浅议我国省管县行政体制改革--有何法律依据及如何推行

第一篇：浅议我国省管县行政体制改革--有何法律依据及如何推行

浅议我国省管县行政体制改革

——有何法律依据及如何推行

摘要：

随着我国社会、经济、政治的不断发展，人民生活水平的不断提高，对政府服务和管理等各方面的需求不断增加。对我国传统的省市县乡的四级行政体制也提出了改革的要求。行政体制的改革涉及到我国的行政权力的配置和运行方式，因此必然要求具备明确的法律依据，并确立有效的推行方法。此文将从省管县行政体制改革的法律依据和推行的方法及应注意的问题几方面对其进行初步探讨。

所谓省管县行政体制改革，就是指地方政权由目前的省市县乡四级体制转变为省县乡三级体制的行政体制改革。省管县体制即对县的管理由目前的省管市，市管县模式转变为由省直管县模式。其内容包括人事管理、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。

关于我国推行省管县体制的法律依据，经查阅相关资料得知，关于中国地方行政机关的层级问题，根据宪法第三十条规定和第九十五条的表述顺序可知，宪法所规定的中国地方行政机关层级上县与市属于并列一级，并无上下级关系，因此我国地方行政体制应属于三级建制，即省级（包括自治区和直辖市）、县级（包括市、自治州、自治县）和乡级（包括镇、自治乡以及民族乡）。除此之外，宪法第三十条第二款又规定了直辖市和较大的市分为区、县。因此，目前全国应被列入四级建制的只有四个直辖市以及由国务院批准列为较大的市的十八个城市，以及被列为较大的市范围的二十七个省会城市等四十九个城市所在的省（直辖市）。就此而言，省直管县改革在宪法层面上是具有合法性的。然而，由于宪法条文又在各层级行政机关行政权限配置上的含糊不清，使得省、县政府部门在地方自治权上缺乏明确的宪法根据。我国目前有关行政区划管理的法律规范缺位致使省管县体制改革直接面临法律缺失，造成法律依据的断层。省直管县体制改革作为对地方各级政府权力配置方式的重大变革，是直接影响到地方各级政府的行政权力大小及行使方式的，因此没有明确的法律依据的行政权配置方式变革，其过程本身就缺乏确定的合法性基础。

因此，我们可以说，我国省管县体制改革首先面临并必须解决的问题就是合

1法性问题（或确定的法律依据）。浙江师范大学副教授周功满在其“地方府际法律关系冲突初探——以‘省管县’体制改革为出发点”一文中提到，行政权是国家行政机关执行法律规范，实施行政管理活动的权力，因此，行政权的存在必须有明确的法律依据。换句话说，没有法律明确规定，就没有行政权的存在。“省管县”体制改革的法律存疑和困境具体表现在：第一，立法缺位的困境。“省管县”体制改革的核心是国家行政权的配置问题。而到目前为止，在宪法和法律层面涉及到行政权配置问题的法律法规仅限于《宪法》第一百零七条的规定，导致了我国目前有关行政区划管理的法律规范缺位，致使“省管县”体制改革直接面临法律断层。第二，法律冲突的困境。如前面所述，“省管县”体制改革其变革过程本身就缺乏确定的合法性。其次，改革存在法理上的冲突。行政委托的方式一方面确实为“省管县”改革找到了法理的根据，但另一方面行政委托本身在行政法中就属于一个法律法规不统一，在实践中被滥用，从而形成无法可依的、稳定性和权威性受到严重影响的法律制度。再次，“省管县”体制改革在法律法规上存在冲突。

“省管县”体制改革中诸多法律困境也必然预示着必须首先解决一个问题：通过法的完善来解决制度创新所带来的缺陷。

第一，修改宪法。在此处，修改宪法最主要的目的是确立省、县二级地方行政管理体制的“地方自治权”。

第二，修改或制定法律。通过修改法律来寻找“省管县”体制的法律依据的焦点将集中在国家政府层级在合宪性背景下的实现、国家行政权的配置两个方面。

第三，制定规章。

第四，制定行政法规或地方性法规。

解决好“省管县”体制改革在法律依据（或合法性）上存在的问题，接着最直接的问题就是如何推行“省管县”的行政体制，即推行“省管县”体制的具体方法或步骤和程序。

如前所述，“省管县”体制改革就是将当前我国传统的省市县乡的四级行政体制转变为省县乡的三级行政体制。为相应扩大县级政府的经济社会管理权限，从而实现将原本由市级政府享有的权限让渡给县级政府所享有，省政府通过文件的形式规定，将法律法规规定市级政府将其所享有的预备下放的权限在不违反法律及规章规定的情形下以行政委托的方式授权县级政府直接享有。

首先，要一切从实际出发，坚持具体问题具体分析的哲学原理。必须坚持“因地制宜，分段而治”的原则。下放权力的县（市），要分析各县（市）的具体情况，给予不同的扩权政策。在扩权政策上，要针对县域经济发展普遍存在的共性问题，可实施普惠政策，在优惠政策上共有共享；同时，根据县域经济发展的特殊情况，实行区别对待的办法，可在相关政策上分类对待。

其次，适当调整区划，健全管理机制。我国国土辽阔，人口众多，所要处理的社会公共事务繁多，我们在推行“省管县”体制的时候应该重视调整区划和管理机的问题。推行“省管县”必然导致我国县级政府数量的增多。并且省级政府与县级政府之间没有了过度或缓冲的中间（市级）政府，必然会导致省级政府管理压力增大，工作量增加，可能会产生各种管理不善的问题。有学者也考虑到，是否会出现省的数量增多，最终不得不在省级以上设一级行政层级充当省级政府与国务院间的衔接机构，从而使改革又重回到原点。因此，必须认真、慎重地做好区划的调整，管理机制的健全等工作。

第三，维护地级市利益，减小改革的阻力。推进“省管县”的体制改革，涉及到诸多政府官员的升降去留问题，涉及到新构架的运转磨合。在实施过程中，不应草率行事，必须权衡全局，科学规划，并用实践求证，总结经验，吸取教训，逐步推进。

第四，谋划省域规划，协调县市关系，促进县域合作。重点推进发展好的强县转型为省直辖的县级建制城市，并要适度整合县域行政区管辖规模，减少省直辖县（市）的县域行政区数量。另外，要继续发挥中心城市在工业聚集、交通畅达等方面的优势，更好地发挥辐射、带动作用。

另外，应改革垂直部门，理顺条块关系；调整干部制度，强化权力监督；推进民主政治，实现县政自治；结合政府职能转变，提供相关配套措施。

同时，事实省直管县行政体制改革应当注意几个问题：

其一，省直管县减少了行政管理层次，能否真正提高行政管理效率。是否会因为管理幅度过大，省级政府无法有效管理众多的县级单位，或增设人员和层次使机构庞大，部门过多，效率远低于市级单位管理效率。

其二，县域经济发展缓慢，原因不全在于市管县体制。因此应该具体问题具体分析，从实际情况出发，决定是否保留市管县体制，因地制宜。

其三，如何提高县级政府的管理能力，加强对县级政府的监督。目前，我国县级政府的管理能力，人力资源素质等各方面普遍不如市级政府，需要进一步加强管理能力，并加大对其的监督力度。

其四，如何处理省域内的民族、地区差异的问题。我国是多民族国家，省直管县体制在民族地区推行势必破坏民族区域一体化的效果，不利于地区的共同发展，不利于省内区域经济的发展。因此要具有针对性地处理好民族地区问题。

因此，推行“省管县”行政体制首先必须解决好法律依据（或合法性）问题，然后按正确的方法和科学的程序循序渐进，同时要考虑到可能出现的问题和阻碍的因素，并制定相应的对策及措施。

参考文献：

1、《地方府际法律关系冲突初探—以“省管县”体制改革为出发点》周功满

2、《事实省直管县行政体制改革应当注意的几个问题》杨永峰

第二篇：我国“省管县”行政体制改革的分析

我国“省管县”行政体制改革的分析

摘要：我国行政管理体制改革思路，由原来的“市管县”逐渐向 “省管县”改变。并逐步探索我国行政层级改革的理论基础和有效途径

稳步推进省管县体制改革的多种途径和模式。但在推行“省管县”体制改革的同时，要保证提高政府行政管理效率, 从而实现政府的功能性变革。使广大的人民群众能够更充分共享改革开放成果，更大化地实现社会公平化。

关键词：市管县、省管县、社会公平

一、“市管县”显露出的弊端。

被寄于厚望的“市管县”体制在实施之初确实产生了积极的效应，对密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡共同发展确实起到了一定的促进作用。然而，目前的“市管县”体制没有完全实现当初的设计意愿，而且在实施过程中又衍生了一系列新的问题和矛盾。具体表现在以下几个悖论：

（一）城乡悖论

推行“市管县”的初衷之一是利用中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，从而实现城乡协同发展、进而缩小城乡差距的目标。在实践的过程中发现，有些地级市确实起到了辐射作用，带动了县域经济的发展，缩小了城乡差距。但是有更多的市并未起到这一作用。原因在于很多地级市本身就遇到很多瓶颈和障碍，无力也无法带动县的发展。同时，由于市辖区的财政由市统揽，加剧了市县之间、城乡

之间的矛盾与差距。因此，“市管县”本意是缩小城乡差距，反而导致城乡差距的进一步拉大，形成了所谓的“城乡悖论”。

（二）财政悖论

推行“市管县”的初衷之二是利用城市的财力优势帮助经济比较落后、财政比较紧张的县城尽快发展。也就是可以在县财政困难的情况下给以借款或补助，从而缓解县的财政压力。但是事实上，由于我国财政体制的“强中央、弱地方”的倾向，无形中引起了各级地方政府的效仿。一些市为了在任期内搞出政绩，往往集中县财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市刮县”的局面。而县在市的行政压力下，又将财政收支的压力，通过层层分解，压到了基层的广大农村，进而使得越往基层地方政府的财政越是困难。因此，市管县本意是缓解县的财政困难，反而导致县财政的愈加困难，形成了所谓的“财政悖论”。

（三）效率悖论

增加“市”这一管理层级是为了相对缩小管理幅度，省和市都有比较充沛的精力管理好其直属的地方政府，从而提高行政效率。然而，现如今的情形是在省县之间增加了市这一中间层次，也就增加了机构、编制，加大了管理成本，而且导致行政效率的降低。形成了所谓的“效率悖论”。

二“省管县”体制之利

(1)“省管县”能够提高行政效率，减少行政成本，减少政策执行的“漏斗效应”。

我国有五个政府层级，每一级政府都有一定的“自主权”，但这种“自主权”在保证地方灵活性的同时。降低了了行政效率，增加了行政成本，一定程度上削弱了中央政策的统一性，往往致使政策到达基层时严重走样。而实行“省管县”后，我国政府层次由五级减为四级，由省直管县，这样就能够提高行政效率，保证中央政策的统一性。

(2)“省管县”能够更好地消除“权力截留”的情况。

在市场经济发展的今天，很多地区内部竞争多于合作、特别是市所在的地域“截留”了大量的应该分配给县区的资源使得县域经济的发展受到了较大的阻碍，经济发展动力和活力不足，而省直管县能够有效地改善这种情况。

(3)“省管县”有助于促进农村经济的发展。

县城与农村的联系最为紧密，赋予县域经济更大的自主权能够更好地带动农村经济的发展，有助于社会主义新农村的建设。加快实现“城乡合治”的步伐。改变城乡“二元”的格局。而市域经济离农村较远，不能很好地发挥带动农村经济的作用。

(4)“省管县”有助于县政府专心于县域经济的发展。

从目前现实情况看。县级领导更换比较频繁、任期比较短，这和县级领导的权力空间比较小有关，而权力空间小的一大原因就是“市管县”的体制，这迫使县领导不能安心就职，为出路奔波。这既造成了干部资源的浪费，又造成了管理成本的增加。

三、理论上“省管县”的弊端

(1)管理幅度过大会降低行政效率。

目前我国省一级行政区划过大，除香港和澳门特区外的32个省级行政区中有16个下辖100个以上的县级行政单位，平均下辖89个县级行政单位。省直管县后会造成省一级政府的管理幅度过大。反而会降低行政效率，加大省级政府配置省内公共产品的负担。

(2)县域经济未必能带动乡村经济的发展。

县域经济与农村经济关系紧密，但是县城的经济辐射力能否带动周围农村经济的发展是不确定的，如果县城的经济发展能力不足依然会出现“小马拉大车”的情况，谁又能保证杜绝了“市刮县”、“市压县”的情况之后，又不会出现“县刮镇”、“县压镇”的情况呢?到那时我们是否还要“省直管镇”呢?

(3)“省管县”会带来公共产品配置效率的损失，五级政府安排由于其能够提供较高的纵向政府分布密度，从而能够保证各级政府进行较为细致且相对合理的职能分工，其结果不仅有利于政府更准确地掌握不同社区居民对地方公共产品的需求偏好，而且有助于政府部门根据公共产品在外溢性上的差异在各级政府之间配置供给决策权。

四、对“省管县”行政体制改革的建议

1．因地制宜、分段而治

下放权力县(市), 要坚持因地制宜原则,分析各县(市)的具体情

况, 给予不同的扩权政策。这样才能对县域经济发展做出合理的扩权政策和宏观规划, 因地制宜、针对不同县情分类科学指导, 促进县域经济在宏观区域内合理分工、各具特色、健康有序地协调发展。在扩权政策上,要针对县域经济发展普遍存在的共性问题, 可实行普惠制, 在优惠政策上共有共享;同时, 根据县域经济发展的特殊情况, 实行分类制, 在优惠政策上分类对待。

2．适当调整区划，健全管理机制

改革省级行政区划, 首先可以增加省级区划数目, 划小省区范围。在省的领导下, 自主协商共同遇到的问题。同时, 县级政府要善于自我监督、自我约束, 还要有意识地培育基层群众的公民意识, 鼓励他们主动参与改革,让他们与政府组织内的决策团体形成制度创新的合力, 相互以政策输出和民间反馈的互动方式彼此促进和沟通、纠偏和磨合。

3．维护地级市利益、减小改革的阻力

推进“省管县”的体制改革,涉及到数以万计的政府官员的升降去留等问题,涉及到数以亿计的政府资产的科学配置和依法处置, 涉及到新架构的运转磨合。因此, 实施的过程中, 不能草率行事, 应当权衡全局, 科学谋划,并经过实践求证, 取得具体经验后方可有序推进。

4．协调市县关系，促进县域合作

在改革市管县体制时，宜采取“郊县改区”等配套改革，继续发挥中心城市在工业集聚、交通畅达等方面的优势，更好地发挥增长极辐射带动作用，最大限度地预留和拓展地级市发展空间。一些发展势头

好、空间受限的地市，可通过市辖区调整来拓展发展空间，省直管县以后，尽管可以从体制上为县域经济发展放权、赋权、松绑，调动县级的主动性积极性。

省管县体制改革是一个涉及政治、经济、地理以及文化传统等多方面因素的复杂工程，牵一发而动全身，必须认真对待，科学运作。“省管县”只是战术而不是战略, 只是权宜之计而不是长远、一劳永逸地解决行政层级过多问题的上策良方。“省管县”体制改革必须与推进民主政治实行县域自治，必须与政府职能转变创新政府治理结构相结合。才能真正达到压缩政府行政管理层级, 提高政府行政管理效率，协调地级市与县的平衡发展，从而使广大的人民群众能够更充分共享改革开放成果，从而更大化地实现社会公平化。

参考文献

1.陈 涛．2007年，《后税费时代的乡镇机构改革：问题和对策》，《农村经济》

2.陈达云，邓 亮，2007年，《以省管县体制构建我国地方行政层级的思考》《国家行政学院学报》

3.郝国庆,2009年,《省管县改革的相关问题分析》,《经济体制改革》

4.马述林,2008年,《论省级行政区划体制改革》,《战略与管理》

第三篇：我国行政体制改革

我国行政体制改革探索

平塘县委党校莫 彬

自20世纪末，经济全球化和世界多极化的浪潮以及信息技术的飞速发展，猛烈冲击着传统的国际秩序，包括西方世界的所有国家的政府管理和公共行政体制在发生着深刻变革。21世纪，中国公共行政面临着新的机遇和挑战。全面建立社会主义市场经济体制，全面融入经济全球化的时代潮流，全面发展社会主义民主政治，构成当今我国公共行政面临的主要行政环境和时代特征。因此，必须以邓小平理论为指导，对我国公共行政进行全面而深入的总体性改革，建立起适应市场化、全球化、民主化要求的公共行政体制。

一、行政体制改革的基本内容

我国行政体制改革要以邓小平行政管理理论为指导，必须建立与加入世贸组织后全面开放的市场经济体制相适应，与社会主义民主政治制度配套的公共行政体制。使政府更好地满足社会公共需要，优质高效地提供公共产品和公共服务，公共行政体制改革要从以下几个方面进行：

1、党政分开，建立强有力的政府工作系统。党政分开是政治体制改革的关键，党政分开就是将执政党与国家机关分开。中国共产党的职能是对整个国家和社会实行政治领导，即政治原则，政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。各类国家机关、社会团体、经济文化组织，同执政党并没有组织上的上下级隶属关系，与执政党在政治运行机制中具的不同职能。执政党实现其领导职能的运行机制应该在人民代表机关内实现。当执政党的路线，方针，政策及重大决策制定出来后，并在自己的代表大会获得通过，成为全党的意志之后，并不能自然而然地成为国家意志，它必须经过一定程序在人民代表机关中讨论、审议、表决。经表决通过的路线，方针，政策和重大的决策才能成为国家意志，并具体化，条文化为国家的法律，法令，成为国家行政机关和司法机关行政依据和司法依据。当前，必须改革和完善党的领导方式和执政方式。党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。

2、改善人民代表大会制度，建立公共行政权力体系。

人民代表大会制度是我国根本政治制度，全国人民代表大会是我国的最高权力机关。我国公共行政体制改革首先从完善人民代表大会制度，加强人大对政府机关的监督与制约入手，建立公共行政权力体制，确保政府行政权力建立在法治与规则的框架之内，防止政府权力对市场自治、人民自主与社会自主的不法侵害。改革开放以来，我国各级人民代表大会及其常务委员会在加强立法工作的同时，也将监督工作放在同等重要位置，除加强对实体法监督外，还注重对程序违法进行监督。但人大及其常委会的实际作用离宪法赋予的最高权力机关的地位还有相当大的距离，要进一步完善人民代表大会制度，还需做大量的工作。

（1）完善宪政体制，确立宪法在政府管理中的权威地位。通过完善宪政体制，确立政府权力界限，政府必须保护公民的自由权利、民主权利与社会经济权利；确立政府正确行使权利的法律限制，政府必须遵守正当程序原则与依法行政

原则。

（2）进一步细化人民代表大会对政府工作的监督。我国在下一步细化人民代表大会对政府工作的监督和制约作用，探索新的监督方法与具体监督方式；加强人民代表大会对政府行政决策的监督，行使对重大事项的监督权利。

（3）完善我国的选举制度，完善人民代表大会制度的代表产生办法，代表管理办法，议事程序。宪法明确规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。我国也是实行代议制民主的国家，通过民主选举产生各级人民代表行使国家权力，选举制度人民代表大会制度的基础和重要组成。目前，我国选举制度仍存在着很多缺陷和问题。为进一步适应社会主义市场经济体制的建立与民主政治建设的需要，我国完善选举制度主要从几个方面进行；第一，修改和完善现行的选举法，制定实施选举法相关的法律法规与制度。第二，完善候选人介绍的办法，在选举中引进竞争机制。第三，逐步扩大直接选举的范围，加强基层民主政治建设。第四，调整全国人大代表结构，让更多与基层民众有直接联系的代表进入。第五，加强全国人大常委会和专门委员会，充分发挥其职能作用。

3、转变政府职能，建立适应市场经济的公共管理职能体系。

改革权力高度集中的管理体制，推进政府职能转变，理顺政府与市场、政府与企业，政府与社会的关系，从以下三方面进行：第一，下放企业的自主权，推行政企分开，各级政府不直接经营管理企业。第二，下放权力，精简机构，克服官僚主义。第三，加大公共支出，满足社会公共需要。

4、建立中央集权与地方分权相结合的政府体系。

中央集权与地方自治并不是截然对立的两个极端，而是辩证的统一整体。现阶段通过权力下放建立中央必要集权与地方适度分权的体制。首先，建立公共财政体制，加强中央政府宏观调控的财政基础。其次，发挥地方政府在提供地方产品中的作用，发挥地方自主权。再次，要打破地方封锁和行业垄断，建立统一的社会主义市场经济秩序。

5、精简机构，推行综合管理，建立现代公共行政组织体系。

精简机构的重要途径就是推行政府事务综合管理，克服指挥机关庞大，部委过多的弊端。推行政府事务综合管理，可借鉴当代市场经济发达国家政府部门设置的大部制经验。大部制是市场经济发达国家处理政府部门间关系的国际惯例。如美国政府的内阁部为14个，英国中央政府机构大体在17个左右，德国大致保持15个，日本目前政府内阁为1府12个省厅。当今发达市场经济国家政府部门普遍实行大部制，对政府事务实行综合管理，是因其有着强劲的动力和明显的优势。随着社会主义市场经济的逐步推进，我们要积极创造推进大部制的条件，加快我国政府机构改革。

6、进行内部创新，将决策职能与执行职能分开。

中央部委要相应地进行内部机构改革，采取相应措施将事业单位剥离。要充分借鉴发达国家成功经验，推进政府内部决策职能和执行职能的适度分开，改革行政执行体制。决策和执行分开是行政机构内部纵向的管理职能的划分和转变，是政府管理方式与管理手段的深刻变革，在实践中起到提高政府公共服务质量，增加公共政策的公正性与回应性的良好效果。

7、适应信息时代要求，构建高效行政组织

在网络经济时代，我国行政体制改革可以以下方面入手，构建高效行政体系。首先，遵循科学的行政组织原则，保持行政组织的精简高效。其次，借鉴新公共

管理改革的成果，提高公共部门的管理质量与效率。最后，构建知识经济型的行政组织。

二、我国政府职能转变的相应措施

1、进一步完善市场经济体制，推进产权制度改革，完善政府平等保护各类产权职能。

2、建立公共财政体制，政府要大力发展社会公共基础、公共科技、公共教育、公共卫生与公共保障职能。

3、实行政府决策与执行职能分开，打破部门利益，建立平等实施公共管理的政府机构体系。

4、改革行政审批制度、建立公共审批制度。

5、转变行政观念，树立政府是公共管理者的观念和政府是公共产品的提供者的观念。

6、建立衡量公共供求平衡的指标体系，加强对政府管理的定量研究，增加政府职能转变研究的实证性与科学性。

三、我国政府机构改革的总体目标

我国行政改革的目标，是建立适应社会主义市场经济体制需要的，有中国特色的、廉洁高效，运转协调，行政规范的行政管理体制。

1、建立科学行政机构管理，推行行政改变。在政府机构改革中，要以观念变革为先异，以政府职能转变为核心，以机构调整为依托，充分借鉴发达市场经济国家科学设置市场经济管理机构的经验，建立适合我国国情的科学的政府机构体系。

2、改革理顺中央与地方关系，在市场经济条件下，中央与地方关系的规律是：在加强中央政府宏观管理的前提下，逐步完善地方政府自主处理地方公共事务的职能。

3、改革理顺政府部门之间的关系。长期以来，我国各级政府机构横向职能交叉不清的现象非常严重，解决政府部门之间关系重要的途径，就是精减机构，推进政府事务综合管理，理顺政府部门之间的关系具体作法，①调整机构设置，理顺政府各部门之间的关系，推进政府综合管理，实行大部制。②进一步完善双重管理体制和垂直管理体制，理顺政府部门层级关系。③科学管理国有资产与行政部门国有资产，改革机关后勤管理体制。

4、处理好党政机构关系。传统体制症结在高度集权的管理体制，机构改革的重要步骤就是调整权力结构，改革高度集权的管理体制，理顺党政关系，实行党政分开，在职能上划清党委和政府的职责范围。在机构设置上，党委不要设经济管理部门，部门工作由政府去管。实现邓小平提出的要转变“以党治国”为“党管政府”的正确主张。

5、科学设置综合执法机构，改革行政执法体制。实行独立机构是一种与职能机构联系密切但又独立于各职能机构之外的机构类型。独立机构依法设立，有特定的工作性质，工作目标，有独立的经费预算，有完整的工作程序以及规范的评估标准，专业性强，侧重于执行功能，又称为执法机构。政府独立机构主要依照法律规章，具体承担社会管理工作，执行特定的行政管理任务，履行政府执法管理职能。机构改革就必须实行决策与执行职能分开，改革行政执法体制，科学设置综合执法机构。

6、实行编制法治化。邓小平指出“编制就是法律”。我国党政机构中，长期缺少严格的从上自下的行政法规和个人责任制，缺少职责权限的严格明确的规

定，造成机构臃肿、层次多，促成官僚主义的发展。推进行政机构法治化，第一，要尽快制定完善机构编制法规。第二，建立健全编制执法监督制度。第三，增强机构编制管理的约束和监督，增强公共财政预算时机构编制的硬性约束作用。

经济体制改革与行政体制改革是辩证统一的，是社会主义制度自我完善和生产力与生产关系、经济基础与上层建筑矛盾运动的集中体现。经济体制改革进展要求行政体体改革，要求与之配套；行政体制改革的深入又将促进政治体制改革的发展，并为经济体制改革提供有力保证。行政体制的改革推动我国社会主义民主政治，这是我党始不渝的奋斗目标。邓小平行政理论，是我们党而向新的历史加快政府改革，全面建设小康社会伟大事业的战略需要。改革开放以来，我国社会主义现代化建设取得瞩目的伟大成就，最根本是靠邓小平理论的指导。现在，我国社会主义市场经济体制已进入攻坚阶段，我国整个经济正处于战略调整过程中，深层次的矛盾和问题突出，在这种情况下，尤其发挥邓小平理论这个最大思想政治优势，作为我们开创现代化事业的强大思想武器。邓小平理论行政理论坚持和发展了马克思主义的国家学说和政府建设思想，从我国基本国情出发全面、系统地阐述了党在新时期执政行政的一系的重大问题，对于我们政府改革，实现科学的行政管理具有很强的针对性和指导性。

第四篇：“省管县”我国地方行政体制改革的趋势

“省管县”:我国地方行政体制改革的趋势?

庞明礼

[摘 要] 随着经济和社会的发展,“市管县”体制已越来越明显地呈现出其各种弊端,与此同时,“省管县”模式日益受到社会各界的关注,并在不少地方开始试行。本文在对“市管县”体制的由来与问题进行梳理的基础上,综合分析目前所进行的“扩权强县”、“县财省管的尝试,探寻其理论支撑和可能衍生的问题,从而为我国地方行政体制改革理清思路。

[关键词] 市管县;省管县;地方政府;行政体制改革

我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确提出要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。而此前的《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制改革”。虽然这仅仅是对我国省以下财政体制改革的表述和尝试,但“省管县”的话题还是激起了人们对我国行政区划和行政体制改革探讨的强烈兴趣。人大代表、政府官员和学者呼吁尽快实施“省管县”模式以扭转目前“市刮县”、“市压县”的不利局面。事实上, 2002年以来浙江、湖北、河南、山东、福建等省份先后根据本省的具体情况,将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县,并在财政体制上实行“县财省管”。这些“强县扩权”的破蛹之举对我国稳定了多年的地方行政体制形成了强烈的冲击。然而,这种“省管县”的模式真的会成为我国行政体制改革的趋势吗?笔者以为,我们只有全面、客观地评判与“省管县”相关的各种要素,包括省、市、县关系的历史渊源、现行“市管县”体制存在的问题,并在此基础上论证其可行性,才能真正辩明“省管县”对我国行政体制改革的适用性问题。

一、“市管县”体制的由来

《中华人民共和国宪法》第三十条明确规定我国目前的地方行政体制为省、县、乡三级,直辖市和较大的市分为区、县。这里所指的“较大的市”是由国务院来认定的,目前全国共有大连等19个城市获得了批准。也就是说,省、县、乡三级行政建制是我国宪法规定、适用于全国大部分地方的行政区划模式,“省、市、县、乡”四级行政建制只能在全国的28个省会城市、4个直辖市以及19个经国务院批准的较大的市存在。然而,大量存在的“地级市”又是怎么产生并日益发展壮大的呢?按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定:“省、自治区的人民政府在必要的时候,经国务院批准,可以设立若干派出机关。”因此,很多省为了在信息、交通等约束条件下实现对县的有效管理,设立地区(专区)作为其派出机构。它并非一级政权组织,仅仅是代替省级人民政府履行行政督察的职能。这一派出机构所在的城市就是现在我们所指的“地级市”,往往是在某一区域内比较重要的工业城市。此时的“地级市”辖域为市辖区为主,非农业人口在整个人口中所占比例很小。因此,这一时期的“地级市”属于真正意义上的城市。1980年代以后,随着改革开放和有计划商品经济政策的实施,再加上国家对城市发展的扶持,城市经济和规模得以飞速增长,同时也导致了城乡差距、地区差距不断加大。而且,长期计划经济体制下逐步形成的按行政系统、行政区划、行政层次组织经济活动的纵向管理体制,不适应社会生产力和商品经济发展的要求;长期实行市县分治的行政管理体制使得城市人为地脱离周围农村孤立发展,这种城乡二元体制使经济增长日益陷入块块分割、条条分割和城乡分割的困境之中。在此背景下,中央于1982年决定在经济比较发达的地区试行“市领导县”体制,以经济比较发达的城市为核心,带动周围农村,统一组织生产和流通,逐步形成以城市为依托的各种规模、各种类型的经济区。市领导县体制可以克服长期困扰地方的地市并存、城乡分割的弊端,有利于市县合作、相互支援,地级由虚变实可以强化省县之间的中间环节,分担省级政府及其部门的一部分工作,大大减轻省级领导在协调地市矛盾方面的压力和责任。同时,市通过扩大管辖范围,解决了城市原材料供应以及土地紧张的问题,扩大了工业产品的销售市场;县则以城市为依托,引进城市的技术、人才、资金和设备,促进了县域经济的快速发展。结果在全国掀起了“市管县”的热潮,各地纷纷“撤地设市”。截止1998 年底,全国共有219个市领导1228 个县(包括县级市、自治县、旗等),平均每个市领导5.6个县,“市管县”成为我国地方行政体制中的普遍现象。在这种情况下, 1999年中共中央、国务院以中发[ 1999 ] 2 号文件发出的《关于地方政府机构改革的意见》指出:“要调整地区建制,减少行政层次,避免重复设置。与地级市并存一地的地区,实行地市合并;与县级市并存一地的地区、所在市(县)达到设立地级市标准的,撤销地区建制,设立地级市,实行市领导县体制;其余地区建制也要逐步撤销,原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖,县级市由省委托地级市代管。”至此,我国正式实行“省、市、县、乡”四级地方行政建制。

二、“市管县”体制存在的问题

被寄于厚望的“市管县”体制在实施之初确实产生了积极的效应,对密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡共同发展确实起到了一定的促进作用。然而,目前的“市管县”体制没有完全实现当初的设计意愿,而且在实施过程中又衍生了一系列新的问题和矛盾。如今,经济体制改革的深入和国内外行政环境的改变对政府的责任性、回应性以及服务质量和效率都提出了更高的要求,使得这一带有浓厚计划经济体制色彩的行政体制的弊端日益暴露。具体表现在以下几个悖论:

(一)城乡悖论

推行“市管县”的初衷之一是利用中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展,从而实现城乡协同发展、进而缩小城乡差距的目标。在实践的过程中发现,有些地级市确实起到了辐射作用,带动了县域经济的发展,缩小了城乡差距。但是有更多的市并未起到这一作用。原因在于很多地级市本身就遇到很多瓶颈和障碍,无力也无法带动县的发展。目前存在的“地级市”分为三种:(1)地市合并型。即具有相当经济实力的省辖地级市与地区行署合并,用市政府取代原来的行署;(2)升级合并型。即将一般的县级市升格为地级市;(3)县改市型。即将新设的县改市升格为地级市,实行省管县。这其中除了少数本身工业比较发展的“地市合并型”城市带动力量较强外,那些“升级合并型”和“县改市型”城市经济基础大多是以农业为主,第二第三产业不够发达,很难有力量来帮助县级和乡村的发展。更有甚者,许多市视县为附属行政单位,要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要,存在着侵占县及农村地区利益的趋向。同时,由于市辖区的财政由市统揽,市领导直接对城市居民负责,首先要保证市级财政任务的完成,优先解决好城市迫切需要解决的问题,加剧了市县之间、城乡之间的矛盾与差距。因此,“市管县”本意是缩小城乡差距,反而导致城乡差距的进一步拉大,形成了所谓的“城乡悖论”。

(二)财政悖论

推行“市管县”的初衷之二是利用城市的财力优势帮助经济比较落后、财政比较紧张的县城尽快发展。也就是可以在县财政困难的情况下给以借款或补助,从而缓解县的财政压力。但是事实上,由于我国财政体制的“强中央、弱地方”的倾向,无形中引起了各级地方政府的效仿。一些市为了在任期内搞出政绩,往往集中县财力建设地级市,从而富了一个地级市,穷了诸多县和乡镇,形成“市压县”、“市刮县”的局面。而县在市的行政压力下,又将财政收支的压力,通过层层分解,压到了基层的广大农村,进而使得越往基层地方政府的财政越是困难。国务院发展研究中心曾于2003 年对湖北襄阳县做的调查显示,199710-24.[ 2 ] 傅白水.强县扩权的浙江经验[ J ].南方窗, 2005(10).[ 3 ] 蔡红英.关于完善省管县财政体制的几点思考[ R ].湖北

第五篇：浅谈省管县财政体制改革

浅谈省管县财政体制改革

摘要：省直管县财政体制改革是近年来我国财政管理体制改革的热门话题。省直管县财政体制改革是大势所趋,利大于弊。此项改革必将会对市县经济产生深远影响。从长远来看，有利于我国县域经济的发展，但近期产生的负面影响我们要积极地化解。此项改革要因地制宜，稳步慎重推进，不能搞“一刀切”。此项改革要积极试点，积极完善相关配套措施。关键词：省直管县；财政体制；改革

2009年6月，财政部发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了在2012年底前力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。这次改革不仅是财政管理层次的调整，更是进一步深化行政体制改革的前奏，是一次大规模的权利和利益的再分配。因此，我们应认真分析其利弊得失，趋利避害，促进经济社会健康发展。

一、省管县财政体制改革的主要原因

1.县乡财政困难。在现行的分税制财政管理体制下，县（市）一级的财权与事权不对称，财政供养人员过多，县乡政府债务沉重，资金调度困难，很多县（市）要依靠省财政的转移支付才能维持政府的正常运转。县乡财政困难为省管县财政体制改革注入了动力，通过减少财政和行政层级来降低行政成本、缓解县乡财政困难已经成为一种广泛共识。

2.市管县财政体制的弊端。我国目前实行的市管县体制是1982年以来逐渐形成的。市管县体制对于县域经济发展起到了一定促进作用，但随着改革的深入，市管县的财政体制产生的矛盾越来越多，已经不适应县域经济进一步发展的需要。首先是经济利益的矛盾。产生这个矛盾的主要根源是地级市的经济实力不够雄厚，属于“弱市强县” 型财政，加上有些地级市管辖的县数量多、人口多、面积大，市带县带不动，市对县的经济社会发展很难有大的倾斜、扶持和帮助，相反甚至要依靠县的贡献来投入市区建设，县域财富向地级市日趋集中，很多比较穷的地级市事实上成为县域经济的“抽水机”，出现了“市刮县”、“市挤县”的现象。其次是城乡关系的矛盾。市管县体制本质上是“重城市、轻县乡”的行政管理体制，在加快城市发展的同时，却抑制了县乡的发展。在这种体制下，地级市的工作重心一般都放在城区而不是县乡，市级财政侧重于市区的发展，县乡地区容易出现“营养不良”，地级市为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，导致城乡差距越拉越大，三农问题积重难返。

3.通过财政体制改革带动行政体制改革。我国现行的行政管理体制为五级，即中央、省、地市、县和乡，而国外发达国家一般都采用三级行政管理体制。我国行政管理体制过多造成我国行政成本过高、财政养人过多和行政效率低下，不利于我国经济又好又快的发展。我国实行省管县财政体制改革的核心，就是要减少财政管理的层级，实行中央、省、市县三级财政管理体制，实现财政体制的扁平化。通过财政体制的扁平化来带动行政体制改革的扁平化，实行中央、省、市县三级行政管理体制，实现政府机构的精简，降低行政成本，提高行政效率。

二、省管县财政体制改革的影响

1.对县域经济的影响

省管县财政体制改革的主要目的就是要促进县域经济的发展，促进城乡和谐，加快城镇化进程。因此，省直管县财政体制改革对县域经济的影响总体是有利的。从长远发展来看，实行省直管县财政体制改革后，加大了中央、省对县的财政转移支付力度，增强了县域经济的财力。随着各种经济和社会管理权下放到县，增强了县级政府的调控能力，激发了县域经济发展的活力，有利于发挥县级政府的积极性，促进县域经济发展。改革后由于减少了财政的管理层级，将会降低行政成本，提高资金使用效率。同时，对深化行政管理体制改革，减少行政层级，提高行政效率，也有着深远的意义。

从近期看，省直管县财政体制改革对县域经济的不利影响有四点值得关注。一是这次改革只是对县级财政管理权限的扩大，而不是全部经济管理权限的下放，更不是行政管理和社会管理权限的全部下放，即地市仍然是县的上级。这就形成了县级政府有两个“婆婆”的局面，既要往省里“跑”，又要往市里“跑”，导致政府体制内部运转的不协调，甚至会产生矛盾和冲突，使县级政府无所适从，影响行政效率。二是对于一些“强市弱县” 型财政的地方，财政体制改革后，中央、省对县级财政支持不会有大的增加。相反，地市级政府会出于自身利益的考虑而不增加对县级政府的财政投入，使这些财政弱县面临财政困难，县级政府会有“今不如昔”的感觉。三是随着县级政府管理权的扩大，可能会带来县级政府投资冲动，造成县域开发“遍地开花”和“无序建设”，使生产过剩，资源浪费，不利于转变经济发展方式。四是实行省直管县财政体制改革后，我国大部分省级政府管理县（市）较多，管理幅度过宽，管理难度加大，可能导致管不过来，使县级政府的监督和约束出现一定程度的失控。

2.对市域经济的影响

省直管县财政体制改革对市域经济的影响总体是不利的。第一，对于一些“弱市强县” 型财政的地方，由于改革后市所辖的县财政绕过了市，县财政归省里直接管理，市财政失去了集中县财力的权力，使这些比较穷的地市雪上加霜，出现财政困难。第二，改革后原先由市级审批审核的经济管理事项将被上收到省或下放到县，市级经济管理权限将大大削弱，整合资源的能力将大大减小，宏观调控的能力水平将大大下降。第三，改革后中央、省安排的资金和投资项目会优先考虑到县域，重点支持县域经济的发展，不利于市域经济的发展。第四，改革后省直接对县的财政管理，必然带来省直接对县的行政管理和社会管理的逐步变革，权限的变动、职能的交叉、利益的重新分配，会给市级政府带来各种摩擦，从而降低行政效率；第五，随着省管县行政管理体制改革的不断深入，地市与县的地理界线将会越来越明显，改革后地市只管它的几个区，使市域经济发展空间变小，必然会限制市级税源、财源的增加，不利于市域经济做大做强，不利于市域经济对各县的辐射带动，不利于区域性中心城市的培育。

三、省管县财政体制改革的对策建议

1.要坚持因地制宜，稳步慎重推进，不搞“一刀切”。因为我国区域面积比较大，是一个经济发展不平衡、多民族的国家，因此省直管县财政体制改革不能搞一刀切。各地要根据经济发展水平、基础设施状况等有关条件，确定改革模式、步骤和进度。已经全面实行改革的地区，要密切跟踪改革进展，进一步规范和完善。正在进行试点的地区，要总结经验，加快推进。尚未开展试点的地区，除民族自治地区外，要尽快制定试点方案，积极推进改革。

2.要坚持科学规范、合理有序，进一步理顺省以下政府间事权划分及财政分配关系。要按照分税制财政体制的要求，依法明确省、市（地）、县的职责权限，同时明确省、市（地）、县的收入支出范围。首先，省级财政要强化区域财力调节作用，实行省对县（市）的“五个直达”，即：资金直达、分配直达、指标直达、结算直达、报表直达；省级财政要在保证市县既得利益的基础上，加大对市县财政的指导和支持力度，调整和规范省、市、县之间的财权和事权关系，扩大县级管理权限，加大对财力薄弱县的支持力度，缓解县乡财政困难。其次，市级财政在省县之间要起到桥梁和纽带作用，继续承担对县级财政的指导、支持和监督职责；在力所能及的情况下，对所辖县（市）财政困难继续给予帮助。最后，县级财政要充分利用良好的外部环境和经济发展的自主权，努力争取中央、省、市各级政府的支持，用足用好上级扶持的资金，用足用好改革赋予的各项政策，提高财政资金的使用效率和行政效率，激发县域经济发展的内在动力，壮大县域经济；县级财政要积极、主动配合省、市级财政做好有关改革工作，增强自我发展、自我约束意识，认真落实财政改革各项措施，提高财政管理的科学化、精细化水平；县级财政要建立起民主的决算预算机制，架构起县级公共财政体

系，靠自身努力来积极缓解县乡财政困难。

3.要建立与省管县财政体制改革相配套的监督管理机制，避免省级财政管理半径激增造成的“管理真空”问题。一是要实行省对县财政预算审查制度，从源头上加强对县级财政的指导、管理和监督，全面掌握县级财政基本情况，指导县财政管理与改革工作，促进县级财政科学、合理安排预算。二是要建立科学的省对县考核指标体系，客观评价县级财政运行情况和努力程度。三是要建立科学的省对县激励性财政机制，采取超收返还、以奖促增、以奖代补等多种激励方式，激发各地缓解县乡财政困难的内在动力。四是要加强财政管理信息化建设，加快“金财工程”建设步伐，构建省级与市、县的财政信息化网络，强化财政管理的技术手段，提高财政管理水平。

4.要坚持积极稳妥、循序渐进，妥善处理收支划分、基数划转、地方债务等问题。要清理地方政府的债务，一些应当由中央财政和省财政负担的公共事务，比如说，义务教育欠债，粮食大县欠债，应当由中央财政和省财政负责清理和偿还。要尽快完善转移支付制度，取消配套做法，建立激励和制约机制，做好转移支付法律、法规的细化和完善工作，堵塞现有漏洞，使今后的转移支付工作的各个环节有法可依、顺畅执行。

总之，省直管县财政体制改革是为进一步理顺财政分配关系、促进县域经济发展、缓解县乡财政困难而进行的重大改革，也是一项涉及利益格局调整的重大举措，各级政府要统一思想、加强领导、统筹谋划、周密部署、稳健操作，密切关注改革中出现的新情况、新问题，加强调查研究，及时完善，确保改革积极稳妥地推进。

参考文献：

[1] 贾康，阎坤.完善省以下财政体制改革的中长期思考[J].管理世界，2005，（8）.[2] 财政部.关于推进省直接管理县财政改革的意见（财预[2009]78号文件）.[3] 周天勇谈“省直管县”财政改革[EB/OL].人民网，2009-07-13