从市管县走向省管县的体制改革

第一篇：从市管县走向省管县的体制改革

从市管县走向省管县的体制改革

□吕红岩

摘 要：市管县体制在其产生与发展过程中起过相当大的积极作用，随着经济、社会的发展其局限性也越来越明显。我们应当积极推进省管县体制改革。尽管改革中不可避免的要面临许多阻力和困难，但新体制的优势显而易见，推行省管县体制的趋势是不可否认的。关键词：市管县；省管县；体制改革

1.市管县体制的产生与发展

市管县体制是我国城市行政管理体制之一，即由市管辖若干县或自治县，以经济相对发达的中心城市带动周围农村的行政管理体制。市管县体制始于解放初期，1949年兰州领导皋兰县，1950年旅大市（今大连市）领导金县、长山二县。当时主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题而设置市领导县体制，并无“带”县之意。1958年，国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。20世纪80年代初期，为了加快城乡一体化建设步伐，推进行政机构改革，中共中央（1982）51号文件发出通知，“在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委行署与市委市政府合并，市管县、管企业。”1982年新《宪法》规定“直辖市和较大的市分为区、县。”首次明确地以国家根本大法的形式对市领导县体制进行了规定。此后，地市合并，城市升格，建立市管县体制成为行政改革的主要取向。目前，市管县体制已成为各省市区最基本的区划模式，构成了最基本的纵向权力结构体系。这一体制的实行，使我国的行政区划由宪法规定的四级制向五级制的转化，改变了我国政府体制的层次结构。同时也使地级市的功能发生了重要变化，从原来仅仅是城市政府转变为既担当城市职能，又承担农村和农业管理的职能，使地级市政府的管理活动日益复杂。

2.市管县（市）体制的积极作用与弊端

2.1 积极作用

其一，使分割的区域经济趋于统一，城乡经济共同发展。它打破了多年来实现之间的行政壁垒和城乡分割，有效促进了城乡经济发展的一体化，使中心城市在带动周边地区发展方面发挥了作用。其二，缩小了政府结构规模，提高了行政效率。在市管县之前，省县之间准层次机构地区行署基本上对应着每一个省级部门，除了人大和政协等机构外，与所驻市机构大量重复，人员闲置现象严重。

其三，推动了城市化进程，中心城市发展迅速。1983年实行市管县体制后，国务院和民政部提出了内部掌握执行的设市标准和市领导县条件，这大大加快了我国城市化的发展速度。到2000年底，城市化水平达到36.09%，市制的发展由1978年的193个（直辖市3个、地级市98个、县级市92个）发展到2002年的660个（直辖市4个、地级市275个、县级市381个）。

2.2 弊端

2.2.1 “小马拉大车”问题依然存在市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，但是，并非所有的市都能起到这一作用。事实上，除传统的省会城市和一些中等发达城市带动力

量较强外，一些工业基础薄弱甚至是由县级升为地级规格的城市就很难有力量来帮助县级和乡村的发展，这些城市一般都远离中心经济区，带县的数量也较多。

2.2.2 层次过多，加大了行政管理成本

市管县之前，我国的行政层级由中央－省－县（市）－乡（镇）四级组成，这也是宪法确认的结构体系。虽然省县之间有一个地区行署，但毕竟是一个虚制层级。市管县体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县之间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，形成“效率漏

斗”，这在信息网络高度发达和交通十分便利的今天已越来越不合时宜。全国有260多个地级市，由此而产生的公务员和事业单位人员工资、后勤和办公经费等财政支出无疑是个巨大数字，加大了行政管理成本。

2.2.3 城市虚化现象严重

市管县体制虽然推动了城市化的发展，但也造成了城市化进程中的另一个后果，那就是广域型城市的大量出现。县乡农民变成了“市民”，但城市的农业人口依旧占绝对比重，二、三产业的比重也低于农业。

2.2.4 核心型地区，垂直一体化的市

管县体制导致市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县现象，形成“财政漏斗”和“权力漏斗”核心型地区的特点就是以周边地区工业相对较发达的中心城市带领一些经济基础薄弱的县，市县经济发展差距大、关联度低。在地区行署领导县时，中心城市和所在地区的辖县往往就资源和项目等相互争抢，国家工业化的政策也倾向于城市。实行市管县体制后，中心城市更是依靠行政手段在财政方面对下“抽血”、对上截留，还不断下侵县级的各种审批权，县市发展受到很大抑制。

2.2.5 匀质型地区，市管县体制逐渐失效

匀质型地区的主要特点是中心城市和其所辖县（市）有相似的经济实力，各县（市）工业发展、农村工业化都有较好的基础。市管市在我国宪法中是找不到合法依据的，其只规定了“直辖市和较大的市分为区、县”。在地级市代管县级市体制下，地级市和县级市由于经济实力接近，在发展目标上有一定冲突，相互之间各自为政，自谋发展，重复建设和同构竞争行为也愈演愈烈。

3.积极推进省管县体制改革

市管县体制在新形势下已不能适应现代经济和社会发展的要求。它作为新旧体制交替阶段的一种过渡形式，必将随着我国市场经济体系的不断成熟和政府职能的转变而发生变化。改革市管县体制，建立扁平化的省直管县市的公共行政体制已成为推动经济发展和深化行政体制改革的迫切要求和战略选择。

第一，在计划经济体制下，经济区的范围就是行政区的范围，区域经济呈封闭状态。市管县体制在一定程度上冲破了行政区对经济区的束缚，但结果是经济区范围在原有基础上的增大，形成的是更大范围的行政区经济。当前市场经济体制日益成熟，冲破行政区对经济区的约束，由纵向经济延伸走向横向经济联合已经成为必然。

第二，少层次大幅度的扁平化组织结

构是现代社会组织管理的主导模式。层次少，信息传递速度就快，决策层能够尽快地对信息加以处理，并及时采取相应的纠偏措施；同时，由于信息传递层次少，信息失落失真的可能性较小，这样也有利于保证国家政令的统一，提高行政效率。

第三，城乡分治是国际上有效实行地

方行政管理的共同模式，省直管县市是实施城乡分治的前提。根据国际市制发展的共同经验和一般规律，市是一种城市型行政建制。市和县的性质不同，主要任务也不同。市制发展的方向是实行市自治，这也是国外市制建设的经验，自治就必须是市制的适域化而非广域化。另外，城乡分治也是解决我国乡村发展落后的根本途径。实行省直接管县（市），中央和省就可以根据具体情况有针对性地制定经济和社会发展政策，更好地扶助农村地区经济发展，下放给县乡的各种权益也就不易被市级所截留。市的功能应定位在发展城市为经济、文化中心，加强城市建设规划；而县的功能在于加快小城镇发展和建设新农村。

第四，构建省直接管理县市的公共

行政体制不仅具有理论上的可行性，同时也是社会发展的现实需要。鉴于我国国情，改革现有市管县体制，实行省直管县（市）要根据各地情势，因地制宜，灵活推进，不能采取一刀

切的办法。经济发达、欠发达和不发达地区以及东中西三大区域要区别对待。（1）在江苏、辽宁、广东等市管县体制实行较早的省份可进行省直管县市体制的试点。尤其在苏锡常、辽中南和珠江三角洲等匀质性地区取消地级市代管县级市的不合理体制，改由省直接管理县市，这不但可以拓展中小城市的生存空间，而且可成为省直管县市体制的突破口。（2）继续保留现有的地区行署建制，不再审批新的市管县体制，使这些地区的行政区划符合宪法的规定，待条件成熟取消地区虚级建制，直接过渡到省直管县市体制。（3）对一些已实行市管县体制，但条件不成熟又不能进行省直管的地区，可暂时维持现状，但应根据中心城市的经济实力，按地域经济联系合理界定辖县范围，防止“小马拉大车”现象，不合理的必须适时加以调整。由于我国地区差别大，改革市管县体制，实行省直管县市体制不可能一蹴而就。条件不成熟的，则应继续发挥市管县体制的积极作用；条件成熟的，应采取省直管县市的扁平化公共行政体制，实行省－县（市）－乡（镇）三级制。海南省和广东省的中山、东莞市就是较成功的范例。◆

参考文献

[1]中华人民共和国2001年度行政区划.计表[J].中国方

域,2002,(2).[2]王恩涌.中国政治地理[M].科学出版社,2004.[3]孙学玉,伍开昌.当代中国行政结构扁平化的战略构想

第二篇：浅谈省管县财政体制改革

浅谈省管县财政体制改革

摘要：省直管县财政体制改革是近年来我国财政管理体制改革的热门话题。省直管县财政体制改革是大势所趋,利大于弊。此项改革必将会对市县经济产生深远影响。从长远来看，有利于我国县域经济的发展，但近期产生的负面影响我们要积极地化解。此项改革要因地制宜，稳步慎重推进，不能搞“一刀切”。此项改革要积极试点，积极完善相关配套措施。关键词：省直管县；财政体制；改革

2009年6月，财政部发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了在2012年底前力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。这次改革不仅是财政管理层次的调整，更是进一步深化行政体制改革的前奏，是一次大规模的权利和利益的再分配。因此，我们应认真分析其利弊得失，趋利避害，促进经济社会健康发展。

一、省管县财政体制改革的主要原因

1.县乡财政困难。在现行的分税制财政管理体制下，县（市）一级的财权与事权不对称，财政供养人员过多，县乡政府债务沉重，资金调度困难，很多县（市）要依靠省财政的转移支付才能维持政府的正常运转。县乡财政困难为省管县财政体制改革注入了动力，通过减少财政和行政层级来降低行政成本、缓解县乡财政困难已经成为一种广泛共识。

2.市管县财政体制的弊端。我国目前实行的市管县体制是1982年以来逐渐形成的。市管县体制对于县域经济发展起到了一定促进作用，但随着改革的深入，市管县的财政体制产生的矛盾越来越多，已经不适应县域经济进一步发展的需要。首先是经济利益的矛盾。产生这个矛盾的主要根源是地级市的经济实力不够雄厚，属于“弱市强县” 型财政，加上有些地级市管辖的县数量多、人口多、面积大，市带县带不动，市对县的经济社会发展很难有大的倾斜、扶持和帮助，相反甚至要依靠县的贡献来投入市区建设，县域财富向地级市日趋集中，很多比较穷的地级市事实上成为县域经济的“抽水机”，出现了“市刮县”、“市挤县”的现象。其次是城乡关系的矛盾。市管县体制本质上是“重城市、轻县乡”的行政管理体制，在加快城市发展的同时，却抑制了县乡的发展。在这种体制下，地级市的工作重心一般都放在城区而不是县乡，市级财政侧重于市区的发展，县乡地区容易出现“营养不良”，地级市为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，导致城乡差距越拉越大，三农问题积重难返。

3.通过财政体制改革带动行政体制改革。我国现行的行政管理体制为五级，即中央、省、地市、县和乡，而国外发达国家一般都采用三级行政管理体制。我国行政管理体制过多造成我国行政成本过高、财政养人过多和行政效率低下，不利于我国经济又好又快的发展。我国实行省管县财政体制改革的核心，就是要减少财政管理的层级，实行中央、省、市县三级财政管理体制，实现财政体制的扁平化。通过财政体制的扁平化来带动行政体制改革的扁平化，实行中央、省、市县三级行政管理体制，实现政府机构的精简，降低行政成本，提高行政效率。

二、省管县财政体制改革的影响

1.对县域经济的影响

省管县财政体制改革的主要目的就是要促进县域经济的发展，促进城乡和谐，加快城镇化进程。因此，省直管县财政体制改革对县域经济的影响总体是有利的。从长远发展来看，实行省直管县财政体制改革后，加大了中央、省对县的财政转移支付力度，增强了县域经济的财力。随着各种经济和社会管理权下放到县，增强了县级政府的调控能力，激发了县域经济发展的活力，有利于发挥县级政府的积极性，促进县域经济发展。改革后由于减少了财政的管理层级，将会降低行政成本，提高资金使用效率。同时，对深化行政管理体制改革，减少行政层级，提高行政效率，也有着深远的意义。

从近期看，省直管县财政体制改革对县域经济的不利影响有四点值得关注。一是这次改革只是对县级财政管理权限的扩大，而不是全部经济管理权限的下放，更不是行政管理和社会管理权限的全部下放，即地市仍然是县的上级。这就形成了县级政府有两个“婆婆”的局面，既要往省里“跑”，又要往市里“跑”，导致政府体制内部运转的不协调，甚至会产生矛盾和冲突，使县级政府无所适从，影响行政效率。二是对于一些“强市弱县” 型财政的地方，财政体制改革后，中央、省对县级财政支持不会有大的增加。相反，地市级政府会出于自身利益的考虑而不增加对县级政府的财政投入，使这些财政弱县面临财政困难，县级政府会有“今不如昔”的感觉。三是随着县级政府管理权的扩大，可能会带来县级政府投资冲动，造成县域开发“遍地开花”和“无序建设”，使生产过剩，资源浪费，不利于转变经济发展方式。四是实行省直管县财政体制改革后，我国大部分省级政府管理县（市）较多，管理幅度过宽，管理难度加大，可能导致管不过来，使县级政府的监督和约束出现一定程度的失控。

2.对市域经济的影响

省直管县财政体制改革对市域经济的影响总体是不利的。第一，对于一些“弱市强县” 型财政的地方，由于改革后市所辖的县财政绕过了市，县财政归省里直接管理，市财政失去了集中县财力的权力，使这些比较穷的地市雪上加霜，出现财政困难。第二，改革后原先由市级审批审核的经济管理事项将被上收到省或下放到县，市级经济管理权限将大大削弱，整合资源的能力将大大减小，宏观调控的能力水平将大大下降。第三，改革后中央、省安排的资金和投资项目会优先考虑到县域，重点支持县域经济的发展，不利于市域经济的发展。第四，改革后省直接对县的财政管理，必然带来省直接对县的行政管理和社会管理的逐步变革，权限的变动、职能的交叉、利益的重新分配，会给市级政府带来各种摩擦，从而降低行政效率；第五，随着省管县行政管理体制改革的不断深入，地市与县的地理界线将会越来越明显，改革后地市只管它的几个区，使市域经济发展空间变小，必然会限制市级税源、财源的增加，不利于市域经济做大做强，不利于市域经济对各县的辐射带动，不利于区域性中心城市的培育。

三、省管县财政体制改革的对策建议

1.要坚持因地制宜，稳步慎重推进，不搞“一刀切”。因为我国区域面积比较大，是一个经济发展不平衡、多民族的国家，因此省直管县财政体制改革不能搞一刀切。各地要根据经济发展水平、基础设施状况等有关条件，确定改革模式、步骤和进度。已经全面实行改革的地区，要密切跟踪改革进展，进一步规范和完善。正在进行试点的地区，要总结经验，加快推进。尚未开展试点的地区，除民族自治地区外，要尽快制定试点方案，积极推进改革。

2.要坚持科学规范、合理有序，进一步理顺省以下政府间事权划分及财政分配关系。要按照分税制财政体制的要求，依法明确省、市（地）、县的职责权限，同时明确省、市（地）、县的收入支出范围。首先，省级财政要强化区域财力调节作用，实行省对县（市）的“五个直达”，即：资金直达、分配直达、指标直达、结算直达、报表直达；省级财政要在保证市县既得利益的基础上，加大对市县财政的指导和支持力度，调整和规范省、市、县之间的财权和事权关系，扩大县级管理权限，加大对财力薄弱县的支持力度，缓解县乡财政困难。其次，市级财政在省县之间要起到桥梁和纽带作用，继续承担对县级财政的指导、支持和监督职责；在力所能及的情况下，对所辖县（市）财政困难继续给予帮助。最后，县级财政要充分利用良好的外部环境和经济发展的自主权，努力争取中央、省、市各级政府的支持，用足用好上级扶持的资金，用足用好改革赋予的各项政策，提高财政资金的使用效率和行政效率，激发县域经济发展的内在动力，壮大县域经济；县级财政要积极、主动配合省、市级财政做好有关改革工作，增强自我发展、自我约束意识，认真落实财政改革各项措施，提高财政管理的科学化、精细化水平；县级财政要建立起民主的决算预算机制，架构起县级公共财政体

系，靠自身努力来积极缓解县乡财政困难。

3.要建立与省管县财政体制改革相配套的监督管理机制，避免省级财政管理半径激增造成的“管理真空”问题。一是要实行省对县财政预算审查制度，从源头上加强对县级财政的指导、管理和监督，全面掌握县级财政基本情况，指导县财政管理与改革工作，促进县级财政科学、合理安排预算。二是要建立科学的省对县考核指标体系，客观评价县级财政运行情况和努力程度。三是要建立科学的省对县激励性财政机制，采取超收返还、以奖促增、以奖代补等多种激励方式，激发各地缓解县乡财政困难的内在动力。四是要加强财政管理信息化建设，加快“金财工程”建设步伐，构建省级与市、县的财政信息化网络，强化财政管理的技术手段，提高财政管理水平。

4.要坚持积极稳妥、循序渐进，妥善处理收支划分、基数划转、地方债务等问题。要清理地方政府的债务，一些应当由中央财政和省财政负担的公共事务，比如说，义务教育欠债，粮食大县欠债，应当由中央财政和省财政负责清理和偿还。要尽快完善转移支付制度，取消配套做法，建立激励和制约机制，做好转移支付法律、法规的细化和完善工作，堵塞现有漏洞，使今后的转移支付工作的各个环节有法可依、顺畅执行。

总之，省直管县财政体制改革是为进一步理顺财政分配关系、促进县域经济发展、缓解县乡财政困难而进行的重大改革，也是一项涉及利益格局调整的重大举措，各级政府要统一思想、加强领导、统筹谋划、周密部署、稳健操作，密切关注改革中出现的新情况、新问题，加强调查研究，及时完善，确保改革积极稳妥地推进。

参考文献：

[1] 贾康，阎坤.完善省以下财政体制改革的中长期思考[J].管理世界，2005，（8）.[2] 财政部.关于推进省直接管理县财政改革的意见（财预[2009]78号文件）.[3] 周天勇谈“省直管县”财政改革[EB/OL].人民网，2009-07-13

第三篇：从“公关管控”走向舆情引导

从“公关管控”走向舆情引导

——政府应对网络事件的实证剖析与反思

舆情监测 http://www.xiexiebang.com

近年来，随着网络用户的极速增长及对现实社会生活影响的加大，网络媒介已经改变了传统媒体时代的信息发布、传播的生态，成为政府管理与民众关切互动博弈的平台，对政府的社会管理提出了新的挑战。由此，构建网络舆情有效引导机制，提高对虚拟社会的管理水平，既是社会管理创新的崭新要求，又是社会管理创新的紧迫任务。本文通过对苏北F县的调研，分析了当前地方政府网络舆情引导机制存在的“公关管控”的行为特征与危害，并提出了网络舆情长效引导机制构建的对策。

一、“公关管控”：地方政府应对网络事件的行动策略

F县，位于苏北地区，处于产业结构升级、社会利益调整波动较大的转型时期，具有典型的代表性。近年来因征地、拆迁等问题在网络上发生过几起有较大影响的“网络事件”。所谓“网络事件”即通过互联网传播互动的有关本地政府形象（尤其指有关负面形象）的事件。包括可引起关注的政府、官员行为，民众维权事件（个体性和群体性）及其他重大突发公共事件。诸如“周久耕天价烟事件”、“千人跪倒市长事件”、“湖南株洲自焚事件”、“杞人忧钴事件”等［1］。鉴于此，该县2010年12月7日成立县委对外宣传办公室，配备了81名网评员（含“网管员”），建立网络舆情监测、预警、处置、引导的工作机制。具体处置行为结构图如下：

从F县处置网络事件的方式和过程来看，具有典型的“公关管控”的特征。所谓“公关管控”是指地方政府在面对可产生负面影响的网络事件时，以消除影响、维护形象为目标，以实施强制“管控”为主导策略，以灰色“公关”为主导方法的一种处置方式。具体特征表现在：

1、处理网络事件采取“管控”为主的行为策略。在“压力维稳”的刚性体制约束和地方官员政治锦标赛的压力下，为了尽快消除负面影响，维护自身形象，从本能上把网络作为来自“异己”力量的挑战，无视网络时代对现代政府施政环境与公众诉求的重塑，没有把网络社会管理与应急舆情引导作为社会沟通、管理的一种现代执政方式，而是把网络事件作为现实社会生活的“衍生品”，即现实民众权益诉求行为在网络上的延伸。所谓“不怕通报，就怕网报”，一旦出“负面情况”避之不及，不是下达“封口令”就是摆起“鸿门宴”，以求“大事化小，小事化了”，以快速消除“事件”的网络痕迹。为此，该县投资几十万元购买了网络舆情24小时监测系统，并从各单位、部门抽调人员组成网评员队伍，实现对重点新闻网站、论坛、商业门户网站的内容监测。在网络监测到有关事件（主要是群体事件）信息后，第一时间启动应急预案，“封锁信息传播渠道，为解决问题争取宝贵时间。”建立网络管理机制，对宣传部（外宣办）、经信委（电信局）、公安局、工商局、文广新局关于网络监管的具体职责进行明确。在已经形成新闻突发事件后，该县规定要较好的协调处置后续影响，做到“不推卸，主动协调”。

2、落实“管控”策略的方法则是灰色“公关”。从本意上讲政府公共关系，是指“政府为了更好地管理社会事务、争取公众对政府工作的理解和支持，塑造良好的形象，运用传播沟通手段与社会公众建立、协调、改善关系的政府行为。”［2］（p121-122）但是在以“管控”为行为策略下的“公关”，则往往呈现为“灰色”公关。即在地方政府处置网络“事件”的具体场域中，一旦网络媒体出现有关本地政府形象（负面）的内容时，地方政府多采取诸如宴请、送礼（包括现金）、施压等方法来实现公关网络媒体，以达到通过屏蔽、删帖等方式来消除网络影响的目的。之所以采取“灰色”公关的方法在于“管控”策略的需要，即“管控”策略的实现事实上是在规避法定的政务信息公开责任，规避媒介和民众对政府行为的新闻监督和舆论监督。由此，必然采取“灰色”而非良性的正常公共关系行为。从F县的调研来看，该县已与中国新闻社（网）、新华社（网）对外发布主渠道，国务院新闻办、北京市网管办、省市委宣传部网络处都建立了良好的合作关系。从实践效果来看，截止到目前已经形成网络舆情报告137期，并有25期交办本地相关部门解决。其中，只有一篇关于鱼塘纠纷导致自缢身亡的报道成为该县舆情宣传的热点事件。

从政治生态学的角度来看，政府行为是结构与体制的外化，处于深刻的政治生态背景之中。地方政府网络事件“公关管控”是在行政区行政“代理违背”（往往是对中央和当事民众双重的违背）而民众诉诸网络维权时，迫于压力型体制的刚性约束，通过“信息封锁”对互联网媒介生态形成的政府治理挑战的一种短视回应。

二、学术回顾：有关网络事件的特征及其影响

之所以称地方政府对网络事件的“公关管控”行为策略是一种“短视回应”，在于与传统媒体生态不同，网络条件下事件的发生、发展与影响发生重要的变化。深入认识网络事件的特征与影响是准确评估地方政府应对策略的利弊并提出有针对性的对策的前提。

1、何者会通过网络进入我们的视野？议程设置理论认为，议题本身的抽象或者具体性、公众对议题的利益相关性及其确定性与否的判断即“导向需求”，共同构成了“媒介关注度”的重要条件。［3］（p74-75）唐纳德·肖进而注意到了互联网能改变议程设置模式：“受众也可以把握机会，通过互联网和其他方法建立他们自己的一系列议程。”［4］此外，“沉默的螺旋”理论［5］（p92）与“媒介建构论”［6］（p214-218）同样提示我们在考察网络背景下“社会公共事件”的产生及其影响时，要考虑诸如政治体制、社会经济状况、社会结构和个人在群体中的身份等社会环境因素的作用。即在一个社会共同体中，何者会成为当下的“社会问题”，并在大众媒介的传播互动中形成社会舆论，取决于该共同体经济、社会、文化、政治发展的状况。换言之，构成“舆论”的核心并借由现代大众媒介传播互动形成的“社会公共事件”构成了“政治文明的重要维度，是社会文明的风向标，也是衡量和检验现代社会中公民人格的独立意识和自治水平的重要指标”［7］（p270-275）国内杜骏飞《沸腾的冰点：2009中国网络舆情报告》［8］、喻国明《中国社会舆情报告（2010、2011）》［9］等在实证研究方面根据网络舆情排行对热点事件作出了梳理。

2、议题如何形成影响？首先在于网络的技术特性对民众形成了“赋权”效应。即话语权、知情权、参与权、监督权。如西方学者在社会运动和集群行为研究中发现媒体在“框架建构”、“资源动员”中具有重要作用［10］。而“互联网在信息扩散和动员方面具有无与伦比的优势”［11］。但同时研究也发现了互联网在线动员明显高于发生在现实世界中集体行动的动员水平［12］。而且“即使在我们这样一个高科技时代，媒体本身也不足以引发社会运动”，而要取决于事件本身的性质以及政治风险［13］（p117-122）。

国内研究随着网络社会政治影响实际效用的展开而主要集中在网络民主参与、网络“公共领域”、网络政治生态等几个面向上。如金太军《电子政务与政府管理》［14］，方曙光《网络公共领域及其二重建构》［15］，史达《互联网政治生态系统的构成要素及互动机制研究》［16］等。同时，有学者也注意到了网络议题参与过程中的社会动员与集体行动问题。研究了网络事件的特征、类型，并结合近年来的具体的社会公共事件案例，探讨了网络在集体行动中的作用等问题。如高恩新《互联网公共事件的议题建构与共意动员》［17］、李婷玉《网络集体行动发生机制的探索性研究》［18］等。

3、网络事件对政府治理会产生怎样的影响？已有研究主要关注web2.0赋予用户进行内容的创作(如微博)、编辑和筛选所引发的“社会变革”，特别是网民通过对公众日常话题和媒介议程设置的参与产生了重要的社会和政治影响。如曼纽尔·卡斯特指出“政治必须架构在以电子为基础的媒体语言上，这个事实对政治过程、政治行动者与政治制度的特性、组织和目标都有深刻影响。”［19］（p620）对此，安德鲁·查德威克从互联网政治学的角度作了系统的总结，包括：“去中心化”、“参与”、“社团”、“全球化”、“后工业化””、“理性主义”、“治理”、“自由主义”等［20］（p27-46）。理论的研究还得到了国内实证研究的支持。如：杜骏飞《沸腾的冰点：2009中国网络舆情报告》［8］、喻国明《中国社会舆情报告（2010、2011）》［9］等对事件结果和影响做了系统的梳理。

三、维稳增压：网络事件“公关管控”的危害

在新的媒介生态下，地方政府对网络事件的“公关管控”本意上是为了减轻了社会压力，树立良好形象。但是网络通过对民众的赋权形成的网络公共领域解构了政治生态，因此，对网络事件的“公关管控”不但起不到减压的作用，反而会增加社会和维稳的压力。具体表现在：

1、积聚矛盾，容易演化出个体激进行为。在当前我国社会深刻转型和利益调整波动较大时期，出现了大量具有体制性、结构性原因但在不同行政区零散多发的现实社会矛盾。如F县2010年受理群众上访1749件，涉及劳动保障（16%）、城镇拆迁（14%）、改制（10%）、涉法涉诉（10%）、土地征用等（5%）问题。而在当前我国信访体制下，信访纠错和处置能力不足［21］。民众在现实权利救济框架“失灵”的背景下，试图通过互联网媒体的传播互动，形成社会影响，进而对地方政府施压，促使自身问题得以解决，是当前网络“事件”的突出特征。为追求社会影响，必然诉诸激进行为，悲情烈度不断提高。如在近年来矛盾比较突出的征地拆迁过程中，当事人为诉求自身的权益，不惜通过“自焚”的方式试图获得更多的社会同情，并产生对地方政府的压力。甚至当事人会采取“爆炸”的方式来展现，如抚州爆炸案中当事人在微博中的表白。然而，越是悲情烈度较高，越可能产生社会负面影响的行为，从地方官员的角度来看，越是需要“信息封锁”的事件。由此，“网络事件”构成了角力场，使民众与地方政府陷入恶性循环的博弈怪圈。

2、媒介风险消解政府权威与公信力。与传统媒介生态下的舆论监督不同，网络媒介生态因其“把关人”缺失、多媒体性、即时互动、并存多发等特征而使地方政府网络事件的“公关管控”存在巨大的风险。一是内容监测软件本身的局限。二是传播迅速、扩散面大。即“在现代社会，任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题的知识和信息；没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需要的工具；没有一个行动者有充分的行动潜力去单独地主导（一种特定的管理活动）。”［22］正如该县在网络事件处置中已经突出地感到的诸多问题。如：零失误的机制难以得到保证，尤其是微博、百度的监测、协调难度大；重点论坛信息的处置困难；重点事件网络爆料人的内部、外部协调难；对上级主管部门协调难度加大等困难等。④从而，在网络条件下常促使事件所涉领域进入难以把握的易变状态而出现危机。屏蔽与删帖之类的技术措施以及与此相类似的对于言论与表达自由的过度干预，很容易引起人们对舆论宣传的不信任，对强势群体的不信任，对地方政府的不信任；从而引发人们对于媒体所报道的以及政府所发布的消息，作出不合作的乃至对抗性的解读，即便这些消息是确实真实的。经过这样长期的“训练”，很容易导致民众与政府以及社会强势群体的制度性地“自觉对立”。另一方面，政府公信力不断被消解的同时，抗风险能力也越来越脆弱。

四、治道变革：网络舆情长效引导机制构建对策

互联网作为新兴媒体，发展迅猛，已经成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器。它以强大的影响力、渗透力和独特的互动性、流动性，加剧了局部问题全局化、简单问题复杂化、个体问题公众化、一般问题热点化的趋势。如何应对网络时代的社会舆情变化，掌握网络舆情主导权，利用网络推动一个地方政治、经济、文化建设，是当前政府工作的重点，政府工作顺应网络时代执政环境的深刻变化是必然趋势。

1、从“管控”策略转为“沟通、引导”策略。有针对性的沟通和引导，而非自说自话的无效沟通和引导。这需要辩证认识网络时代对政府治理提出的挑战，主动应对。古语云：“防民之口，甚于防川，川壅而溃，伤人必多，民亦如之。是故为川者，决之使导；为民者，宣之使言。”［23］（p11）特别是在当前的中国，由于社会正处于巨大的转型之中，种种环境问题和社会矛盾引起的各种突发事件，屡见不鲜。也就是说，通讯技术的发展，迫使地方政府必须直面媒体，否则各种或真或假的消息将通过互联网、手机短信等新媒体方式传播，从而使其陷于更为被动的地位。在对本区域进行管理时，地方政府不应该也不可能抱着“永不出事”的鸵鸟态度，而应正面地、积极地为面对突发事件做好各种准备。要坚持以开放的胸怀、开明的姿态、阳光的心态面对媒体、面对公众，充分尊重媒体，坦诚对待记者，以对媒体和记者的尊重和诚恳赢得理解和支持。要按照从“网上来”到“网上去”的思路，加强与网络的沟通，确保新闻和信息的权威性和一致性，最大限度地压缩小道消息、虚假信息，变被动为主动，先入为主，确保更准、更快、更好地引导舆情。

2、建立常态信息沟通机制。首先，要建立信息收集制度。舆情信息是领导了解情况、科学决策、指导工作、推动发展的重要依据，谁先占有信息，谁掌握最全面、最准确的信息，谁就获得发言主动权。列宁说过：“只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量。”再次，创新“政府网络发言人”实现形式。为了民众知情权，许多政府部门在对外发布信息时设置了新闻发言人，包括官方微博、政府网站等形式，为及时回应来自网络的各类质疑和诉求，更直接有效地化解政府压力，改进了政府部门的工作作风，是政府职能从管理型政府到服务型政府、法制型政府转变的重要举措。再次，要建立信息反馈制度。对于群众反映的热点、焦点问题，要建立即使的反馈制度。包括明确部门责任、反馈形式、时限等。促进群众与行政监管建立互信、互动的良好公共关系。

3、源头矛盾化解制度建设。根本上减少网络负面信息，实现有效引导社会舆情，需要矛盾化解的源头制度建设。根据现实社会发展和民众需求，创新社会管理方式方法。比如构建前置化、高效化的排查调处机制，特别是在矛盾比较突出的征地拆迁、涉法涉诉等方面全面提升社会矛盾化解的能力和水平。利用现代科技，建立网络化、便捷化的服务民生机制，全面提升构建和谐官民关系的能力和水平等。比如：江苏太仓的“政社互动”模式［24］、淮安的“阳关信访”模式［25］等等。

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第四篇：我国“省管县”行政体制改革的分析

我国“省管县”行政体制改革的分析

摘要：我国行政管理体制改革思路，由原来的“市管县”逐渐向 “省管县”改变。并逐步探索我国行政层级改革的理论基础和有效途径

稳步推进省管县体制改革的多种途径和模式。但在推行“省管县”体制改革的同时，要保证提高政府行政管理效率, 从而实现政府的功能性变革。使广大的人民群众能够更充分共享改革开放成果，更大化地实现社会公平化。

关键词：市管县、省管县、社会公平

一、“市管县”显露出的弊端。

被寄于厚望的“市管县”体制在实施之初确实产生了积极的效应，对密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡共同发展确实起到了一定的促进作用。然而，目前的“市管县”体制没有完全实现当初的设计意愿，而且在实施过程中又衍生了一系列新的问题和矛盾。具体表现在以下几个悖论：

（一）城乡悖论

推行“市管县”的初衷之一是利用中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，从而实现城乡协同发展、进而缩小城乡差距的目标。在实践的过程中发现，有些地级市确实起到了辐射作用，带动了县域经济的发展，缩小了城乡差距。但是有更多的市并未起到这一作用。原因在于很多地级市本身就遇到很多瓶颈和障碍，无力也无法带动县的发展。同时，由于市辖区的财政由市统揽，加剧了市县之间、城乡

之间的矛盾与差距。因此，“市管县”本意是缩小城乡差距，反而导致城乡差距的进一步拉大，形成了所谓的“城乡悖论”。

（二）财政悖论

推行“市管县”的初衷之二是利用城市的财力优势帮助经济比较落后、财政比较紧张的县城尽快发展。也就是可以在县财政困难的情况下给以借款或补助，从而缓解县的财政压力。但是事实上，由于我国财政体制的“强中央、弱地方”的倾向，无形中引起了各级地方政府的效仿。一些市为了在任期内搞出政绩，往往集中县财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市刮县”的局面。而县在市的行政压力下，又将财政收支的压力，通过层层分解，压到了基层的广大农村，进而使得越往基层地方政府的财政越是困难。因此，市管县本意是缓解县的财政困难，反而导致县财政的愈加困难，形成了所谓的“财政悖论”。

（三）效率悖论

增加“市”这一管理层级是为了相对缩小管理幅度，省和市都有比较充沛的精力管理好其直属的地方政府，从而提高行政效率。然而，现如今的情形是在省县之间增加了市这一中间层次，也就增加了机构、编制，加大了管理成本，而且导致行政效率的降低。形成了所谓的“效率悖论”。

二“省管县”体制之利

(1)“省管县”能够提高行政效率，减少行政成本，减少政策执行的“漏斗效应”。

我国有五个政府层级，每一级政府都有一定的“自主权”，但这种“自主权”在保证地方灵活性的同时。降低了了行政效率，增加了行政成本，一定程度上削弱了中央政策的统一性，往往致使政策到达基层时严重走样。而实行“省管县”后，我国政府层次由五级减为四级，由省直管县，这样就能够提高行政效率，保证中央政策的统一性。

(2)“省管县”能够更好地消除“权力截留”的情况。

在市场经济发展的今天，很多地区内部竞争多于合作、特别是市所在的地域“截留”了大量的应该分配给县区的资源使得县域经济的发展受到了较大的阻碍，经济发展动力和活力不足，而省直管县能够有效地改善这种情况。

(3)“省管县”有助于促进农村经济的发展。

县城与农村的联系最为紧密，赋予县域经济更大的自主权能够更好地带动农村经济的发展，有助于社会主义新农村的建设。加快实现“城乡合治”的步伐。改变城乡“二元”的格局。而市域经济离农村较远，不能很好地发挥带动农村经济的作用。

(4)“省管县”有助于县政府专心于县域经济的发展。

从目前现实情况看。县级领导更换比较频繁、任期比较短，这和县级领导的权力空间比较小有关，而权力空间小的一大原因就是“市管县”的体制，这迫使县领导不能安心就职，为出路奔波。这既造成了干部资源的浪费，又造成了管理成本的增加。

三、理论上“省管县”的弊端

(1)管理幅度过大会降低行政效率。

目前我国省一级行政区划过大，除香港和澳门特区外的32个省级行政区中有16个下辖100个以上的县级行政单位，平均下辖89个县级行政单位。省直管县后会造成省一级政府的管理幅度过大。反而会降低行政效率，加大省级政府配置省内公共产品的负担。

(2)县域经济未必能带动乡村经济的发展。

县域经济与农村经济关系紧密，但是县城的经济辐射力能否带动周围农村经济的发展是不确定的，如果县城的经济发展能力不足依然会出现“小马拉大车”的情况，谁又能保证杜绝了“市刮县”、“市压县”的情况之后，又不会出现“县刮镇”、“县压镇”的情况呢?到那时我们是否还要“省直管镇”呢?

(3)“省管县”会带来公共产品配置效率的损失，五级政府安排由于其能够提供较高的纵向政府分布密度，从而能够保证各级政府进行较为细致且相对合理的职能分工，其结果不仅有利于政府更准确地掌握不同社区居民对地方公共产品的需求偏好，而且有助于政府部门根据公共产品在外溢性上的差异在各级政府之间配置供给决策权。

四、对“省管县”行政体制改革的建议

1．因地制宜、分段而治

下放权力县(市), 要坚持因地制宜原则,分析各县(市)的具体情

况, 给予不同的扩权政策。这样才能对县域经济发展做出合理的扩权政策和宏观规划, 因地制宜、针对不同县情分类科学指导, 促进县域经济在宏观区域内合理分工、各具特色、健康有序地协调发展。在扩权政策上,要针对县域经济发展普遍存在的共性问题, 可实行普惠制, 在优惠政策上共有共享;同时, 根据县域经济发展的特殊情况, 实行分类制, 在优惠政策上分类对待。

2．适当调整区划，健全管理机制

改革省级行政区划, 首先可以增加省级区划数目, 划小省区范围。在省的领导下, 自主协商共同遇到的问题。同时, 县级政府要善于自我监督、自我约束, 还要有意识地培育基层群众的公民意识, 鼓励他们主动参与改革,让他们与政府组织内的决策团体形成制度创新的合力, 相互以政策输出和民间反馈的互动方式彼此促进和沟通、纠偏和磨合。

3．维护地级市利益、减小改革的阻力

推进“省管县”的体制改革,涉及到数以万计的政府官员的升降去留等问题,涉及到数以亿计的政府资产的科学配置和依法处置, 涉及到新架构的运转磨合。因此, 实施的过程中, 不能草率行事, 应当权衡全局, 科学谋划,并经过实践求证, 取得具体经验后方可有序推进。

4．协调市县关系，促进县域合作

在改革市管县体制时，宜采取“郊县改区”等配套改革，继续发挥中心城市在工业集聚、交通畅达等方面的优势，更好地发挥增长极辐射带动作用，最大限度地预留和拓展地级市发展空间。一些发展势头

好、空间受限的地市，可通过市辖区调整来拓展发展空间，省直管县以后，尽管可以从体制上为县域经济发展放权、赋权、松绑，调动县级的主动性积极性。

省管县体制改革是一个涉及政治、经济、地理以及文化传统等多方面因素的复杂工程，牵一发而动全身，必须认真对待，科学运作。“省管县”只是战术而不是战略, 只是权宜之计而不是长远、一劳永逸地解决行政层级过多问题的上策良方。“省管县”体制改革必须与推进民主政治实行县域自治，必须与政府职能转变创新政府治理结构相结合。才能真正达到压缩政府行政管理层级, 提高政府行政管理效率，协调地级市与县的平衡发展，从而使广大的人民群众能够更充分共享改革开放成果，从而更大化地实现社会公平化。

参考文献

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4.马述林,2008年,《论省级行政区划体制改革》,《战略与管理》

第五篇：从管理到领导

从管理到领导

大约两个半月以前，我有幸被集团任命为天津公司总经理。从此，我成为天津国际经贸中心28层西北角办公室的新主人。每当夜幕降临时，望着窗外远处灯火通明的夜景，我都会提醒自己，一定要早日在这个直辖市树立起东易日盛第一品牌的位置。尽管我知道，目前排在我们前面的还有四家品牌公司。面对压力，我更有动力，于是我在工作计划表上填下了更多的目标。

某一天，从一位同事处，我偶然听到了另一个中层的抱怨，“工作太多，任务太满，几乎崩溃！”，我吃了一惊，也陷入了困惑。是自己太快，还是他们太慢。那里出了问题？不久，答案在另一同事处找到了。这位同事说，我的工作计划，全都是对事情的计划，但很少有对人的计划。

于是我开始反思自己。回顾以往经历，做一线经理时，我的团队只对业绩目标负责，我沟通协调的对象——客户经理和设计师，都是彼此没有多少关联的单一个体。对于部门以外的，与业绩完成无关的事，我可以不做太多考虑。而做了总经理以后，我面对的是各个部门的负责人。他们之间因工作流程而形成了牵一发动全身的关系。此时的我，需要保持平衡，不能偏袒任何一个人和任何一个部门。如此说来，我过去的工作充其量只能算做管理，即通过计划、指挥、组织和控制来实现业绩目标；而现在的岗位要求我做的是领导的工作，即引领、教导、协调，平衡和激励，我的目标只能通过平衡公司内外部各种资源和力量来实现。于是我开始改变。

每周，我开始有意识的做每个中层的沟通计划，每天，我开始留出一定的时间和不同的同事聊聊工作的推进，聊聊最近的心态，聊聊锻炼和健康„„通过以上方式，我希望同事能感受到我发自内心的真诚和关爱。

作为领导，我也是个教练，所以每周一例会开始前20分钟，我会将最近读书的心得或自己高效率的工作方法做成PPT和大家分享。为了增强学习氛围，遇到好书，我会送给中层一人一本，每次例会结束，每个人轮流对书中某一章节进行解读，然后大家一起讨论，活跃了气氛，也学到了知识。

作为领导，在遇到不同部门的矛盾和抱怨时，我要冷静思考，从至少三个方面获取信息，然后再作判断；作为领导，我和同事一起讨论实现目标的途径，然后给他们鼓励与信任。

两个月以后的现在。有的同事依然需要我在不同时间节点进行检查和指导；有些同事在简单引导之后，能按时给我提交满意的答卷；而有的同事甚至能给我带来意外的惊喜！

渐渐的，我似乎找到了做总经理的感觉，而这是一种奇妙的感觉。

每当华灯初上时，看着远处蜿蜒的街灯和川流不息的机动车长河。我依然心存梦想，梦想有一天，东易日盛成为天津家居市场上当之无愧的第一品牌。当老百姓需要家居装修时，都会情不自禁的到东易走一走，看一看。

于是，我感觉自己更加有力，也更加前行了。