论法官职业保障制度的建立

第一篇：论法官职业保障制度的建立

论法官职业保障制度的建立

一、当前我国法官职业保障的现状

在法官权利保障方面，社会各界有一个共同的认识：当前中国法官的压力大，地位低，收入少。《法官法》至今已实施多年，但法官的职业保障问题并未得到很好的解决。实践中，法官执业过程中困难重重。

（一）司法权社会化的障碍

受司法与行政合一的中国传统诉讼体制的影响，我国的司法机关在设置上按行政区域划分逐级设立，且各级法院的人事权现阶段主控于地方组织人事部门，经费保障依赖于地方政府。在推进法官职业化建设的历程中，没有司法部门相对独立的人事管理机制与经费保障机制，保障法官实质性上的职业独立性便仅具有了法律概念上的意义，实在是令人担忧。根据笔者了解到的实际情况，基层法院的经费保障、人事任免、职级评定、人才选拔与交流等都受到地方相关部门不同程度的制约，甚至基本上由地方党政部门全盘掌握，法院作为具体的用人部门却没有实际上的用人选择权。

（二）司法权行政化的障碍

受现行司法体制及中国传统政治文化的影响，司法权在法院内部也被行政化。从法官职业保障的角度分析，司法权行政化可以从以下两方面加以研究：一是对法官人事的行政化管理。法官是一种很独立性和专业性的职业，是司法权的法定载体，具有主体地位。因此，对法官的人事管理必须不同于对行政人员的管理，但从司法实践来看，对法官的业绩考核、选拔任免、交流调整等全部移置了行政机关对行政干部的管理模式，这种管理体制并不符合法官职业特点，不利于法官职业化建设发展。二是对法官职权的行政化运作。法官依法办案是法官代表国家行使审判权的核心，但从基层法院的实际看，多数法院在审判权的行使上采取了一种“折衷”手段，即法官依法审判与领导审核把关相结合，这表面上看是对审判权的慎重行使，但实质上却是对法官依法办案的一种行政限制，裁判文书的自下而上签发即是对法官职权的一种行政化剥夺，也潜在地降低了法官的司法责任心，影响法官对审判权行使的严谨性。

二、法官职业保障的相关规定

我国现行法律关于法官职业保障的规定主要有：

《法官法》总则第4条中明确规定：“法官依法履行职责，受法律保护。”并从以下几个方面规定了法官享有的职业保障权利，即：一是法官在依法履行职责时应当具有法定的职权

和工作条件；二是法官依法审判案件，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；三是法官非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；四是获得劳动报酬、享受保险、福利待遇的权利；五是法官的人身、财产和住所安全受法律保护的权利；六是参加培训的权利；七是提出申诉和控告的权利。

《法官法》第34条至第36条规定：法官的工资制度和工资标准，根据审判工作特点，由国家规定。法官实行定期增资制度，经考核确定为优秀、称职的，可以按照规定晋升工资，有特殊贡献的，可以按照规定提前晋升工资。法官享受国家规定的审判津贴，地区津贴，其他津贴以及保险和福利待遇。但是，由于种种原因，《法官法》赋予法官的职业权利，缺乏有效的制度保障，至今有些职业权利尚未落实或没有完全落实。因此，亟待通过法官职业化建设，建立和完善法官的职业保障机制，全面落实法律赋予法官的职业权利和应享受的职业待遇，维护法官职业应有的尊荣，确保法官依法履行职权。

三、建立法官职业保障制度的途径

法官职业保障与独立审判是一个问题的两个方面，两者互为因果。法官职业保障制度的建立应当以法院独立审判为前提。能否真正确立独立审判制度，法官职业保障就成为其一个重要方面。

（一）确保法官独立公正地审判

法院应当进一步建立和完善法官独立审判及责任制，将独立审判落实到法官个人，确立法官在诉讼中独立的地位、权利和责任。法官的独立审判，首先要求法官独立公正地审判，为此需要完善一整套机制，可以通过制定严格的法官职业道德和职业纪律达到，从制度上进行制约和限制，以保障司法公正。

（二）完善法官选任考核制度

法官的选拔应由专门机关负责进行。初任法官除必须经过全国司法统考过关外，还应从事法律工作一定年限。对法官实行考核，在我国已经形成制度，《中华人民共和国法官法》就在其第八章专门规定了“考核”。不过从实际运作来看，对法律知识的考核往往流于形式。具体表现在：一是内容过于简单、公式化、单一化，不足以考出真水平；二是考核均由法院内部自己掌握，甚至是本院自己组织，缺乏约束。真正意义上的法官考核，应该不仅仅是对某个或某些概念、名词的记忆或解释，而应是对法律的实际掌握和运用，对具体案件的分析及判断，对证据的辨别和取舍以及公开审理中对法庭庭审的组织驾驭，办案质量、判决书的制作、庭审的表现等。《法官法》规定，将法官等级分为若干级别，每个级别内部可再细分，以刺激法官不断努力上进。另外，确定法官等级不应与工龄、行政职务和级别进行套用，应该使法官等级成为法官技术性的评价，彻底否定其行政性。

（三）给法官以身份保障

法官职业保障的中心是保障法官依法独立行使职权、实现司法公正。我国《法官法》第8条规定法官享有依法审判案件的权利，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但由于缺乏具体的保障措施，法官在审判工作中受到外界干涉、干预或干扰的现象屡有发生。实践中，要尊重法官的独立人格和职业权力。要理顺法官审判职务与行政职务的关系，院、庭长平时行使行政管理职能，只有在其主持独任庭或参加合议庭审理案件时，或者参加审判委员会讨论决定案件时，才能履行审判职能。因此，要大力推行目前院、庭长直接担任审判长开庭审理案件的做法，全面落实合议庭、独任法官对案件作出裁决的权力。法官不因客观原因所致的裁判错误而受到责任追究，即只要法官履行职务的行为正当就应推定其已尽职而免除责任。以消除法官依法独立审判的后顾之忧，保证法官义无反顾地依法独立公正行使审判权。只有保障了职业权力，才能更好的树立和提升法官的职业地位。法官职业地位具有的稳定性、独立性、专属性等特点，是与法官独立行使审判权紧密相联、互为依存的，非经法定程序不被动摇，其职业地位与职业权力代表的都是法官职业的神圣与尊荣，因此，各级法院特别是上级法院应把《法官法》赋予法官的职业地位落到实处，要依法保障法官的职业地位，坚决支持法官严格依法办案，秉公执法。

（四）给法官以较高的经济待遇

法官职业在社会公众中有地位，其具体表现之一就是有足够的吸引力，使社会上的优秀人才愿意从事并长期从事法官工作。要解决这个问题，目前，恐怕要涉及到精简法官数量、提高法官素质、提高法官待遇等诸多问题。法官的物质待遇应当与其职业地位和特征相适应。西方国家的法官待遇相当优厚，使得法官职业成为人人向往的目标，自然也带动了法官整体素质的提升。我国《法官法》对法官的职业收入问题虽然作了规定，但各地经济发展状况不同，具体标准不同，且地方法院的法官待遇经费主要依赖地方财政。从全国的法官整体看，法官职业收入尚未进入高收入阶层行列。

（五）建立法官职业安全保障制度

近年来，随着市场经济的发展和全民法律意识、权利意识的日益增强，作为社会各种纷争最终裁决者的法官已处在社会各种纷争的焦点和矛盾漩涡之中，法官的职业风险也越来越大。一些地方当事人报复、围攻、故意伤害、甚至杀害法官的事件屡有发生。因此，法官在依法履行职务、认真细致做好案件当事人思想疏导工作，加强自身安全防范措施的同时，建立法官职业安全保障制度，把《法官法》关于法官享受保险待遇的规定落到实处，显得尤为重要和迫切。

（六）大力完善法官职业教育保障制度

一是改革现职法官培训制度，建立健全与法官选任相适应的法官职业专门培训体系和培训机构。不断提升法官的法学理论水平，使其对法律知识有广泛的涉猎和深刻的理解；同时不断增强法官的审判实践经验和职业技能，提高驾驭审判活动的能力，以适应新世纪审判工作的需要，实现司法公正高效。在我省，各级法院的初任法官都必须经湖南高院审批并且培

训，有力地保障了法官上任后对审判权的正确行使。二是完善法官继续教育制度。在教育培训的方法上，课堂讲授退居辅助地位，组织法官开展读书、讨论、辩论和调查研究，撰写学术论文、案例分析文章和法律文书等，提高法官的审判业务素质和调研能力，应成为法官继续培训的主要方法。同时应以法官形成和发表的调研成果来检验法官的学习效果。在教育培训的目标上，应当培养高素质的专家型、学者型职业法官，同时要不断完善法官继续教育培训的设施，加大经费投入，确保培训工作能够顺利进行。

第二篇：论法官职业道德的建设

论法官职业道德的建设

道德是人们共同生活及其行为的准则和规范，而职业道德则是人们在职业实践中形成的行为规范。随着依法治国与以德治国方略的确定，法官的职业道德问题日益成为一个不容忽视的问题。全国法院对法官职业道德建设都非常重视，陆续制定了一系列规定、条例、办法等，对法官的职务行为予以规范、制约和监督，以此培养和强化法官的职业道

德意识，收到了很好的效果。笔者拟就新时期法官职业道德建设谈谈我个人的一些看法。

一、法官职业道德的意义及其构成

法官的职业道德是维护司法公正与司法公信力的重要基础，昭示了社会对于法官职业的合理期望。法官职业道德修养是法官在职业道德原则的指导下，自觉按照法官职业道德规范的要求，在职业道德意识和行为品德方面进行自我教育、自我陶冶、自我完善的过程，以及经过长期的司法实践所达到的道德情操和境界。笔者认为，法官的职业道德应包括以下几个方面：

一是法律信仰是基本的职业道德。法律信仰是对法律的认知、理解、领悟基础上产生的一种神圣体现，是对法的一种理性认同和全身心投入，是“理性化了的法的激情和激情化了的法的理性”。法律对于法官来说，不仅是谋生的一种手段，而且是为之献身的一种事业。如果没有法律信仰，法律就会成为僵死的教条和随意处置的物什。法律信仰是对法官的一种内心约束，促使法官把维护公平与正义作为一种信念，深深地植根于心灵，确立法官对法律不可动摇的忠诚。只有这样，才能经得住各种诱惑，承受外界的一切干扰，保持司法的操守和独立性。法律信仰直接决定了法官的执法动机和价值目标。法官只有获得了法律信仰的精神支持，才能具有坚强的守法精神和勇敢的护法品格。对法律终极价值的追求，带动了内心严格的理性自律，从而产生巨大的精神动力，在这种动力的推动下，法官会孜孜不倦地从事这一职业，在案件的审理过程中，获得职业崇高感和成就感。法官的职业道德修养，在强调政治性的同时，应针对法官职业的特点，强调法律性，采取各种方式引导法官树立对法律的信仰，时时刻刻都忠于法律，献身法律。

二是自律自重，博学多才。法官一定要廉洁为官，公正为事。时时自重、自省、自警、自励，处处“慎权”、“慎欲”、“慎微”、“慎独”。现阶段，法官的政治待遇和物质待遇不高，这与法官的付出很不适应，法官仅凭薪水不能过上一个体面人的生活，这就要求法官用自己正确的世界观、人生观和价值观面对现实，体谅国家的难处，淡薄名利，不慕虚荣。但薪水再高亦有限度，而欲望永无止境，不加以节制地追求奢侈的生活方式，只能跌入欲望的深渊而不能自拔。法官要做到不利用自己的地位和权力牟私利，做到权力为公而使，职务为民而用，要做一个耐得住寂寞，应当远离尘嚣、摒弃流俗、漠视时尚的精神贵族。那些造势的“明星”法官，媚俗的“市民”法官，跟风的“气象”法官，不是应然的法官，因为他们总是不甘寂寞。孤独和寂寞是法官的基本职业素养。因为寂寞使人清醒，使人廉洁，使人庄重，使人权威，使人公正。在孤独中磨砺自己的意志，在寂寞中成就自己的事业。法官应具有较高的文化修养和法律专业素养，时刻保持理性的头脑。审判中，它要求法官恰如其分操作审判进程，时刻权衡法律价值之所在。学习是提高自己思想品德和业务水平的有效途径，下决心排除各种干扰，减少不必要的应酬，心不旁鹜，潜心静读，真正学学理论，研究研究法律，而不是装装样子，撑撑门面，拿张文凭。“学以立志”、“学以养德”。高尚的人格，良好的操守，不是天生的，而是一种积累，一种养成。渊博的知识，丰富的社会阅历，高尚的人格，是一个法官应具有的素质。如果鄙薄知识，不肯学习，就很难摆脱低级趣味，很难抵御各种诱惑。

三是具有职业意识。关于法官的职业意识含义，借用美国法官恩格尔的就职誓词可以受到启发：“我祈祷，当我的法官生涯结束时，无论是在明天早晨还是三十年以后，别人都会说我的工作是完美的，为人是诚实的，我为美国的司法体制增了光；我希望，对自己的法律知识永远不感到满足和懈怠；我希望能够有效、有序地主持法庭，使其成为一个能够做出公正判决的法庭，同时也让所有出庭的人感到公正和客观；我将不在法庭上进行讽刺和挖苦，因为我知道法官的一言一行，无论对治愈创伤还是造成创伤都将有深远的影响；我希望最重要的案件就是现在正在审理的案件”。美国《司法行为准则》规定，无论作为个人还是集体存在的法官，均必须尊重和珍惜公众对司法机关的信赖。努力增进和保持公众对我们法律制度的信心。法官之所以威严，除了法律本身具有刚性外，还有法官其人的人格魅力。法官对人要有人文关怀，“只有热爱人的人才可以审判人”，在法官的心目中，“众生平等”，“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，虚怀若谷，平等待人，这是法官的职业要求，也是做人的本分。对不同的案件，对地位、贫富、种族、年龄不同的各个当事人，仔细聆听他们的陈述，不仅要将案件裁判

公正，而且在裁判过程中要显得公正。

四是谨言慎行，超越自我。法官职业的中立性，要求法官要有独立意识和缜密思维。在社会交往中需要保持一定的“距离感”，远离掌声和鲜花，否则他会被世俗和功利冲跨其理性的头脑。因此，法官为了保持公正的立场，不受来自外界的权力、舆论、亲情等的左右，在一定程度上远离喧闹的人群和灯红酒绿的生活，保持与世

俗社会甚至是亲朋好友之间的距离，“冷眼看世界”；同时，法官要有不同于常人的威严，在言行、举止等方面，应当谨小慎微。因为“一个谨慎的人未必就是一个有道德的人，但一个完全不谨慎的人将是一个极不负责任的人，从而不适于担任任何信赖的职位”。从这个意义上说，法官不应该成为社会公众人物，但应当是社会知名人物。法官通过对案件的裁判和裁判文书的展示，使公众知道法官、认识法官、了解法官，从而闻达于社会。法官要净心、净身、净行。净心，就是指思想上应该经常清理那些不符合法官身份或者做人标准的私心私欲，要有高贵的品格，高尚的情操；净身，是一个修身的过程，是一个不断提高修养的过程，是使自己的言谈举止与法官这一崇高的职业相适应的过程；净行，就是使自己的行为符合法官的职业道德规范。

二、司法公正对法官职业道德提出了严格的要求

公正是司法的核心和最终目标，人民法院的审判工作、队伍建设、法院改革都要围绕着这个核心目标来进行。因此，应把法官职业道德建设当作是法院队伍建设的重要组成部分，使之符合司法公正这一总体目标的要求。从根本上说来，法官的职业道德是由法官的职业使命决定的，而法官的职业使命，就是要全力维护司法公正。最高法院颁布的《法官职业道德基本准则》，从保障司法公正、提高司法效率、保持清正廉洁、遵守司法礼仪、加强自身修养、约束业外活动等六个方面，对法官的职业道德提出了严格、明确的要求，构成了我国法官职业道德的核心内容。《准则》还对法官的职务和非职务言行、活动等进行了规范，主要包括：

一是在司法公正方面。法官在审判活动中，除应当遵守法官回避制度外，如果认为自己审理案件时可能引起公众对案件公正裁判产生合理怀疑的，应提出不宜审理这一案件的请求；在审判活动中不得私自会见一方当事人及其代理人；不得以其语言和行为表现出任何歧视；应当避免主观偏见、滥用职权和忽视法律等情形的发生，以确保司法公正。此外，为确保审判独立，法官应当尊重其他法官对审判职权的独立行使，除非基于履行审判职责和通过适当程序，不得向上级人民法院就二审案件提出个人处理建议和意见；不得探询其他法官承办案件的审理情况和有关信息；避免受到舆论的不当影响。

二是在司法效率方面。法官应当全身心履行职责，严格遵守法律规定的诉讼期限，科学、合理、有效地安排庭审和驾驭庭审，尽可能缩短诉讼周期。法官不得因个人事务、日程安排或者其他行为影响职责的正常履行；应注意节省当事人的时间。

三是在严格自律方面。要严格贯彻落实最高人民法院关于“五个严禁”的规定，自觉约束自己，法官对于不正当利益有抵制的义务和廉洁的态度，不得直接或间接地利用职务和地位谋求任何不正当利益。包括不得接受当事人及其诉讼代理人、辩护人的款待、财物和其他利益，不得为了获得特殊照顾而有意披露法官身份，不得利用法官身份获取不当利益。此外，法官应如实申报财产，法官及其家庭成员的生活方式和水准，应当与他们的职位和收入相符。四是在对法官的司法职务以外的活动进行规范方面。法官应当谨慎出入社交场合，谨慎交友，不得从事不适当的社会交往活动，不得披露或者使用其以法官身份获得的非公开信息，不得参与营利性社团组织；法官在退休后，应当继续保持自身的良好形象，避免不当言行而使公众对司法公正产生合理怀疑。以上规定，归结到一点，都是司法公正所要求的，也是党和人民、国家和社会对法官的期望和要求的体现。

三、加强法官职业道德教育，建设素质的法官队伍

法院队伍建设的关键是提高法官素质，而加强法官职业道德教育又是提高法官素质的有效手段。法官职业道德建设是人民法院一项长期的战略任务，建设的重点要放在对法官的职业道德教育上，使每—位法官都清楚，必须遵守哪些行为操守，坚决防止和力戒哪些不道德的行为。法官职业道德教育的任务，是向法官传输社会主义的司法道德原则、规范和范畴，为法官道德品质的培养和提高，奠定深厚的思想基础。良好的道德品质不是天生的，也不是自发形成的，是“因教成德”、通过教育逐步形成的。要通过对法官的职业道德教育把法官对组织承担的职责转化为个人内心的信念，增强自我约束、自我完善的能力。即使在法律、规章制度管理不了的地方，也能正确抉择自己的行为，做到“慎独”，在个人独处、无人监督、无人知晓的情况下，也能够自觉地遵守道德原则，实行自我控制和监督。

法官职业道德教育的途径和方法，主要包括提高法官道德认识、确立法官道德信念、陶冶法官道德情感、锻炼法官道德意志、养成法官道德习惯五个方面。

一要提高道德认识是法官道德教育的前提和基础。以科学理论为指导，向法官系统传授、灌输国家要求的社会道德和法官道德观念，使其能够深刻认识和领会社会道德和法官道德的原则、规范、范畴的内容、意义，自觉规范职务言行。道德认识是道德品质的先导。没有正确高尚的道德认识，就不会有高尚的道德行为，也就不可能形成高尚的道德品质，道德认识也就是道德意识，或者称道德感。作为法官，从法律的角度思考问题是其天职，但也要学会从道德、良心上去检点自己的言行，不断增强道德感。这样，就能不断地矫正自己的行为，使自己保持良好的品行操守。

二要陶冶法官的道德情感是法官道德教育的必要环节。所谓法官道德情感，是人们依据一定的法官道德观念，在处理法官道德关系、评价法官道德行为时，所产生的一种好恶、爱憎的感情。法官道德情感是一种内在的精神力量，左右着人们对某种思想、观念、行为的接受与拒绝。陶冶法官道德情感就是把抽象的、外在的法官道德知识，变为个人内在的心理要求，这是树立道德信念、形成道德品质的必要因素。

三要锻炼法官道德意志是法官道德教育的重要保证。道德意志是指一个人坚持道德原则、提高道德修养时，克服困难、排除干扰的毅力和能力。在履行法官道德义务时，有时要受到来自各方面的阻力和干预，如舆论的非难、亲友的责备、当事人的纠缠、邪恶势力的阻挠、行政权力的压制等等，面对这种种情况，意志不坚定的人就会出现动摇、妥协、退让，放弃自己的职责；而意志坚强的人，则能够坚定地履行自己的道德责任。一个人的意志是否经得起考验，是其道德水准高低的重要标志之一。

四要确立法官的道德信念是法官道德教育的核心。法官道德信念是指法官在审判实践活动中表现出来的一种乐于履行、锲而不舍、一往无前的道德认识上的明确性，道德义务履行的自觉性，道德理想追求的坚定性。法官道德信念是在一定人生观、世界观的基础上，在道德情感的陶冶和道德意志的锻炼中，使已有的道德深化和升华，内化为个人内在的坚定不移的道德追求。

五要养成法官道德习惯是法官道德教育的主要目的之一。道德习惯是一个人内在道德要求的自然流露和表现，它是衡量一个人道德水平高低、道德品质好坏的重要标准。良好的道德习惯，是在长期的理论学习和实践中形成的，是一种从有意识的、经过意志努力和监督而养成的，直至进入“习惯成自然”和“从心所欲、不逾距”的境界。

上述五个方面是彼此联系、相辅相成的。法官道德认识是起点，法官道德情感是心理基础，法官道德意志是精神保证，法官道德信念是动力和源泉，法官道德习惯是外在表现，共同铸就了法官的道德品质。法官职业道德建设的过程，就是法官道德品质内化的过程。法官只有做到“德化于自身、德化于本职、德化于社会”，才能从根本上维护司法公正。

应当承认，虽然我们有了可遵照的法官职业道德标准，也掌握了对法官进行职业道德教育的途径和方法，但由于目前我国的法制建设还不够完善，法官的整体素质不高，法官职业道德建设的任务依然十分艰巨。我们要把法官职业道德建设作为一项长远的战略性工作，坚持不懈地抓下去，逐步建立和完善法官职业道德建设的实施机制。从抓思想政治工作入手，了解法官的思想动态，有针对性地开展工作。再辅之以有效的职业自律机制，根据实际需要，制定必要的规章制度，对法官行为进行约束和规范，如《法官法》所规定的法官惩戒措施等。在这个基础上，法官职业道德建设还应当突出重点。法官职业道德建设的内涵非常丰富，只有抓住了重点，才能带动全局，事半而功倍。我认为，应当把培养法官的敬业精神和责任意识放在首位，它是司法职责得以实现的基本条件。作为法官，是不是负责任，是不是有职业信仰和职业使命感，是不是把全部精力投入到工作中去，将直接影响着当事人权利的实现，影响法官的形象，影响法官职业的信誉和生命，最终影响公正司法的实现。法官只有不断增强责任感和使命感，开拓创新、忠于职守、勤奋工作，才能保障司法职责的正常履行。随着我国法官职业道德建设的不断完善，我国的法官职业道德水准将不断提高，一支职业道德高尚的、高素质的法官队伍将在依法治国、建设社会主义法制国家的过程中发挥应有的重要作用

第三篇：关于建立法官职业保障制度的几点建议

关于建立法官职业保障制度的几点建议

法官的职业保障是法官队伍职业化建设的根基，既是法官职业化建设的重要组成部分，也是考量法官职业化的重要指标。结合基层法院和当前法官待遇的实际，就加强法官的职业保障，我们谈几点看法和建议。

一、法官职业保障之基本内涵

依我国《法官法》和《若干意见》有关规定，所谓法官职业保障，是指法院通过法官职业化建设，建立和完善法官的职业保障体系和运行机制，全面落实法律赋予法官的职业权力和职业地位，从制度上确保法官依法独立公正行使职权，同时依法保障法官的职业收入，保护法官的人身安全和合法利益，增强法官职业的尊荣，维护国家法律尊严和司法权威。法官职业保障的内涵较为丰富，它包括法官的职业权力保障、职业地位保障、职业收入保障、职业安全保障、职业教育保障和职业监督保障等内容。职业权力保障是指保障法官应当依法独立公正行使审判权，坚决排除行政机关、社会团体和任何个人的干预，坚决排除地方和部门保护主义的干扰；职业地位保障是指法官一经任用，除正常工作变动外，非因法定事由、非经法定程序，不得被免职降职、辞退或者处分；职业收入保障是指法官应拥有相对丰厚的经济收入和稳定可靠的物质生活保障，以免后顾之忧，防止钱物的诱惑；职业安全保障是指法官不因履行职责而受到任何打击、报复、诬告、伤害等安全威胁；职业教育保障是指国家和法院应为法官提供继续教育和职业培训的机会以及完善和教育培训设施相应的教育培训经费；职业监督保障是指法院通过建立健全符合法官职业特点的监督制约机制，强化法官的自律与他律，完善既能严肃查处法官违法违纪行为，又能充分保障法官申诉、控告权利的程序，以确保法官依法履行职能，公正司法。

二、法官职业保障之有关规定

我国现行法律关于法官职业保障的规定主要有以下一些：我国《法官法》在总则第４条中明确规定：“法官依法履行职责，受法律保护。”并从以下几个方面规定了法官享有的职业保障权利，即：一是法官在依法履行职责时应当具有法定的职权和工作条件；二是法官依法审判案件，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；三是法官非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；四是获得劳动报酬、享受保险、福利待遇的权利；五是法官的人身、财产和住所安全受法律保护的权利；六是参加培训的权利；七是提出申诉和控告的权利。法官的职业收入保障见于《法官法》第３４条至第３６条规定，具体内容为：法官的工资制度和工资标准，根据审判工作特点，由国家规定。法官实行定期增资制度，经考核确定为优秀、称职的，可以按照规定晋升工资，有特殊贡献的，可以按照规定提前晋升工资。法官享受国家规定的审判津贴，地区津贴，其他津贴以及保险和福利待遇。但是，由于种种原因，《法官法》赋予法官的职业权利，缺乏有效的制度保障，至今有些职业权利尚未落实或没有完全落实。因此，亟待通过法官职业化建设，建立和完善法官的职业保障机制，全面落实法律赋予法官的职业权利和应享受的职业待遇，维护法官职业应有的尊荣，确保法官依法履行职权。

三、加强法官职业保障之意义

加强法官的职业保障是加强法官职业化建设的一项主要内容和重要保证。人民法院在探索有中国特色的法官职业化之路进程中，加强法官的职业保障，具有十分重要的意义。

其一，加强法官的职业保障，有助于全面落实《法官法》赋予法官的职业权力和其他权利，增强法官的自尊意识和责任意识，提升其职业的神圣感和使命感，确保法官依法履行职务，维护司法公正。

其二，加强法官的职业保障，隆其地位，厚其待遇，有助于增强法官职业的吸引力，维护法官职业应有的尊荣；有助于保障司法廉洁，使法官做到一身正气，一尘不染，执法如山，清廉如水，树立司法权威。

其三，加强法官的职业保障，有助于全面推进法官职业化进程，从根本上保证法官职业化建设顺利进行。同时，对于努力造就一支政治坚定、业务精通、纪律严明、作风优良、品格高尚的职业法官队伍，实现司法公正高效，适应依法治国，建设社会主义法治国家的需要也具有重要的现实意义。

四、加强法官职业保障，改进法官职业待遇的建议

根据《法官法》和《若干意见》有关规定，借鉴国外法官职业保障的有益经验，结合我国的实际情况，我们认为，加强法官职业保障的关键在于全面落实《法官法》赋予法官的职业权利，建立和完善具有中国特色的法官职业保障体系和运行机制，从制度上确保法官依法履行职权，维护司法公正。当前应采取切实有效措施，从以下几方面入手，建立和完善法官职业保障体系和运行机制：

第一、建立法官职业权力保障制度，确保法官依法履行职权。我国《法官法》第８条规定法官享有依法审判案件的权利，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但由于缺乏具体的保障措施，法官在审判工作中受到外界干涉、干预或干扰的现象屡有发生。因此，加强法官职业权力的保障，首先应建立确保法官依法独立公正行使职权的制度。使法官在审判工作中，能坚决排除行政机关、社会团体和任何个人的干涉，坚决排除地方和部门保护主义的干扰。同时人民法院要坚决为坚持依法办案，敢于抵御和排除外界干涉或干扰，公正司法的法官撑腰，决不允许任何单位或个人对他们打击报复。其次，人民法院应通过深化审判权运作方式改革和法官管理制度改革，建立保障合议庭和独任法官能够依法独立审判的内部制度。实践中，要尊重法官的独立人格和职业权力，凸现法官在审判工作中的中心地位。理顺法官审判职务与行政职务的关系，院、庭长平时行使行政管理职能，只有在其参加合议庭审理案件时，才能履行审判职能。因此，要大力推行目前院、庭长直接担任审判长开庭审理案件的做法。全面落实合议庭、独任法官对案件作出裁决的权力。其三，建立法官司法豁免制度，法官依法履行审判职务享有不受民事起诉的豁免权。同时，法官不因客观原因所致的裁判错误而受到责任追究，即只要其行为正当就应推定其已尽职而免除责任，以保证法官义无反顾地依法独立公正行使审判权。

第二，建立法官职业地位保障制度，确保法官非因法定事由不可更换或受处分。法官职业具有稳定性、独立性、专属性等特点。因此，为有效保障法官职业地位和法官身份的稳定性，应把《法官法》赋予法官的职业地位和权利落到实处，从制度上保证法官地位和身份非因法定事由、非经法定程序不被动摇。即法官一经任命录用，除正常工作变动外，非因法定事由、非经法定程序，任何单位、任何部门不得将其免职、辞退或者给予降职或其他处分，以保证法官地位和身份的稳定性，增强法官职业的神圣和尊荣。实践中，各级法院特别是上级法院要依法保障法官的职业地位，坚决支持法官严格依法办案，秉公执法。

第三，建立法官职业收入保障制度，维护法官职业应有的尊荣。我国《法官法》对法官的职业收入问题虽作了规定，但各地经济状况不同，具体标准和经费来源并不一致，差异较大。实际上，地方法院的经费主要来自于地方财政，在我国一些经济欠发达地区的法院，法官还不能按期领到足额的工资和相关津贴，一些法官经济困难，生活清贫，在社会上没有职业尊荣可言，一些法官难以提升职业的神圣感和自豪感。同时，法官职业收入缺乏保障，也在一定程度上削弱了法官面对各种利益诱惑的自律能力。为此，切实加强法官的职业收入保障，积极争取党委、政府和有关部门的支持，建立法官职业收入保障制度，确保法官能够按期足额领取工资和相关津贴，并逐步提高法官待遇，实行“以薪养廉”，增强法官职业的吸引力就显得尤为迫切。结合我国当前经济社会发展的情况和司法改革的实际，我们建议实施法官等级津贴制度，逐步提高法官的待遇。考虑到目前国家对法官等级津贴标准尚未作出统一规定，我们建议先参照司法警察警衔津贴的标准，对法官按《法官法》规定和最高法院统一部署评定的现职法官发放法官等级津贴，待条件成熟时，可逐步试行法官年薪制，以上所需经费应纳入各级财政预算，进行逐级核拨。

第四，建立法官职业安全保障制度，实行法官职业安全保险。近年来，随着市场经济的发展和全民法律意识、权利意识的日益增强，法院已成为社会各种矛盾的显示屏，同时，作为社会各种纷争最终裁决者的法官已处在社会各种纷争的焦点和矛盾漩涡之中，法官的职业风险也越来越大。一些地方当事人报复、围攻、故意伤害、甚至杀害法官的事件屡有发生。因此，法官在依法履行职务、认真细致做好案件当事人思想疏导工作，加强自身安全防范措施的同时，建立法官职业安全保障制度，把《法官法》关于法官享受保险待遇的规定落到实处，显得尤为重要和迫切。为此，我们决定在全市法院建立这一制度，除已对法官实行财产、医疗保险外，为全市法院每一位在职法官实行职业安全保险，法官的职业安全保险包括人身意外伤害保险，保险额每人每年１０万元。以增强法官抗御职业风险的能力，切实保障其职业安全。此外，人民法院应采取有效措施，预防和制止一切对法官打击、报复、诬告、伤害的行为，依法维护法官的人身安全和合法权益，坚决支持其依法履行职务。

第五，完善法官职业教育保障制度，提高法官职业素质。一是改革现职法官培训制度。对此我们将以国家法官学院在常州教学实践基地和常州市法官培训中心为依托，大力加强对现职法官的职业培训。建立健全与法官选任相适应的法官职业专门培训体系和培训机构。不断提升法官的法学理论水平，使其对法律知识有广泛的涉猎和深刻的理解；同时不断增强法官的审判实践经验和职业技能，提高驾驭审判活动的能力，以适应新世纪审判工作的需要，实现司法公正高效。二是完善法官继续教育制度。在完善法官继续教育的内容上，应注重法学理论与审判业务相结合，提高审判业务素质与调查研究能力相结合。在教育培训的方法上，课堂讲授退居辅助地位，组织法官开展读书、讨论、辩论和调查研究，撰写学术论文、案例分析文章和法律文书等，提高法官的审判业务素质和调研能力，应成为法官继续培训的主要方法。同时应以法官形成和发表的调研成果（包括学术论文和案例分析文章）来检验法官的学习效果。在教育培训的目标上，应逐步实现“三个转变”，即从知识型培训为主向能力型培训为主的转变，从普及型教育培训为主向专业化培训为主的转变，从临时性培训为主向规范性培训为主的转变，培养高素质的专家型、学者型职业法官。同时要不断完善法官继续教育培训的设施，加大经费投入。

第六，完善法官职业监督保障制度，强化法官的自律与他律，维护法官的申诉、控告权利。一是要建立和完善符合法官职业特点的监督制约机制，首先要充分发挥诉讼体制本身的监督制约作用，并进一步健全法官自律机制，增强法官的司法廉洁意识。同时，每个法官都要主动接受人大及其常委会的权力监督，依照法定程序接受检察机关的法律监督，积极接受人民群众的民主监督、舆论监督，实现司法公正。二是要建立法官职业准入监督保障制度。严格按照《法官法》规定的条件选任法官，确保不合格人员进不了法院，当不了法官。三是要建立和完善法官申诉、控告权利保障制度。要建立和完善既能严肃查处法官违法违纪行为，又能充分保障法官申诉、控告权利的程序，切实维护法官的申诉、控告权利和其他合法权益。

第四篇：论法官制度中的几个问题及对策

论法官制度中的几个问题及对策

内容摘要：最高人民法院院长肖扬提出了“中立、平等、公正、高效、独立、文明”的现代司法理念。要建立符合现代司法理念的法院，法官制度的改革是关键。文章针对我国法官制度中存在的几个问题，分析其产生原因，并提出了改革措施。

公正是人类社会永恒追求的价值目标，法治是人类社会公正的最佳方式，而法院独立的地位，高度的司法权威，是法治必不可少的内容，司法公正是现代社会一种普遍的价值观念。司法公正要从抽象的社会理念，变为客观的社会现实，需要公正的司法制度，更需要高素质的法官队伍。在推进依法治国，发展社会主义市场经济的历史进程中，人民法院要成为社会正义的权威，依法治国的支柱，必须改革现行法官制度，构建新型科学的法官制度。因此，建立一套科学的法官制度，对法官的权利、义务、地位和作用正确定位，对法官实施有效的管理，提高法官素质，是当前司法改革中一项重要任务。法官制度是审判制度的一个重要方面，其改革的步伐，成功与否，直接关系到审判制度的改革乃至司法制度改革的成败。

关键词：法官制度、法官独立、改革

一、法官制度中存在的问题

尽管近几年法院系统进行了一系列的改革，但由于历史的原因，我国法官制度还存在许多问题。主要表现在以下几个方面：

（一）法官整体素质不高

众所周知，法官素质的高低，直接影响着办案水平的高低。与西方发达国家相比，我国现行法律对法官任职资格等条件的规定是比较低的。例如：我国《法官法》将法官的专业学历确定为大学本科以上。然而，我国法官学历的实际情况离这一要求却相距甚远。在全国法院系统25万多名法官中，本科层次只占5.6%，研究生仅占0.25%。而在全国检察机关系统内的20多万检察官中，本科层次的更少，只占4%。① 究其原因，是在“文革”中砸烂公检法，党的十一届三中全会以后，为了适应改革开放实行社会主义法治的需要，恢复法院时，为了及时开 ①马骏驹、聂德宗：《当前我国司法制度存在的问题与改进对策》，载《法学评论》1988年第6期。展工作，法官人员大量增加。当时，法官队伍中的不少系半路出家，有部队转业而来，有社会招干而来，更有甚者因权势而“塞”进法官队伍的。他们未曾受过专业培训，加之有些人仅仅满足现状，不思上进，不求进取，甭说对重大疑难案件难以作出正确的裁决，就连事实清楚，责任明确的简易案件，也是理不顺法律关系，吃不透立法精神，在泾渭不明的情况下，裁决下判；其后，逐步增加了从大中专院校分配来的毕业生，其中有中专、大专、本科及研究生，有法学专业的也有非法学专业的，但高学历的（硕士、博士）微乎其微。因此许多人进法院时并不具备法律专业基础知识，政治素质与业务素质参差不齐，整体素质不高那是自然的。虽然八十年代中期以后进行了大专教育及其他各类培训、“专升本”研究生课程进修等，但收效甚微，提高不明显。所以我国现行法官队伍中非专业化倾向是司法腐败，办案水平低下的重要原因之一。

（二）司法权地方化严重和司法不完全独立

司法独立原则，是现代司法制度的一个基本特征。为了使法院独立行使审判权有法可依，我国宪法和法律的相关法条都明显体现出了法院独立原则。但在实践中，法院在人、财、物等方面受制于其他国家机关和组织，严重影响了法院独立，特别是地方法院受制于地方政府、地方权力机关和地方党委，由此导致了司法权地方化倾向严重。在当前的司法体制下，法院及其活动受到过多的不正常干扰和制约，法院独立实际上难以完全做到。

首先，我国现行财政体制对法院的经济束缚。因为地方行政机关掌握着财权，各级法院的经费由同级政府决定和支付，法院在装备、办公条件、办案经费等方面会因各地经济发展及财政收入状况不同而大相径庭，导致了法院的财政与地方财政融为一体，而地方财政收入的多少又取决于地方各个公民、法人和其他组织的经济状况和纳税的水平。在这种情况下，法院更多的倾向于从发展地方经济的角度去执行法律和行使司法权，搞地方保护主义，而不是着眼于国家的整体利益和法律的权威性。

其次，法官任命地方化。不仅在法院中从事行政工作的人员由地方各级权力机关选举、指派和罢免，而且从事审判工作的法官也由地方各级权力机关任命。在实践中，地方党委和地方政府的人事部门拥有地方法院主要领导干部的推荐权或者委派权。因此，许多地方政府视法院为其下属的一个机构，这些政府部门组织的一些协调会、工作组，法院都要派员参加，而当地方经济滑坡，不太景气，地方税收减少时，只要一个案件涉及到地方利益或部门利益时，尤其是地方经济效益好的企业，这时，权——就显示出威力。以权代法，以言代法，以权压法的现象时有发生。而当行政机关当了被告时，地方政府就主动出击了，以政府形象为由介入法院司法审判活动。这时，法官当然也有所顾忌了，地方政府是领导管理法院的，以所谓的“大局为重”为由，天平向“官”一方倾斜，这也是“民”告“官”难的主要原因。

（三）法官交流、流动未制度化

《法官法》未规定法官的交流与流动制度。缺乏法官的交流与流动制度，一是易造成地方保护主义。因为某个法院法官来自于该地而又在该地出任法官，或者虽不是来自于该地而在该地出任法官时间过长，难免与当地各方面的人士过于熟悉，产生种种利益上的利害关系，因此在审理案件中，必然会遇到各种人际关系、人情的干扰，影响其公正执法。二是影响基层法院优秀法官向上级法院流动。我国的司法体制要求上级法院的法官比基层法院法官具备更高的法律知识水平和更多的审判经验。而高水平的法官，没有经过较长期的审判实践磨练，不从基层做起，由易到难，由浅入深，逐步积累经验，提高素养，是培养不出来的。而我国现行法官体制，一般是各法院的人员固定不变，不存在从下级法院遴选优秀法官和法官异地交流制度。虽然个别法院的某个法官可能来自于下级法院，但这远不能说明什么问题。实际上更为普遍的情况是，一个人在上级法院工作，并非因为他的职业能力更强，而只是因为他在上级法院工作这个事实本身。

（四）对法官缺乏强有力的监督

② “不受监督的权力是注定要腐败的”。当前我国基本上形成了一个比较完备的监督网络，也起到了一定的作用。但是，监督流于形式，挂一漏万，隔靴搔痒等情况也比较严重。主要表现为：其一，法院纪检监察机构对违法违纪事件的专门调查工作只限于一般意义上的初查，而不像刑事案件那样侦察。而且被查处的对象恰恰是熟悉法律或者具有一定侦察能力的法官，且又在同一单位工作，一有风吹草动，就容易走漏消息或引起警觉。这就使调查人员获取不到足以有力惩 处违法违纪的充分证据，造成查处力度不足，况且，某些执法执纪者与被查处者

② [法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），商务印书馆1982年版第154页。之间存在种种联系或关系，或抱有一点同情心，在执法执纪过程当中难以突破“人情关”，往往会有“网开一面”之举。其二，有的法院领导，一旦知道是自己的机关人员出了问题，怕处理机关人员“家丑外扬”，年终被“一票否决”而影响评比先进，因此出了问题便遮遮掩掩，大事化小，小事化了，最后来个“思想教育从严，组织处理从宽”，不了了之，罚不当过，起不到教育、警示作用。其三，从对法院进行监督的相关的法律上看，现行法律应急性、阶段性强，缺少超前意识。相当一部分有关司法机关的法律条款的规定是“事后堵窟窿”型，缺乏预先防范型立法，仅适用于一事一时，况且，常常使用没有确定内涵的模糊语言，显得比较原则，比较笼统。比如不少“规定”、“办法”中有许多“严禁„„”、“不允许„„”等禁止性规定，却很少有法律后果的设定，对于违法者如何处理，使执行部门难于具体操作和检查监督，难免出现畸轻畸重的后果，起不到教育和惩戒作用，又由于没有一部宏观上起统帅作用的监督法律，难免会使监督立法显得分散、零乱和繁杂，彼此缺乏有机联系，不够协调统一。

（五）法官管理方式行政化，审判效率低下

由于长期受行政管理方式的影响，我国司法机关基本上是以行政管理的方式来管理司法工作的，特别是法院往往习惯于以此方式来管理审判工作。在我国的法院系统中，法院内部法官资格的取得与职称的晋升一般是从书记员开始，每隔二至三年晋升为助理审判员、审判员，然后再到庭长、副庭长，副院长直至院长，与行政机关从办事员到科员、副主任科员至部委局办领导的晋升方式完全一样，由此导致一线办案的法官必须听从庭、院领导的指示断案。此也是造成审者不判，判者不审的一个主要根源。长期以来，在我国法院中存在着法律未规定但实际实行的院长、庭长审批案件的制度。③在此制度下，一线的法官对案件的实体处理、裁判文书的签发要经过庭领导、院领导的层层审批把关，这样一种审判权行政化的管理模式严重地制约了审判效率的提高。法院内部行政综合部门与审判庭的人员、法院法官与行政机关工作人员任意互相调动，把法官等同于行政官员，行政官员可以随时充任法官的做法，既挫伤了法官的积极性，同时也使法院和法律的权威受到严重影响，增加了裁判主体的重复劳动和诉讼成本，降低了司法效率。

（六）法官教育培训制度不科学

③参见郭道晖、李步云、郝铁川主编：《中国当代法学争鸣实录》，第259-276页。现在我们对法官的岗位培训已经起步，但对法官终身教育的必要性认识还不足，往往着重于新任人员、转岗人员的上岗前培训，而对在岗业务骨干，缺少经常性的充电式教育；着重于新法规实施前的辅导，而对实施中的深层次问题的探讨较少，将有限的教育培训机会集中于行政事务本就繁忙的院庭长，而第一线的法官得到的机会很少。更为严重的是，我国目前把法官培训的重点放在法律、法规的培训上，而没有把审判技能的培训放在首要位置；对法官教育培训的主要方式是灌输,难以突出教育内容的职业性和实践性，法官接受培训的积极性不高。

二、法官制度改革的目标

我国法官制度存在的问题要从根本上解决，出路在于改革，必须通过改革，革除不适应新形势发展需要的弊端。则公正司法、效率司法之目标才能实现。正如李鹏同志指出的：“我们要通过司法改革，从制度上保证司法机关独立地行使审判权和检察权。审判机关、检察机关不受行政机关、社会团体和个人的干涉，独立行使审判权和检察权，这是宪法规定的，是保证公正司法的前提和基础。”④法官制度改革的指导思想和目标，就是通过改革建立和完善一整套适合审判工作特点，能够保证依法独立、高效地行使审判权的法官制度，建设一支政治坚定、业务精通、清正廉洁、秉公执法的法官队伍，以维护司法尊严，体现司法活动之 文明和可信。

三、改革我国法官制度的设想

我国法官制度体现在法院组织法和具体的法官法中。法官法的颁布初步确立了我国法官制度，使我国法官队伍的总体水平有了一些提高，但距离我国法官队伍的职业化、精英化还有不小的差距，因此，我国的法官制度还需要不断完善。

（一）严格法官任职条件

我国法官任职资格相对于西方发达国家如英美法系及大陆法系国家来讲，是很彽的。如英国规定职业法官必须从律师中产生，其中担任地方法院法官的必须有7年以上出庭律师经历（不包括治安法官），担任高等法院法官的必须有10年以上出庭律师的经历，或具有高等法院法官资格2年以上。⑤再如战后日本司 法改革，强调法官必须具备一定实务经验，并且开始从律师、法学专家教授中选 ④⑤见“李鹏在全国民事审判工作会议的讲话”，载《法制日报》2000年10月27日一版。参见肖扬主编《当代司法体制》，中国政法大学出版社1998年版第27、28页。任法官。出任高级法院的法官必须担任10年以上的助理法官、简易法庭法官、检察官、律师、法学教授等职务。最高法院的法官具备良好的法律素养的40岁以上并且担任高等法院法官、检察官、律师、大学教授累计10年以上，才能出任。⑥参照西方发达国家的标准，我国虽然实行全国统一司法考试，对法官任职资格的要求提高了，但相比之下，仍然是偏低的，因此，应当在从事律师、检察官工作8年以上或者出任法学教授4年以上的专业人才中，选出各级法院主要领导人。其他法官应在从事律师、检察官工作4年以上或者出任法学教授2年以上的专业人才中产生。对已经在法院工作的法官，没有达到任职资格要求的，必须进行系统的培训，培训后经过考试合格的，可以继续留任，不合格的，再培训考试，仍明显不能胜任审判工作的法官，将其调离法院系统，由其另谋出路。这样，法官进入法院的门槛提高了，相应地法官的素质也就提高了。

（二）法院经费预算及人事编制独立

其一，要改变现行法院经费的拨付办法，实行法院系统经费单列，把它纳入中央财政预算体系，从中央财政中统一下拨，并由最高人民法院集中统一管理和监督全国各级法院的财政经费使用。如此，法院系统法官的办案经费、工资、奖金、补贴等都是由国家统一拨付，有效地切断了地方各级人民法院对地方政府的经济依附关系，防止了地方集团，特别是地方政府对司法活动的干扰，便于最高人民法院制约和监督地方各级人民法院。此外，为了彻底摆脱地方政府对法院的人事控制。由人民代表大会及其常务委员会选举和任命法官的制度可以予以保留，具体规定为：最高人民法院首席大法官（即院长）应由国家主席提名，全国人民代表大会选举产生，即选举制只保留最高人民法院首席大法官，其他法官均采用任命制，这样可以避免其他各级人民法院首席法官为了选举得票率而受牵制太多的情况发生。

最高人民法院法官、各省高级人民法院的首席大法官（即院长）由最高人民法院首席大法官提请全国人大常委会批准任命。各中级、基层人民法院的法官由各省高级人民法院的大法官提请省级人大常委会批准任命。在最高人民法院及各高级人民法院设立法官管理办公室，负责日常的管理、提名与考核工作。这样做 的好处是一方面可以在很大程度上摆脱地方势力对司法活动的干预，保障法官独 ⑥参见肖扬主编《当代司法体制》，中国政法大学出版社1998年版第2页。立，维护司法公正。另一方面可以增强法官的神圣感、荣誉感，有利于克服地方保护主义，树立法官的权威。

（三）切实实行法官交流、流动制度，创造公正的内部条件

法官的流动有助于法官的相互交流及法院克服地方保护主义现象，也拉开了法官与当事人的距离，比如说一个法官一直在经济庭工作，每天接触经济纠纷的当事人，如果当事人有经济纠纷需要诉讼，想通过熟人帮忙解决，这位法官肯定会被排在首要考虑位置。所以，如此设置能够提高法官自身的防腐拒变能力，保障法官的严格执法。法官的合理流动不仅应包括各地法院之间的法官可以由上级法院从工作需要出发而安排其相互交流，还包括上级法院的法官从下级法院的优秀法官中择优选任。法官必须在基层法院接受锻炼，上级法院从基层法院的法官中选拔法官，可以使法官真正掌握审判经验，熟悉审判程序和了解基层情况，也有利于保障法官的整体素质。为了实现法官的合理流动，有关法律应对此作出明确的规定，形成完备的交流和流动制度。

（四）进一步强化监督机制

鉴于目前法官素质偏低的情况，监督显得更重要。在英、美、日、德、法等国家主要是通过弹劾制和惩戒制对法官进行监督的。其中英美国家只有弹劾制，法官的过失职务行为不受追究；而日、德、法等国还有惩戒制，即对法官的职务过失行为也会给予一定的处分。⑦目前，我国已有监察、纪检等监督部门，但我国法律监督机制仍然不够健全，主要是监督是单向的，只有自上而下的监督，缺乏自下而上的监督；从领导体制上缺乏独立的监督机构，这样必然影响监督的效能。因而首先要抓紧制定监督法，此外，规定何种机关实施监督；何种机关受何种机关监督；以及监督的范围、任务、方法等都必须是具体的、明确的，否则监督就无法实施。并且还要专门建立依法独立行使监督职能的监督机构，监督机构要实行专职原则、独立原则、公开原则和责任原则，以提高监督效能，避免和防止监督工作中的“虚监”和“失监”现象。其次，司法程序全程公开，除了法律规定的不公开以外（如：国家机密、隐私等）一律公开，以使社会各界对司法工作规律与程序等内容有一定的了解，增强法律意识和民主意识，增强司法行为的透明度。从而能够比较准确的提供线索，揭露法官的越轨行为。而且要设立公正 ⑦参见王利明著《司法改革研究》法律出版社2000年版第434-436页。司法听证制，对法官违纪行为的投诉，由上级人民法院的听证委员会听证后，依照有关规定进行惩戒处理。第三，加强公民监督、法制建设和强化大众传媒的监督。按照马克思的“国家”理论，特别是“议行合一”的社会主义民主原则，人民代表大会的监督权是人民集体行使的最高权，故在微观上，则必须保障人民群众的直接监督权力。要完善群众举报制度，切实保护举报人的合法权益，从严惩处打击报复举报人员的违法行为。还要加强法制宣传和教育，改变目前一些普法宣传和依法治理中偏重公民义务，忽视公民权利的片面做法。

（五）法官独立行使审判权制度

我国宪法明确规定：“人民法院和人民检察院依法独立行使审判权或检察权。”因此，许多人认为我国的独立司法制度指的只是法院的独立，而不是法官个人独立。正是基于这一理解，裁判文书领导签发制度盛行，成为行政模式管理审判工作的重要根源。当然，无论是从法官职业本身的特性或者是从法院独立与法官独立的关系而言，法官个人独立是司法独立和法治国家的内在要求。其一，法官个人独立是法官职业和司法活动的内在规律的要求。司法活动不同于行政，许多问题的确定须在司法过程中随时作出，如果不能及时作出就会失去当事人的信任，并且降低司法效率；行政模式管理审判的审批制度就是法官不能独立审判的深层次原因。其二，法官个人独立与法院独立是司法独立性原则不可分割的两个方面。没有法院审判独立，法官无法履行其职责，同样，没有法官独立则法院的独立审判就没有意义。⑧因此，为了保障法官能独立行使审判权，忠于事实，服从法律，在宪法中必须增设法官依职权独立进行审判活动的规定。

（六）健全法官教育培训制度，提高法官的素质

首先应当强化终身教育思想理念，法官素质并非天生，而是通过统一的严格的教育培训并在长期的司法实践的锻炼中逐步养成的。其次要充分利用高等法律院校、互联网等社会资源和高科技手段，合理分工发挥各自优势，协调开展法官培训，强化法官的在职培训，优化整合各种培训资源，并增强对法官培训的针对性。西方发达国家的法官培训内容是多方面的，但重点是审判技能的培训。针对目前存在的问题，借鉴国际经验，我们应加强法官审判技能的培训，提高法官巧 妙运用法律的能力，提高他们独立地、高质量地处理各类复杂案件的能力。再次 ⑧参见赵俊如著《中国法官制度改革的基本思路》，载《法律适用》2000年第7期。应在讲授理论和讨论实践相结合的同时，以案例教学为连接点。案例教学能够充分调动学习的积极性，培养其独立思考能力和实践操作能力。能够加深对理论知识的认识和理解，可以充分发挥受教育者的主观能动性，发掘其内在的智慧，提高创造能力。最后将法官培训成绩与考核、选拔任用挂钩，增强法官学习的积极性。

（七）完善法官保障制度

首先，要建立法官职业身份保障制度。无论在英国、美国或者在德国、法国、日本，都在法律里明确规定法官终身制。⑨实践证明实行终身制，有利于法官解除后顾之忧，公正司法；同时，也符合法官职业化、精英化的要求。邓小平曾强调：“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆地吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果„„。”⑩因此，在我国也应建立法官任职终身制，非法定事由如犯罪或因身体不适应等原因不得免职等。其次，要健全经济保障制度。英美等西方发达国家对法官都实行高薪制，英国法官一般收入为127680英镑；首席大法官年收入为136906英镑，均高于首相；而且法官退休后薪金不减少。在我国法官低薪制是个普遍现象。因此，建立法官高薪制、退休后不可减薪制已刻不容缓。第三，规定法官享有某些必要的司法豁免权。即法官在执行司法职能过程中所实施的一般过失行为和发表的言论享有不受指控或法律追究的权利。当然，应当承担相应的民事、经济责任。禁止对正在进行的司法活动加以评议，以防止新闻媒介滥用新闻自由，对法官的司法活动任意评论或妄下结论，避免法官因受公众的影响和左右而无法保护其实质独立，影响司法公正。

通过对以上问题的分析，提出一些粗浅的认识，尽管这些问题内容不同，但是，都是现行法官制度中存在的重要问题，我们只有把现行法官制度中一个个问题扎扎实实解决好，才会推进司法体制改革和依法治国的事业，为社会主义建设作出贡献。

⑨⑩参见王利明著《司法改革研究》法律出版社2000年版第424-426页。《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第373页。

参考文献

1、贺卫方 著：《司法的理念与制度》，中国政法大学出版社1998年版。

2、毕玉谦 主编：《司法审判动态与研究》，法律出版社2001年版。

3、陈立 著：《论建立我国司法独立保障机制》，载于《河北法学》1999年第1期。

4、任允正、刘兆兴 主编：《司法制度比较研究》，中国社会科学出版社1996年版。

5、龚祥瑞 著：《西方国家司法制度》，北京大学出版社1993版。

6、蒋德海 著：《司法独立不姓资》，《探索与争鸣》1998年第7期。

7、史焕章、蒋集耀：《法官独立审判探析》，《政治与法律》1997年第4期。

8、张卫平主编：《司法改革论评》，中国法制出版社2001年版。

第五篇：浅谈中国农村养老保障制度亟待建立

浅谈中国农村养老保障制度亟待建立

论文摘要：当前，作为我国农村社会保障体系重要组成部分的农村养老保障制度亟待建立。农村养老保障制度的建立，将有利于缓解我国人口老龄化问题，有利于生育观念的转变和计划生育国策的落实，有利于农业劳动者应对经营风险的增大，有利于扩大内需促进农村经济发展，有利于破解“三农”问题，有利于缩小城乡收入差距，有利于构建和谐社会、共享社会发展成果。

论文关键词：农民；农村养老保障制度；捉村社会保障体系；和谐社会

农村养老保障制度是我国农村社会保障体系的重要组成部分。2006年，中国的城市人口已达5．77亿人，比例为43．9％，农村人口虽然有所下降，但仍有7．37亿人，比例为56．1％，仍是中国社会的主要人群。可见，农村养老保障制度不仅仅关系到占总人口约56％的农民目前或将来的生活质量，关系到衣村社会的稳定发展，更关系到中国社会经济的总体发展。具体言之，农村养老保障制度有着如下不可替代的重大意义。

一、有利于缓解我国人口老龄化问题

人口老龄化是21世纪我国将面临的严重问题。老龄化现象将会带来一系列的社会问题。能否解决与处理好这些问题，对我国的社会稳定以及社会发展将产生重大的影响。人口老龄化的一个最直接的后果就是养老的绝对需求增大，尤其是在我国农村地区。在老龄化问题上，我国与发达国家不同的一点是，发达国家人口老龄化水平一般城市高于农村，而我国的情况却正好相反，即我国农村老龄化水平高于城市，农村老龄化的趋势快于城市。第五次全国人口普查资料显示，到2000年底，中国65岁以上的人口比例达到了6．96％。另有数据显示，2000年与1982年相比，全国市镇65岁以上的老年人口占总人口的比例从4．54％提高到

6．42％，提高了1．88个百分点，而同期农村65岁以上的老年人口的比例从5％提高到7．5％，提高了2．5个百分点，呈现出农村老年人口的比例升高快于市镇的状况。在我国，截至2004年底，中国60岁以上的老年人口为1．43亿，而农村老年人口约0．93亿。据人口专家预测，到2020年，我国农村65岁以上老年人的比例将占总人口的14．0％～17．7％；2040年，全国60岁以上老年人口将近4亿，农村老年人约为2．6亿，我国将迎来老龄化的高峰。显然，因老龄化带来的农村人口的养老问题将成为现在及今后一段比较长的时问内我们必须高度重视并必须予以解决的重要社会问题。按照养老保险的自身规律，养老保障的积累期一般需要20～30年的时间。这样看来，如果我们现在再不着手花大力气建立农村养老保障制度、解决农村的养老问题，我国未来将很难承受老龄化高峰所带来的巨大的经济和社会压力，老龄化危机将会直接影响整个社会的稳定和发展。

二、有利于生育观念的转变和计划生育国策的落实

“养儿防老”是中国人几千年来形成的～种根深蒂固的生育观念，也是我国实施计划生育国策的一个突出难点。尤其是在农村，“养儿防老”不只是表现为一种生育观念，更是一种社会现实，仍然有极大的市场。我国传统的家庭养老模式属于家庭代际问互相供养的反哺型模式。计划生育政策实施30多年以来，农村家庭结构、规模和功能都发生了非常大的变化。由于家庭生育水平下降，家庭子女数量减少，独生子女数量增加，农村血缘关系的大家庭逐渐萎缩，核心家庭增多。据统计，中国农村家庭每户平均人数从1973年的4．81人，降到1982年的4．51人，1990年的3．97人，1997年的3．64人，到2002年降为3．39人。29年间减少了

1．42人，下降了29．52％。而且从城乡差别来看，农村家庭规模的缩小幅度要大于城镇。2002年我国城市家庭规模为3人，镇为3．25人，乡村为3．62人，与1982年相比，城镇家庭减少0．87人，乡村家庭减少0．95人。

农村家庭的人口结构也逐渐向“4-2-1”转化，随之而来的家庭的功能也发生了变化，因为“4-2-1”结构意味着一对中年夫妇的家庭中除抚养未成年的子女外，还要承担4位老人的供养责任，也意味着一个独生子女成年后将要担负4～6位老人的养老，这种情况客观上对于任何人来说，不管是从时问和精力上，还是从财力物力上，都是一个巨大的负担，是很难承受的。老年人口的增多，意味着家庭赡养负担的加重；核心家庭的增加，又意味着代际联系的弱化。在这样的家庭结构条件下，如果单纯依靠家庭养老，那么，将使年轻人不堪重负。同时，由于家庭规模小型化，核心化趋势日趋明显，家庭人口和劳动力的减少意味着养老供给资源减少，供给程度降低。所以单单靠传统的家庭养老现在已经远远不够了。

另外，生活水平的提高、医疗条件的改善使得人均寿命得以大幅度提高，再加上生产要素由农业向非农业转移，劳动力由农村向城镇转移，这一切必然会使农村老人群体越来越大，相应地，老有所养的问题将日益突出。中国人口的大多数是农村人口，未来大多数的老年人口也在农村。如果农民养老问题不能很好解决，农民年老丧失劳动能力以后，就只能在经济上依靠子女。如果没有子女或子女不多，农民年老以后的基本生活就没有任何保障。所以，农民养老问题不解决，其结果就是要重视并恢复“养儿防老”的传统作法。农村人口就会陷入一种“高出生——低收入——高出生——低收入”的恶性循环怪圈。这也是农村计划生育工作难以开展的最为重要的原因。这种作法，既不利于计划生育这一基本国策的贯彻，也不利于促进农村经济的发展、社会的稳定和进步。因此，必须建立农村养老保障制度，解决农民的养老问题。只有解决了养老问题，才可以在一定程度上帮助家庭减轻未来养老的压力，适应家庭结构出现的变化，弱化“养儿防老”的观念，逐步消除农村计划生育工作中最大的观念和现实障碍，使计划生育国策真正得到落实。

三、有利于农业劳动者应对经营风险的增大

随着农村经济的发展和改革的深入，随着农业生产的专业化、商品化、市场化，作为独立、个体的生产者，农业劳动者的经营风险越来越大。再加上农业生产极易受到自然风险的危害，这就使得农业劳动者遭遇风险的概率大大增加。而且，由于目前农业劳动者收入低、家庭财富薄弱，因此任何一次风险就可能把一个农民一辈子的生产和生活积累赔进去。以往那种以集体经济为基础的统种、统收、统分、统保的保障办法已经不能适应市场经济发展的需要，农村社会保障体制急需健全和完善，而作为农村社会保障体系重要组成部分的农村养老保障制度也必然引起人们的高度重视。

四、有利于扩大内需促进农村经济发展

作为一个农村人口占大多数的国家，农村区域集中了我国最大的消费群体，农村居民是扩大内需行为中最需要重视的群体。近年来，为了有效促进经济发展，国家采取了一系列措施刺激消费，扩大内需。但是，农村消费市场仍然迟迟未被有效启动，更谈不上升温。其主要表现在于，一是衣村居民生活消费支出总量与城市居民的差距很大。据国家统计局统计，与城镇居民相比，1990年以来，我国农村居民的人均生活消费支出基本上是逐年增加，从1990年的538．05元增加到2004年的2185元，增长了4．1倍，年均增长29％。但我国城乡居民的人均生活消费支出差距日益拉大，从绝对值来看，我国城乡居民的生活消费支出的差值由1990年的740．84元增加为2004年的4997元，净增4256．16元，差距拉大了6．75倍从相对值来看，我国城乡居民的生活消费支出之比由1990年的2．38倍增加到2004年的3．29倍，增加了38％。考虑到农村居民生活消费的部分自给特征和城市居民的福利性消费，两者的实际差距会更大一些。”二是农村消费结构不合理。从1990年到2006年间，虽然农村居民消费中的食品支出所占比重有所下降，从1990年的58．80％下降到2006年的43．02％，但是2006年农村居民消费中的食品、衣着、居住、交通通讯仍占生活消费总支出的75．75％。作为较高层次需求的医疗保健、文教娱乐用品及服务等消费支出却提高很少，医疗保健支出所占比重在2000年前维持在5％左右，直到2006年略有上升，所占比例为6．77％，文教娱乐用品及服务仅从1990年的5．37％上升到2006年的10．79％，也说明我国农村居民的消费水平总体较低，消费结构调整不明显。

农村居民消费结构之所以会出现这种状况，原因固然很多，但其中一个重要的原因就是：农村缺少让广大衣民放心消费的社会保障制度。只要农村居民的社会保险、医疗保险、养老保险制度没有真正建立起来，农村存在上学难、看病难、养老难等问题，那么，农村居民就会面临生存层面的威胁，就谈不上形成合理的生活消费结构。虽然随着济条件的好转，农民的消费能力有一定增强，也有改善生活的强烈愿望，但由于农民普遍存在着后顾之忧，在缺少社会保障的情形下，农民必然会担心自己年老以后的生活状况，担心自己生病以后的治疗问题，担心自己未来会遭遇各种各样的风险，因而不敢放心进行消费。所以，要想真正有效地启动农村消费，扩大内需，就必须增强农民的消费信心，这就需要尽快建立健全包括农村养老保障在内的农村社会保障制度，以化解农民的后顾之忧。

五有利于破解“三农”问题

农业、农村和农民问题，是目前制约中国经济社会持续健康发展的瓶颈，也是困扰中国

现代化建设的严重问题。改革开放以来，在“三农”问题上，除土地延长承包期以外，制度建设上很少有实质性的进展和突破，更没有按照经济和社会发展规律建立包括失地农民和农民工在内的、以社会养老和公共卫生为重点的农村社会保障制度。制度建设的滞后，妨碍了“三农”问题的有效解决，进而严重制约了中国现代化进程的整体化推进。目前，建立农村社会保障制度，“用现代社会保障制度逐步替代传统的土地保障，完善农民城镇化的进入机制，健全农民双向退出机制和规模经营双向扩大机制，有利于加快城镇化进程，从根本上化解人多地少的矛盾，恢复土地的增值功能，进一步拓展增收渠道，提高农民储蓄自养和家庭保障的能力。”显而易见的是，解决农民的社会保障问题，尤其是解决每个人都要面临的养老问题，是破解“三衣”问题一个非常重要的途径。

六、有利于缩小城乡收入差距

长期以来，中国城乡高度分割和城乡之间巨大的收入差距一直存在。但从20世纪90年代后期以来，城乡居民之间的收入差距表现出逐步上升的趋势性特征。从改革开放以来的～些具体数据计算，1978、1980、1985、1990、1998、1999、2000年中国城镇居民人均可支配收入分别是农村居民人均收入的2．58倍、2．5倍、1．86倍、2．2倍、2．52倍、2．66倍和2．80倍，2002年达到3．1倍，2006年更是达到3．28倍。如果再加上城镇居民在享用社会保障、公有住房以及其他公共服务等方面具有特殊的优势，以及城镇居民所获得的各类隐性补贴等因素，更将导致城乡居民收入差距进一步扩大。“本来，如此巨大的差别需要采取各种方法进行有效的调解，其中，农村的社会养老保障就是一种重要的调节方式。但是，在一个为时不短的时间里，农村的养老保障状况却起了一个相反的作用。据2006年的中国城乡老年人口状况追踪调查显示，城市老年人养老金(退休金)保障覆盖率2000年男性为85．6％，女性为53．6％，2006年男性为89．1％，女性为64．6％。而农村则仅有4．8％的老年人享有养老金保障；城乡老年人尤其是农村老年人收入的总体水平和增长幅度仍然偏低。城市中有近20％的老年人年收入处于不足4600元的低水平，低于城市老年人年均中位收入的50％，并且仍有135万城市老年人的收入低于当地的最低生活保障线；农村中有27％的老年人年收入处于不足750元的低水平，低于农村老年人中位收入的50％，并且仍有2160万农村老年人收入低于农村困难救助的水平。

为了扭转城乡居民收入之间过大的差距，国家现在将农村养老保障制度建设视为一件十分重要的事情来看待。党的十六大明确提出，要扭转“工农差别、城乡差别扩大的趋势”，要“在有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。十七大报告进一步提出新要求：“社会主义新农村建设取得重大进展，城镇人口比重明显增加”。“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。”

七、有利于构建和谐社会共享社会发展成果

长期以来，我国在养老问题上主要关注的是城镇人口，其主要的精力也是集中在城镇养老保障制度的安排方面。《中国的社会保障状况和政策》白皮书指出，21世纪头20年是中国养老保险事业发展的关键时期。国家将继续完善社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，逐步做实个人账户。将符合条件的城镇从业人员全部纳入基本养老保险。虽然目前中国城镇养老保障体系还存在着很多问题，如个人账户的“空账”问题、社会统筹基金不足等等，需要进～步深化改革，但总归是已经建立起了基本的制度框架。而作为事关中国大多数人口的农村养老保障，却还没有真正提上议事日程，更谈不上确立必要的制度框架。这种状况是缺乏公正性的，没有体现出共享社会发展成果的基本理念。同时，这种状况也没有体现出对于农民对中国社会经济发展所做出的巨大贡献的回报。无论是对中国革命还是现代化建设事业而言，中国农民均做出了不可替代的巨大贡献。

比如，据统计，从1952～1986年，国家通过价格“剪刀差”从农业中隐蔽地抽走了5823．74亿元的巨额资金，加上收缴的衣业税1044．38亿元，34年间国家共从农业抽走了6868．12亿元的资金。而在改革开放以前，中国每年的财政收入数量很小：1952年，国家财政收入为173．94亿元；1960年为572．29亿元；1970年为662．9亿元。“可以说，没有农民的贡献，就不可能建成新中国的重工业体系，就没有改革开放繁荣的今天。如今中国农村的老年人，在当时为新中国的建设做出了巨大的、甚至是透支性的贡献。因此，无论是从共享社会发展成果的角度来看，还是从对农民所做贡献的回报的角度看，我们都有必要建立起农村包括养老保障制度在内的农村社会保障体系。

诚如上述，农村养老保障制度具有如此之重要的重大意义。但是，目前我国的养老保障制度却极不完善，农村养老保障制度不仅覆盖面窄，而且保险金额较低，特别是大部分农村老年人还被排除在养老保障制度的范围之外，一些边远和贫困农村地区的养老保障更是处于水平低下、服务几近空白的状态。在建设和谐社会的背景下，农村养老保障制度的建设，理应成为全社会共同关注的重大问题。否则，和谐社会的建设将成为一句空话。