委会为175名。如果仅以全国人大常委会组成人员比较，许多国家议会的规模都大于我国。

第二篇：关于宪政建设和人民代表大会制度理论研讨会综

宪政建设和人民代表大会制度理论研讨会综述

邹平学

我国人民代表大会制度(以下简称人大制度)自创立以来，迄今已经50周年。如何完善人大制度，是纪念人大制度50周年之际需要认真研究的课题。2004年8月20日至22日，北京大学政治发展与政府管理研究所、北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心、甘肃省人大常委会研究室、《人大研究》杂志社在甘肃省兰州市联合举办了宪政建设和人民代表大会制度理论研讨会，参加这次研讨会的有全国人大常委会机关、部分省级和市级地方人大常委会机关的领导同志，中央党校、中国社会科学院、北京大学、深圳大学等法学、政治学界的专家学者，《法制日报》、《检察日报》、《南方周末》等媒体人员约70 多人。会议主要围绕从政治文明和宪政建设的高度探索完善进一步完善和改革人大制度。现将会议论文及讨论的主要观点综述如下。

关于中国宪政建设的经验教训及发展前景

(一)中国近代百年宪政历史的经验教训

中国人民对宪法、宪政的认识和追求肇始于近代中国抗击外侮、救亡图存运动，迄今已有百年历史。有学者总结了中国近代百年宪政历史的经验教训：一是清王朝在严重的社会危机面前，只顾眼前利益，对政治改革未能表现出应有的历史主动，一再错失政治改革的良机。而其后连绵不断的战争、**，营造的是对暴力、权力、英雄和个人的崇拜，这构成了建设宪政的一大障碍;二是缺乏宽容的政治文化和环境，不同的政治力量可以共患难，不可享其成。而宪政社会必须宽容;三是统治者和政治精英的愚民思想是宪政不成功的重要原因。

(二)中国宪政建设的难点所在

有学者认为中国进行宪政建设，有五大难关，一是宪政观念和知识的普及;二是宪法和法律至上、依法治国的实际推行;三是全能政府变成有限政府、对政府权力的法律控制和实际的控制;四是司法独立的真正实行;五是党政关系的切实改善，特别是党对人大领导的最优化体现。为了过好这五关，该学者提出的初步制度设计构想是：以人民代表大会制度为国家制度架构的龙头，下设各个国家机关，中国共产党作为执政党，在各级人民代表大会内活动，在直接和间接选举的基础上取得多数，进行组阁，派遣干部，将党的意志通过法定程序变成法律，全国执行，以这种方式实现自己的政治领导、组织领导和思想领导。这样的制度设计是符合马克思主义人民代议制思想的，但如何让人们同意或接受这样的制度设计，却是许多工作要做。

(三)宪政建设实践的可喜变化

大会家普遍认为，经过20多年的改革开放，我国现在正处于宪政建设的最好时期。一些学者指出，我国正处于宪政民主的入口。有的学者列举了当前宪政建设面临的可喜变化：第一，公民社会的孕育和发展对宪法实施正在产生巨大的推动作用，“山东齐玉苓的教育权案”、“山东高考生诉讼教育部侵犯受教育平等权案”、“四川成都公务员录用中的身高歧视案”、“安徽芜湖录用公务员中歧视乙肝病毒携带者案”、“河南洛阳李慧娟法官案”以及各地房屋拆迁中暴露的公权滥用及受到治理的事例充分说明了这一点;第二，公民高度的制度参与行为推动了人大制度的宪政回归，如去年深圳、北京等地方人大代表选举中出现的竞选现象，各地涌现出越来越多的民意代表;第三，在“孙志刚案”、“孙大午案”、“沈阳刘涌案”、“湖南嘉禾拆迁案”等影响巨大的社会事件中凸显媒体和公众积极参与对政府的监督和公民权利的保护，而学者们通过公民建议书的形式呼吁最高国家权力机关启动违宪审查机制、通过法律援助的方式参与维权案件的代理等行动，代表了了知识精英尝试在体制程序内输送正义、推动宪政变革的可贵探索;第四，许多地方特别是基层党委和政府出现了主动进行政治民主改革的探索，如乡镇长直选、公推公选、县党代表的直选和党代会的常任制改革等。

(四)推动宪政建设的路径选择

许多同志对如何推动宪政建设提出了具体的意见和建议，概括起来有：(1)鉴于目前实行违宪审查还有很大困难，可以先走一条宪法私法化而司法化的途径，使宪法在保护公民私权方面适用起来;(2)通过修宪、制定政党法和政治体制改革，明确党的领导权和国家权力的关系，使领导权掌握国家权力在宪法法律规定的具体途径和形式上进行，避免党权直接领导和支配国家权力，以解决宪法地位虚化、人大地位被架空等问题;(3)努力解决地方如何在中央表达利益的问题，可考虑在常委会组成上充分考虑地方的人选，使全国人大常委会会议成为全国各地最重要的利益表达和利益综合的场所;(4)大力倡导公民教育，培养国民宪法意识;(5)以推进党内民主来促进人民民主。

人大制度建设的历史回顾及经验总结

(一)人大制度建设的历史回顾

与会者普遍认为，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，已走过漫漫五十年历程。五十年来，人大制度建设经历了艰难曲折的发展过程。特别是“文革”十年浩劫，几乎使人大制度陷于瘫痪境地。改革开放之后，人大制度建设迎来了春天，从此步入正常发展的轨道并不断取得重大成就。1982年宪法坚持和完善人大制度，规范政府的权力，确立了司法机关依法独立行使职权的司法体制。中国共产党建立了集体领导制度，在宪法和法律的范围内活动。中国共产党建立健全了集体领导体制，在宪法和法律范围内活动。在党的“十六大”上，又提出了转变执政方式，加强权力制约，推进政治文明的主张。十六大报告还指出：“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。”在今年的第四次修宪中，“三个代表”重要思想、政治文明、国家重视和保障人权、保护公民的私有财产权等载入宪法，标志着国人上下对宪政、政治文明的认知达到前所未有的高度，也为中国人大制度建设奠定了良好基础。

大家普遍认为，人大建设半个世纪的历程充分证明：人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是国家政权赖以建立的基础，也是中国共产党执政得以实现的主要方式和渠道。人大制度的发展和完善与我国政治文明建设息息相关，是衡量我国社会主义政治文明建设水平的一个重要标志。

(二)人大制度建设在宪政建设中的地位和作用问题

与会者指出：(1)人大制度是中国特色政治文明的制度创新;(2)人大制度建设是宪政建设的重要内容，宪政建设的发展完善离不开人大制度的发展完善;(3)从人大制度发展的历程和成就可以看到，人大制度建设的发展和政治架构的改善，为中国宪政建设奠定了初步的基础;(4)人大制度是民主政治建设的重要体制内资源，是民主政治发展的基本生长点;(5)提高中国共产党的执政能力，完善共产党的执政方式，最重要的内容就是运用人大制度实现党对国家权力的掌握;(6)在中国加强宪政建设，首选目标是加强人民代表大会的制度建设。按照宪政体制的要求来加强和完善人大制度建设，其基本方向是确立宪法至高无上的地位、保护人权、权力制约、有限政府、司法独立。

有学者总结了坚持和完善人大制度对中国宪政建设的价值和功能：(1)人大制度是一种新型的、具有中国特色的代议制度，它建构了国家权力所有者(人民)与国家权力行使者(国家政权机关)的宪政关系，奠定了国家权力来源的合法性和正当性，确定了国家权力分配和行使的宪政程序，因而是实现中国宪政目标的基本政治形式;(2)人大制度是中国宪政建设的基本的活动平台和核心中枢;(3)人大制度是推动政治体制改革、建设政治文明、推进宪政建设的动力之基、活力之源;(4)我国宪政建设的诸多不足植根于人大制度各个环节的缺陷，因而完善人大制度有助于宪政建设的完善，而且人大制度建设的可预期性强，政治风险较低，成本收益较合理，对宪政建设的推进是深层次的、稳定有序的。

(三)人大制度50年历程的经验教训

与会者在充分肯定我国人大制度所取得的巨大成就的同时，也客观冷静地看到了它与宪政建设和政治文明的要求还存在相当大的距离，客观地分析了人大制度具体运行中的存在的问题和不足，综合来看主要

有：违宪审查机制不健全;执政党与人大的关系没有完全理顺;人大与其他国家机关的权力关系也没有完全理顺;选举制度缺乏应有的价值追求，在程序方面存在诸多缺失;兼职代表制为主的现状不利于代表发挥作用;人大会期过短、代表人数过多、会后代表活动流于形式，使得代表执行代表职务的效能方面存在名实反差大、权威不高、运作真空多现象;代表大会及其常委会职权运用方面有效运作不足，无效运作过剩，如监督方面很少行使法定的质询、成立调查委员会、审查规范性文件的合宪性及合法性等权力，却花大量时间和精力从事执法检查、执法评议、述职评议等宪法组织法没有明文规定的活动;人大工作制度方面的立法滞后，人大及其常委会在监督权、决定权等具体的职权行为方面无法可依现象长期没能改观;没有合理解决最高国家权力机关的至上性和宪法至上性的关系，没有解决对人大自身的监督问题，以致建立独立权威的违宪审查机制存在无法逾越的认识和体制障碍。对于这一点，另有学者概括为最高国家权力机关的定位存在主权常设化的倾向，不利于宪法最高权威的树立，他认为人民主权的实质是由人民制定宪法，一旦宪法制定出来后，就不应当允许存在高于宪法地位的任何主体，即不能允许主权常设化，只有这样才能建成宪政国家;

人大制度健全完善之探讨

(一)完善人大制度的路径选择

有学者认为，首先应当在制度层面上应保证人大及其常委会依法履行职能，把人大建设成为名副其实的国家权力机关。要把将人大仅仅看做是“咨询机构”的传统观念转变到确认人大是“国家权力机关”的宪政观念上来。其次是完善人大审议和责任追究制度，加强人大监督的力度。各级人大除了严格审议“一府两院”的工作报告外，还应加强对财政项目的审议。建立重大活动和重大项目的财政支出必须经过人大审批的制度，切实改变政府决策“先斩后奏”，人大事后认可的形式主义。对违法决策、决策失误的要及时质询，追究责任，严肃处理。避免以“引咎辞职”来摆脱责任，不了了之。

有学者指出，完善人大制度的路径选择应当从人大制度的特定主体-代表出发，着眼于完善代表的选举方式、逐步完善代表的组织构成、提高代表的素养、建筑坚实的活动平台、建设代表履行职务的实在环

境和保障措施、加强对代表的监督制约机制、提高人大的权能、加强人大制度运行的有效供给，为人大制度和宪政建设奠定真正的主体之本、动力之基、活力之源。由于任何制度都是由特定的人来运作，特定的人的素养和行为影响着制度功能发挥和它的整体形象。中国的农村改革、企业改革的制度创新都是着眼于发挥特定经济组织制度内人的积极性、主动性和创造性这一根本目的而展开的。各级人大代表是各级人大的组成人员，其素质和议政能力关系到人民代表大会作用的发挥。所以，从人民代表这一政治主体入手，有助于抓住人大制度改革的根本。与此同时，还需要加强和完善各级人大常委会的组织机构建设，优化常委会的人员结构。该学者还认为，在坚持宏观构建和系统把握的前提下，着重从程序入手、着眼于具体细节、立足于微观环节，采取先易后难的改革思路，具体而微地、积极稳妥地、渐进地完善人大制度。人大制度作为宏观性的根本政治制度，需要有大量微观层面上的具体制度作为辅助，作为延伸，才能付诸实施，发挥实效。而我国人大制度虽然在宏观层面上已经建立，但微观层面上的具体制度还很不完善，以致民主政治难以在代议制度的具体程序中实现，无法落实于具体环节细节中。因此，高度重视人民代表大会制度的内部组织制度、工作程序的健全完善，是今后一个相当长的时期内，完善人大制度的主要方向。一些学者也认同这一点，认为细节往往决定结果，自我设计的系统、全面的方案不一定能奏效，碰到什么问题就解决什么问题，完善每一个细节可能是一条切实可行的路子。还有的学者认为，人大制度的问题不单纯是人大自身的问题，而是整个国家政治体制中各种权力配置和来源的反映，故探讨人大制度的发展要从整体、全面的视野加以审视。

有学者指出，“代议”作为人类社会处理公共事务的一种程序性制度，属于人类政治文明的成果。当今代议制度已成为一种较为完善、成熟的国家政治制度，是人类智慧在社会政治领域里取得的一项文明成果。我们应当探索借鉴当今世界议会制度发展揭示的理念：一是法治至上，权力制衡;二是认同社会多方利益的合理存在;三是认同现代选举的基本精神和规范。该学者提出要“先谋于局，后谋于略”，建议从政治技术的引进层面借鉴世界议会的成功经验。

(二)完善人大选举制度

选举制度是人大制度的逻辑起点，与会者认为，完善人大选举制度应当从以下方面入手：(1)适时扩大直接选举范围，直至最终实现全国人大代表的直接选举;(2)在条件成熟的情况下逐步取消城乡代表的每一代表人口数的不平等比例规定，为解决三农问题提供民意机制和制度保障;(3)改进和健全代表候选人的提名程序，依法平等对待各政党、团体的提名和选民或代表的提名，改变硬性规定代表构成和各种比例代表制的做法;(4)增强选举的竞争性和开放性，逐步建立竞选制度;(5)推行与扩大界别选举制，使之与地域代表制有机结合。

(三)逐步建立专职代表制

与会者普遍认为，兼职(业余)代表为主不利于发挥代表的作用，普遍认同我国应当逐步建立专职代表制，这也是世界各国代议制的普遍要求。建立专职代表制可从几个方面入手：(1)减少代表人数。我国各级人大会人数太多，达300多万，全国人大代表几近3000人，为各国议会之最，这样的规模不利于议事效能的提高。有学者称之为“政治劳动密集型”代表结构，与当代世界议会的“政治专业化高科技化”潮流结构不合拍。根据国外政治学家提出的一个国家国会的理想规模应当是其人口总数的开立方之理论，可以计算出我国全国人大的理想规模不超过1100人;(2)有计划、有步骤地推行代表专职化。有两套方案：一是先在全国人民代表大会实行专职代表制，自上而下，逐步实行全部人大代表专职化。二是在人大常委会所有委员都专职化的基础上，再在其他代表中按比例逐届扩大专职代表的数额;(3)大大增加例会会期。有的学者建议，在目前代表人数尚未减少的情况下，全国人大的例会可延长至20天或30天。有的学者认为，如果实行专职代表制后，代表大会可以参照现行人大常委会的作法，即每两个月召开一次会议，每次会议15至30天，保证每年有大约一半的例会时间。还有的学者建议全国人大常委会每月举行一次会议，会期10 天左右;(4)健全完善议会辅助性、服务性的机构，借助专业培训提升代表参政议政能力。配置引进人大专职助理，将专职助理的经费开支列入人大预算，由国库开支，建立专职助理的资格认定和考试制度;(5)大力加强代表执行职务的物质保障和法律保障。

(四)加强对代表的监督制约机制

不少学者认为，加强对代表的监督制约机制，可以采取的措施有：(1)实现代表履行职务的公开化。增加人大会议及常委会会议的透明度;人大的公报、工作刊物应向社会公开发行，群众可以随时查阅;在制度上建立群众旁听大会和常委会会议的程序与方法;(2)建立代表接受选民委托的制度。任何公民或社会团体组织有权通过书面或口头的方式向代表提出委托，代表负有义务向本级人大及其常委会反映这些委托，委托对代表行为没有强制约束力;(3)建立代表述职制度。应明确规定一定的时间、保证一定的场所和必备的物质条件，由代表向选民或选举单位作履行职责的述职报告，听取选民或代表的询问、批评或建议。目前尤其要使间接选举的代表每年安排一定时间回原选举单位参加述职，可在每年一次的代表大会上，要求出席上一级人大会议的代表回选举单位述职，一半以上的代表对其不满意的应当依法罢免。当然，在完全实行直接选举及人大会议会期大大延长的时候，此时的述职主要是回选区向选民述职。此外，我国全国人大有相当数量代表本身并不居住在选举单位所在的省、自治区或直辖市，比如居住在北京的相当多的党政高级领导其代表候选人资格是分配到各个省、自治区或直辖市的，由这些地方的人大选举当选的，在一定的时期，这样做有合理性和现实需要，但在今后条件成熟时，应当改变这一做法，使任何选举单位选举产生的代表必须是居住在选举单位所在的地区，这是近现代代表制的原则要求;(4)建立代表视察、走访制度;(5)建立代表约见制度。现在许多地方人大有代表约见制度，但流于形式，一般每年举行一次，每次二、三天左右，其余的所谓约见，大都由常委会机关干部代劳，事实上，人大机关干部接待来访其法律性质和法律后果与代表接见来访是不同的。必须建立长期的代表约见制度，分期分批地安排代表参加约见，使每一个代表每年应当有相当的时间接见选区选民，当然，这与代表的专职化分不开的;(6)建立代表回避制度。现在人大立法中已经出现立法腐败现象，监督也有从代表自身特殊利益出发进行监督的苗头，应当在制度中规定：代表在立法和对政府、法院和检察院及国家工作人员的行为进行监督时，应当遵循回避利益冲突原则。在具体制度设计上，可以借鉴诉讼法的有关规定，凡人大代表或常委会组成人员与所决定的事务或问题的处理有利害关系，就应当自行申请回避;有关机关和个人也有权申请该代表或常委会组成人员回避。是否回避由大会主席团或委员长会议、常委会主任会议决定。当然，如果完全实行代表的专职化，每一个当选代表必须辞去其他的任职或职务(如党政职务、企业事业单位的职务等)，专心从事代表职务，则不需要建立代表回避制度;(7)建立代表行为惩戒制度，对代表的违法、渎职和不作为等行为进行惩戒。现在有

些代表，违反代表法、选举法的规定，或者进行贿选，或者收受贿赂为他人谋取不正当利益;有的从事与代表的诚实、信用原则相违背，作出有损人大制度的行为，有的利用代表身份在社会上从事不正当行为，对此应当健全惩戒制度，可以建立专门的代表监督机构县级以上地方各级人大常委会可考虑将代表资格审查委员会改为常设性的代表监督委员会，或另设代表监督委员会，其职能就是受理对代表的指控;听取被指控代表的申诉并组织调查、组织听证会，提出调查处理报告;受理罢免议案的初审并提出审查报告;受理当选代表的拒任和已选代表的辞职;受理对代表的质询等等;(8)完善罢免制度。明确罢免标准，树立科学的代表行为价值观念。罢免的范围不能仅限于极个别严重违法乱纪的代表，还应当包括那些无视选民意愿、严重脱离群众、无能履行代表职责的“拍手代表”、“举手代表”等。

(五)加强人大监督

与会者普遍认为，宪政建设必须加强人大监督，健全监督机制，大家呼吁尽快出台监督法。许多学者认为改善党的领导、理顺党政关系是加强人大监督的关键。完善监督机制应围绕真正树立人大监督的权威地位，健全监督机构，完善监督程序、强化监督责任，拓宽监督渠道来进行。有学者建议将审计、监察部门从政府序列中独立出来，成为直接向人大负责的机构，由人大选举产生，对人大及其常委会负责并报告工作，以加强人大对政府监督的力度;成立专门的监督委员会。有学者主张，人大监督应当多用询问和质询;人大对司法的监督应当以集体性、间接性、形式性为原则，在内容上应当监督人(法官)、司法制度的运行、司法政策三个方面，以促进司法机制的完善和法官素质的提高为宗旨，而仅仅局限于纠正个案。

(六)完善地方立法听证制度

不少学者围绕完善立法听证制度发表了观点。大家认为，立法听证是中国立法体制改革过程中出现的新型的、正式的参与形式，提高了立法的开放性和公众的参与度，有助于提高立法质量，能生动地反映公民社会的发育程度。有的学者认为，各地在实践中举行的立法听证会暴露出四个不足：(1)听证规则比较粗糙，有的甚至没有听证规则;(2)有的举行前没有发布公告，有的没有公开举行，类同于立法座谈会;(3)听证人何谓听证陈述人的权利义务欠明确;(4)听证意见没有得到应有尊重。也有学者从公民参与的角度认

为现有的听证会尚未成为公民参与立法的一种“日常化”的渠道，存在明显的临时性和随意性。除了公众参与不积极外，还存在三个不足：一是组织者对会场秩序的过度强调在一定程度上压制了公民在发言中的活跃表现，难以形成观点交锋，辩论性不足;二是组织者选择作证人时邀请的政府有关部门人选过多，影响了作证人的内部平衡;三是听证者是以某个委员会这一集体形象出现的，而不是以立法者个体出现的，而委员会内部实行科层制，强调集中，这样作证者与听证者难以形成有效的互动，听证会成为征求意见会集体。学者们指出，完善听证制度，关键是要从根本上提高公众的参与，完善听证的程序，使听证规则和程序与听证的实质相符合，确保听证会的质量，为此要一方面要扩大公民的参与、实现立法程序的民主化。另一方面要实现立法机关的民主化，改造科层制的运作模式，真正发挥代表、常委会委员在与公民密切而良性的互动基础上的立法参与积极性。

(七)关于地方党委书记兼任同级地方人大常委会主任的模式

在改革和完善党的领导方式和执政方式的过程中，许多地方党委书记兼任了

同级地方人大常委会主任，对于这一模式，一些学者认为其实际效果并没有达到提高人大地位这一制度设计初衷，反而削弱和贬低了人大地位。其存在的问题是：导致人大自身领导人的缺位;增加了工作流程，降低了工作效率;容易使人大常委会的工作班子变成党委直接下属机构;加剧了党政不分、以党代政的倾向;不利于强化人大的监督职能。但也有学者认为，地方党委书记兼任同级人大常委会主任，这样的党政部分其实是一件好事，因为一般来说，人大的实际地位是比较低的，实际权力比较小，作为真正执掌国家权力的党并不真正愿意与之合二为一。我们看到党和政府之间的党政不分有其客观必然，因为党、政府的权力都很大，它们之间的党政不分是“强强联合”.所以，党委书记进入人大是可喜变化，对于人大的发展完善是有利的，现在的问题是把这件好事办好。这位学者还认为，一般地谈党政分开也许并不合适，因为党内集聚着中国的绝大部分精英，它的人员众多、组织系统严密庞大，它拥有强大的执政资源和执政能力，如果党政分开是使其边缘化，这样作将造成政治资源的极大浪费，所以关键的问题是怎样使党的执政能力依法科学合理地进入国家政权体制内来运行。

你好哦啊，

第三篇：论人民代表大会制度的改革和完善

摘要

在纪念人民代表大会制度建立59周年，赞颂人民代表大会取得伟大成就的时候；在大讲要坚持和完善人民代表大会制度的时候，我们不要忘记：人民代表大会制度取得的成就，主要是1978年党的十一届三中全会后对人民代表大会制度进行了系列重要改革的结果。应该看到，人民代表大会的宪法职权还远没有充分落实，人民群众还不够满意。在新的形势下，人民代表大会又面临许多新的越来越大的挑战，不对人民代表制度进行改革，人民代表大会制度理想的优越性就不能发挥出来，也就不可能很好地坚持和完善人民代表大会制度。所以，本文想谈谈人民代表大会当前面临的问题、挑战和如何改革的问题。关键词 人民代表大会制度，改革，完善

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目录

一、人民代表大会制度的内涵和实质„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（一）人民代表大会制度的内涵„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（二）人民代表大会制度的实质„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

二、人民代表大会制度的发展概述„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

（一）人民代表大会制度的建立„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

（二）人民代表大会制度的发展„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

三、人民代表大会制度存在的主要问题„„„„„„„„„„„„„„„„„6

（一）人大代表制度存在的主要问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„6

（二）选举制度存在的主要问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8

（三）人大监督权存在的主要问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8

四、完善人民代表大会制度的建议„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9

（一）完善人大代表制度„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9

（二）完善人大代表的选举制度„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10

（三）完善人大监督制度„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10

五、结论„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„13

六、参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

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论人民代表大会制度的改革和完善

一、人民代表大会制度的内涵和实质

（一）人民代表大会制度的内涵 我国的人民代表大会制度，是根据一切权力属于人民的原则，经过民主选举产生国家权力机关，并由权力机关产生其它国家机关，按照民主集中制的原则，实现人民当家作主的政权组织形式和运行机制。按照我国宪法的规定，人民代表大会制度的涵义主要有以下几个方面:全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督;国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督;人民代表大会及其常委会实行合议制，集体行使职权，集体决定问题:中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，在保证国家统一的前提下，实行中央与地方适当分权，发挥两个积极性。另外，国家对聚居的少数民族实行地方民族区域自治，自治地方的自治机关(包括人大和政府)除享有一般地方国家机关的权力外，还享有宪法赋予的自治权，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。

（二）人民代表大会制度的实质

人民代表大会制是我国人民在长期的革命斗争实践中创建的国家政权组织形式，是实现人民当家作主的一种根本政治制度，其实质是民主政治，即通过人民代表大会制度，在国家政权建设上实行最广泛的民主，保证人民充分享有和行使民主管理国家事务的权利。江泽民曾指出:“我们的社会主义民主，是全国各族人民享有的最广大的民主，它的本质就是人民当家作主。”他还指出:“充分保障人民当家作主的民主权利，是我国政权建设和政治体制改革的根本出发点和归宿。”由于中国人口众多，不可能通过“直接民主’，由全体人民亲自来掌握国家政权、行使国家权力。人民只能选举少数人作为他们的代表，组成代议机关，代表人民行使国家权力，即“代议民主”。在我国，人民对国家权力的行使，是通过间接的代议制(人民代表大会制)的形式来实现的.通过民主选举产生各级人民代表大会，并以人民代表大会为基础产生其他国家机关，组成统一协调的国家政权机关体系来管理国家事务。人大制度的基本架构就是，人民—人民代表—人民代表大会—其他国家机关，人民和全体代表及其所组成的代表大会从某种意义上看又是一种权力委托的关系。委托，即人民把属于自己的权力委托给自己选出的代表，由这些代表组成人民代表大会去行使国家权力。这就意味着人民始终是国家权力的主人，人民经过选举，委托出去的只是国家权力的使用权，并非是国

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家权力的所有权，所有权始终保留在人民手中，这才是真正意义上的人民民主。权力委托的目的很明确，那便是让国家权力得到正确和有效的行使，最大限度地保障公民的基本权利。一方面各级人民代表大会都是由人民通过民主选举方式选举产生的，人民代表大会代表人民行使国家权力;另一方面人民代表大会还要向人民负责，接受人民的监督，如果人民授予的权力受到了滥用、误用这显然有悖于人民主权的原则。

二、人民代表大会制度的发展概述

（一）人民代表大会制度的建立

1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，这次会议宣告了中华人民共和国的诞生，从此中国人民成为国家的主人。会议制定了《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》，选举了第一届政协全国委员会和中央人民政府委员会。《共同纲领》确定了人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的政权组织形式，它标志着新中国民主政治的开端。

《共同纲领》虽然确定了人民代表大会制度为我国的政权组织形式，但由于当时实行普选的条件还不够，于是采取了召开各界人民代表会议的过渡方法。各界人民代表会议这种组织与人民代表大会相比，其不同点在于:它出席会议的代表不是由选举产生，而是由各界人民协商产生的，其中一部分还是由政府邀请的;它近似于人民民主统一战线的形式，还不是政权机关，只有在它代行了人民代表大会职权时，才成为过渡性质的权力机关。它为人民代表大会的建立，准备了条件，积累了经验。

1953年下半年到1954年上半年，我国在全国范围内进行了第一次空前规模的普选。在普选的基础上，逐级召开了地方各级人民代表大会。1954年9月，在各级人民代表大会召开的基础上，正式召开了第一届全国人民代表大会第一次会议，这就标志着我国人民代表大会制度的正式确立。这次会议制定了新中国的第一部宪法，对人民代表大会制度作出了比较系统的规定，确立了全国人民代表大会为最高国家权力机关，它的常设机关是全国人大常委会，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高行政机关。按照宪法规定，由全国人民代表大会产生了中华人民共和国主席和全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院等国家机关。与宪法相配套，还制定了《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等重要法律。我国以人民代表大会为基础的国家政权制度全面建立起来，从此在国家政治生活中发挥了它应有的作用。

（二）人民代表大会制度的发展

1954年9月至1957年上半年，是我国人大制度一个比较好的发展时期。在这三年当中，我们党和国家比较重视发挥人民代表大会制度的作用，人大的工作相当活跃，立法、监督和代表视察等都取得了一定的成效。其间，人大会议能如

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期召开，全国人大和地方各级人大认真履行宪法赋予的各项职权，决定了一系列重大问题，制定了包括1954年宪法在内的多部法律，推动了各项建设事业的健康发展。

从1957年反右斗争后至1966年是人民代表大会制度曲折发展的时期，由于“左”的思想愈演愈列，民主集中制可是遭到破坏，人大工作难以正常开展，人大制度部分受到削弱。其主要表现在:各级人大及其常委会不能按期开会:国家和地方事务很少提交人大及其常委会审议;立法工作趋于停顿，法制建设受到削弱;国家民主生活被严重窒息，人大代表也不敢畅所欲言。这样，人大工作不仅进展缓慢，某些方面还出现了一定程度的倒退。

1966年下半年至1976年10月，是人民代表大会制度受到严重破坏，人大工作全面倒退的时期。19“年5月，“文化大革命”开始。1966年7月，三届全国人大常委会举行会议，决定改期召开三届全国人大二次会议。此后，直到1975年四届全国人大一次会议召开，在8年多的时间里，没有举行一次人大会议。全国人大及其常委会仅仅保留名义，实际上已经瘫痪，失去了作为国家权力机关的作用。1968年，地方各级人民代表大会和人民委员会被砸烂，由革命委员会取代。1975年1月，四届全国人大一次会议召开。这次会议有各界各族代表人物出席，听取了周恩来总理所作的政府工作报告，部署了一系列的工作，并产生了1975年宪法。但是，这届全国人大并不是由普选产生，而是由省级革委会协商指派的。四届全国人大只开过一次大会和四次常委会，活动很不正常。立法和监督权基本上没有行使，只做过一些特赦决定和几项任免决定。一些重大事项也没有按法定程序交人大审议，人大制度名存实亡。

1976年至今，是人民代表大会制度恢复和逐步完善，并取得重大进展的时期。“文化大革命”结束后，全国人大常委会恢复了活动，地方各级人大在被取消了12年以后，陆续开始召开人民代表大会。1978年召开的五届全国人大一次会议，推动了人民代表大会制度和人大工作的进一步恢复。1978年底召开的中共十一届三中全会，强调要加强社会主义民主与法制建设，加强人大制度的建设，从而使人大制度逐步走向发展和完善，并进入一个良好的发展时期。1982年召开的五届全国人大五次会议，以1954年宪法为基础，修改和通过了新宪法，1988年、1993年和1999年又通过了三个宪法修正案。在此前后制定和修改的选举法、组织法等，对健全人民代表大会制度作出了一系列规定:改进和完善了选举制度;扩大了人大常委会的职权;加强了全国人大及其常委会的组织建设;设立了县级以上地方各级人大常委会等，促进了人大制度的完善和发展。

在新的历史时期，人大的发展已经进入了成熟阶段，人大制度得到了进一步的改进和完善。人大制度有了一些创新:如2003年出现在深圳和北京的人大代表竞选事件，体现了我国人大代表的选举走向民主化、公开化;1998年上海“特别专职委员”的出现，体现了人大代表专职制的制度创新。同时，各级人大及其常委会在党的领导下，认真履行宪法和法律赋予的职责，积极探索、勇于实践，各

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项工作都取得了很大进展和成绩，充分发挥了国家权力机关应有的作用，从而推动了依法治国的进程，为促进改革开放和现代化建设、维护社会稳定做出了重要贡献。

三、人民代表大会制度存在的主要问题

（一）人大代表制度存在的主要问题

1、我国实行兼职代表制度，代表履职效率不高。人大代表代表人民行使国家权力，是一项极其神圣而艰巨的任务。参与讨论、决定国家大事，制定法律、法规，任免和监督国家领导人员，涉及到国家的政治、经济、文化、社会生活的各个方面，关系到亿万人民的利益和幸福代表所从事职责的重要性和复杂性、艰巨性，决定了这是一个非常专门性的工作，客观上要求人大代表必须是专职的。在我国，除各级人大常委会组成人员外，人大代表一般都有自己的本职工作。多数代表因忙于自身事务，不可能把主要精力放在兼职上面，造成代表履职效率不高，“举手代表”、“哑巴代表”的现象还在一定范围内存在。而且，代表的层次越高，代表的选民就越多，地域也越广，所要了解的情况和问题就更复杂。这需要人大代表具有政治、经济、法律、管理等多方面的广泛知识和经验。这些知识和经验，单靠在日常生活与工作中的积累是难以适应人大代表的职责的。人大代表如果全部或基本上都是业余的话，难以指望他能有效地代表人民行使神圣的权利。

2、对代表的监督机制有待完善。宪法和法律规定，代表是由选举产生，必须对选民负责，受选民监督，反映人民的利益和要求。现实中，由于对代表的监督机制尚未有效建立起来，代表在履行职责、反映民意上容易出现偏差。由于许多代表不是真正通过竞争当选的，对民情民意并未充分重视，特别是县级以上的人大代表是间接选举，这就容易使代表不能很好地处理对上负责与对下负责的关系，在一些问题上，往往不能很好地代表和反映民意。还有相当一部分代表的代表意识不够，代表能力不强，因而出现了开会时听听报告，审议时几乎一言不发的所谓“零议案代表”、“举手代表，等现象。还有些代表在履职时把自身利益目标放在首位，没有真正维护和代表选民的利益，更有甚者出现违法犯罪的现象。法律虽然规定了选民或原选举单位可以罢免自己选出的代表，但对罢免的条件没有明确规定，实践中也极少采用，选民监督代表乏力。之所以出现这些问题，虽然与代表素质的参差不齐有一定关系，但不可否认，对人大代表的监督机制尚未形成，才是影响人大代表作用发挥的更深层次的原因。

3、代表与选民或选举单位之间的联系制度还不健全。我国《代表法》明确规定，代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。但在实践中，代表与选民或选举单位之间的联系制度还有许多不足之处，有的代表很少主动去单位或原选区联系走访选民，更谈不上向选民收集意见，表达和反映他们的要求和呼声。再如群众反映

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问题，现在一般都是找政府部门，找媒体，而很少通过人大代表这个正式的架道，向政府有关部门反馈意见。由于我国实行的是代表兼职制度，代表与选民或选举单位联系没有形成经常性的制度化，对于兼职代表而言，由于没有固定的办公场所专门处理代表事务，代表同选举单位、选民就缺乏固定联系场所和联系方式。

4、代表结构有待优化。目前，我国人大代表在结构上还不尽合理，多年以来中共党员多、非中共党员少，官员多、群众少，男的多、女的少的代表结构难以改变。近年来，代表中又出现了私营企业主多、社会弱势群体少，经营管理者多、普通职工少的趋势。占人数最多的工人和农民中产生的代表相对较少，而社会底层的弱势群体中产生的代表就更少了，代表构成上的不合理难以保证代表能够真实的代表、反映广大人民的意愿。特别是官员代表偏多存在许多弊端，过多官员兼任人大代表致使各级人大会议几乎成了领导会；其次，人大代表在投票选举政府及司法机关负责人时，有官员身份的代表可能会考虑自身地位或前程来确定选票投向，较易发生偏差甚至舞弊行为；另外，从行使监督权的角度来说，政府宫员自己就是代表，形成自己监督自己，官员身份的人大代表不大可能向自己。

（二）选举制度存在的主要问题

1、选举缺乏公正和平等的竞争当前选举制度存在着选举缺少平等竞争甚至存在民主选举流于形式走过场的现象。主要表现在候选人的产生方式不够民主，更多体现的是少数领导者的意图；差额选举特别是正职领导人的差额选举没有得到落实，选举还缺乏竞争性，选举人选择余地太小:党组织对候选人的介纪过于简单，候选人缺少自我展示的舞台，代表很难鉴别，投票往往变成一种盲目服从组织意图的例行公事。

2、直接选举程度低。在我国，县乡两级人民代表大会代表由选民直接投票选出，县级以上各级人民代表人会代表由下级人民代表大会选举，各级国家机关、领导人由同级人大代表选举。我国采用这种直接选举与间接选举相结合的选举方法是我国特妹国情的产物，主要是考虑到我国选举制度还不成熟，且由于经济条件的限制，完全直接选举还难以普遍采用。直接选举程度不高直接影响选举的公正性和民主性，由于直接选举更能有效地制约强势组织对选举的控制，也更能反映真实的民意。而间接选举存在着不能全面、正确表达选民意愿，甚至有歪曲选民意志的情况，同时，多层次的间接选举，模糊了代表与选民之间的责任关系。

3、选票效力存在差异。现行《选举法》第十六条规定为:“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一个代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”这种选票效力差异使得中国农民的政治权利发生严重缺失，这显然有悖于《宪法》第三十四条规定的公民拥有平等选举权的精神实质。平等选举权是指每一个选民在一次选举中只有一个投票权，一切选民所投选票效力相等。它是选民投票权一律平等的选举投票制度的体现。《宪法》规定:“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、宜顺论文网www.xiexiebang.com7

财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”中国在农村人口和城镇人口中实行的不同选票效力使农村人口和城镇人口的实际比例和他们在国家权力机文中的代表比例发生了偏差，8亿农民在权利上、政治上变成了2亿农民。正是已于这个规定，农民在人民代表大会中一直没能获得与其实际力量相符的政治地位。

（三）人大监督权存在的主要问题

1、在立法监督上 主要表现在：①违宪审查制度的缺失；②虽然《立法法》规定了对违反宪法、抵触上位法及不适当的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序，但没有细化、过于笼统，不便于操作，使得监督流于形式；③行政机关的立法监督权(《立法法》规定上级政府有权改变或撤销下一级政府的不适当规章)与人大的立法监督权之间的协调缺乏切实可行的制度安排，往往损及人大的知情权力，从而无从监督。

2、在执法监督上

主要表现在：①人大法律监督与行政机关内部监督，一方面存在职能重叠，另一方面两者关系没有法定化、制度化，没有协调和沟通的渠道；②非立法性抽象行政行为的监督没有制度上的安排，抽象行政行为可分为立法性抽象行政行为(即行政立法行为)和非立法性抽象行政行为(即行政机关制定、发布的具有普遍约束力的行政措施、行政决定和行政命令等)，人大对于前者可给予立法监督，但对于后者从实体到程序都没有明确的法律规定，而且法律还明确规定了抽象行政行为的不可诉性，也排除了司法机关的监督，从而导致行政机关利用非立法性抽象行政行为来躲避监督、违法行政的现象日益严重；③政务公开制度不完善，行政权力运作的公开性和透明度不够，影响人大的知情权力和执法监督的开展。

3、在司法监督上

主要表现在：①对司法解释的合法性审查缺乏制度的安排；②人大与检察机关的法律监督权限、职能划分不清；③对人大监督与司法独立之间没有找到平衡点并在制度上、法律上予以确定。

四、完善人民代表大会制度的建议

（一）完善人大代表制度

1、代表逐步实现专职化。专职代表制是指代表不兼任其他职务，而以代表职务作为其专职工作，享有职权并承担相应责任的代表制度。代表专职化是宪法和法律赋予代表的地位和作用所决定的。人大代表的专职化关系到代表职能的发挥和履行的质量。随着社会、经济的高速发展，人大所议事项的复杂化和专业化客观上要求代表职业化。为此，①是实行财政预算单列制度，保证人大代表专职经费的落实。②是减少代表名额，现在全国人大代表近3000人之多，如此多的人数不利于讨论问题、展开辩论、做出决策，效率也很低下。③是专职人大代表

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应有自己的办公场所、经费，并配备助手及其他相关人员。

2、完善对代表的监督机制。加强对代表活动的监督，是推动代表依法行使职权，切实代表民意的重要措施。加强对代表的监督，①是要把重点从对代表个人道德行为的监督转到对他的施政行为，即参政议政行为的监督上来，监督代表重要的是要监督代表切实依法履行代表的职责，这是由代表的基本特性所决定的。②是加强对代表参政议政行为的监督，逐步建立完善人大代表公示、述职制度，提高人民代表大会的透明度，让人民更多地了解代表在代表大会上的活动情况。③是完善对代表的罢免程序。有选举还必须有罢免，对代表的罢免程序要有可操作性，如何提起罢免案，如何组织罢免案的投票等都必须在制度上规定明确的内容。

3、完善人大与代表、代表与选民或选举单位之间的联系制度。加强人大与代表、代表与选民或选举单位之间的联系是密切人大代表与人民群众的联系、有利于人大代表参政、议政的重要举措。人大代表是代表人民行使国家权力的，由人民选举产生，向人民负责，受人民监督。人大代表要真正地代表其选民或选举单位的利益，反映选民或选举单位的意见和要求，就必须通过一定的联系制度对选民或选举单位的意向进行深入细致的了解。同时，人大代表要真正地向人民负责、受人民监督，也必须通过一定的联系制度让选民或者选举单位了解自己履行职责的情况。当前，一些地方人大和地方人大常委会在这方面做了一些探索、创新，如召开选民座谈会，在选区报告建议办理情况，向选民述职并接受评议，建立人大代表网上公示系统等等，这些做法都是很有意义的。当然要逐步使这些活动方式普遍化、制度化。

4、逐步改善代表结构，有效整合多元利益主体。切实代表选民利益是代表本质的必然体现，只有在代表结构上保证代表的广泛性、代表性，才能确保人民民主的广泛性，才能真实地反映选民意志和利益。应逐步改变我国人大代表在结构上的官员代表偏多，党员代表偏多，社会代表偏少，特别是社会弱势群体的代表偏少的主要弊端。

（二）完善人大代表的选举制度

1、切实推行竞争、公正的选举。选择性和竞争性是任何民主选举的内在属性，如果没有竞争就无所谓选举。首先要改进人大代表候选人的提名和介绍办法。在提名中，扩大选民的提名权限，对团体的提名加以一定限制，平等对待选民和团体提出的人大代表候选人，减少指选、派选和组织部门内定，这样使人大代表真正从群众中产生，反映群众意愿。其次是实行严格的差额选举。为了增强选举的民主性和竞争性，应尽可能多提一些候选人，应扩大副职的差额，条件具备时，正职也应搞差额选举。再次，进行适度竞选。大会期间，候选人可以在大会上作演讲，向代表介绍自己的基本情况、政绩，宣传自己的施政纲领等。

2、适当扩大直选范围。直接选举是相对间接选举而言，是由选民直接选举代表，而间接选举是代表选代表，相比而言直接选举是一种更为民主的选举方式。

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它便于选民选择自己所了解和信任的人进入人大，代表自己行使管理国家的权力:便于代表同选民保持密切的联系，充分听取选民的意见和要求，向选民负责并报告工作；便于增强选民的权利意识和参政意识。邓小平说过，我们现在没有条件搞全国范围的直选。那样搞，只会分散人们的精力，影响安定团结。当然扩大直选范围需要随着条件的具备逐步予以推行，可先由县级直选扩大到市级范围再逐步扩大到全国范围。

（三）完善人大监督制度

1、设置法监院，专司法律监督权 设置法监院，法监院与人民政府、人民法院关、人民检察院是平行国家机关。全国人民代表大会将其法律监督权授予法监院专司，法监院是国家的法律监督机关。将法监院作为国家的法律监督机关，在制度设计上注重将法监院作为一个地位超然的单纯法律监督机关，法监院仅对国家机关活动的合法性进行审查、裁断，对于审查、裁断为不合法的被监督事项只享有宣告无效或撤销的权力，而没有直接处理、变更被监督事项的权力，以使法监院地位超然，不越权代行其他国家机关的权力，但应赋予法监院对不执行决定者的制裁权，简言之，法监院其职责在于判定错误，要求被监督的国家机关必须自行纠正错误，回到合法轨道，对不纠正者，法监院有权依法给予法律制裁。

除宪法外，根据《立法法》第2条的规定，我国的法的形式包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章以及地方政府规章。法监院的立法监督权的对象不包括对法律的制定、修改和废止等立法活动的监督，对法律的立法监督权由全国人大行使，法监院只能对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章以及地方政府规章的制定、修改和废止等立法活动的进行监督，法监院立法监督的内容包括两个方面：一是违宪审查；二是违反上位法的审查。

2、撤销行政监察机关

行政监察机关是行政系统内部的法律监督专门机关，行政监察机关实行的是“双轨制”，即行政监察机关既其受上级主管部门领导，又受行政机关领导。这种监督的监督主体在人、财、物、权等方面都受制于监督客体，是“儿子监督老子”，行政监察机关实际上难以有效开展监督工作，反而往往成为抵制外部监督的盾牌，并且与人民检察院存在职能上的重合。对此，笔者的观点是：对行政机关的法律监督应外部监督为主，以内部监督为辅。从其内部监督来看，应着重加强上下监督、主管监督、职能监督这三种形式[xiv]，没有必要在其内部设立一个等同外部异体监督的机构——行政监察机关。故应予撤销，将其并归于人民检察院，这样既有利于加强对行政机关的外部监督，又可以解决原监察机关和检察机关相互推诿或互争管辖的问题，同时也符合精减机构、提高效率的要求。

3、取消人民检察院的法律监督权

我国宪法规定人民检察院是法律监督机关，宪法和法律进而赋予了人民检察

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院侦查权、批捕权、公诉权、诉讼监督权，这即是人们一般认为的检察权的四项主要权能。尽管如此，理论界和实务界长期以来对检察权的性质一直存在分歧，近年来更是成为司法改革中讨论的热点问题，主要存在四种主要观点：“行政权说”、“司法权说”、“双重属性说”和“法律监督权说”[x]。对于这个问题，笔者认为我国的政权组织形式不是以三权分立为原则，而是在民主集中制原则下形成的纵横结构的政权组织形式，因此没有必要为检察权到底该归为司法权还是行政权大伤脑筋，硬要将其归入哪一类权力中去。检察权就是检察权，它是与司法权、行政权横向平行的一种国家权力，这是由我国政体所决定了的。同样，在配置检察权的权能时，不应该把它放入司法权或行政权中来考虑，而是应该将其作为与司法权和行政权平行的一种独立权力来考虑，从而着眼于检察权在国家权力结构到底应该发挥什么样的作用，从而对人民检察院与其他国家机关的关系作出科学定位。

4、赋予人民检察院对国家工作人员职务违法的调查权和处置权 我国检察权的基本权能包括侦查权、公诉权。对国家工作人员职务违法的调查权和处置权是从人民检察院的侦查职能中衍生出来的权力，这是撤销行政监察机关后，而应赋予人民检察院的权力。人民检察院侦查权的范围几经变化，总体呈缩减的趋势，现行刑事诉讼法第18条第2款规定：“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”由此可见，检察机关侦查权的范围就是对职务犯罪[xv]的侦查，是刑事诉讼结构中的一部分。对于未达到犯罪程度的职务违法行为的外部监督，在整个法律监督机制中处于薄弱环节，目前的做法是人民检察院侦查终结，做出不起诉或撤案决定后，对于职务违法行为，检察机关无相应处置权，而只能做出建议或移交有关部门处理，这无疑起不到外部异体监督的应有效能。因此，有必要赋予人民检察院对国家工作人员职务违法的调查权和处置权，使人民检察院在打击职务违法和职务犯罪两个层面上实现职能的统一，既有利于机构的精简，又有利于效率的提高。同时，这也是履行《联合国反腐败公约》[xvi]义务的一种制度上的体现，该公约第36条（专职机关）规定：“各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则采取必要的措施，确保设有一个或多个机构或者安排了人员专职负责通过执法打击腐败。这类机构或者人员应当拥有根据缔约国法律制度基本原则而给予的必要独立性，以便能够在不受任何不正当影响的情况下有效履行职能。人民检察院行使职务违法调查权和处置权的具体制度和相应程序，应在立法上予以确定，其中应该考虑：人民法院在行政诉讼中发现的涉嫌职务违法的行为，应通告人民检察院查处的；将人民检察院行使职务违法调查权和处置权纳入司法审查范围，为当事人提供司法救济途径，就如当事人对公安机关提起行

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政诉讼一样，来新设一种诉讼制度；对于人民检察院的职务违法处置权，可以考虑制定《国家工作人员职务违法处罚法》来具体规定。

5、扩大司法审查权的范围

我国现行行政诉讼法通过“以合法性审查为原则，以合理性审查为例外”的方式确定了人民法院对具体行政行为的司法审查权。《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审查行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”体现了合法性审查原则。该法第45条第4项规定：人民法院对“行政处罚显失公正的，可以判决变更”，体现了合理性审查的例外情况。这种制度安排既建立了人民法院对行政机关依法行政的监督，又避免了人民法院不至于过度干预行政机关，给予了行政机关应有的自由裁量权。但司法审查权的范围仅限于具体行政行为，却有局限性。

五、结语

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度虽然并不完善，但是却适合国情，符合国家的前进方向。所以我们要有一直延续坚持下去，但是也要在其发展的过程中对其不断的改进，使之更加进步完备。

六、参考文献

1、邓小平：《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年10月，第1版；

2、周叶中：《宪法》(第二版),高等教育出版社2005年3月，第2版；

3、胡锦光，韩大元：《中国宪法》，法律出版社2004年11月，第1版；

4、蔡定剑：《中国人民代表代表大会制度》，法律出版社2003年6月，第4版；

5、蔡定剑：《论人民代表大会制度的改革和完善》，《政法论坛》2004年第6期；

6、蔡定剑：《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年12月，第1版；

7、周小梅：《关于人大代表制度的反思与重构》，《人大研究》2003年第02期；

8、胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年1月，第1版；

9、高放：《政治体制改革有望迎头赶上》，《人民论坛杂志》2012年第33期；

10、浦兴祖：《人大制度20年的五个启示》，《南风窗》2002年第06期。

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第四篇：如何完善人民代表大会制度

论人民代表大会制度的完善

论文摘要：我国的人民代表大会是世界上权力最大的议会，可是，作为国家权力机关的人民代表大会却没有得到应该有的尊重，代表人民行使国家权力的人民代表在人民群众的心中的地位也没有得到体现。但这个世界上权力最大、人数最多的议会，其权力行使的效果却不甚理想，它具有许多重要的权力，却从不行使。为什么出现这样的情况？人大代表的素质不高，其原因是制度的缺陷。人是在制度中长大的，制度造成了人，也培养了人的素质。本文从七个方面阐述了对提高人大代表素质的探讨。

关 键 词：人大代表制度 问题解决

改革开放以来，中国经济快速腾飞，但是作为国家权力机关的人民代表大会却没有得到应该有的尊重，代表人民行使国家权力的人民代表在人民群众的心中的地位也没有得到体现。

其原因就在于人大代表制度本身的缺陷，要完善人大代表制度，就必须从相关制度本身的改革入手。

一、代表人数太多，应大量减少人数

我国选举法第15条规定全国人大代表不得超过3000名。选举法第9条规定省、自治区、直辖市的代表名额基数为350名，省、自治区每15万人可以增加1名代表，直辖市每25000人可以增加一名代表；人口超过1亿的省，代表总名额不得超过1000名。我国第七届全国人大代表2970人，第八届代表为2978人，第九届代表为2979人，第十届代表超过了3000名。3000人左右的一个会议，如果让每个代表发言1分钟的话，就得3000多分钟，两天两夜多。再看地方，北京市人大代表名额为781人，河南省为957人，山东省为930人，最少的是青海省399人，宁夏423人，西藏445人。所以，在全体会议上，每个代表的发言只能是没有，大会的时间留给大会主席团来发言和主持表决，代表的作用也只能限于鼓掌欢迎举手通过了。

在一个议会里，代表人数越多，每个代表对全体会议上通过议案的作用就越微弱，代表

-1-的价值就越小。代表人数越少，每个代表对全体会议通过议案的作用就越大，代表的价值就越大。我国有些人大代表，对开人大会议的积极性是不高的。人大代表名额的多少，对于在人大会议上能否产生出热情洋溢的政治民主气氛实有着一种关键的作用。从议会便于开会讨论问题的角度来看，以200到300人为准，较为合适于开会，往上则呈饱和状态，人数再多，开会的效果肯定不好。从国外议会制度来看，只有极少数几个国家，如日本、意大利、印度等，它们的两院制议会中有一院是超过500人以上的，绝大多数国家，它们的议会中任何两院都没有超过500人以上的。

所以，有鉴于我国人大代表开会的现状和国外议会制度的建设经验，应当适量地将我国各级人大代表的名额进行压缩，将全国人大代表名额压缩到400-500名。省级和省级以下的地方人大代表名额，压缩到200-300人，甚至更少。

二、改革人大代表审议议案由代表团分组审议，再交付大会表决制度

由于我国各级人大的代表过多，在全体会议上无法审议议案，所以人大代表审议议案只能交由代表团分组审议，再交付大会表决。以全国人大为例，代表团按各省、自治区、直辖市、特别行政区和军队的代表组成。代表团的作用是在全国人大会议期间组织本团代表对议案进行审议，也可以由代表团团长或者选派代表，在全体会议上代表代表团发言。

但代表团既是按地区来分类，代表团的团长往往就由该区的省委书记或省长等党政要员来担任。所以，一个议案的提起，往往先由团长作提示性发言，最后作总结性发言。全国人大代表从全国各地来到北京，除要监督中央各国家机关外，还要借助中央来监督地方，但在代表团团长由地方行政长官来担任的前提下，使得代表们的发言受到牵制，往往不谈问题，只谈成绩，不谈官员个人责任，而只谈地区自然条件差异等，成了一种表决心，展望未来的讲台。

所以，在不能立即修改选举法减少代表人数的情况下，分组审议时应该打破以地区为分组标准，改革为随机分组，选举组长进行主持。

三、改革我国人大代表兼职制度，实现人大代表的职业化

-2-在欧洲中世纪，议员是一项属于贵族的荣誉职业，一个重要原因是议会那时不是一个职业机构。近代以来，随着社会的复杂化和民主参政意识的提高，议会的职能不断提升，议会立法不断取代由司法贵族制定的判例法。自从18世纪以来，英国下议院的地位不断提高，议员也逐渐成为一门独立的正式职业。如果你做议员，就可以从国家获得保障的体面收入。由于现代社会高度复杂，而法治国家的社会关系必须获得立法的及时调整，议员是一项很忙碌的专门职业，因而不允许从事“第二职业”。

中国的人大代表是一种荣誉，至今仍然是一项非正式职业，除了人大常委会正副主任外，绝大多数人大代表甚至人大常委会的普通委员都在从事着别的社会职业；参加人大只是其“第二职业”，因为她（他）要从其本职工作来拿工资的。立法是一项耗时费力且经常需要困难的利益妥协的工作，因而要求专门的注意力。人大工作机构有一些专职工作人员，但他们大多数人不是人大代表，不能代表选民的利益。

人大代表由人民选举产生，组成全国和地方各级国家权力机关，要监督行政机关、审判机关、检察机关等，但人大代表本身有相当一部分，却是来自于行政机关、审判机关、检察机关的官员。全国人大由主席团来主持会议，但主席团中有相当一部分是国家领导人，他们主导了会议。所以，人大开会，成了国家领导人自己监督自己，在代表团中，成了地方领导人自己监督自己，整个人大的监督功能就落空了。

四、改革人大的会期制度，延长开会时间和次数

我国各级人大每届任期5年，但开会时间太短，5年之内只开5次会议，1年1次，每次2至3个星期。开会时间如此之短，使得人大代表大多数时间又回到自己的工作岗位上。所谓人大代表的人民性，是指人民代表来自于人民，又复归于人民，在我国即是指采用兼职代表制，代表在每年1次的人大会议外，都有自己的工作，所以代表往往视每年一度人大会议只是自己繁忙工作之外一种消遣和放松。所以，任期太长，而开会时间太短，容易导致人大代表忘记了自己的职责。他对自己执行职务就会形成漫不经心的习惯，他来开会，只能感性地谈一下自己的日常生活，而不可能对某个议案有更深刻的洞察。

我国的人大制度跟西方议会制有一个区别的是，就是在人大全体会议下，设一个常务委

-3-员会。常委会在全体会议闭会期间继续工作，每二个月举行一次会议，一次一个星期左右。所以，把全国人大的开会时间和全国人大常委会开会时间加起来，也不过九个星期，六十几天左右。议会是一个开会的地方。议会不开会，经常处于休会期间，议会的权力是无法体现出来的。从西方国家来看，法国宪法将议会的开会时间明确写进了宪法，“议会每年自行召开两次常会，第一次会议自十月二日开始，会期八十天。第二次会议自四月二日开始，会期不得超过九十天。”如西班牙宪法规定：“两院每年在两个固定期间召开会议：第一期间是九月至十二月，第二个期间是二月至六月。”议会开会的时间越长，就越能体现议会在社会中的作用和影响力。从西方国家的议会制度来看，绝大多数国家的议会会期至少都在3个月以上，另外，还有几个非洲国家的宪法规定，会期最长不超过4个月。

我国宪法有一个缺陷，就是没有对全国人大和地方各级人大的开会时间作出明确规定。欲要发挥人大代表监督政府的功能，就得使议会经常处于开会的时间，就得对人大代表参与开会有一定要求，不在会议时间，对人大代表考察民情，与选民保持密切联系也有一定要求，这些应由法律作出进一步的明确规定。

五、改革人大代表的选举制度，尽可能地实行直接选举

我国人大代表选举采用直接选举与间接选举并用原则，在县级和县级以下采用由选民直接选出的方法，而全国、省级和地市级则要用由下一级人大选出代表。间接选举使得代表代表民意性的可能性下降，尤其是由县级人大选出地市级人大代表，地市级人大选出省级人大代表，省级人大选出全国人大代表，越往上，多层次的选举使得民意层层过滤，而到最后几乎所剩无几。在乡级和县级的直接选举中，虽然由选民直接投票，但选民直接投票选出的代表每年却只能开一次会议，乡级人大不设常设机关，而只设主席一人，副主席二至三人，作为乡级人大闭会期间联系代表的机构。县级人大则设置了常务委员会，作为全体会议闭会期间的常设机关，每二个月开一次会议，但常务委员会由全体代表选出常务代表来组成，也属于一种间接选举的形式，其民意也被过滤了。

六、改革代表名额的比例，实现宪法权利的平等

-4-1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过了《选举法》。1982年宪法颁布后，全国人大对选举法进行了三次修正。1982年的修正对每个代表所代表的人口数作了有利于少数民族的调整。1986年的修正对少数民族所代表的人口数作了进一步调整。1995年的修正表达了逐步提高妇女代表比例的设想，并缩小了城乡选民的选举权上的差别。

选举法第6条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例；全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表。”从以上规定看，似乎在分配福利而不是在参与政治生活。

选举法第16条规定，“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。” 第5条规定，“人民解放军单独进行选举，选举办法另订。” 第十七条规定，“全国少数民族应选全国人民代表大会代表，由全国人民代表大会常务委员会参照各少数民族的人口数和分布等情况，分配给各省、自治区、直辖市的人民代表大会选出。人口特少的民族，至少应有代表一人。”这是平等的宪法权利吗？可能不平等。

根据第八届全国人大五次会议决定，第九届全国人大（1998—2003年），农村人口为每88万人一名代表，城市人口每22万人一名代表，解放军则每1万人一名代表，其代表人数占人大代表总人数的1/10，是城市人口比例的22倍，是农村人口比例的88倍。如此巨大的代表比例差异是否具备宪法理由？这肯定不符合中国宪法的平等原则。

民主选举的首要原则是一人一票、平等竞争。他所关注的对象是“公民”，而不论其种族、性别、职业、财富。

七、改革人大代表候选人产生方式，使候选人真正体现民意

候选人的产生是选举的一个关键，它决定了可供选民自由选择的范围，决定了人大代表的素质。选举法第29条规定：“全国和地方各级人民代表大会的代表候选人，按选区或者选举单位提名产生。各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍候选人

-5-的情况。”从法律规定来看，候选人提名有两种方式：组织提名和代表联合提名。但代表联合提名实际上受很大限制，有些地方已经名存实亡。影响联合提名的主要因素包括不给代表发提名表、不允许代表进行“串联”酝酿提名、不允许代表进行任何形式的会下活动和跨团提名，同时又把代表团划的很小，使代表很难在本代表团内征集到联名所需要的人数等。

从推选到产生正式候选人，中间有一个颇为讲究的协商确定过程。在各选民小组最初推荐候选人时，选举工作人员已经把内定范围告诉了他们，例如“一个处级干部、一个非党员科技人员、一个非党员的女同志。”实际上，代表通过在性别、党派等不同特征的人中分配名额来实现、协商确定过程以及候选人的确定标准违背了平等的宪法原则。在西方，候选人一般时是通过一定数量的选民提名并进行预选而产生的。因此，在进行最终选举之前，各候选人已经充分爆光，关心选举的选民对候选人的政策立场已经相当了解，因而具备相关信息以作出适当选择。相比而言，中国的各级人大代表的候选人几乎完全由选举委员会或人大主席团确定。尤其是地方人大换届改选，人大主任一般是一线领导退居二线时进行过渡的职位。试想，这样产生的人大代表有民主性吗？其素质谁能保证？在人大代表的选举中，应当打破不允许竞选的禁忌，尤其是放宽政党对候选人提出的控制权，让真正能够代表民意候选人能够当选。

我在上中学时亲身经历了两次基层人大代表的选举，我们学校和另外一个学校是一个选区，第一次选举推荐的候选人是学校行政领导兼党组书记，第二次选举推荐的候选人是学校副职行政领导兼党组成员，在目前中国国情下，谁敢组织十人以上联名推荐另外的候选人与单位党政领导竞争？另外，选举中存在另一个普遍的问题是厌选情绪严重，我看到超过一半的人不愿意参加选举或抱无所谓态度，这些人无论受教育程度如何，都认为选举与自己无关。我从18岁至今已30多岁，就参加了2次选举，而平时根本就没人提。现在参选率虽然接近100%，但是靠行政命令和代为投票实现的。甚至有选民认为，都内定好了，何必演戏啊。

“人民是真正的英雄”，应当尽快改革我国选举相关制度，实现真正的民主，尽快推进县级以上各级人大代表的直接选举，选举出能够代表老百姓说话的人代表。加强对人大代表的培训制度、改革人大代表的组成人员，使人大代表真正合格，有履行代表职责的能力。只

-6-有改革相关制度，进一步完善制度中的薄弱环节，才能提高人民代表的素质，提高人大监督各种国家机关的职能。相反，现行制度的不完善，使得高素质、有民主意识的候选人无法当选，而使素质不合格的人当选上，人大制度的功能也随之无法发挥了。

参考文献：

1、浦兴祖著：《人大制度20年的五个启示》，载于2002年3月20日《南风窗》。

2、王禹著：《大制度改革刍议》。

3、张千帆著：《宪法学导论——理解与应用》，法律出版社。4、2004年11月12日人民网《关于优化人大代表结构的几点看法》。

5、人大研究2004年第6期《举手表决应该取消吗》。

第五篇：如何完善人民代表大会制度

坚持和完善人民代表大会制度，首先要进一步加强和改进立法工作，提高立法质量。当前，要根据我国经济社会发展的客观需要，进一步突出经济立法的重点，抓紧制定和完善发展社会主义民主政治的法律，保障公民权利、维护社会安定的法律，促进社会全面进步的法律。

在现实生活中，有法不依、执法不严、违法不究的现象在一些地方和部门仍然存在；地方保护主义、部门保护主义和执行难的问题时有发生；一些公职人员滥用职权、贪赃枉法、执法犯法，严重损害了党和国家的形象，严重损害了国家和人民的利益。要进一步健全监督机制、完善监督制度，增强对行政机关、审判机关、检察机关工作监督的针对性和实效性，支持和督促它们严格按照法定的权限和程序办事，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。

(2)坚持和完善人民代表大会制度，必须做到：

①进一步完善人大代表的选举。

②进一步加强人大的立法职能和监督职能。

③进一步密切人大代表与人民群众的联系，使人大代表更好地代表人民的利益和意志，并接受人民的监督。

④必须反对照搬西方的议会制和三权分立制。

我国的人民代表大会制度是由一系列制度构成，如人大代表的选举，代表制度，组成人员制度和委员会制度等，要真正发挥人民代表大会的监督功能，就必须要在制度上健全人大。目前存在的诸多弊端之中，最突出的问题是人大代表的选举和代表的素质问题。

（1）人大代表的选举。我国的选举法规定，实行差额选举的比例是25%——50%；推荐代表候选人的单位有政党、团体和10人以上的代表联名。在实践中，选举法的这一规定在很多地方得不到落实，事实上只有政党提名，而没有团体和代表提名，提名的代表候选人比例远远不到25%，甚至不足10%的差额。

（2）代表的素质问题，即人大代表的专职化问题。目前我国的各级人民代表大会组成人员较为复杂，有各级党政机关的要员，有社会各阶层的先进分子，有为祖国添得荣誉的科学家、知识分子、体育健将，甚至还有“掏粪工人”——当然，这里没有看不起下层百姓的意思，只是人大代表如果不识字，不懂政治或对政治没有兴趣的话，就不是合格的代表。代表民意和表达利益要求是最为重要的政治范畴。因此，人大代表应该实行专职化，即人民代表至少应该是懂政治并对政治有兴趣的政治活动家。代表身份不仅仅是一种政治荣誉，更重要的是一种政治责任。

（3）党与人大的关系问题。如何处理好党与人大的关系，这是我国党政分开的关键所在。从政治原则和程序上说，党委的决定必须经过人大的法定程序，获得人大同意，变成国家意志，制定为法律，才能成为国家权力，才能对政府和全社会有约束力，同时，必须加强人大对政府行为的监督和约束，使人大能够真正反映民意，代表民意，而不是标榜民主、为某些既定政策寻求合法性依据的橡皮图章。因此，必须完善党的执政方式，理顺党与人大的关系。