苏尼特右旗建立住房保障制度的情况汇报

第一篇：苏尼特右旗建立住房保障制度的情况汇报

苏尼特右旗建立住房保障制度的情况汇报

为贯彻落实国家关于建立住房保障制度相关政策和盟行署《关于加快住房保障体系建设切实解决中低收入家庭住房问题的通知》（锡署办发[2006]104号）文件精神，进一步建立和完善我旗住房保障体系，加快经济适用住房和城镇廉租住房制度，结合我旗实际情况，提出如下实施意见。

一、建立和落实住房保障制度实施计划

先进性摸底调查，利用冬闲时间对所有低保户进行全面的摸底调查，切实掌握好底数，依据我旗住房现状建立适用于不同收入层次、不同居住需求、不同供应对象、不同形式的住房供应体系，满足城镇居民的不同住房需求，逐步建立起廉租住房，经济适用住房，普通商品房在内的较为完善的住房保障体系，完善苏尼特右旗赛汉塔拉镇的住房建设规划，规范和促进我旗房地产市场持续健康发展。

二、建立城镇廉租住房制度

根据我旗经济社会发展水平，财政承受能力和居民住房现状，因地制宜，制定城镇最低收入家庭廉租住房实施办法，明确城镇廉租住房保障范围和对象，保障标准，在全面掌握最低收入家庭住房需求的基础上建立廉租住房档案，进行科学有效的管理，切实解决最低收入家庭的住房基本需求。

三、规范和发展经济适用住房建设制度

为改善城镇居民不同层次的住房需求，建立了苏尼特右旗经济适用住房建设实施办法，制定了经济适用住房建设编制规划和用地计划，经济适用住房建设标准控制在90平方米以下，经济适用住房供应对象以城镇中低收入家庭为主，把无房户和住房困难户列入经济适用住房保障范围。

二〇〇七年十一月十九日

第二篇：关于住房保障制度研究

年初以来，中国房地产市场的房价持续攀升。按国家发改委、国家统计局发布的70个大中城市房价调查数据，4月至10月的房价涨幅分别为：5．4％、6．4％、7．1％、7．5％、8．2％、8．9％、9．5％。这种持续上升的走势，与近年相比大同小异。不同的是，中国楼市的国际性背景日益明显。

房价的外部因素

今年，国家与地方通过户型结构调整、供求比例调整、增加保障性住房建设、金融与税收等一系列手段，对房地产行业不断进行调控，但房价没有停下上涨的脚步。其中原因复杂，而一个重要因素，是流动性过剩加剧房地产的供求紧张。

在这方面，导致房价上行的外部因素不可不察。

在中国经济与世界经济联系日益紧密的情况下，中国的资产价格膨胀带有深刻的全球化背景。首先，全球经济失衡严重，特别是前些年，主要经济体的低利率政策及外汇储备的增加等因素，导致流动性全球过剩。其次，今年以来，能源、矿产等资源性产品在全球范围内供需矛盾加大，价格不断走高，传导到国内，资源性产品价格上涨预期增强。上海财经大学教授钱逢胜分析，土地越来越成为稀缺资源，过多的资金追逐较少的土地，必然造成土地价格上涨。

全国工商联房地产商会此前公布的《2007年3季度中国房地产市场报告》显示，70个大中城市土地交易价格上涨15％，环比增加1．5％，其中居民住宅用地交易价格上涨16．2％。

在相同的国际背景下，房地产市场成为众多其他国家经济发展中的一个令人头疼的问题。韩国为地价的“一飞冲天”而发愁，日本地价走出16年来的低谷开始上行，而英国、美国的地价尽管今年开始下滑，但在2006年以前已上涨多时，都对经济保持稳定发展带来威胁。

对于中国，在人民币升值预期下，境外资金流入逐利，更是搅动了并不平静的楼市，给房地产市场发展带来新的复杂性。

显然，国际投行、海外基金投资中国房地产的热情高涨。知名外资中介行世邦魏理仕的研究报告显示，仅2007年第一季度，外资收购上海物业总成交金额达38亿元。

国家统计局数据显示，今年1至8月份，我国房地产开发企业利用外资371亿元，同比增长65．9％，增幅比去年同期提高30．1个百分点。今年上半年，房地产业实际利用外资规模占同期全国实际利用外资的比重达到24．1％，比2006年提高近11个百分点。

德意志银行（亚洲）董事总经理王仲何分析，进入中国内地楼市的外资已涌现三波：第一波主要是来自香港、日本等地的亚洲资金，第二波是欧洲资金，第三波是美国、中东等地的资金，由传统的专注于一线城市，正向二、三线城市扩展。

广东省社会科学院产业经济研究所不久前完成的《境外热钱在国内非正常流动调查报告》认为，越来越多的国外热钱投资到国内楼市，博弈人民币升值，刺激房价过快增长。

在流动性过剩背景下，通胀预期导致手有余钱者首选买房置业，住房保障缺位使得购买力不足者也被裹挟提前入市。中国科学院世界经济与政治研究所所长余永定解释说，一方面，资本市场发展为居民调整资产组合提供了条件，居民对持有储蓄存款的偏好降低；另一方面，随着物价水平上升，实际负利率情况越发严重，存款搬家，资金加速涌入资产市场。

次贷危机的警示

5日闭幕的中央经济工作会议透露出重要信息：已实施十年之久的“稳健的货币政策”将调整为“从紧的货币政策”。

亚洲开发银行中国代表处首席经济学家庄健分析：“货币政策从‘稳健’转为‘从紧’，而不是‘适度从紧’，这在中国近年来比较少见，说明宏观调控的政策分量加重。”专家认为，虽然中国经济增长形势总体比较平稳，但是房地产等一些领域仍存在信贷投放过多等问题。

2007年对中国楼市产生深刻和潜在影响的外部事件莫过于美国次贷危机。从2002年起，美国房价每年涨幅逾10％，2005年暴涨17％。随后，美联储不断加息，利率达5．25％后，房价开始“跌跌不休”，次级房贷难以偿还、债券信用危机爆发。一大批贷款机构和抵押贷款经纪公司破产，投资银行的高管们纷纷离职，危机至今仍在扩散。

专家认为，尽管我国情况与美国大不相同，但次贷危机仍给我们敲响了警钟。有关专家称，房价快速上涨有可能带来两方面后果：

一是大量的资金和其他资源过度追逐房地产，将使制造业升级缺乏资金、技术和人力资源等方面的支持，妨碍经济结构升级，影响长期竞争力。中国社会科学院工业经济研究所所长吕政指出，房地产市场投资资本的活跃，将提高当地工商业成本，打破资本平均利润率规律，抑制资金对企业创新的支持。

二是银行房贷规模急速扩张，风险可能向金融机构转移。央行在《第三季度货币政策执行报告》中，首次对房贷违约风险发出警示，“住房抵押消费贷款增长很快，违约风险已有抬头趋势”。

“但对于楼市泡沫，现在只能一点点挤出。”国务院发展研究中心的专家指出，高房价问题不仅仅是房地产行业的问题，上关乎数万亿元的商业贷款和个人贷款，下涉及几十个相关行业，中间还夹杂着千家万户。这决定了任何过速的“休克疗法”都是危险的，楼市调控不能指望毕其功于一役，只能采用“渐进疗法”，在发展中“以时间换空间”。即边通过不断释放调控信号来干预市场预期，边切实增加廉租房、经济适用房、限价房、中小户型中低价位房的有效供给，以舒缓供求关系；同时，收紧房贷，让银行缓释风险。

事实上，中国新时期的住房保障体系正在建立：

——“二元管理”，界定了政府和市场边界，住房保障与市场分离。政府责任在提供保障性住房，市场化商品房则由市场配置。

——“三分需求”，即对于低收入人群，政府最重要的职责是搞好廉租房，让买不起房的居民或者进城打工的农民工能够租得起房、住得上房。为此，中央今年在财政超收中将安排49亿元，加上地方财政共近几百亿元用于廉租房建设。按照中央经济工作会议精神，2008年将加快面向城市低收入群体的廉租住房建设。对于中等收入人群，政府则加大经济适用房的建设力度，使经济适用房大多数面向中等收入者。对于高档住房，主要靠市场调节。

——“四管齐下”，国土资源部已出台文件，规定开发商不付清全部地价不得分期发放土地证，这是“促供给”；央行、银监会出台政策，要求提高第二套以上住房的首付比例，这是“抑需求”；扩大廉租房政策的覆盖面，这是“补保障”；经济适用房大多数也要面向中等人群，这是在“调预期”，让中等收入者别再追涨。

第三篇：发达国家的住房保障制度

目录

美国...........................................................................................................................................1

赴美考察中低收入家庭住房建设报告...........................................................................1 瑞典...........................................................................................................................................5

住房宽敞贷款帮忙:瑞典人居住现状一瞥......................................................................5 加拿大.......................................................................................................................................6 日本...........................................................................................................................................8 法国...........................................................................................................................................8 英国...........................................................................................................................................9

美国

赴美考察中低收入家庭住房建设报告

2002年9月12日-27日，由中国合作住宅促进会组团，赴美国考察中低收入家庭住房建设。中国合作住宅促进会副秘书长曹彬为团长，天津财经学院、北京城建住宅合作社、昆明合作建房经营管理处、西安市房地产交易管理中心、邢台市桥西区住宅合作社、黑龙江省职工住房合作社、武汉市武东住宅合作社等单位的代表一行9人。

考察期间，以座谈会、实地参观、入户访问等形式进行，不仅对中低收入者住房问题有所了解，而且还了解了一些相关问题，下面分五个问题予以报告。

一、美国解决低收入者住房的举措

在美国，70％左右的住房为私有。虽然其经济发达，但两极分化是比较突出的，很多穷人没有栖身之地，露宿街头者随处可见。然而，这并不表明美国政府不重视解决低收入者的居住问题。公正地说，美国政府一直采取积极有效的措施，解决低收入者的住房问题，主要办法有四种，即：公共房屋、津贴房屋、租金津贴和廉价公屋。

公共房屋，是政府房屋署拨款建设的，由房屋署派职员管理。这种房屋主要用于出租，其租金标准根据家庭收入而定，一般为家庭收入的三分之一。

津贴房屋，指政府给予一定的优惠政策，由私人不牟利机构具体实施并管理的房屋，主要出租给62岁以上，且每年退休金不超过一家一口20850元；一家二口23850元；一家三口26800元的老年人家庭，各州、县、市根据当地情况，每年调整限制数字。

租金津贴，是针对低收入者承租私人房屋而言，政府鼓励私人将符合出租标准的房屋出租给低收入者。当低收入者承租后，低收入者将自己收入的三分之一付给房主，其余由政府代付。这样，不仅解决了低收入居民的住房，而且不损害房东的利益。例如，一间供出租的房屋，月租金为900元，房客月收入2100元，其中的三分之一是700元，那么，房客就付700元的房租，房屋署代付200元房租，房东总收入不变。廉价公屋，是供低收入偏上家庭使用的。其家庭年收入限制数字略高于以上几种。如一家一口为28150元；一家两口为32150元，他们所付出的租金要超过家庭收入的三分之一，但房子比较舒服，建筑材料和设计要好一些，地段也要好一些。

以上几项举措透明度是比较强的，运作程序也是比较规范的。首先由低收入者向政府房屋署提出申请，然后进行调查，调查核实后，准以排队轮候，一般至少要等二三年以上。一旦该家庭收入增加后，便会搬出去，否则，将大幅度提高租金，高达三五倍以上，让你觉得比买房还贵。二、三藩市公共房屋管理局

美国的大中型城市都设有公共房屋管理局。在城市发展中，美国政府面临两大问题，一是低收入者的公共住房；二是交通。公共房屋管理局是专门管理低收入住房和老年公寓的机构。以三藩市为例。

三藩市公共房屋管理局有400多工作人员，市长任命公共房屋管理局局长。由局长组织选举房屋委员会委员，其中有2名委员来自住公共房屋的居民，法律规定必须有这部分人的代表，以了解他们的反映。

（一）关于老年公寓的管理

目前，三藩市有40多处老年公寓，大一点的24处，平均每套房子住2人，这种房于供不应求。残疾人、超过62岁的老人都可以申请。一般申请后2－3年才能住进公寓，残疾人和无家可归者快一些，现在还有7000多人在等待老年公寓。住在老年公寓，需老年人提供30％的退休金。公寓内备有免费的食品，如牛奶、花生、糖等。

老年公寓的管理与服务是很到位的。除有专门的工作人员进行常规服务外，还可根据需要提供特殊服务。每套公寓的门前，都挂有一个牌子，一面由英文、日文、中文标出，内容是：你好，我今天没事。这是供正常情况下使用的：另一面是白版。非正常情况下，显示白版的一面，工作人员就会立即来到，根据需要进行服务。一日三餐也是如此，将菜单写在牌子上，服务人员则会很好的安排。

一般每套单元房为两居室，每位老年人住一间，阳台、厨房、卫生间、活动厅齐备，厨房可供两位老人同时做饭，很方便。老年公寓还有供老年人锻炼身体、相互交流的空间。洗衣房是收费的，但费用很低，所收费用主要用于更新设备及增添服务设施，因为老年公寓是不盈利的。

（二）关于低收入住房的管理 在三藩市，低收入住房是有标志的，那就是非独立的、底层或多层单元套房。远远望去，不仅外观一致，而巨连成一片。这样的住房都是政府授权为低收入者建造的，建造这些房子的资金来源，一部分来自税收，约占低收入住房的70％，另一部分是富人捐款。富人从应交税款中进行捐助，可免税。

低收入住房也叫贫民住房，这种住房租金是比较低廉的，入住的条件也是相当严格的。必须到公共房屋管理局递交申请书，注明收入、人口、需要间数等，如有不实之处，将会取消申请资格。从申请到入住，最长为7年。入住后的租金为实际租金的30％，收入增加后就要退出，否则就会收取比买房还贵的租金，因此，当收入提高后，没有必要再住下去。另外，居所也是一种地位、身份的象征，收入提高后的人们也不愿意再住下去。美国人收支的透明度是很高的，几乎全是支票交易，没有隐收瞒报或无法核实的问题。低收入者的住房间数，因人口的多少而定，基本为一人一间房。凡是符合条件者，需依次排队等候，由房屋管理局直接分配。从申请到入住的时间最长为7年。另外，在三藩市还可以见到一些户外楼梯，叫做：逃生楼梯。这是1989年三藩市发生地震后为主人逃生而增加的设施。

三、美国住宅建筑及布局的特征

人与自然的和谐统一，使人产生一种舒适美感，这是美国住宅的主要体现。第一，强制管理。美国住宅私有化程度很高，但都纳入市容、市政的规划布局与管理之中。对于有碍公众利益和周围环境的破败住宅，均会受到指控并限期解决，以维护市容、市貌的总体要求。

第二，融于自然之中。美国人将环境和景致均视为住房的重要组成部分，他们的理念是让住房适应自然环境，而不是在住房周围配置景观。在三藩市，住宅均依坡就势而建，就连我们乘坐的有轨电车，也是宁肯增加牵引装置，也不去削坡填谷。

第三，突出木结构。美国的森林资源比较丰富，木材加工业非常发达。因此，以坡顶低层为主要建筑造型的独立住宅，都是木结构。这种木结构比砖石混凝土轻，基础结构简单，还具有良好的抗震抗风性能。

第四，建筑速度快。美国住宅的建筑速度是相当快的，其中主要原因是由于实行了完全工厂化生产和半工厂化生产。以低层木结构住宅为例，基本采用半工厂化方式，即工厂遵照统一的模式规格生产不同部位的构件，承建商按图拼装。这样，建造一幢小楼，只需半个月左右的时间。

第五，平面布局紧凑。住宅的平面布局比较紧凑体现在若干方面，诸如车库和设备区域以及生活、会客起居、卧室、交通等区域，功能规划细腻，各部分所占的面积比例既经济合理，又满足了主人个性与生活品质的追求。

第六，设施设备齐全。室内设施设备齐全，充分考虑了主人舒适的要求。一般而言，除供水系统、空调设备、通风、通讯、供电、供气、防火、防盗、遥控门窗外，卫生洁具、厨具、家具一应俱全，减少了装修和搬家的麻烦，是真正意义上的成品房。

四、美国楼市今年最旺

今年一至八月份，美国住宅价格升幅为5％，为美国人带来了6200亿美元的账面财富，创下了美国十三年来房屋类别中财富年增长率最高的纪录。1998年至2002年，整体楼价的连续升幅也显示为五十年以来的最高纪录。诸如纽约、华盛顿、洛杉矾、三藩等城市，住宅价格比过去一年上升了20％以上。据一位已经加入美国籍的同胞讲，他过去30万美元买下的房子，最近刚刚以80万美元的价格出手。用他的话说，房市很“牛”。楼市已占美国国民产值的六成，有力地带动了建材、装修、家具、五金、家庭耐用品等相关产业的增长。据一份美国家庭财富报告披露，该国房屋价格每升1美元，民间消费就会增加4～6美分。这也说明，楼市兴旺是美国消费市场常盛不衰的主要原因。

五、几点启示

第一，立法是根，执法是本。有了明确的政策，必须依赖于法制。我国的政府比较美国政府更关注解决中低收入家庭住房问题，在经济不如美国发达的情况下，连续二十多年出台了各种政策，使全国城镇住房告别了短缺时代，其成就令世人瞩目。当前应加快立法，严格执法，确保政策施惠于广大中低收入家庭。

第二，政府不直接参与中低收入者的住房建设，应研究、制定政策，加大监督、检查的力度。当前最重要的是搞好调查研究，合理界定中低收入家庭界限，形成由政府主管部门、职工单位、街道居委会共同参与的调查网络，公示低收入家庭名单，确保其公正，以达到雪中送炭的目的。第三，加快建立我国住房供应保障系统。解决资金来源，明确运作实体，规范集资合作建房，倡导以住宅合作社的形式进行集资合作建房的经验，以进一步完善我国的住房供应体系。

第四，倡导绿色住宅，保护生态环境。多在自然环境中“种”房，少在住房周围造景，政府职能部门必须加大监管力度，以维护综合的、长远的利益。

（中国合作住宅促进会赴美考察团

田青）

摘自《中大房地产信息》2003.01

美国联邦政府于1937年建立了首个住房法案，以解决低收入阶层住房短缺和居住条件低下的问题。1949年美国国会通过《全国可承受住房法》并制定了一系列的住房政策，从而加速了住房建设步伐。20世纪60年代，为减轻政府的建房负担，并保证住房市场的良性发展，联邦政府进一步扩展了住房政策，开始鼓励私营发展商为低收入阶层建造住房。联邦政府最初执行的是直接向低收入者提供住房的公共住房政策，后逐渐向补贴私营开发商建房的住房建设补贴政策过渡，补贴的对象是住房供应方。在整个20世纪内，美国联邦政府通过一系列面向低收入阶层的住房政策，促进了全社会各收入阶层住房水平总体的提高，基本上实现了“向全体美国人提供体面、安全和整洁的居住环境”的目标。

政府在住宅消费过程中的干预。这种模式以美国为代表。美国居民购房资金的80％以上来自于金融机构的贷款，而与广大居民直接打交道的金融机构都是私人性质的，贷款利率也由市场决定。政府在保证市场机制在资源配置的层次上能正常发挥作用的前提下，一方面为居民住宅贷款提供保险或担保，为其偿还贷款本息的支出提供免税待遇及其它优惠，另一方面则发起甚至直接出资建立若干规模巨大的全国性抵押贷款金融机构，为抵押贷款提供二级市场和政府的最后支持。(住宅与房地产)

美国的《住宅法》规定，低收入者及退休老人租住符合政府规定要求的住房，只支付家庭收入25%的租金，超过部分由政府付给出租房主。纽约市住房局确定低收入者住房的标准为月租500－700美元。住房局到提供资料的住房实地调查，确定并编辑成低收入者出租住房一览表。

住房局每年公布一次低收入线，合格的低收入者到住房局去查看出租住房一览表，从中选出几套符合自己要求的住房。其选择条件主要是自己上下班方便和社会环境较好。低收入者选中某一套住宅，即约定该房主共同到住房局去签订租赁合同。例如月租700美元，合同规定每月租房者交给房主200美元，住房局每月拨给房主500美元。

来源：国际金融报 瑞典

住房宽敞贷款帮忙:瑞典人居住现状一瞥

人均47平方米住房面积，平均每两人就能住上一套房，瑞典人算是世界上住得最宽敞的人了。说起来，这全靠有完善的贷款制度和便利的贷款方式。

瑞典人口890万，而各种式样的住房就有430万套，其中租赁房仅占20％左右，剩下的私人拥有所有权和使用权的住房各占一半。私人住房主要是独门独院的花园洋房，平均价格约合12万美元；只出售使用权的大多是公寓房，不过也不便宜，一套70平方米的房子平均也要卖到7万美元。

这对扣除日常开销结余并不很多的大多数瑞典家庭来说，要想一下子拿出这么一大笔钱来买房就困难了。办法就是———向银行贷款。瑞典人差不多都是靠向银行申请贷款来购买住房的。申请贷款程序简便规范，无需耗费申贷人很多精力。

要申请住房贷款，你必须具备这样4个条件：一是具有支付购买房屋所需金额10％的能力；二是拥有一份固定的工作；三是在付款方面没有不良记录；四是符合获得普通贷款的条件。此外，银行还需了解申贷人家庭收支情况，以了解他是否具有支付贷款利息和偿还部分本金的能力。所有这些信息，各商业银行均可以立即根据每个瑞典居民都拥有的社会保险号从国家税务局、国家信贷信息中心和有关商业银行的电脑库中查询到。

目前，瑞典各商业银行提供的住房贷款分两种。一种是“第一抵押贷款”，这种贷款以所购买的住房作抵押，贷款金额最高可占到购房价格的75％。偿还期限可以长达50年，利息或随行就市浮动，也可以是定息，即贷款人可以根据自己的需要把贷款利息固定在某一段时间内，如3个月、1年到5年和8年不等，而且还可以把贷款分成好几个部分，使用不同期限的固定利息。相对来讲，固定利息的风险要小一些，而且贷款人也非常清楚自己每个月应该支付多少利息，好作安排。因此，不少人倾向于选择定息的方式。

如果购房者还想获得超出所购住房价格75％的更多的贷款，银行可以提供另一种形式的住房贷款，即“最终抵押贷款”。它也是拿所购房屋作抵押，不过偿还期要比“第一抵押贷款”短得多，15年之内必须偿还全部本金，利息随行就市浮动，而且比“第一抵押贷款”的利息要高出一到两个百分点。

由于这两种贷款都是以所购房屋为抵押的贷款，银行方面一点也不担心贷款人丧失还本付息的能力，因为一旦出现这种情况，银行将立即通知瑞典执法机构强迫贷款人出售其住房，用售房款来偿还贷款。而且，瑞典各地方政府为征收房地产税，对当地所有住房的实际价值都有非常详细的记录。各商业银行在审批住房贷款时对贷款人所要购买的住房的真正价值也一清二楚，一般人很难蒙混过关。

由于全国8成的住房主要是靠贷款购置的，住房贷款早已成为瑞典各商业银行的主要贷款业务。如作为瑞典四大商业银行之一的联合储蓄银行，到去年底，它的各种形式贷款总额为6400亿克朗，其中住房贷款就占35％。

瑞典人热衷购房，主要是由于房价一直保持着较强的增长势头，贷款买房是一种回报率很高的投资。笔者的一位瑞典朋友，他们家7年前主要靠贷款在斯德哥尔摩近郊买了一栋约合10万美元的两层楼洋房。现在这栋小楼的市场价格已经涨了一倍。很多瑞典人的做法是，年轻时靠贷款买下一栋住房，退休后再把房子卖掉，租公寓住，手里攥着一大笔钱，富富裕裕地安度晚年。(吴平)

《人民日报》 2002年8月7日

瑞典等国政府则通过土地和资金等方式间接干预住房建设。瑞典以短期低息贷款的形式对住宅建设给予财政补助。国家和城镇政府共同承担制定和贯彻住房政策的责任。

(住宅与房地产)

加拿大

加拿大在住房方面有许多福利政策，但也不是由政府全部包下来，而是通过政府提供租房、贷款买房，多层次，多渠道地来保障居民的住房需求。对高收入者，政府鼓励他们购买市价商品房；对中低收入者，则帮助他们通过银行贷款方式购买住房；一些不买房的家庭，则通过租赁私房或政府公房来解决。

为了强化房地产市场的功能，政府加强在联邦、省、市三级政府之间的合作，并通过有关政策支持发展商建造民宅，形成“要住房，找市场”的机制，以解决居民住房问题。在加拿大，一般人买房子都要向银行申请贷款，然后花上十几年、甚至二十几年把贷款还清，但人们普遍没有负债感，而是有一种房产拥有感。

来源：国际金融报

截至２００４年，加拿大共有家庭近１０３０万户，住房１０９０万套，即一户家庭至少有一套住房。这些住房中，５７．２％是独栋或者半独立别墅（两幢联在一起的低密度建筑），３２．８％是高层公寓，１０％是两层以下的排屋。如果把独立或半独立别墅及两层以下的排屋计算在一起，它们约占住房总量的７０％。形成这一现象的主要原因是加拿大幅员辽阔，人口稀少，土地资源相对丰富，土地成本较低，可以建造占地较多的独立或半独立住房。在加拿大，你会发现即使是一名普通的邮递员，也完全可以住得起一幢独立式的别墅。买房不难 热情亦不高

加拿大住房所有者主要有三类：私人拥有、合作拥有和公共拥有。截至２００４年，６４．２％的加拿大家庭自己拥有住房，３５．８％租赁住房。在这些租赁住房中，３０．２％由私人拥有，４．６％由各级政府或非赢利机构拥有。值得注意的是，加拿大住房所有者比例向来较为稳定，１９５９年加拿大住房自有率是５６．１％，４０年时间住房自有率只提高了７．７％，平均每年提高０．１９％，这说明住房供应量始终比较宽裕，加拿大人拥有多栋房屋所有权的热情并不高涨。

加拿大人均月收入在５０００加元左右，而买一套住房，如果是市中心的公寓房的话，通常为２５万加元左右（与人民币汇率在１比６．９左右）；而在郊外，则根据交通方便的程度从１０多万加元到３０万加元之间，就可以买一幢独立的别墅了。因此，加拿大人如果职业稳定不经常失业的话，买房子不算难事。主要大城市多伦多、蒙特利尔、温哥华和渥太华等房价差距不大，其中温哥华因气候宜人，吸引较多的亚洲移民，从而带高房价，成为其中房价水平最高的城市。容纳１０％的就业人口

加拿大安大略省住房管理局的安德鲁伯诺撰写的一份政府工作建议报告中指出：住房不仅仅是人人必需的生活资料，而且对宏观经济具有举足轻重的作用。

第一，住房对经济增长具有重要的拉动作用，这种拉动主要体现在三个方面，一是住房建设项目本身所产生的直接产出；二是住房建设项目对建材、交通等其他行业所产生的间接产出；三是围绕住房建设和住房消费的配套服务所形成的派生产出，主要集中在住房交易、住房金融服务和住房物业管理等方面。从加拿大１９４６年～１９９９年住宅业发展情况看，住宅业占ＧＤＰ的比重在４％到７％之间，２０世纪５０年代到７０年代较高，在６％到７％之间，最高时曾达到７．５％。从８０年代初期开始下降，目前维持在４％的水平上。

第二，住房是劳动密集型产业，对创造就业具有重要作用，根据加拿大抵押贷款和住房公司（ＣＭＨＣ）专家的分析测算，目前加拿大住宅业总就业人数约为１００万 人，占加拿大总就业人数的１０％左右，其中建筑业约占４０％，制造业和运输业约占３０％，贸易、金融、保险、物业管理等服务业约占３０％，建筑业每创造 １个就业机会，就会为其他行业创造２．３个就业机会。第三，住房是国家和家庭经济财富的主要组成部分，在加拿大，住房占所有家庭财富的６８％，占国家所有财富的６０％，住宅业的发展水平直接影响国家和人民的富裕程度，是人民生活水平高低的主要标志。多项政策扶持住房产业

正因为住房对经济和社会具有举足轻重的作用，加拿大联邦政府对住宅业十分重视，采取多种政策措施发展住房产业。第二次世界大战后，随着大量移民进入加拿大，加上大批军人转业退伍，和国内工业发展本身需要大量产业工人，住房短缺的矛盾一度非常突出，成为当时加拿大的主要社会问题。为尽快解决住房短缺问题，联邦议会重新修订了《全国住房法》，授权联邦政府成立ＣＭＨＣ（加拿大抵押贷款和住房公司），由该公司直接建造住房，向退伍军人和低收入家庭出售或出租。到２０世纪６０年代中期，随着住房短缺问题的缓解，联邦政府从住房建设领域中逐步退出，不再直接建造住房。

联邦政府从住房建设领域退出后，将政策重心逐渐转移到扶持中低收入家庭解决住房问题上，主要的政策手段有：通过ＣＭＨＣ，向建造符合中低收入家庭需求住房（类似我国目前的经济适用住房）的房地产开发商提供贷款，这一政策一直持续到２０世纪８０年代后期。从８０年代后期开始，由地方政府接手管理住房问题后，联邦政府逐步削减了对社会住房的直接贷款数额，１９９２年联邦政府停止了对社会住房开发发放贷款。

在购房者个人买房贷款方面，加拿大政府近３０年来坚持扶持为主的政策。２０世纪５０年代以前，加拿大抵押贷款的首期付款比例较高，一般至少为房价的３０％，有的甚至高达房价的５０％，购房者必须积攒一笔很大资金付首期款，才有资格获得抵押贷款，这就很大程度上抑制了家庭对住房的购买力。为解决这个问题，１９５４年联邦政府授权ＣＭＨＣ建立抵押贷款担保制度，向首付款低于３０％的抵押贷款提供１００％的担保，并鼓励金融机构发放低首付款的抵押贷款，以此来放低购房门槛，促进住宅业的发展。从２０世纪８０年代中期开始，加拿大资本市场日趋活跃，融资规模不断扩大，为增加抵押贷款的资金供给，降低贷款机构的流动风险，１９８６年联邦政府允许ＣＭＨＣ向抵押贷款证券（ＭＢＳ）提供担保，至２００４年，抵押贷款与住房公司所担保的抵押贷款证券达近３００亿加元。该项推动金融机构房贷资产证券化的政策为金融体系带来了活力，有力地促进了金融业对住宅产业的资金支持。

从战后五十年的总体情况看，加拿大住房体制是日趋市场化的，主要依靠市场机制进行住房的生产、交换和消费。与此同时，联邦政府通过多种政策手段对住房市场进行了有效地干预和管理。当住房严重短缺，市场未能有效增加住房供给时，联邦政府直接介入住房建设，来迅速增加住房供给。当住房短缺问题得到缓解后，联邦政府通过对社会住房的直接贷款，帮助、扶持低收入家庭解决住房问题，通过抵押贷款担保，帮助中低收入家庭购房。当社会住房取得较大进展后，联邦政府即把社会住房业务转给地方政府。在上述政策演变过程中，市场因素不断增加，政策干预逐步减少，相应地，政府用于住房方面的支出也在逐步减少，１９８１ 年政府住房开支４．３６亿加元，１９９９年减少到１．３６亿加元，近年来则略微有所上升，２００４年政府住房开支为１．８４亿加元。

来源：

日本

日本政府通过拟定和依照有关法律，制定和执行有效的住房政策，从多方面给予资助和支持，来保证每个家庭，包括低收入家庭都能有获得住房的机会。

在立法上，颁布了《住宅建设规划法》、《公营住宅法》、《地方住宿共给公社法》等。明确了中央政府和地方政府在住宅供应方面的责任。同时，日本运用财政和金融手段，创造了独特的住宅金融公库模式，向普通居民提供长期低息的住宅资金。日本还规定居民购建符合国有政策及技术规范要求的住宅，不仅可申请低息贷款，而且在还贷期内的数额可在个人所得中扣除，享受各种税收优惠政策。

来源：国际金融报

日本在处理低收入者住房问题方面，几十年来发生了多次变化。由于由私人出租的住房在住房总量中的比例一直在减少，所以政府又开始对建造供低收入者居住的低租金住房建设给予补贴。

来源：清华大学建设管理系 卢有杰

法国

法国政府通过综合运用补贴、税收、金融、保险、担保等多种政策工具，鼓励中高收入家庭买房，帮助低收入家庭租房，比较好地解决了各种不同收入群体的住房问题。

政府的补贴重点是低收入家庭，凡是收入水平低于政府规定标准的家庭，都可以获得住房补贴。对住房消费者则在税收方面实行优惠政策，比如对住房储蓄存款利息收入免征所得税，私人出租住房租金收入免征所得税等。

法国政府还采取多种政策，鼓励银行和保险公司发放住房贷款，并采取在住房金融中引入人寿保险制度，以及建立住房担保基金等措施。

来源：国际金融报

英国

二次世界大战后，由于战争破坏，英国住房严重短缺。英国政府采取了以集中建设出租公房为重点，大力促进住宅建设，增加住房供应的政策。主要方式是，环境交通和区域部根据中央财政每年的建房预算安排，综合各个地方政府的建房情况和低收入居民住房需求情况，按向地方政府拨款，由地方政府负责进行公房建设。英国政府还实施了住房津贴计划，帮助低收入者支付房租。

政府在住宅流通过程中的干预。政府对流通过程的干预主要是通过行政手段控制住房的出售价格或出租价格，从而影响市场供求的方向，并使得市场结构逐渐改变。英国政府就曾对私房出租进行限价。

(住宅与房地产)

英国的住宅法律规定，居住权是公民权利的重要组成部分。保障公民尤其是中低收入公民的基本居住条件，是政府职能的基本体现。采取的主要措施，一是政府投入大量资金建设福利房（公房）。英国在1946—1979年间，政府建房的比例大约接近一半。二是对居住者发放住房补贴。英国政府从财政预算中划出专门的住房保障资金，除用于住房建设和维修外，还用于发放居民的租房补贴。英国有70%的居民不同程度地领取了政府的住房补贴。三是发展住房储蓄。许多居民通过灵活、多样、固定利率住房信贷购得自己喜欢的住房。

来源：国际金融报

第四篇：浅谈中国农村养老保障制度亟待建立

浅谈中国农村养老保障制度亟待建立

论文摘要：当前，作为我国农村社会保障体系重要组成部分的农村养老保障制度亟待建立。农村养老保障制度的建立，将有利于缓解我国人口老龄化问题，有利于生育观念的转变和计划生育国策的落实，有利于农业劳动者应对经营风险的增大，有利于扩大内需促进农村经济发展，有利于破解“三农”问题，有利于缩小城乡收入差距，有利于构建和谐社会、共享社会发展成果。

论文关键词：农民；农村养老保障制度；捉村社会保障体系；和谐社会

农村养老保障制度是我国农村社会保障体系的重要组成部分。2006年，中国的城市人口已达5．77亿人，比例为43．9％，农村人口虽然有所下降，但仍有7．37亿人，比例为56．1％，仍是中国社会的主要人群。可见，农村养老保障制度不仅仅关系到占总人口约56％的农民目前或将来的生活质量，关系到衣村社会的稳定发展，更关系到中国社会经济的总体发展。具体言之，农村养老保障制度有着如下不可替代的重大意义。

一、有利于缓解我国人口老龄化问题

人口老龄化是21世纪我国将面临的严重问题。老龄化现象将会带来一系列的社会问题。能否解决与处理好这些问题，对我国的社会稳定以及社会发展将产生重大的影响。人口老龄化的一个最直接的后果就是养老的绝对需求增大，尤其是在我国农村地区。在老龄化问题上，我国与发达国家不同的一点是，发达国家人口老龄化水平一般城市高于农村，而我国的情况却正好相反，即我国农村老龄化水平高于城市，农村老龄化的趋势快于城市。第五次全国人口普查资料显示，到2000年底，中国65岁以上的人口比例达到了6．96％。另有数据显示，2000年与1982年相比，全国市镇65岁以上的老年人口占总人口的比例从4．54％提高到

6．42％，提高了1．88个百分点，而同期农村65岁以上的老年人口的比例从5％提高到7．5％，提高了2．5个百分点，呈现出农村老年人口的比例升高快于市镇的状况。在我国，截至2004年底，中国60岁以上的老年人口为1．43亿，而农村老年人口约0．93亿。据人口专家预测，到2020年，我国农村65岁以上老年人的比例将占总人口的14．0％～17．7％；2040年，全国60岁以上老年人口将近4亿，农村老年人约为2．6亿，我国将迎来老龄化的高峰。显然，因老龄化带来的农村人口的养老问题将成为现在及今后一段比较长的时问内我们必须高度重视并必须予以解决的重要社会问题。按照养老保险的自身规律，养老保障的积累期一般需要20～30年的时间。这样看来，如果我们现在再不着手花大力气建立农村养老保障制度、解决农村的养老问题，我国未来将很难承受老龄化高峰所带来的巨大的经济和社会压力，老龄化危机将会直接影响整个社会的稳定和发展。

二、有利于生育观念的转变和计划生育国策的落实

“养儿防老”是中国人几千年来形成的～种根深蒂固的生育观念，也是我国实施计划生育国策的一个突出难点。尤其是在农村，“养儿防老”不只是表现为一种生育观念，更是一种社会现实，仍然有极大的市场。我国传统的家庭养老模式属于家庭代际问互相供养的反哺型模式。计划生育政策实施30多年以来，农村家庭结构、规模和功能都发生了非常大的变化。由于家庭生育水平下降，家庭子女数量减少，独生子女数量增加，农村血缘关系的大家庭逐渐萎缩，核心家庭增多。据统计，中国农村家庭每户平均人数从1973年的4．81人，降到1982年的4．51人，1990年的3．97人，1997年的3．64人，到2002年降为3．39人。29年间减少了

1．42人，下降了29．52％。而且从城乡差别来看，农村家庭规模的缩小幅度要大于城镇。2002年我国城市家庭规模为3人，镇为3．25人，乡村为3．62人，与1982年相比，城镇家庭减少0．87人，乡村家庭减少0．95人。

农村家庭的人口结构也逐渐向“4-2-1”转化，随之而来的家庭的功能也发生了变化，因为“4-2-1”结构意味着一对中年夫妇的家庭中除抚养未成年的子女外，还要承担4位老人的供养责任，也意味着一个独生子女成年后将要担负4～6位老人的养老，这种情况客观上对于任何人来说，不管是从时问和精力上，还是从财力物力上，都是一个巨大的负担，是很难承受的。老年人口的增多，意味着家庭赡养负担的加重；核心家庭的增加，又意味着代际联系的弱化。在这样的家庭结构条件下，如果单纯依靠家庭养老，那么，将使年轻人不堪重负。同时，由于家庭规模小型化，核心化趋势日趋明显，家庭人口和劳动力的减少意味着养老供给资源减少，供给程度降低。所以单单靠传统的家庭养老现在已经远远不够了。

另外，生活水平的提高、医疗条件的改善使得人均寿命得以大幅度提高，再加上生产要素由农业向非农业转移，劳动力由农村向城镇转移，这一切必然会使农村老人群体越来越大，相应地，老有所养的问题将日益突出。中国人口的大多数是农村人口，未来大多数的老年人口也在农村。如果农民养老问题不能很好解决，农民年老丧失劳动能力以后，就只能在经济上依靠子女。如果没有子女或子女不多，农民年老以后的基本生活就没有任何保障。所以，农民养老问题不解决，其结果就是要重视并恢复“养儿防老”的传统作法。农村人口就会陷入一种“高出生——低收入——高出生——低收入”的恶性循环怪圈。这也是农村计划生育工作难以开展的最为重要的原因。这种作法，既不利于计划生育这一基本国策的贯彻，也不利于促进农村经济的发展、社会的稳定和进步。因此，必须建立农村养老保障制度，解决农民的养老问题。只有解决了养老问题，才可以在一定程度上帮助家庭减轻未来养老的压力，适应家庭结构出现的变化，弱化“养儿防老”的观念，逐步消除农村计划生育工作中最大的观念和现实障碍，使计划生育国策真正得到落实。

三、有利于农业劳动者应对经营风险的增大

随着农村经济的发展和改革的深入，随着农业生产的专业化、商品化、市场化，作为独立、个体的生产者，农业劳动者的经营风险越来越大。再加上农业生产极易受到自然风险的危害，这就使得农业劳动者遭遇风险的概率大大增加。而且，由于目前农业劳动者收入低、家庭财富薄弱，因此任何一次风险就可能把一个农民一辈子的生产和生活积累赔进去。以往那种以集体经济为基础的统种、统收、统分、统保的保障办法已经不能适应市场经济发展的需要，农村社会保障体制急需健全和完善，而作为农村社会保障体系重要组成部分的农村养老保障制度也必然引起人们的高度重视。

四、有利于扩大内需促进农村经济发展

作为一个农村人口占大多数的国家，农村区域集中了我国最大的消费群体，农村居民是扩大内需行为中最需要重视的群体。近年来，为了有效促进经济发展，国家采取了一系列措施刺激消费，扩大内需。但是，农村消费市场仍然迟迟未被有效启动，更谈不上升温。其主要表现在于，一是衣村居民生活消费支出总量与城市居民的差距很大。据国家统计局统计，与城镇居民相比，1990年以来，我国农村居民的人均生活消费支出基本上是逐年增加，从1990年的538．05元增加到2004年的2185元，增长了4．1倍，年均增长29％。但我国城乡居民的人均生活消费支出差距日益拉大，从绝对值来看，我国城乡居民的生活消费支出的差值由1990年的740．84元增加为2004年的4997元，净增4256．16元，差距拉大了6．75倍从相对值来看，我国城乡居民的生活消费支出之比由1990年的2．38倍增加到2004年的3．29倍，增加了38％。考虑到农村居民生活消费的部分自给特征和城市居民的福利性消费，两者的实际差距会更大一些。”二是农村消费结构不合理。从1990年到2006年间，虽然农村居民消费中的食品支出所占比重有所下降，从1990年的58．80％下降到2006年的43．02％，但是2006年农村居民消费中的食品、衣着、居住、交通通讯仍占生活消费总支出的75．75％。作为较高层次需求的医疗保健、文教娱乐用品及服务等消费支出却提高很少，医疗保健支出所占比重在2000年前维持在5％左右，直到2006年略有上升，所占比例为6．77％，文教娱乐用品及服务仅从1990年的5．37％上升到2006年的10．79％，也说明我国农村居民的消费水平总体较低，消费结构调整不明显。

农村居民消费结构之所以会出现这种状况，原因固然很多，但其中一个重要的原因就是：农村缺少让广大衣民放心消费的社会保障制度。只要农村居民的社会保险、医疗保险、养老保险制度没有真正建立起来，农村存在上学难、看病难、养老难等问题，那么，农村居民就会面临生存层面的威胁，就谈不上形成合理的生活消费结构。虽然随着济条件的好转，农民的消费能力有一定增强，也有改善生活的强烈愿望，但由于农民普遍存在着后顾之忧，在缺少社会保障的情形下，农民必然会担心自己年老以后的生活状况，担心自己生病以后的治疗问题，担心自己未来会遭遇各种各样的风险，因而不敢放心进行消费。所以，要想真正有效地启动农村消费，扩大内需，就必须增强农民的消费信心，这就需要尽快建立健全包括农村养老保障在内的农村社会保障制度，以化解农民的后顾之忧。

五有利于破解“三农”问题

农业、农村和农民问题，是目前制约中国经济社会持续健康发展的瓶颈，也是困扰中国

现代化建设的严重问题。改革开放以来，在“三农”问题上，除土地延长承包期以外，制度建设上很少有实质性的进展和突破，更没有按照经济和社会发展规律建立包括失地农民和农民工在内的、以社会养老和公共卫生为重点的农村社会保障制度。制度建设的滞后，妨碍了“三农”问题的有效解决，进而严重制约了中国现代化进程的整体化推进。目前，建立农村社会保障制度，“用现代社会保障制度逐步替代传统的土地保障，完善农民城镇化的进入机制，健全农民双向退出机制和规模经营双向扩大机制，有利于加快城镇化进程，从根本上化解人多地少的矛盾，恢复土地的增值功能，进一步拓展增收渠道，提高农民储蓄自养和家庭保障的能力。”显而易见的是，解决农民的社会保障问题，尤其是解决每个人都要面临的养老问题，是破解“三衣”问题一个非常重要的途径。

六、有利于缩小城乡收入差距

长期以来，中国城乡高度分割和城乡之间巨大的收入差距一直存在。但从20世纪90年代后期以来，城乡居民之间的收入差距表现出逐步上升的趋势性特征。从改革开放以来的～些具体数据计算，1978、1980、1985、1990、1998、1999、2000年中国城镇居民人均可支配收入分别是农村居民人均收入的2．58倍、2．5倍、1．86倍、2．2倍、2．52倍、2．66倍和2．80倍，2002年达到3．1倍，2006年更是达到3．28倍。如果再加上城镇居民在享用社会保障、公有住房以及其他公共服务等方面具有特殊的优势，以及城镇居民所获得的各类隐性补贴等因素，更将导致城乡居民收入差距进一步扩大。“本来，如此巨大的差别需要采取各种方法进行有效的调解，其中，农村的社会养老保障就是一种重要的调节方式。但是，在一个为时不短的时间里，农村的养老保障状况却起了一个相反的作用。据2006年的中国城乡老年人口状况追踪调查显示，城市老年人养老金(退休金)保障覆盖率2000年男性为85．6％，女性为53．6％，2006年男性为89．1％，女性为64．6％。而农村则仅有4．8％的老年人享有养老金保障；城乡老年人尤其是农村老年人收入的总体水平和增长幅度仍然偏低。城市中有近20％的老年人年收入处于不足4600元的低水平，低于城市老年人年均中位收入的50％，并且仍有135万城市老年人的收入低于当地的最低生活保障线；农村中有27％的老年人年收入处于不足750元的低水平，低于农村老年人中位收入的50％，并且仍有2160万农村老年人收入低于农村困难救助的水平。

为了扭转城乡居民收入之间过大的差距，国家现在将农村养老保障制度建设视为一件十分重要的事情来看待。党的十六大明确提出，要扭转“工农差别、城乡差别扩大的趋势”，要“在有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。十七大报告进一步提出新要求：“社会主义新农村建设取得重大进展，城镇人口比重明显增加”。“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。”

七、有利于构建和谐社会共享社会发展成果

长期以来，我国在养老问题上主要关注的是城镇人口，其主要的精力也是集中在城镇养老保障制度的安排方面。《中国的社会保障状况和政策》白皮书指出，21世纪头20年是中国养老保险事业发展的关键时期。国家将继续完善社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，逐步做实个人账户。将符合条件的城镇从业人员全部纳入基本养老保险。虽然目前中国城镇养老保障体系还存在着很多问题，如个人账户的“空账”问题、社会统筹基金不足等等，需要进～步深化改革，但总归是已经建立起了基本的制度框架。而作为事关中国大多数人口的农村养老保障，却还没有真正提上议事日程，更谈不上确立必要的制度框架。这种状况是缺乏公正性的，没有体现出共享社会发展成果的基本理念。同时，这种状况也没有体现出对于农民对中国社会经济发展所做出的巨大贡献的回报。无论是对中国革命还是现代化建设事业而言，中国农民均做出了不可替代的巨大贡献。

比如，据统计，从1952～1986年，国家通过价格“剪刀差”从农业中隐蔽地抽走了5823．74亿元的巨额资金，加上收缴的衣业税1044．38亿元，34年间国家共从农业抽走了6868．12亿元的资金。而在改革开放以前，中国每年的财政收入数量很小：1952年，国家财政收入为173．94亿元；1960年为572．29亿元；1970年为662．9亿元。“可以说，没有农民的贡献，就不可能建成新中国的重工业体系，就没有改革开放繁荣的今天。如今中国农村的老年人，在当时为新中国的建设做出了巨大的、甚至是透支性的贡献。因此，无论是从共享社会发展成果的角度来看，还是从对农民所做贡献的回报的角度看，我们都有必要建立起农村包括养老保障制度在内的农村社会保障体系。

诚如上述，农村养老保障制度具有如此之重要的重大意义。但是，目前我国的养老保障制度却极不完善，农村养老保障制度不仅覆盖面窄，而且保险金额较低，特别是大部分农村老年人还被排除在养老保障制度的范围之外，一些边远和贫困农村地区的养老保障更是处于水平低下、服务几近空白的状态。在建设和谐社会的背景下，农村养老保障制度的建设，理应成为全社会共同关注的重大问题。否则，和谐社会的建设将成为一句空话。

第五篇：农村住房保障制度体系构建初探

农村住房保障制度体系构建初探

[摘要] 农民除了可以无偿获得集体经济组织提供的宅基地外，几乎得不到政府在住房方面的任何资助，而且，即便是这种单一的以宅基地福利为基础的居住保障方式，亦已随着工业化和城市化的不断发展而面临难以持续的困境。随着我国经济社会发展水平的不断提高，建立多元化、多层次的农村住房保障体系，不仅是统筹城乡发展，促进社会和谐的的现实需要，而且也是贯彻住房机会平等，切实保障农民住房权利的必然要求。

[关键词] 农村 宅基地 住房权 住房保障

[中图分类号] F323 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2012）02-0068-04

[作者简介] 吴志宇（1973―），江西九江人，华东交通大学人文学院法学系讲师，法学博士，研究方向：民商法学和经济法。

一、以宅基地福利为基础的

农村住房保障制度面临的困局及其成因

在二元经济社会制度框架下，农村社会保障与土地制度紧密相连，宅基地使用权和土地承包经营权是我国农村最基本的两项保障制度。如果说土地承包经营权是为了保障“耕者有其田”，以满足农民“吃”这一基本生存需要；宅基地使用权则是为了保障“居者有其屋”，其目的在于保证农民有一块可以建房的宅基地，以满足其“住”这一基本生存需要。为了实现宅基地对农民的居住保障功能，并防止其他社会成员染指，我国已形成了一套具有鲜明“身份”色彩的宅基地法律制度，主要体现为:一是“两权分离，一宅两制”，即宅基地所有权属于农民集体，农户仅享有宅基地使用权，但宅基地之上的房屋所有权属于农户。二是“主体特定，一户一宅”，即宅基地使用权仅限于本农民集体经济组织的成员享有，非本农民集体经济组织成员，包括城镇居民不得享有宅基地使用权；农民集体经济组织成员必须以“户”为单位申请宅基地使用权，而且农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。三是“无偿使用，限制流转”，即只要符合法定的申请条件，农户就可以取得宅基地使用权，且无需支付任何地价；宅基地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，城镇居民不得到农村购买宅基地和住宅；①农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

这种凭借集体经济组织成员的身份而无偿获得宅基地使用权，并严格限制其流转的制度不仅可以为农村村民提供基本的居住保障，同时也可以让农村剩余劳动力解放出来，参与工业化和城市化进程，并能有效防范工业化和城市化进程中的不确定性风险。但是，随着我国工业化和城市化的不断发展，现行的宅基地使用权制度不仅不能适应社会经济发展的客观需要，而且其固有的保障农民居住权的功能也面临着难以持续的现实困境：一方面，我国目前正处于工业化和城市化快速发展时期，人多地少、人地关系紧张的矛盾日益尖锐，农村宅基地已逐渐成为一种稀缺资源。另一方面，随着工业化和城市化的发展，农村人口不断转变为城市人口，农村居民点用地在范围上应当逐渐缩小，在数量上应当逐渐减少，但在我国却出现了相反的情形。与此同时，由于农村劳动力的非农转移，有很大一部分农民在城市有了稳定的工作和收入，其在农村的宅基地和房屋长期被闲置，一些地方甚至形成了规模不等“空心村”。

导致上述问题的原因是多方面的，既有实践中土地执法不严，宅基地监管不力的问题，也与现行的宅基地制度本身不完备有关。首先，《土地管理法》规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但对“户”的认定标准至今仍然没有明确的法律规定。其次，虽然《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但是，农村村民可以通过继承、赠与和买卖住房等方式，占有多处宅基地，从而导致实践中“一户多宅”的情形比较普遍。再次，现行法律严格限制宅基地使用权的流转，尤其不允许将宅基地使用权转让给城镇居民。那些长期在城镇稳定就业并已转化为城市户籍的村民，或者已正式迁移到到其他村庄落户并重新取得了宅基地的村民，或者因为继承、赠与、买卖等方式而取得宅基地的村民占有的宅基地，就只有长期处于闲置状态。实践中，还有些地方允许，甚至鼓励农村居民在保有宅基地的前提下实现城镇化，①使得农村人减地不减的现象更加严重。此外，由于宅基地审批监管制度不完善，虚报假报、边报边建、未批先建，超标占建，乱占乱建，私自占建和建新不拆旧的情形比较突出，这也是导致农村宅基地规模不断扩张和大量闲置并存现象的重要原因。

二、维持农村宅基地的福利性居住

保障功能，实行严格的“一户一宅”制度

1.坚持“一户一宅”原则，明确“一户一宅”的内涵。应当通过立法，明确规定“农村村民一户可以并且只能通过申请或者其他合法途径拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”具体包括三个方面的内容：一是宅基地使用权的主体为农村村民，并且必须以“户”的名义取得；二是每一农户有权申请或者通过其他方式（如继承、买卖、赠与等）拥有一处宅基地，并且只能拥有一处宅基地；三是每一农户通过申请或者其他合法方式拥有的宅基地面积不得超过法定的标准，具体标准由省、自治区、直辖市规定。

2.严格宅基地使用权的申请条件，明确规定分户和宅基地面积的计算标准。在分户方面，应当充分尊重我国农村社会长期以来形成的历史传统和风俗习惯，可规定多子家庭的成年儿子结婚后可以分户；一儿一女或者一儿多女家庭的成年儿子结婚后，如其姐妹有招婿情形的，才可分户；无儿多女家庭的成年女儿结婚后，如其姐妹有招婿情形的，可以分户，否则不得分户；独子女在任何情形下均不得与父母分户。②在宅基地面积的计算标准方面，由于现代农民家庭住房大多以钢筋水泥结构的复式楼房为主，而不再是传统的平面结构样式，其空间占用率大大提高，因此，应当按现有宅基地上房屋的建筑面积计算，包括为居住人口所必须使用的空白宅基地面积。此外，符合分户条件的家庭成员分户再申请宅基地的，计算宅基地面积时，不得将已经享受过宅基地权利的成员纳入其中。

3.维持宅基地的福利性，继续实行宅基地的无偿使用。目前，我国大多数农村地区经济还不发达，农民收入相对较低，农村社会保障制度的建设才刚刚起步，农民的居住问题短期内还只能靠农民自己解决，应当维持宅基地的福利性保障功能，继续实行宅基地的无偿使用原则。否则，如采取有偿使用，甚至实行如城镇国有土地使用权出让中的“价高者得”原则，不仅会无谓地增加大多数农民的负担，而且会导致一部分经济上处于弱势地位的农民流离失所，失去最基本的生存保障，从而影响农村乃至整个社会的稳定。

4.维护宅基地对农民集体成员的保障性，限制或者禁止其自由流转。宅基地使用权是国家为了满足农民的基本居住需要，通过农民集体无偿分配给其成员的，它是一种具有严格身份限制和特定目的限制的福利性“成员权”。只有集体成员为了自己的居住需要才有权占有和使用宅基地，当原集体成员的身份丧失或者不再需要在集体所有的宅基地上居住时，应当将宅基地交还给集体或者由集体收回，也可以随宅基地上的房屋所有权一并转让给符合宅基地使用条件的本集体的其他成员，而不能转让给本集体已取得法定标准的宅基地使用权的成员，更不能转让给非本集体组织的成员（包括城镇居民）。即使是对其上已建有房屋的宅基地，也不能通过房屋的买卖、赠与或者继承等方式自由流转，而应当实行“房随地走”的原则，由有权取得该房屋之下的宅基地使用权的本集体成员继受取得。

5.建立宅基地收回制度，促进宅基地的有效利用。有必要通过立法，进一步明确宅基地收回制度的适用条件和程序，规定在以下几种情况下，经村民大会（或者村民代表会议）决议，乡镇人民政府审核，报县级人民政府批准，可以收回宅基地：（1）原宅基地使用权人已迁入城镇落户，并享有城镇居民待遇的；（2）原宅基地使用权人已迁入其他集体经济组织落户，并取得了新的宅基地使用权的；（3）因村庄规划或者宅基地整理等各种原因，已取得新的宅基地使用权的；（4）原宅基地使用权人死亡后“绝户”，或者没有相应的具有宅基地使用权取得资格的继承人的；（5）法律、行政法规规定的其他应当收回宅基地的情形。此外，集体收回宅基地时，应当根据宅基地上房屋的残存价值，给予相关权利人以合理补偿；并且应当给予相关权利人以宽限期（如2年），只有当相关权利人不能在宽限期内转让给符合条件的本集体成员时，才可以由所在集体予以收回。

三、拓展农村住房保障方式，建立多元化、多层次的农村住房保障体系

随着我国经济社会发展水平的不断提高，在统筹城乡发展的新形势下，应当进一步强化政府对农村住房保障的义务和责任，提高农村住房保障的层次和水平，逐步改变目前单一的宅基地实物保障模式，建立起与现代住房保障理念相适应，针对农村村民家庭不同情况的，包括宅基地实物保障、住房实物保障和货币化补贴等各种方式相结合的多元化、多层次的农村住房保障体系。

第一，加强村庄规划和宅基地整理，引导和支持农村村民集资合作建房，变宅基地实物分配为住房实物分配。

目前，我国农村村庄普遍缺乏科学规划，居民点分散、规模小和生活基础设施缺乏的状况比较突出，长此以往，现行的农村村民一户一处宅基地的基本国策将难以持续。因此，有必要进一步加强村庄规划的科学性和有效性，逐步改变目前农村普遍存在的宅基地粗放利用的现状，引导和支持农村农民集资合作建房，变宅基地实物分配为住房实物分配。在工业化和城市化程度较高的农村，可引导和支持农村村民集资建设容积率较高的多层甚至高层住宅，变“一户一宅（基地）”为“一户一房”。这不仅可以有效控制农村宅基地规模的扩张，减少占用耕地的压力，而且可以促进农村居民点和住宅的适度集中，改善农村的居住环境，提高农村村民的居住质量。通过宅基地整理而多余的宅基地，符合土地利用总体规划及村庄建设规划的，应当再利用于新增建设用地；不符合土地利用总体规划及村庄建设规划的，应当适时开展复垦，补充耕地。因村庄重新规划和宅基地整理而对农民原宅基地上的房屋进行拆迁和安置的费用应当主要由政府承担，可以考虑从因新增建设用地和耕地的补偿费用中提取①。需要指出的是，在村庄规划和宅基地整理过程中，应当充分尊重各地农村的历史文化传统和农民生产、生活的现实需要，防止片面追求土地容积率和利用效率，集中建设所谓的“欧式村”和“赶农民上楼”等项目，避免出现让农民坐班车种地，在欧式小楼养猪等严重忽视农业耕作与农村居住特点，以及特定的乡村邻里文化等现象。

第二，为农村贫困家庭，特别是农村“低保户”和“五保户”等住房困难家庭，直接提供住房实物保障或者货币补贴。

在我国，目前仍有不少农村贫困家庭，特别是“低保户”和“五保户”，其房屋破旧，面积狭小，外观简陋，质量低劣，甚至已成为危房，居住条件长期得不到改善和保障。对这一部分住房困难的农村贫困家庭，政府应当根据具体情况分别采取不同措施：房屋破旧，修缮后仍可居住的，由政府提供直接的现金补贴或者建材补贴；属于危旧房，无法修缮的，由政府负责拆建，统一安置；对由于自然灾害等各种偶然因素而出现经济和居住困难的家庭，政府可为其向金融机构贷款建房提担保，还可以实施财政贴息，减轻其还贷负担。

第三，建立宅基地置换机制，引导和支持已在城镇稳定就业的农村村民迁入城镇落户，并给予其住房实物保障或者货币补贴。

实施宅基地置换应当坚持农民自愿原则，不得强制推行；而且要使置换农民在城镇有稳定的职业和收入，无后顾之忧。应当认识到，宅基地置换不是简单的住房或者货币置换，也是不单纯的户口置换。通过宅基地置换，政府将农民的身份由农村户口转变为城镇居民户口，置换后的农民应当享受到与城镇居民同等的待遇。否则，置换农民很可能会沦为城镇贫民，成为新的社会不稳定因素。要坚决防止以宅基地置换为诱饵获取土地从事房地产开发，从而造成新的失地农民，损害农民利益的情形。

第四，建立宅基地指标交易机制，多渠道筹集农村住房保障资金。

社会保障是政府提供的一种公共产品或者服务，其保障范围和水平主要取决于政府的财力，农村住房保障同样离不开政府的财政支持。无论是开展宅基地整理，支持农民合作建房，还是为农村住房困难的贫困家庭和进城落户的农村村民提供住房实物保障或者货币补贴，都需要大量稳定可靠的资金来源。

建立宅基地指标交易制度①，实行合理的利益分享机制，不仅可以使广大农村村民分享到我国工业化和城市化发展的成果，而且可以为我国农村住房保障建设提供大量合理、稳定和持续的资金来源。所谓宅基地指标交易，是指在国家实行土地用途管制，对耕地予以严格的保护，以及对各区域建设用地指标予以严格控制的前提下，通过城市向农村购买建设用地指标，或者发达地区向不发达地区购买建设用地指标的形式，以实现土地发展权在区位上的置换②。从城市的角度来看，城市进一步发展，在地域范围上必然要向外扩张，增加用地需求，通过有偿交易，城市可以获得更广阔的发展空间。从农民的角度来看，在经济利益推动下，农民有足够的动力推进宅基地的集约利用。

此外，大力发展农民集体经济，吸引社会资金参与，也是多渠道筹集农村保障性住房资金的重要措施。

[参考文献]

[1]Janet Ellen,Steams Voluntary Bond,The impact of habitation U.S housing policy[M].Saint Louis University Public Law Review 1997,419.[2]佚名.联合国大会关于审查和评价人类住区会议议程执行情况的特别会议――背景资料http://www.xiexiebang.com/chinese/events/Habitat/.访问日期：2010-03-01.[3]余南平.市场经济制度与住房社会权利保护[J].毛泽东邓小平理论研究，2006,(5):66.[4]Scott Leckie.[挪]]A.艾德等编.黄列译.作为人权的经济、社会和文化权利[M].北京:中国社会科学出版社,2003: 176;[美]阿列克斯.施瓦兹.黄瑛译.美国住房政策[M].北京:中信出版社,2008:26-27.[5]刘俊.农村宅基地使用权制度研究[J].西南民族大学学报,2007,(3): 117页.[6]王家庭.张焕兆.季凯文.中国城市土地集约利用―理论分析与实证研究[M].天津:南开大学出版社，2008: 64.[7]刘守英.中国的二元土地权利制度与土地市场残缺[J].经济研究参考,2008,（31）:17.[8]张汉飞.石霞.我国现行农村宅基地制度及创新[J].农业经济问题,2010,(12):91.[9]长子中.当前农民市民化进程中的宅基地问题[J].《中国经贸导刊》,2011,(2):37.[10]孟勤国.物权法开禁农村宅基地交易之辩[J]法学评论2005,(4):25-26.[11]韩松.论对农村宅基地的管理与《土地管理法》的修改[J].国家行政学院学报,2011,(1):44-45.[12]胡康生.中华人民共和国物权法释义[M].北京:法律出版社,2007:338.（以下参考文献略）

On Multiple Approach for Rural Housing Welfare Systems

Wu Zhiyu

(East China Jiaoton University, Nanchang;, 330013, China)

Abstract: In rural areas, in addition to the farmers free access to the collective economic organizations of the homestead, there is almost without any government assistance in housing.Moreover, with the development of China's industrialization and urbanization, the constant development of the single way based-on homestead welfare is facing unsustainable.As China's economic and social development continue to improve, it’s very important to establish a diversified, multi-level housing security system in rural for Implementation of equal housing opportunity, protection of farmers' right to housing, and Improvement of the living conditions of farmers.Keyword: Countryside;Homestead;Right to housing;Housing security

（收稿日期: 2012-02-23 责任编辑: 余凌曲）