XX区城乡低保现状及对策思考

第一篇：XX区城乡低保现状及对策思考

XXX城乡低保现状及对策思考

低保是法律赋予每个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法律法定的程序和标准提供现金和实物救助，使其收入水平达到法定最低生活标准。低保是党和政府解决民生问题的重要制度安排，它给广大生活困难的弱势群体提供了一定程度的保障，把党的温暖和关怀送到了千家万户，对党中央和谐政策的实施起到了不可替代的作用，是维护社会稳定的催化剂。

一、XXX城乡低保现状

XXX城市居民最低生活保障工作从1998年开始实施至今，经历了宣传启动、稳步发展、全面铺开、城乡救助一体化四个阶段。从1998年的宣传启动到在全省率先统一城乡低保标准，从2010年起我区大力开展城乡救助“三个三”活动到目前我区城乡低保动态管理规范化、资金发放社会化、数据管理信息化。截止今年6月，我区城市最低生活保障5185户，11430人，人均月补助335元；农村低保共1021户，2525人，人均月补助283元。城乡最低生活保障的实施，为困难群众的生活提供了基本的生活保障，稳定了社会。

二、当前城乡低保主要做法

全面建立监控系统，实现救助信息公开透明。将所有低保对

象的一户一档资料全部录入电脑进行联网管理，使低保对象的姓名、年龄、学历、住址、工作单位、收入状况、房产、纳入低保原因、家庭成员等信息一目了然，低保对象档案登记、审批、停保、续保、调整、查询等方便快捷，保障了低保工作进一步走向规范化、科学化、信息化。提高了工作效率，使低保工作更加公平、公正和公开，更加透明，杜绝了弄虚作假、重复享受、骗取低保金的现象，使全区困难群众及时的得到救助。

规范化管理进一步加强，社会监督机制不断完善。全面开展了以核定收入、低保评议审批制度为重点的规范化建设工作，针对申请审批中的薄弱环节，如：收入认证、公示、民主评议会，我们制定了一套行之有效的城乡低保申请、审批程序，一是坚持“两审两公示”。严格按照“应保尽保、应退进退”的动态管理要求，严把“进口”、疏通“出口”，坚持街道审核、民政局审批，报前和批后两公示。二是坚持“两公开两监督”，公开低保对象、公开享受金额，接受群众监督、接受上级部门监督，增强低保审批程序的透明度。即便于基层操作，也能全面的反应各种程序的审核过程，达到阳光操作。使低保工作达到公平、公正、公开的目标，使我区低保工作监督机制更加完善。

三、存在的主要问题及原因

（一）城乡困难家庭经济状况核对难。一是辖区工商、税务、公积金、房产、车辆管理等政府职能部门都由省市政府直属管理，区级部门只做辅助性工作，服务对象信息大都由上级部门管理，协调起来有一定难度；二是辖区内保险、金融、证券、咨询等机构属企业性质，分支网点数量众多，管理复杂，区政府协调难度大；三是由于国家相关法律法规规定对储户信息保密，各类机构难以向民政部门提供相关信息。

（二）低保经费和工作人员配备不足。随着经济社会发展，困难人群增加，经费和工作人员编制一直增加，给工作带来困难，加之城市改造力度加大，拆迁人口增多，导致低保对象人户分离增多，给我们入户调查带来困难。对基层单位工作人员的工作任务和责任化分不清楚，造成了不能及时掌控城乡低保家庭成员就业、收入变化情况，形成了低保待遇的常规化、工资化、终身化的现象。

（三）思想观念滞后。我国封建社会的历史较长，“平均主义”思想在人们心目中根深蒂固，一时难以消除，有些群众认为，城乡低保的资金反正是国家的钱，不要白不要，尤其现行城乡低保补差水平逐渐提高，这造成有些群众对低保金蠢蠢欲动，甚至拉关系走后门，以吃到低保金为荣，有些低保户把低保看成是一种“终身制”，只上不能下，这对城乡低保的动态管理带来消极作用。

（四）民主评议小组有些地方尚未真正建立。各级低保机构都要求社区和村民小组要建立低保民主评议小组，这主要是出于对低保公开、公正、公平考虑的，但有些地方尚未真正建立起民主评议小组，有的地方只是摆设，没有起到应有的作用。而且有的村委会和居委会把低保当作消除矛盾的灵丹妙药，只要是有人上访、闹事就以“吃低保”来满足，从而在一定程度上给低保工作带来了一定的消极的负面的影响。

（五）人员流动大，家庭共同生活成员难以界定。我国现有法律制度明文规定，子女及（外）孙子女有赡养其父母、祖（外）父母的义务，但在现行风俗中，特别是农村，往往只把儿子作为赡养义务人，把有赡养能力的女儿（特别是出嫁）、（外）孙子女这类人员不计算为赡养义务人，采取人户分离的办法，把有赡养义务的子女有意分开来申请低保，把法律规定应该承担的赡养义务推向政府。《xxx市农村最低生活保障家庭收入核定办法（试行）》第三条规定，存在法定赡养、抚养、扶养关系并共同生活的，一并核算家庭收入，但随着城中村改造，出现人员流动大、人户分离现象使的共同生活的家庭成员在申请最低中以难以鉴定，家庭收入核定难。

三、解决的对策及思考

（一）针对“城乡困难家庭经济状况核对难”的问题。建议上级部门协调好各部门，便于工作开展。建立永久性公示板和举报箱、举报电话，解决动态管理中清退难的问题。接受群众和全社会的监督，有利于公开、公平、公正原则的贯彻执行。要自觉接受和积极配合财政、监察、审计等部门对城乡低保工作情况的监督检查，发现问题及时纠正和查处。要积极协调和争取有关部门支持，政府领导重视，切实加强社会救助能力建设，确保城乡低保工作健康发展，规范运行。建立城乡低保户定期报告制度。

（二）针对“低保经费和工作人员配备不足”的问题。建议给基层陪配备低保工作用车，便于日常工作。加大宣传力度，使低保工作更加规范化。民政局及城乡低保单位要采取多种渠道、多种形式，定期和不定期地广泛开展宣传城乡最低生活保障制度工作，坚持做到公开保障政策、对象、标准和资金“四公开”。要定期做好民政助理和社区专干的思想和业务素质的培训，经常进行业务知识竟赛和电脑操作技能比武。对有些民政助理和社区专干的思想素质不高，建议有关部门对其调换工作，要招聘一些思想和业务素质较高的充当民政助理和社区专干。提高民政队伍思想和业务素质是当前迫切需要解决的问题。

（三）针对“思想观念滞后”的问题。低保只保障生活，因对低保投入的加大，现实生活中，不少人对低保依赖加大，认为

他可以吃低保。要解决好思想观念的问题，是很不容易的事，这是一项长期而艰巨的任务，需要全社会共同努力。一是新闻媒体、广播电视、政府门户网站要做大量的宣传；二是社会救助管理部门要印发大量城乡低保宣传资料，做到家喻户晓，人人皆知；三是社区低保专干要家家户户做好政策宣传解释工作。通过宣传使广大群众懂得城乡低保到底是一回什么事，通过宣传让“平均主义思想”和嫉妒情绪消逝，通过宣传让低保能上能下能进能出易于接受，从而打破低保“终身制”的思想。

（四）针对“民主评议小组有些地方尚未真正建立”的问题。尽快制定并出台《低保工作岗位责任过错追究制度》，加大低保工作岗位责任过错追究的力度。对低保工作人员的违规行为，可采取多种方式进行处罚。没有民主评议小组进行民主评议，那城乡低保很可能失去公开、公平、公正性，也很难了解低保对象的准确性，建立民主议小组，这问题不容忽视，要真正建立起来，不能只浮在表面。对低保对象造假骗保的，应立即停发低保金，并追回发放的款项。

（五）针对“人员流动大，家庭共同生活成员难以界定”的问题。加强工作人员的责任心，加强低保审批、核实环节的动态管理。

第二篇：城乡低保动态管理思考

城乡低保动态管理思考

县民政局

雷显刚

保障民生是党和政府的一项重要任务，城乡低保是保障民生的重要环节，动态管理是确保城乡低保公开、公平、公正重要举措，做好新时期低保工作，真正做到“应保尽保”、“应退尽退”，把党和政府的惠民政策落在实处，对进一步落实科学发展观，体现社会主义制度优越性，维护改革发展稳定，促进社会和谐有着重要意义。

一、我县低保工作基本情况

至2009年底，我县共有城乡低保对象9527户25397人（城市2470户6432人、农村7057户18965人），全年共发放低保金3255.76万元（城市1476.56万元，农村1779.2万元），发放城乡医疗救助金488.76万元（城市7583人次享受、农村20000人次享受），为我县绝大部分城乡困难家庭提供了有力救助，使他们基本生活、医疗有了保障。

二、我县低保工作存在的问题

我县城乡低保自实施以来（城市低保自2001年开始，农村低保自2006年开始），通过多方努力，取得了一定成绩，但仍然存在着一些问题和不足，主要表现在以下几个方面：

1、农村仍未实现“应保尽保”。因救助资金有限，加之低保补助标准不断提高，致使农村少数困难群众符合低保条件，但未能享受低保待遇。

2、低保对象“有进难出”。近来年，城乡低保管理上尽管不断加强动态管理，大部分乡镇低保对象每年都有一定调整力度，但在实际操作中，难以摆脱关系、人情等方面束缚，仍有少数不符合低保条件对象，在继续享受低保待遇，造成事实存在“关系保”、“人情保”。

3、家庭收入审核难度大。城镇居民以户为单位，相对封闭，邻里之间基本不相往来，家庭收入调查难以取证，即使张榜公布，也因为不认识或不了解而达不到张榜公布应有效果；农村居民，由于外出打工较多时间较长，无法知晓其家庭收入，即使村、组低保评议团也无法准确认定，所以核准贫困难度也较大。

4、新发生困难户难以入保。无论是农村、还是城镇，存在着居民因病、因灾、因教返贫现象，即使动态管理，也难以使因病、灾、教返贫对象全部及时享受低保待遇，因为原有低保对象仍处于贫困线上无法调出，造成低保政策不能及时落实，使困难户难以得到及时救助。

5、特定困难群体生活没保障。自低保政策实施以来，无论是农村还是城镇，真正长期生活特别困难的人几乎都已经享受了低保，而那些由于各种各样的原因致使生活短时期内处于困境中的人却很难享受到低保。如农村离任“两老”边缘人员、老党员、老组长当年舍自家顾大家，虽有经济头脑也未能使自己发家致富，目前未享受任何待遇，生活处于困境中；又如因子女道德丧失而不赡养老人致使老人极度贫困的等。

6、用低保当条件解决问题。个别乡镇领导干部在具体工作中碰到辣手问题，动歪脑，拿低保和刁难户做交易，造成低保畸形。

7、城乡低保标准不一。目前城乡低保对象享受待遇标准不一，存在城乡差别。

三、进一步做好动态管理几点建议

1、加大宣传力度。建立低保政策宣传月制度，建议每年1月作为低保政策宣传月，因为每年1月我县人口属于高峰期，有利于宣传效果。宣传期间，要充分利用各种宣传工具，努力营造宣传氛围，使城乡居民知保、懂保、管保，真正打造阳光低保。

2、依纪查处“关系保”、“人情保”。通过大排查、专项整治、设立举报箱、举报电话、按时公示等措施，收集到信息进行过滤核实，属“关系保”、“人情保”的，向县纪委移交立案查处，查处结果及时向全县通报，促使其它未发现的“关系保”、“人情保”对象自动退保。

3、建立低保办理常态机制。凡属因自然灾害、十二种大病、孩子上大学等特殊原因返贫的，可根据低保条件，及时申请办理，不受低保救助资金限制。

4、推行城乡低保一体化。当前城乡居民消费水、电、煤气、菜都是同一价格，建立城乡一体化最低生活保障制度已经成熟，要打破目前社会保障体系城乡二元化的格局，让城乡低保实行一个供养标准，共享国家改革发展成果。

5、积极推进城乡低保规范化。

（一）设立低保服务窗口，县民政局救助办、乡镇服务大厅设立低保服务窗口，为群众提供优质服务；

（二）严格申审程序。在低保申报审批程序上，按照“简易程序、缩短时限、提高效率、群众满意”的指导思想，实行“一申三审”审批程序，即个人申请、村（居）评议团审查，乡镇民政办入户调查、县局审批；

（三）严格执行民主评议和公示通报。凡城乡低保对象，新增、调整和取消都必须召开村（居）民代表民主评议会，谁能享受低保待遇，谁不能享受低保待遇由评议代表说了算。

6、科学界定、分类管理。将低保对象核准为三类，进行分类动态管理。第一类为长期保障对象。即孤寡残呆的“三无对象”，其家庭成员收入变化不大的，一年一审核；第二类对象是相对稳定的保障对象。主要指低保对象中的盲人和其他残疾级别的一、二级人员，十二种大病人员，单亲家庭中有小孩正在读大学、高中的特殊困难家庭，半年一审核。第三类是明显不稳定的保障对象。主要指低保对象中有劳动能力，但因病、因灾及其它原因导致家庭生活暂时困难的家庭，此类对象在办理入保手续的同时签订《脱保协议》，实行一季度一审核。

7、建立低保帮扶制度。社会发展最终目标是实现共同富裕。县、乡（镇）、村要建立低保对象帮扶计划，并落实帮扶措施，实行1户帮1户办法（致富户帮低保户），让低保对象逐步走出家庭低收入状态。

8、不断提高专业队伍人员素质。对县局、乡（镇）、村审核、调查、评议低保工作人员每年进行一次培训教育，不断提高专业队伍人员素质，确保高质量把好低保关。

第三篇：幼儿教育现状及对策思考

幼儿教育现状及对策思考

家朋学校中心幼儿园：章传宜

内容摘要：幼儿教育是一切其他教育形式的基础，所以幼儿教育事业的发展需要全社会的关注，同样也需要国家政策的支持。让每一个幼儿都受到良好的早期教育，是国家发展幼儿教育的基本宗旨和目标，农村幼儿教育是我国幼儿教育的重要组成部分，没有农村幼儿教育的发展，就谈不上全面提高我国幼儿教育的整体水平。

关键词： 现状 分析 对策思考

幼儿教育是一切其他教育形式的基础。所以幼儿教育事业的发展需要全社会的关注，同样也需要国家政策的支持。近几年，幼儿教育事业也有较大发展，但同时也存在着诸多问题，这需要政府、主管部门及幼儿教育事业从业者共同努力去改变。

一、家朋乡幼儿教育现状调查

家朋乡属于绩溪县的边远山区，近年来，乡政府通过举办“油菜花”旅游活动，家朋乡的知名度不断提高。但作为家朋乡的一个文明窗口的幼教事业，发展还是严重滞后。全乡8个行政村，40多个自然村，人口12110人，其中3---5周岁的适龄幼儿390人.全乡有公办幼儿园（包括托班）4所，其中霞水幼儿园2014年上学期因缺教师停办，民办幼儿园5所，乡内在园幼儿106人，其中外地入园幼儿约20名，毛入园率仅有27％，还有280名3—5周岁适龄幼儿没有入园或去外地入园。

二、幼儿教育问题分析

（一）布局不够合理。平均差不多5个自然村一所幼儿园，由于布点不够合理，加上农村人口居住分散，导致多数适龄幼儿上学路途遥远，必须由家长早晚接送，有的只好选择不来入学。

（二）条件简陋。中心幼儿园好一点，唯一的一台电脑是在中心校借用的学生电脑，全乡幼儿园设备、设施都很落后，其中还有两个园点还在70年代集体建造的房屋内开展活动，全乡幼儿园只有一个卫生厕所，幼儿大、小便的安全隐患大。多数民办点没有教具、玩具，更没有开启幼儿智力的游戏设备。远远不能适应幼儿教育发展的需要。

（三）师资力量薄弱。全乡有幼儿教师11人，其中还有3人兼带1---2年级的课程，中师或中专学历5人（无幼师专业），高中学历1人，初中及初中以下3人，40岁以下2人，40至50岁4人，57周岁以上5人。幼儿教师来源和构成身份复杂，有在编的小学教师、临时代课教师、村干部、社会自主就业人员，师资素质、能力参差不齐。

（四）观念落后。一是幼儿教育观念淡泊。幼儿教育没有引起只够的重视。多数幼儿都是隔代监护，家长让幼儿入园接受教育的认识不到位。二是“小学化”倾向严重。向幼儿教授小学才应接受的知识，严重违背了幼儿生理发展和心理特征，对孩子未来的学习信心、兴趣产生不良的负面影响。这一方面是由于幼儿教师没有掌握幼儿教育的方法技能造成的，另一方面是家长由于不懂教育规律、望子成龙心切，甚至给幼儿教师施加压力造成的。三是“托管化”现象严重。较多的幼儿园没有注重幼儿行为习惯培养、智力潜能开发。四是保育工作薄弱。全乡只有少部分幼儿在园内午餐。乡内幼儿106人，只有床位30张，中心幼儿园都不够用。幼儿身体发育所必须的营养、休息得不到有效保证。

三、幼儿教育对策及思考

（一）合理规划布点。按照建设社会主义新农村要求，把标准、规范的中心幼儿园和村级幼儿园建设纳入城镇、中心村规划，优质、高效地提供包括幼儿教育在内的各种公共服务，提高农村幼儿教育水平。

（二）建设师资队伍。一是将农村幼儿教师培养纳入师范院校招生计划，享受国家有关优惠政策，加大幼师队伍的建设，以满足农村幼儿教育的需要。二是公开招考、录用一批农村幼儿教师，充实到农村幼儿园。三是将农村幼儿教师的培训纳入教育规划，有计划、有步骤、有考核地加强培训，对具备从事幼教工作基本条件的幼儿教师进行岗位培训，颁发证书，加强对幼儿心理、教育方式方法、教学内容等的培训，防止幼儿教育“小学化”。四是要从社会保障、工资水平等各方面切实提高农村幼儿教师待遇。

（三）积极鼓励民间资金兴办幼儿园。

（四）建立从场地布局、设施设备、师资配备、教育保育、管理模式、质量评定等适应农村幼儿教育发展的标准。

（五）实行归口管理。充分利用现有教育资源，进一步落实责任机制、调整利益分配，以乡中心校管理为责任主体，管理、指导、示范区域内的幼儿园教育工作，注重幼儿教育的特殊性，实行小学教育与幼儿教育的差别化管理，避免幼儿教育“小学化”的倾向。条件具备后，再成立具有独立资格的乡中心幼儿园、村级幼儿园，由乡中心幼儿园进行统一管理，有效杜绝幼儿教育“小学化”。

让每一个幼儿都受到良好的早期教育，是国家发展幼儿教育事业的基本宗旨和目标，农村幼儿教育是我国幼儿教育的重要组成部分，没有农村幼儿教育的发展，就谈不上全面提高我国幼儿教育的整体水平。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出:要明确政府职责，加大政府投入，努力普及学前教育，重点发展农村学前教育。

总之，要发展学前教育，任重而道远，需要地方政府，社会各界和幼教从业人员的共同努力。

第四篇：乡镇财政现状及对策思考

乡镇财政是国家财政的重要组成部分。乡镇财政二十多年来，较好地发挥了乡镇财政生财、聚财和理财功能，在保证农村基层政权正常运转、推进乡镇经济和社会各项事业的发展中发挥了重要作用。随着农村税费改革工作的进一步推进和深化，分税制财政体制的不断完善和公共财政框架的建立，目前我县乡镇财政存在的困难和问题进一步凸现，严重制约了乡镇

政府职能的实施和农村各项社会事业的发展。积极探索新形势下我县乡镇财政管理工作，客观分析并采取切实有效措施解决这些问题，是当前财政改革和建设的一个重要课题。

一、我县乡镇财政现状及问题

1、财源后劲不足。预算内收入方面，目前实行的分税制财政体制决定的地方财政收入占全部财政收入的比重难以有很大的突破，我县可用财力增长和财政收入增长的差距不断扩大，县级可用财力增长趋缓，县财政难以在地方财政收入中给予乡镇较大的财力。预算外收入方面，近几年因行政管理权限调整，相应的收费和罚没权限上划，大都由块块管理改为条条管理，乡镇预算外收入的范围和规模锐减。同时由于乡镇企业基本为零。在强大的改革力度下，[找文章到☆好范文 wenmi114.com(http://www.xiexiebang.com/)一站在手，写作无忧!]乡镇财政以往弥补收支缺口的渠道全部瘫痪，财政困难和其他诸多问题暴露无遗。

2、财政负担沉重。乡镇政府作为最基层的政权组织，承担了大量的经济发展和社会管理工作，“上面千条线，下面一根针”的行政运行机制导致了乡镇“麻雀虽小，五脏俱全”，机构臃肿、人浮于事的现象普遍。目前，全县乡镇不论地域范围大小、人口多少，党委、人大、政府三套领导班子成员都在10人以上，各个岗位设置面面俱到。人员既有行政编制的国家干部，也有其他事业单位的事业编制人员，还有乡镇招聘的工作人员，少则几十人，多者上百人。乡镇机构庞大，人员经费支出成为乡镇财政负担沉重的主要部分。其次，近年来幅度较大的职工增资，教育事业硬件投入等快速增长，支出的包袱越背越重。据统计，全县乡镇财政供养人员从1995年的几千人，到2004年的近万人，2004年人员经费在乡镇财政支出中占到了80。按照目前我县乡镇政府的操作和运行情况，维持一个乡镇政府正常运转的经费一年至少在200-300万元，部分乡镇若没有县财政补助，其收入连保证其最基本的“吃饭”经费都有困难。加上乡镇历年对基础设施建设的投入和解决人员及公用经费超支所欠下的债务，乡镇政府性债务大量增加。

3、财政管理乏力。按照我国《预算法》的规定和公共财政建设的要求，乡镇财政必须建立收支预算，并由乡镇人大通过每年的预决算报告。乡镇预算应按照“量入为出”的原则编制，不搞赤字预算。乡镇财政往往由乡镇长“一支笔”审批，整个财政收支仅凭乡镇少数领导随意确定，在缺乏必要的民主监督机制的情况下，造成部分乡镇财政收支“失控”。有的乡镇在用车、业务招待、通讯工具、各种名目繁多的补贴等方面超标准，超范围，不但加剧了乡镇财政的困难，也为乡镇干部滋生腐败现象提供了“温床”。同时多年来，一些乡镇政府不顾农村经济实际状况，不顾财政承受能力，为了弥补经费不足或搞基础性、消费性建设，盲目地向金融机构、企事业单位甚至个人举债，有些乡镇政府过多地干预经济，以政府签字或担保形式帮企业上项目、找资金；有的挪用专项资金用于非生产性开支，使乡镇政府财政赤字和不良债务大量增加，债务包袱沉重。据统计，截止2004年底，全县25个乡镇中，乡村两级债务账面金额达5亿元。而这只是帐面上反映出来的“显性”部分。此外尚有大量的名义上虽不直接属乡镇财政负担，但最终仍将由乡镇政府或乡镇财政负担的“隐性”债务存在。目前，乡镇债务还有继续蔓延、扩大的趋势。

4、乡镇财政收入水分过大，乡镇日常运转非常空难。由于我县地处苏北偏僻地带，地理及历史原因，社会经济发展一直滞后，乡镇工业一片空白，乡镇其他贸易相对不算发达，税源几近枯竭。但是由于其他原因我县乡镇财政收入任务却一直居高不下，财政收入任务的制定基本没有考虑乡镇实际情况，乡镇领导为完成财政收入任务想出的办法真是五花八门，但不外乎是举债“垫税”、“空转”、引税等空手道的手法，这样做的直接危害一是乡镇表面上财政收入任务完成了，上下皆大欢喜，但乡镇的可用财力却没有增加，第二年乡镇的收入任务却又上去了，导致一系列的恶性循环。二是扰乱国家税收秩序，导致税收流失。乡镇由于没有税源，但为完成任务大肆拉引税收，在拉引税收的同时给予纳税户高额的回扣，引起纳税户纷纷为少交纳税收异地交纳或偷漏税。三是导致大量举债，引发新一轮社会不稳定因素。有的乡镇为完成税收任务及上级的配套资金任务，层层下指标，导致一些乡

镇单位、个人纷纷举债完成任务。既增加乡镇新的债务，又留下新的社会稳定的隐患。

三、加强我县乡镇财政建设的若干思考

乡镇财政困难的形成并非一朝一夕。解决乡镇财政困难，加强乡镇财政建设是一项长期而艰苦的工作，我们一定要做好打“持久战”的思想准备，既要“治标”，更要“治本”。要紧密结合实际，从促进乡镇经济发展、培

植乡镇财源这一根本出发，通过理顺体制，健全制度，完善机构，加强乡镇财政干部队伍建设，规范职能等多方面入手，建立起功能比较齐全，管理科学的新型乡镇财政。

（一）加快经济发展，为乡镇财政培植充裕的财源经济决定财政，解决当前乡镇财政困难问题，最根本的出路在于发展乡镇经济。因此，各乡镇要牢牢抓住发展这一第一要务，积极探索发展经济的新路子，因地制宜、涵养和培植后续财源。首先，乡镇政府要根据全县的统一规划与布局，充分利用地域优势、资源优势和已有的政策优势，大力推进产业结构调整，推动产业升级，积极发展对地方财政贡献大的产业，做大地方财政收入这块蛋糕，形成新的经济增长点；以推进城镇化和工业化进程为契机，拓展财源建设空间，加大乡镇财源建设力度。同时上级党委政府在制定政策时应适当给予倾斜，把便于乡镇管理的收入下放到乡镇，把发展经济新增加的收入大部分留给乡镇，以调动乡镇干部工作的自觉性和积极性，促进乡镇经济和社会各项事业持续、协调发展。其次，乡镇党委政府要切实履行好管理职能，通过严格的管理和有效的经营，切实管理好、使用好乡镇集体资产，防止集体资产流失，实现乡镇集体资产的保值增值，为乡镇财政提供充裕的、直接的财源。三是乡镇在发展经济中，要从实际出发，因地制宜，量力而行。切不可不顾乡镇财政的实际承受能力，搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”。要严格按照市场化运作的要求，对工程项目进行科学论证，切忌少数领导“拍脑袋定项目”，违背市场规律，造成乡镇有限资源的浪费。否则不仅不能促进乡镇经济的发展，反而会使乡镇背上沉重的包袱。

（二）根据“因地制宜，分类指导”的原则，建立科学合理的乡镇财政管理体制科学合理的乡镇财政体制，是建立和完善乡镇财政的核心，是巩固乡镇财政的基础。我县乡镇财政建立二十年来，乡镇财政管理体制不断得到调整和完善，但按“因地制宜，分类指导”原则的要求和近几年执行的情况来看，尚有不少问题，需要进一步改革和完善。根据农村税费改革后的实际情况，在综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支规模等因素的基础上，建立科学合理的乡镇财政管理体制，结合省里的乡镇财政改革契机全面推行“乡财乡用县管”模式，即县和乡镇财政的预算管理权限不变，资金的所有权和使用权不变，财务审批权不变。以乡镇为独立核算主体，实行预算共编、集中收付、采购统办、票据统管的财政管理模式，由县财政主管部门直接管理监督乡镇财政收支。从近期看，加强乡镇财政体制建设要科学界定乡镇财权和事权。遵循财权与事权相统一、责权利相结合的原则，将面向乡镇和适合乡镇管理的人、财、物权力下放到乡镇，改变“财权在上，事权在乡”、财权制约事权的不正常现象，真正做到“乡镇事乡镇办，乡镇财乡镇管”，使乡镇财政成为真正的实体财政。同时要合理划定乡镇财政收支范围，优化支出结构，不断创新支出管理理制度。在安排专项资金时要尽量少要求或不要求乡镇安排配套资金，以减轻乡镇支出压力；部门委托乡镇承办的事务，要足额安排专项经费，不留缺口。

（三）建章立制，切实加强乡镇财政监督管理。一要严格预算管理。严格按照《预算法》的规定，合理划定乡镇财政收支范围。一方面按税种划分收入范围，建立相对独立的乡镇财政税收体系，将属于乡镇征收和有利于乡镇征管的税种列入乡镇固定收入；另一方面按事权划分支出范围。按照公共财政的框架，将乡镇职能明确定位在保证乡镇政府正常运转、提供公共产品和服务上来。优化乡镇财政支出结构，有条件的乡镇积极推行乡镇级国库集中支付制度和政府采购制度改革，设立财政结算中心。不搞赤字预算，财政预算须经人代会审查批准后方能执行，在预算执行过程中，乡镇领导不得擅自调整或改变。二要完善乡镇财政开支审批制度。建立由乡镇党委书记、人大主席、乡镇长、纪检书记、乡镇财政办公室负责人等组成的乡镇财政财务管理领导小组，在限额以下由乡镇长“一支笔”审批，限额以上的定期由领导小组集体讨论审核，重大开支项目提交乡镇党委讨论决定。三要完善乡镇基本建设项目财政审批制度。规定凡需乡镇财政投入资金的一切基本建设项目，除了按照原规定报有关部门审批以外，在立项前，要报送上级财政部门审查资金来源，上级财政部门拥有项目否决权。凡未经上级财政部门审查同意的，不得立项，更不准擅自开工建设，否则要追究乡镇主要领导和相关人员的责任。四要规范乡镇干部奖金、福利、补贴发放制度和接待费用管理。县有关职能部门应根据乡镇财政收支的实际情况，确定几档不同的福利发放和政府接待列支范围的上限标准，对各类奖金、福利、补贴发放实行“上有封顶，下不保底”办法；严格控制接待费用，减轻支出压力，并将每年的接待费用支出情况作为单项考核指标进行考核。五要加强乡镇财政管理机构建设。乡镇财政所作为乡镇政府的重要综合经济职能部门，实行乡镇政府与县财政双重管理，经费由县财政统一核拨，人员和业务由财政局统一负责管理。

（四）强化责任，压缩乡镇负债，消化财政赤字。乡镇政府性债务是长期积累下来的，是当前农村经济工作中的一个难点问题，也是影响农村社会稳定的一大隐患。要积极推行“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐步化解”的具体要求，全面清查乡镇的政府性债务，摸清家底，分析查找债务形成的原因、规模和结构。制定分阶段化解的目标和步骤，并结合当地实际，对各类债务“区别对待，分类化解”。探索研究债权债务抵冲、盘活存量资产、增收节支等切实有效的措施，积极稳妥地开展债务化解工作。县里要与乡镇签订压缩负债的责任状，把乡镇债务的压缩情况与乡镇领导班子和主要领导干部的业绩考核相挂钩，实行“三保三挂”，即在消化财政赤字和压缩负债时，确保乡镇当年财政收入计划的完成，确保乡镇当年财政收支平衡，确保乡镇当年消化财政赤字目标的完成，乡镇当年消化财政赤字和负债情况与乡镇当年分成挂钩，财政给予消化财政赤字的补助挂钩，与乡镇干部当年的奖励挂钩。对于不能完成当年消化财政赤字和负债目标的乡镇，要对乡镇领导班子当年考核与奖励给予严格限制，采取主要领导干部不准提拔或交流等措施，同时积极采取严控新债的管理办法从而加大乡镇领导干部的工作责任心，切实把乡镇的财政赤字和负债压缩下来。

第五篇：城乡低保

一、城乡低保政策

1、城市居民最低生活保障制度

为了规范城市居民最低生活保障制度，保障城市居民基本生活，1997年9月2日，国务院关于在全国建立《城市居民最低生活保障制度的通知 》下发。这个通知是从1997年初开始，在总结各地经验的基础上起草的。在此期间，李鹏总理作过两次重要指示。这两次重要的指示，对进一步统一思想认识，加快起草国i务院的通知起了很大的推动作用。

1999年9月28日，国务院颁布 《城市居民最低生活保障条例》，自1999年10月1日实行，它的颁布和实施，标志着我国城市居民最低生活保障工作步入了法制化的轨道。

城市居民最低生活保障制度就是持有非农业户口的城市的居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。

2000年1月14日，民政部下发 关于深入贯彻 《城市居民最低生活保障条例》 进一步规范完善城市居民最低生活保障制度的通知，提出将“深入落实最低生活保障政策，切实解决部分应报未保问题”纳入重点民政工作之一。2001年1月22日，民政部下发的 《关于进一步做好2001年城市居民最低生活保障工作的通知 》该通知提出：“2001年全国享受城市居民最低生活保障的总人数要有较大的增加，缩小应报未保面，争取用比较短的时间彻底解决保障对象遗漏问题。”2002年2月4日，中央在专门研究困难群众生产生活安排问题的政治局常委会议上，特别强调要 进一步做好城市低保工作，把符合低保条件的城市贫困人口全部纳入低保范围，做到应保尽保。各地党委、政府和各级民政部门深入贯彻党中央、国务院指示精神，把低保工作摆在突出位臵，反复排查摸底，调整支出结构，加大资金投入，使这项工作取得了突破性进展。

在第一阶段，用了7年的时间，城市低保制度完成了以点及面，在全国普遍建立的历史使命：最初，城市低保制度的创立表现为一些城市的地方政府与时俱进的政策创意和自发的行政行为，继上海之后，又有大连、青岛、烟台、福州、厦门和广州等东部沿海城市加入了有个性地创建制度的行列；1995年，这项制度为中央政府的相应的职能部门 民政部所认可，并下决心在全国组织推广；1997年，这项制度再次上升为国务院的一项重要决策，发出了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求在本世纪末，全国所有的城市和县治所在的镇都要建立这项制度；到1999年建国50周年前夕，民政部宣布：全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起城市居民最低生活保障制度。1999年出台的《城市居民最低生活保障条例》，标志着这项制度已经成为中华人民共和国的一项正式的法律制度和长期的基本国策。

随着新世纪的到来，城市低保制度的发展进入了第二阶段。在这一阶段，城市低保制度首先用了4年的时间，突破了“资金瓶颈”，从而发挥出其应有的作用。在第一阶段的创建过程中，当时的政策取向是城市低保经费主要由地方财政负担，这就造成了一个悖论：越是经济发展水平落后、地方财政困难的地方政府，面临的城市低保对象越多，分担的低保资金也就越多。在这种政策背景下，城市低保制度实际上并没有真正发挥保障城市贫弱群体最起码的生活水平的作用。当全国所有的城市和县镇都建立起这项制度时，实际上只有281万城市贫困人口得到了救助。与当时学界和一些国际组织对中国城市贫困人口在1500--3000万的估计数相比，只占五分之一到十分之一。

2000年，国务院作出重要决策，从2001--2003年，中央财政负担的低保经费要连续翻番。于是，从2000年的8亿，增加到2001年的23亿，2002年的46亿，再到2003年的92亿，2004年的105亿。加上地方财政支出后，全部低保经费从2000年的27亿，增加到2001年的42亿，2002年的109亿，再到2003年的151亿，2004年173亿。随之，低保制度保障的人数也大幅度增长，从2000年403万，增加到2001年的1171万，2002年的2065万，再到2003年的2247万，2004年的2201万。2005年，截至到5月份的统计数字，累计支出低保经费77亿元，低保对象为2182万人。从2003年起，城市低保支出稳定在150亿元以上，低保对象稳定在2200万人上下。于是，完善城市低保制度的重点走向了“配套措施”和“分类救助”。所谓 “配套措施”是指为解决低保对象在医疗、子女教育、住房及冬季取暖（北方）等方面所面临的实际问题所采取的配套政策。所谓“分类救助”是指对低保家庭中有特殊需要的家庭成员，如老人、未成年人、残疾人、重病人等采取的特殊政策。2003年，民政部发出了《关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知》；2004年，民政部、建设部等联合颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，民政部与教育部联合发出了《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》，民政部发出了《关于做好普通高等学校困难毕业生救助工作的通知》。从2004年开始，民政部积极与其他相关的政府部门进行协商，总结、推广部分省、市的经验，着手探索和建立以城市低保制度为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗救助、教育救助、住房救助等相配套的综合性社会救助体系，争取为城市贫困居民解决更多的实际困难。

2、农村居民最低生活保障制度

2006年10月，中共中央十六届六中全会第一次提出了在全国“逐步建立农村最低生活保障制度”的要求。7月11日，国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，对农村低保标准、保障对象、规范管理、资金落实等内容作出了明确规定，要求在年内全面建立农村低保制度并保证低保金按时足额发放到户。8月2日，财政部、民政部联合下发《关于加强农村最低生活保障资金管理有关通知》，并首次下拨中央财政30亿元补助资金。组织开展一系列政策宣传、业务培训活动，积极指导、推动

各地建立和完善农村低保制度。这标志着农村最低生活保障已完成试点探索过程，进入了全面推进的新阶段，就此揭开了继城市最低生活保障后新一次“为民解困”行动的序幕。

农村最低生活保障制度，是指政府对家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村常住户口居民实行救助的制度。为进一步完善社会救助体系，维护和保障农村居民的基本生活权益，推进我省全面建设小康社会步伐，各地各有关部门要高度重视农村低保工作，切实加强领导，采取有效措施，确保2005年年底前各市、县基本建立农村居民最低生活保障制度。我县农村低保制度是在2005年11月开始实施的。由最初的不成熟，到现在逐步完善。毫无疑问，13年来，最低生活保障制度经过不断地改进、完善和规范化建设，在城市低保制度发展的同时，农村低保制度和社会救助体系也有很大的发展。实际上，最初提出“最低生活保障”这一概念，在农村更早于城市。在上个世纪90年代中期创立城市低保制度的过程中，农村最低生活保障的问题再次被提出。1996年民政部办公厅下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》中明确指出：“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度”。同时，在这个文件中，也确立了“保障资金由当地各级财政和村集体分担”的筹资原则。此时，上海、北京、广东、辽宁等省市纷纷提出了“整体推进城乡最低生活保障制度建设”的政策设想。到2003年，民政部官员披露：已经有15个省的2037个县市建立起农村最低生活保障制度，低保对象为404万，约占农业人口0.4%，支出的低保资金为8亿元。为此，民政部发文要求各地对特困农民人口进行全面排查，并寄希望于中央给予农村低保财政支持。但是，遗憾的是，2003年召开的国务院常务会议并未通过针对农村低保的新政策。此后，针对不同的地区、不同的对象，农村低保制度和社会救助体系有了不同的“说法”：其一是北

京、上海、浙江、广东、福建、江苏、天津、辽宁等省（自治区、直辖市），正以实施农村最低生活保障制度为主，探索建立城乡一体化的最低生活保障制度。目前领到低保证的有将近440万人，共支出低保资金12.6亿元。其二是中西部其余23省（自治区、直辖市），以实施特困户救助为主，领到特困证的将近800万人，共支出特困户救助资金18.3亿元。据调查统计，目前全国农村共有需要救助的特困人口1972万，东部8省市领取低保证的和中西部23省份领取特困证的加起来合计共有1257万人，得到低保救助的占调查特困人口总数的64%。另外，全国还有255万“三无老人”得到了“五保”供养，其中有50余万老人在24000多所各类敬老院中安享晚年。在中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》的有关精神的推动下，2003年，中央投入 3亿元支持中西部地区实施农村医疗救助。因此，民政部会同其他有关部门下发了《关于实施农村医疗救助的意见》，财政部、民政部联合出台了《农村医疗救助基金管理办法》。目前，全国已有24个省（自治区、直辖市）相继出台了实施办法，943个县（市）实施了医疗救助，492万困难群众得到了实惠。二．最低生活保障制度的现状

近13年来，最低生活保障制度经过不断地改进、完善和规范化建设，已经有了长足的进步，在中国城乡社会经济发展中所起的作用也是有目共睹。然而，从某种意义上说，所有的社会政策都是“双刃剑”，优点与缺陷犹如一个钱币的两面。作为一项政策工具，随着我们对低保制度 国际上称为社会救助制度（Social Assistance Scheme）的理解越来越深刻，我们对这项制度的运用也就能越来越得心应手。因此，如今在讨论低保制度的现状时，我们可以清醒地从这项制度的优点和缺陷两个方面来进行分析与评估。

最低生活保障制度的优点是：能够保证将有限的资金用到“最需要的人”身上。低保制度的这个优点几乎是与生俱来的。在整个社会保障体制中，社会

救助的立足之本，就是其与众不同的“须经家庭经济调查”的特点。这项制度设计了一整套相关的行政程序对申请者进行资格审查，直到确认其“确有需要”，亦即确认申请者确实因为收入过低乃至中断而不能维持其最低的生活水准，在这个前提下政府有关部门才能动用纳税人的钱来对其施救。同时，在受助者领取救助金的整个过程中，政府有关部门会对其进行持续的追踪调查。一旦其收入超过救助标准，救助即告一段落。正因为有了这样严格的行政审查制度，纳税人的钱不被滥用才有了保证，从而也确保了在反贫困方面财政支出的效益最大化。最低生活保障制度的缺陷 最低生活保障制度的缺陷也像其优点一样，也是显而易见的。主要表现在三个方面：

1．低保制度并不能帮助低保对象脱贫在国际上，低保制度或社会救助制度还有一个别称，亦即“收入维持制度”。此类制度的政策目标都是“维持”受助者最起码的生活水准。从这一点上说，这项制度本身是“被动的”和“消极的”，并不能帮助受助者脱贫。从中国的实践看，当城市居民最低生活保障制度的救助对象2002年突破了2000万大关后；2003年再度上升，达到2247万；2004年略有下降，2201万；2005年上半年再度小幅下降，则为2182万。可以预计，如果不采取其他更加积极的政策，在今后一段时间内，城市低保对象的规模将稳定在2000--2200万人之间。2．低保制度需要大量的人工成本 因为低保制度或社会救助制度都需要对申请者进行家庭经济调查，以确定其是否符合法定的受助条件。在受助者享受低保金期间，还要对其进行追踪调查，以确认其在此期间没有因为从其他途径获得收入。一旦超过法定标准，就必须取消其受助资格。以上这些法定程序的进行，都需要大量的人工。从中国的实践看，在城市低保制度的实施过程中，政府巧妙地利用了遍布在中国城市中 “横向到边，纵向到底”的80017个（2004年数）的社区居委会，动员起至少30--50万人的从事调查审核的“志愿者”队伍，所以只花费了极少的人工成本就使一个庞大的“低保机器”运转起来。在城市社区中，居委会与社区居

民几乎“零距离”的接触，这对于他们掌握对制度实施必要的信息非常有利。但与此同时，这种“零距离”接触也导致了两个的居委会干部不利的因素：一曰 “优亲厚友”，二曰“身家性命受到威胁”。

3．低保制度容易同时 受到来自两个方面的攻击低保制度的最初的设计应该是针对没有劳动能力的人的，对于这些处于绝对弱势地位的社会群体，出于人道主义的思想和互助互济的传统的社会救助在社会上比较容易取得一致的看法。但是，当失业者 他们是有劳动能力但没有就业机会的人 也获准享受同样待遇时，问题就变得复杂起来。因为低保制度“养活穷人”的钱实际上来自于全体纳税人，于是，一部分纳税人对这项制度是否“养懒汉”变得十分敏感；而另一部分人又常常从人道的角度，同时对这项制度的行政程序中的“羞辱性”问题提出指责。这种同时受到两面夹攻的尴尬处境，常常使低保制度进退维谷，无所适从。从中国的实践看，在2200万左右的城市低保对象中，实际上70%上下是失业人员，而有劳动能力的要占到总数的50%左右。因此，自从低保制度实施以来，对这项制度“养懒汉”的担心颇盛，以至于地方上一度普遍采取所谓“虚拟收入”（对失业人员不管事实上有没有收入都按当地最低工资计算其收入）来设臵“门槛”，造成了大量失业人员被排除在外的“应保未保”的现象。而与此同时，又有从人道的理念出发，对严格的家庭经济调查和追踪调查进行严厉批评，在社会舆论中，在新闻媒体上，造成了对低保制度的负面影响。

二、城乡低保存在问题、对策、发展前景

1、城乡低保工作中存在的问题

城镇低保：一是部分低保户想法设法隐瞒家庭收入；二是开具虚假证明；三是低保入户核查提供虚假住址；四是户籍制度改革取消非农户和农户的限制，统称为家庭户，这为以户口性质介定城镇低保带来难度。

农村低保：一是村干部存在优亲厚友；二是部分村未暗农村低保审

批程序进行操作；三是未户保障，存在“保人不保户”的问题和按人口总量派发低保“指标”的做法。

2、城乡低保总的思路是打造阳关诚信低保，坚持三评三示，采取户报、村（居）委会评议、乡镇（社区）审核，县审批的程序，保证公开、公正、公平，强化乡镇（社区）、村（居）委会的主体责任，实行定时审批，定期核查，加大责任追求力度，最大限度地实现动态管理下的准确施保。（1）、定时审批

城乡低保审批实行每季度审批一次，每季度第二个月10日前乡镇（社区）在履行相关程序后将乡镇（社区）申请手续报民政局，民政局在履行程序后落实低保待遇，要按照城乡低保的政策规定，严格落实自下而上的三级评审机制，把好每一道关口，做到精细化管理，确保该履行的程序一步不少。

（2）、推行民主评议和公开制度

一是全面推行村（居）委会民主评议。村（居）委会、乡镇（社区）接到低保申请后，必须在规定时间内对申请人开展家庭收入核查，并进行民主评议，防止把评议变成选举，杜绝暗箱操作、徇私舞弊行为。申请人家庭收入和民主评议情况公示无异议后，由村（居）、乡镇（社区）主要负责人签署意见，连同所有申请人申请书报乡镇（社区），民政局审核，村（居）委会不得拒绝受理或据不上报群众的低保申请。二乡镇、社区要加大公开公示力度，在民政局统一制作的公开公示牌上公示。对低保政策长期公开和新增低保对象在审核审批过程中按规定进行正常公示，是公开县、乡镇（社区）监督电话，接受群众咨询、投诉和举报，畅通群众诉求渠道，认真处理群众来信来访，并有详细记录，促进低保工作公开、透明，提高群众的满意率。

（3）、明确责任

一是村（居）委会负责对个人申请以及相关证明材料的整理，家庭收入的核实，民主评议工作，做好听证会议记录，负责村级低保政策的宣传，张榜公示，上报申请材料以及人员变动情况等工作；二是乡镇（社区）负责做好政策宣传工作，入户核查，监督（居）会民主评议工作，低保家庭的审核和月度核查工作，三级联审联评，分类施保，动态管理等工作。三是民政局低保中心负责全县低保工作规范化和制度建设，政策宣传落实呢，业务指导培训，低保金的审批和发放等工作。

（4）、建立核查队伍、完善核查机制

建立专门核查队伍，成立城乡低保社会调查对，加强城乡低保定时核查机制和随机核查机制。乡镇（社区）、村（居）委会实行每月核查，强化乡镇（社区）、村（居）委会的主体责任，按照统一标准重新核查家庭收入，采取乡镇干部包村责任制和“谁入户、谁审核、谁签字、谁负责”的责任追究制，打造阳光诚信低保，最大限度保证弱势群体的权益，实现动态管理下的应保尽保。民政局城乡低保社会调查队不定期抽查，每年抽查新申请城镇低保家庭总数和已有城镇低保家庭总数的20%，农村低保每年抽查新申请和已有低保家庭总数的20%，对调查出的情况上报县政府主要领导，限期整改。

（5）、加强责任追究制度

实行一票否决，对群众反映的低保问题，村中低保全部停发，待调查核实后补发，并对反映强烈的村的低保问题在媒体上曝光。加强责任追究，要继续加强与财政、纪检监察、审计等部门的协调配合，进一步完善低保责任追究制度，对农村低保工作中出现的违法、违规、违纪、不讲诚信行为的单位和个人进行责任追究。

3、最低生活保障制度的发展展望

毋庸臵疑，在中国的社会保障体制中，最低生活保障制度的发展前景是被看好的，其做法也是与国际接轨的，所取得的成就也得到了国际国内专家的一致好评。但是，也要清醒地看到，低保政策中的优点和缺陷是同时并存的：因为有家庭经济调查，才有社会救助制度，取消了这项前臵条件，社会救助就不成其为社会救助了（变成社会福利或社会津贴制度了）。但因为这个前臵条件的存在，如果执行不力，就会形成福利依赖，就会“养懒汉”；同时，如果执行过头，也会形成社会排斥，从而导致基层干群关系紧张，违背了实施这项制度是为了稳定社会的初衷。正因为如此，应对策略应该是不要使低保政策在反贫困领域“单打独斗”，要与其他反贫困政策构成一个社会政策的“组合”，用其他更为积极的反贫困政策来抵消低保政策的副作用。目前，可以与低保政策相辅相成的其他反贫困政策有：社区组织、可持续生计、资产建设和劳动力流动。“社区组织”是指以社区为单位将低保人员组织起来，尽量争取为他们提供一些临时性、季节性的工作机会。在没有工作的时候，则进行学习、交流，也为社区提供一些志愿服务。这样做，可以避免他们因长期失业而导致的“边缘化”倾向，使他们回归到主流社会中来，达到“增权”的目的。“可持续生计”是指要帮助低保人员打破固有的“就业”观念 8小时工作、按时上下班、按月领工资……而去尽力适应当前的社会现实。努力帮助他们找到一种既适合自己又可持续的谋生手段，这种“生计”大多与自谋职业相关。同时，政府的政策应该有利于帮助他们建立“可持续生计”，而不是在城市建设的旗号下，肆意破坏老百姓的生计。“资产建设”是指鼓励低保人员建立自己的金融资产 个人发展账户。低保政策不再“逼迫”低保人员在收入和财产方面必须永远处于“山穷水尽”的窘境；另一方面，也是干脆承认他们的收入和财产实际上政府机构也不可能查清楚这个事实，从而避免对抗和冲突。用指定的目标，譬如子女教育、发展可持续生计、治病……来引导他们向指定的个人账户中存钱，同

时在他们动用这笔存款时，政府给与一定的配比。“劳动力流动”是指鼓励低保人员向有就业机会的地方流动，尤其是“资源枯竭型”城市。实际上，在一些情况特殊的地方，不流动是没有出路的。以上的“政策组合”实际上是用低保制度来维持城乡贫困人口的最起码的生活条件，以达到安抚人心、稳定社会的目标；然后，在这个基础上，又要采取更加积极的政策引导有劳动能力的低保对象寻找他们的“可持续生计”，建立他们的 “个人发展账户”，从而走出贫困的困境。但是，遗憾的是，目前政府有关部门还没有意识到低保制度本身的局限性。在发现了低保对象在医疗、住房、子女教育、冬季取暖等问题后，政策设计仍然按不断扩大救助范围的思路来进行。这使低保制度的“含金量”大增，从配套措施得到的实惠实际上已经超过了低保金本身。这样的做法实际上是不利于鼓励工作积极性的，反倒会造成“福利依赖”。同时，也造成了基层的干群关系紧张，这样的发展态势对社会稳定不利。因此，我们应该考虑低保政策是否又到了一个应该 “转向”的“拐点”。在农村，以经济开发为主要手段的扶贫工作的作用已经发挥到了极致，对现存的贫困人口 一是孤寡残幼，二是“一方土地养不活一方人”的地方的人口，三是自然灾害频繁的地方的人口 实际上已经难以起作用，近年来农村贫困人口总是在2500--3000万上下徘徊正说明了这个问题。因此，更为明智的做法是用社会救助，亦即低保制度来接替。