公安刑事侦查行为可诉性探讨

第一篇：公安刑事侦查行为可诉性探讨

公安刑事侦查行为（以下简称侦查行为）的内涵是指公安机关在刑事案件立案后，依照法律规定进行的专门调查工作和采取的强制措施。根据法律规定，公安侦查行为的种类有讯问犯罪嫌疑人，询问证人，勘验、检查，搜查，扣押物证、书证，鉴定，通缉，拘传，取保候审，监视居住，拘留，逮捕等等。同时，因扣押派生出来的查封、冻结、追缴行为，因拘传派生出来的传唤行为，因监视居住派生出来的暂扣证件行为等，也属法律规定的侦查行为。此外还应包括在司法实践中，公安机关经常采取的窃听、通讯监听、邮检等不由刑事诉讼法规范的秘密侦查措施。侦查机关不仅拥有如此多的侦查权，且在行使这些权力时拥有相当大程度的自由裁量权。而相对来说，我国对侦查行为的监督和控制就显得很薄弱。笔者认为只有对侦查行为进行司法监督，才能更有效的保障公安机关依法办案、保护被侦查人的合法权益。下面笔者就侦查权的性质、将侦查行为列入人民法院司法审查范围的必要性谈谈自己的一孔之见。侦查行为具有行政属性 不具有司法属性对于侦查权的性质，我国传统上是将其与检察权、审判权并称为“司法权力”，与此相对应，我国《刑法》第94条将负责侦查的人员确立为“司法工作人员”。近年来，由于一系列现实问题的出现，促使学界对这一传统观点的合理性提出质疑，笔者也认为将侦查权归结为司法属性不恰当，将其归结为行政属性更适宜。所谓司法，是由特定主体通过适用和宣布法律对具体的争讼进行裁决的国家行为。一般来说司法具有以下四个特点：第一，具有被动性。众所周知，司法活动实行的是“不告不理”原则，它是由适格主体依法启动程序，司法机关不能主动进行。而对犯罪的侦查，是公安机关对于怀疑已经发生或正在发生的犯罪事实依职权积极主动地进行的调查或采取的强制措施。第二，具有中立性。司法活动简而言之就是司法主体居中裁判，而侦查活动中侦查人员直接与犯罪嫌疑人周旋、较量，不具有中立者的地位。第三，具有独立性。在司法过程中，司法权的主体居于独立的地位他们只忠实于事实，忠实于法律，不受制于系统内外任何来源的权力。侦查机关则不具有这种特性，他们在追究事实真相的过程中是组织严密的集体，必须遵从一体化的上命下从的模式。第四，具有终结性。是指相对于行政而言，法治国家中一切因适用法律而引起的纠纷以司法为最终解决途径。侦查机关显然不具有这种终结性的权力，侦查活动在整个案件处理过程中属于前期准备阶段，对于公民的法律责任并不能裁决。而侦查行为是以查明犯罪事实、查获犯罪嫌疑人、揭露犯罪、证实犯罪为目的的行为，其从主体、目的、结构、手段上都具有行政特征。（1）从主体上说，我国实施侦查行为的公安机关（拥有刑事侦查权的不止是公安机关，本文仅就公安机关而言）属于行政机关，这是毫无疑问的，并不因为其承担侦查任务而染上司法的色彩。（2）侦查的目的，简单地说就是揭露犯罪、证实犯罪，这一目的必然决定的在侦查中适宜作用行政权。侦查的本义就是警察利用国家权力诘问事实真相，查明犯罪嫌疑人，为刑罚权的正确运用打好基础，侦查过程实际上体现了行政权的运用。（3）从结构上说，侦查行为不存在司法所要求的双方主体，即不存民主相对抗，利益相矛盾的双方以及从中立者的地位对纠纷事实作出处理的裁判者，却与其他种类的行政行为的结构没有区别：侦查的主体是警察，侦查的意图是查清犯罪事实，侦查的客观表现是实施了某些行为或采取了某些措施，侦查产生的法律效果是使被侦查人的权利、义务受到影响。（4）从手段上说，侦查强调效率而体现行政的风格。效率原则是贯穿于行政过程始终的，可以说，行政不讲效率，也就失去了其作用。司法虽然也讲效率，但更多的却是遵循严格而健全的程序，包括提起诉讼、审理、判决和执行等，并对各个环节规定了具体的保障制度，因此需要大量的人力、物力及时间的投入。如果在侦查中赋予太多的司法因素，如将听证规定为必经程序、甚至规定可以裁判等，那必然会影响速度，还会导致国家机关职权的混乱。因此在侦查过程中为了查清犯罪事实，为整个刑事程序打好基础，必须采取体现效率的行政模式，才能适应与纷繁复杂的刑事犯罪作斗争的需要。纵上所述，侦查行为具有行政性，不具有司法属性，也就是说其具备了人民法院对其进行司法审查的前提条件。对公安侦查行为进行司法审查的必要性对侦查行为的监督在我国主要表现为检察机关的监督、来自公安系统内部的监督以及律师参与侦查活动进行监督这三种方式。因基于“侦查要属于刑事司法权力”这样一种传统观点，国家立法把刑事侦查活动排除于行政诉讼范围之外。检察机关是我国的法律监督机关，其对侦查活动的监督一般采取事后审查的方式：审查公安机关该立案的有无立案、审查公安机关提请批捕和起诉的证据是否充分、审查公安机关的侦查活动有无违法情况及审查已经侦查终结的案件等等。对于侦查机关采取的强制措施，除了逮捕以外的大量涉及到公民人身、财产或者隐私的专门调查工作或强制性侦查措施的实施，都不需要经过检察机关的批准，侦查机关具有完全的自由裁量权。立法对侦查行为规定的公安内部存在的制约机制，就是侦查人员在实施强制措施之前，必须取得侦查机构负责人的授权或者批准，并由后者签发有关的许可令状，同时，侦查机构采取的其他强制性措施，如搜查人身、住所，扣押文件、物品或邮件，进行电话或其他方式的监听，查询和冻结，以及对公民进行通缉等，也须由侦查机构负责人经审查后予以授权并发布令状。律师参与侦查活动，通过对犯罪嫌疑人提供法律帮助，从一定意义上说对侦查权的行使起到了监督作用。在这里笔者不想强调，检察院的监督范围太窄，且对侦查活动中的违法行为因缺乏有效的制裁措施而监督不力，也不想强调公安机关的内部制约效果不甚令人满意，而是想说，这种所谓的“法律监督”和“内部制约”具有不可克服的缺陷。因为作为侦查机构，公安机关和检察机关往往是作为一个整体开展侦查活动的。检察机关尽管名义上属于国家的“法律监督机关”，却事实上担负着审查起诉和提起公诉的职责，在诉讼目标和诉讼角色方面与侦查机构总体是一致的。侦查机构负责人无论是公安局长还是检察院检察长，都属于侦查活动的领导者和指挥者，与案件侦查活动及其结果存在直接利害关系，因此检察机关的监督不足以发挥根本上的作用。司法实践中屡禁不止的刑讯逼供、非法羁押、超期羁押、非法搜查、任意扣押和窃听等现象，很多都是在侦查机构负责人授权同意下出现的，也很多都是在检察机关“法律监督”下发生的。这显然表明，只靠检察机关进行的法律监督或者侦查机构的内部制约，侦查活动将很难受到有效的司法控制。而对律师来说，他们对侦查活动的参与范围极为有限，只是在侦查阶段对犯罪嫌疑人提供一定的法律帮助而已，其参与侦查活动的范围受到法律、司法解释以及各种不成文惯例的严格限制，故律师对侦查机构权力的制约更是极其微弱。因此笔者认为由不负有侦查职责的具有超然、中立地位的司法机构对侦查行为进行司法监督，才会起到积极有效的作用。也就是说有必要将侦查行为列入人民法院受案范围，规定对于侦查过程中国家行政权力对个人造成的一切损害，公民均可以寻求司法救济，真正实现司法权的最后屏障功能。从建设社会主义法治国家的长远实践来看，如不赋予侦查行为可诉性，很可能失掉司法权对行政权的普遍约束，使整个社会面对失控的警察权力而束手无策。也许有人认为，即使侦查行为具有行政属性，也没必要通过提起行政诉讼的方式对其进行监督。因为如果侦查行为侵害了相对人的合法权益，受害人可以要求国家赔偿。但是我国国家赔偿法规定了行政先行的原则，赔偿程序复杂、冗长，加之对赔偿义务机关的信任不够，很少有人选择这样的救济渠道。况且，从一定意义上说，没有诉讼就没有“权利”，一切行政“权力”都应接受司法监督。因此，只有将侦查活动列入人民法院受案范围，才能使受害人权益真正得到及时、有效的救济。如此，公安机关不会以其违法行为系“刑事侦查行为”为由而逃避法院对其进行司法审查，司法实践中也不会因公安机关的违法行为是“刑事侦查行为还是具体行政行为”而争论不休。当然也许又有人认为这样会存在法院干涉公安机关侦查活动之嫌，影响公安机关对刑事犯罪的打击力度。这个担心也是多余的。法院受理侦查行为相对人的起诉后，根据我国《行政诉讼法》规定的诉讼期间具体行政行为不停止执行的原则，侦查行为可不要求停止。法院通过答辩、举证、质证、法庭辩论等程序的审理后，确认侦查行为程序合法，事实清楚，适用法律法规正确的，即判决维持该具体行政行为；如确认侦查行为程序违法、认定事实不清、适用法律法规错误、滥用职权或超越职权等，法院要么依法判决撤销该行为、要么判决被告重新作出具体行政行为，如行为对原告合法权益造成损害的，还可判决公安机关作出相应赔偿。这样既保护了被侦查人的合法权益，又保障公安机关依法进行侦查活动，维护了警察权威。纵观西方各国，均建立了“司法授权”机制。即负责侦查的警察尽管有权实施具体的侦查行为，但对那些涉及限制或者剥夺公民个人自由、财产、隐私等权益的强制性侦查措施，不具有最终的决定权，要向法官提出申请，须取得法官的审查和授权，由法官依法发布许可令状方采取。同时还规定被侦查人对羁押这种最严厉强制措施的合法性，可随时提请法院进行事后的司法救济。可见西方国家基本上都抛弃了那种将侦查行为视为国家对公民个人进行单方面追诉的观念，大体上都能够按照“诉讼”的形态构建侦查程序，将国家追究公民刑事责任的活动纳入“诉讼”的运行轨道。因此我国将侦查行为列入人民法院受案范围势在必行，此种监督方式，在我国对侦查行为监督初期采取，符合我国的国情。当然随着社会的发展，公民法律意识的进一步增强，法官素质的进一步提高，我国借鉴西方国家的做法，同时建立“司法授权”机制也未偿不可，这对侦查行为相对人权益的保护更合理、更全面。

第二篇：公安刑事侦查行为可诉性探讨

公安刑事侦查行为（以下简称侦查行为）的内涵是指公安机关在刑事案件立案后，依照法律规定进行的专门调查工作和采取的强制措施。根据法律规定，公安侦查行为的种类有讯问犯罪嫌疑人，询问证人，勘验、检查，搜查，扣押物证、书证，鉴定，通缉，拘传，取保候审，监视居住，拘留，逮捕等等。同时，因扣押派生出来的查封、冻结、追缴行为，因拘传派生出来的传唤

行为，因监视居住派生出来的暂扣证件行为等，也属法律规定的侦查行为。此外还应包括在司法实践中，公安机关经常采取的窃听、通讯监听、邮检等不由刑事诉讼法规范的秘密侦查措施。侦查机关不仅拥有如此多的侦查权，且在行使这些权力时拥有相当大程度的自由裁量权。而相对来说，我国对侦查行为的监督和控制就显得很薄弱。笔者认为只有对侦查行为进行司法监督，才能更有效的保障公安机关依法办案、保护被侦查人的合法权益。下面笔者就侦查权的性质、将侦查行为列入人民法院司法审查范围的必要性谈谈自己的一孔之见。侦查行为具有行政属性不具有司法属性对于侦查权的性质，我国传统上是将其与检察权、审判权并称为“司法权力”，与此相对应，我国《刑法》第94条将负责侦查的人员确立为“司法工作人员”。近年来，由于一系列现实问题的出现，促使学界对这一传统观点的合理性提出质疑，笔者也认为将侦查权归结为司法属性不恰当，将其归结为行政属性更适宜。所谓司法，是由特定主体通过适用和宣布法律对具体的争讼进行裁决的国家行为。一般来说司法具有以下四个特点：第一，具有被动性。众所周知，司法活动实行的是“不告不理”原则，它是由适格主体依法启动程序，司法机关不能主动进行。而对犯罪的侦查，是公安机关对于怀疑已经发生或正在发生的犯罪事实依职权积极主动地进行的调查或采取的强制措施。第二，具有中立性。司法活动简而言之就是司法主体居中裁判，而侦查活动中侦查人员直接与犯罪嫌疑人周旋、较量，不具有中立者的地位。第三，具有独立性。在司法过程中，司法权的主体居于独立的地位他们只忠实于事实，忠实于法律，不受制于系统内外任何来源的权力。侦查机关则不具有这种特性，他们在追究事实真相的过程中是组织严密的集体，必须遵从一体化的上命下从的模式。第四，具有终结性。是指相对于行政而言，法治国家中一切因适用法律而引起的纠纷以司法为最终解决途径。侦查机关显然不具有这种终结性的权力，侦查活动在整个案件处理过程中属于前期准备阶段，对于公民的法律责任并不能裁决。而侦查行为是以查明犯罪事实、查获犯罪嫌疑人、揭露犯罪、证实犯罪为目的的行为，其从主体、目的、结构、手段上都具有行政特征。（1）从主体上说，我国实施侦查行为的公安机关（拥有刑事侦查权的不止是公安机关，本文仅就公安机关而言）属于行政机关，这是毫无疑问的，并不因为其承担侦查任务而染上司法的色彩。（2）侦查的目的，简单地说就是揭露犯罪、证实犯罪，这一目的必然决定的在侦查中适宜作用行政权。侦查的本义就是警察利用国家权力诘问事实真相，查明犯罪嫌疑人，为刑罚权的正确运用打好基础，侦查过程实际上体现了行政权的运用。（3）从结构上说，侦查行为不存在司法所要求的双方主体，即不存民主相对抗，利益相矛盾的双方以及从中立者的地位对纠纷事实作出处理的裁判者，却与其他种类的行政行为的结构没有区别：侦查的主体是警察，侦查的意图是查清犯罪事实，侦查的客观表现是实施了某些行为或采取了某些措施，侦查产生的法律效果是使被侦查人的权利、义务受到影响。（4）从手段上说，侦查强调效率而体现行政的风格。效率原则是贯穿于行政过程始终的，可以说，行政不讲效率，也就失去了其作用。司法虽然也讲效率，但更多的却是遵循严格而健全的程序，包括提起诉讼、审理、判决和执行等，并对各个环节规定了具体的保障制度，因此需要大量的人力、物力及时间的投入。如果在侦查中赋予太多的司法因素，如将听证规定为必经程序、甚至规定可以裁判等，那必然会影响速度，还会导致国家机关职权的混乱。因此在侦查过程中为了查清犯罪事实，为整个刑事程序打好基础，必须采取体现效率的行政模式，才能适应与纷繁复杂的刑事犯罪作斗争的需要。纵上所述，侦查行为具有行政性，不具有司法属性，也就是说其具备了人民法院对其进行司法审查的前提条件。对公安侦查行为进行司法审查的必要性对侦查行为的监督在我国主要表现为检察机关的监督、来自公安系统内部的监督以及律师参与侦查活动进行监督这三种方式。因基于“侦查要属于刑事司法权力”这样一种传统观点，国家立法把刑事侦查活动排除于行政诉讼范围之外。检察机关是我国的法律监督机关，其对侦查活动的监督一般采取事后审查的方式：审查公安机关该立案的有无立案、审查公安机关提请批捕和起诉的证据是否充分、审查公安机关的侦查活动有无违法情况及审查已经侦查终结的案件等等。对于侦查机关采取的强制措施，除了逮捕以外的大量涉及到公民人身、财产或者隐私的专门调查工作或强制性侦查措施的实施

第三篇：公安侦查行为行政可诉性研究

公安侦查行为行政可诉性研究

[ 马怀德 ]——(2000-9-1)/ 已阅19548次

公安侦查行为行政可诉性研究

近年来，由于公安机关实施侦查行为，对公民、法人和其他组织合法权益造成损害引发的争议呈逐年上升趋势。如何受理对公安机关违法行使职权行为提起的诉讼，是人民法院在实践中遇到的最困难的问题之一，也是摆在我们面前的重要课题。本文将就此问题进行探讨。

一、公安侦查行为的涵义和分类

公安侦查行为是指公安机关根据刑事诉讼法或行政法律法规的规定，在办理案件的过程中，进行的专门调查工作和采取有关的强制性措施。在我国刑事法学界和实际工作部门，有人主张“公安侦查行为”包含“对刑事案件的侦查”和“对行政案件的侦察”两种情况，前者依据的是刑事诉讼法，属于司法行为；而后者依据的则是行政法规，是一种行政行为[1]。本文采纳这种观点。

我国公安机关是政府的职能部门，具有双重职能，不仅具有行政职能，还具有司法职能，即依法承担绝大多数刑事案件的侦查工作。所以公安机关在调处刑事案件中所采取的扣押、查封、冻结、没收财产、限制人身自由等强制措施，均不具有行政诉讼的可诉性。因刑事侦查行为或程序违法而使有关人员的人身权、财产权受侵害，应按《国家赔偿法》的有关规定，通过司法赔偿途径解决，而不应纳入行政诉讼范围。同时，刑事强制措施是刑事诉讼法明文规定、且由刑事案件引发出来的一种限制人身自由的强制措施，目的是保证刑事侦查、审判工作顺利进行，与行政法上限制人身自由的强制措施不属于同性质的行为。将刑事侦查行为排除在行政诉讼之外，可以避免行政诉讼对刑事侦查行为的干扰，也符合监督、维护行政机关依法行使职权的行政诉讼宗旨。行政诉讼法没有规定对刑事强制措施诸如监视居住、取保候审可以提起行政诉讼，说明这类措施不属于行政诉讼调整范围。

公安侦察行为是一种行政行为，在侦察中采取的强制措施是具体行政行为。公安行政行为是指公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》等行政法律、法规或规章，针对特定公民、法人或其他组织权利、义务所作的特定的单方行为。行政诉讼法第2条规定：“公民、法人或者其他认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”由此可见，公安侦察行为的行政可诉性是不言而喻的。

二、对公安侦查行为性质区分标准的反思

从学理上区分行政行为和刑事侦查行为，并不是一件很困难的事情。但是，在实际工作中，对这件事情的处理仍然存在的一些问题，主要是界定二者的标准，似乎进入了两个误区。一

个是所谓的“结果标准”：即看公安机关在采取各种措施之后，最后的结果是否又有新的司法行为出现。如果有新的司法行为出现，就是刑事侦查行为，反之就是行政行为。以此来判断其全部行为的性质是属于行政行为还是司法行为。另一个是所谓的“形式标准”：即看公安机关行为在形式上是否具备刑事侦查行为完备手续，如果符合刑事诉讼法的规定，就是司法行为，反之才是行政行为。我们不妨称他们为“结果说”和“形式说”。

司法实践已经反复证明，仅靠这两项标准，是不能完成正确区分公安机关司法行为和行政行为的使命的。这是由这两种行为外表极其相似，而实质迥异的特点决定的。两种行为的主体都是公安机关，行为的对象都是公民、法人或其他组织，行为的内容在开始阶段，又往往都表现为强制措施，强制措施外在的极端相似性，使得这种区分愈加困难。上述的“结果标准”和“形式标准”，其实质都是内容标准，显然也不能得出有效的结论，更谈不上从根本上解决实际问题了。按照“结果说”，公安机关在采取了强制措施后，如果由于种种原因不能进入下一步程序，或者故意拖延不作结论的话，那么就永远无法判断行为性质，被采取强制措施的对象就无法提起诉讼，自己的权利也无法得到有效救济。

这种局面反过来又助长了公安机关故意拖延案件办理速度的风气，导致案件久拖不决，基实质是逃避法律的制裁。按照“形式说”，公安机关就会，“先办案，后补手续”，或者干脆给多数案件都披上司法行为的外衣。这种现象在公安机关干预经济案件时表现得尤为明显。

从逻辑的角度分析，如果两种行为的主体、行为对象和以内容都相同，那么，以其中任何一项作为标准，都不可能正确地区分这两种行为。这是否意味着找不到合适的标准对两种行为进行区分呢？不是的。只要他们的性质不同，他们之间就一定存在某种差别，只是这种标准不是那么容易确定。换句话说，这种标准不太直观，是一种由多种因素整合在一起的复合性标准，而不是单一标准，非专业人员、非通过特殊程序很难有效运用该标准，对两种行为进行区分，所以，让当事人自己辨别公安机关行为的性质，是十分困难的，也是不切实际的，不利于保护当事人的诉权。

那么，究竟应采取何种标准区分公安机关的司法职能和行政职能呢？我们必须另辟蹊径。即：通过形式审查，只要当事人提起的诉讼符合行政诉讼的形式要件，人民法院行政庭应该全部受理当事人对公安机关侦查行为提起的行政诉讼。

三、从保护当事人诉权角度出发，人民法院应加强对公安侦查行为的司法审查监督

诉权是指当事人向人民法院起诉，请求人民法院以国家审判权保护其合法权益的权利。基实质是起诉权[2]。对当事人诉权的保护，是公民＼法人或其他组织认为行政主体的行为侵犯其合法权益，向人民法院提起的诉讼，只要符合法定条件，必须依法受理，保证他们的起诉权得以充分有效地行使。所以，对诉权的保护与人民法院对比起诉的审查和立案的受理行为有直接关系。

一方面，诉权是宪法和法律赋予公民、法人或其他组织的一项重要权利。对诉权的保护是法律规定的人民法院的职责。我国宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关及国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举权利。”我国行政诉讼法也作了相应的规定。因此，对起诉权的保护，人民法院负有最直接的、不可替代的职责和义务。最大限度地为公民、法人或者其他组织诉权的行使提供充分的保护，是人民法院的神圣职责。另一方面，起诉权是全部诉权中至关重要的一项，是行使其他诉权的前提和基础。保护起诉权是通过司法程序保护公民其他诉讼权利和实体权利的前提。

人民法院受理行政案件的起诉条件有四项：1.原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组给；2.有明确的被告；3.有具体的诉讼请求和事实根据；4.属于人民法院的受案范围和受诉法院管辖。值得注意的是第一项条件中的“认为”二字，它只是原告个人的一种“自以为是”的主观判断。如果公民合法权益受到行政机关侵害时，显然应该允许其通过法律的手段进行保护。具体到公安侦查行为，公民可能分辨不清它究竟是行政行为还是司法行为，以及是否具有行政可诉性。这时，作为公民权利保护神的人民法院，是不应该保持沉默、不予受理的。至于被告是否合格、是否是行政案件，需待法院审理后才能确定。

实际上，在法院对公安机关的职权进行审查之前，根本无法确认被起诉行为是否属于司法行为。只有法院经过认真审查核实，才能够区分被诉行为是行政行为还是司法行为。因此，剥夺相对人对公安机关职权行为的诉权，拒绝受理对公安机关司法行为提起的诉讼是不可取的。“对限制公民人身、财产权利的公安机关所有职权行为，相对人都有权提起诉讼。经审查如被告提供的证据足以证明该行为属于依照刑事诉讼法采取的司法行为，那么法院可以采取驳回原告起诉的方式结案[3]。”

有人认为，刑事强制措施是刑事诉讼法明文规定、且由刑事案件引发出来的一种限制人身自由的强制措施，不同于行政法上的强制措施，当事人向法院提起行政诉讼，没有法律依据，因而主张不予受理。同时，法院受理对所有公安机关职权行为引起的争议还会不适当地干扰刑事侦查工作、影响刑事诉讼程序。其实这种担心是不必要的。在一些西方国家，刑事案件的侦查通常有很高的透明度，但往往正是迫于舆论的压力，侦查机关提高了办事效率和案件侦破的客观性和准确性。法院受理此类案件并不意味着必须公开审理此类案件，更不意味随意中止或撤销合法必要的刑事强制措施。法院受案的意义只在于区分被诉行为的性质，保证把每一项侵犯公民、法人合法权益的公安具体行政行为纳入行政诉讼范围。因此，如果被诉行为确系刑事司法行为，法院通过行政诉讼程序不仅不会妨碍公安机关行使职权，而且还能够维护公安机关的刑事司法职权，打消犯罪嫌疑人规避法律的企图。如果是公安机关借刑事强制措施之名对公民、法人人身或财产权利加以剥夺限制，而实际上属于越权或滥用职权的行政行为时，法院可依照行政诉讼法作出判决。因此，在公民对公安机关的侦查行为有异议时，人民法院应从保护当事人诉权的角度出发，切实加强对国家行政执行法机关行为的监督和制约，维护公民合法权益。笔者认为，就本文涉及到的问题，应采取如下步骤，进行审查确定。

（一）审查侦查行为的法律依据，确定其是否具有行政可诉性

法院受理此类案件后，要想正确区分公安机关的某一行为究竟属于司法职能还是行政职能，应当从其所依据的实体法和程序法两方面同时予以审查。如果法院仅程序上区分公安机关的两类行为，那么就难以发现公安机关（在程序上）借刑事强制措施之名而实际上（在实体上）越权或滥用职权的行政行为。在这种情况下，（行政）治安管理是目的，刑事侦查则被作为为行政目的服务的“有效”手段，亦即本应作为刑事诉讼独立阶段的刑事侦查被“异化”，公安机关完全可以利用合法的程序规避实体问题。因此，单一的程序审查是无法准确区分公安机关司法职能和行政职能的。同样，单一的实体审查也不可行。对法院而言，实体审查会较大地增加其工作量，而且要求法院行政庭同时还要熟悉刑事、经济、民事等审判工作。因为公安机关往往是假借侦查犯罪之名越权插手经济、民事纠纷的，那么法院就要在是审理行政案件时一方面查明公民不构成犯罪，另一方面又要认定公安机关越权行使司法裁判的事实。所

以，脱离程序性审查的单一的实体审查也是不可行的。

一方面，法院应当审查被告公安机关的被诉行为是依照什么程序实施的。如果想要证明自己的行为属于司法职能，公安机关应当提供充分的证据证明其行为是依照刑事诉讼法及有关刑事案件侦查的法律进行的。如：向法院说明立案的理由，立案履行的程序，适当的管辖权依法采取的刑事侦查手段、措施等，即公安机关侦查刑事案件，必须要履行的合法程序。公安机关如果能够向法院提供合法履行以上程序的证明，并说明该程序与行政行为的程序有何区别等，就可以初步认定公安机关行使的是司法职能而非行政职能。

在实践中，公安行政行为与刑事侦查行为的处理程序和制裁方法明显不同。公安行政行为的实施依据《中华人民共和国行政处罚法》和有关具体行政法律法规规定的程序进行处理，如制定书面处罚决定书、举行听证程序等，对行政管理相对人采取的制裁方法仅限于训诫、责令其悔过、罚款、查封、扣押、冻结、划拔直至限制人身自由（行政拘留、收容审查、劳动教养）。刑事侦查行为必须严格按照《刑事诉讼法》规定的形式和程序要件，依刑法对刑事犯罪嫌疑人、现行犯以及与犯罪有关的其他人等作出，这里的形式要件对公安机关在侦查活动中作出的非刑事侦查中所特有的行为尤为重要，特别是在限制人身自由、扣押财产方面，有时是界定行政行为与侦查行为的重要环节。行政行为作出上述强制措施时，是以行政主体原已作出某种行政处理决定、行政处罚决定和相对方没有履行此种决定为前提。刑事侦查行为采取上述强制措施时，只要认为被调查人或被查封、扣押财产、物品涉及侦查案件，即可作出。但最先出示给当事人的是刑事案件的有关手续，如拘留证、赃款赃物扣押清单等，其最后结果是将犯罪嫌疑人不起诉、提起公诉送审判机关定罪量刑，追究刑事责任或无罪释放。刑事没收要上交国库或返还被害人；确定无罪的，将财物返不原主。否则依《国家赔偿法》的规定，当事人有要求赔偿权。

另一方面，法院还应当审查被告公安机关所依据的实体法律。公安行政行为的依据是国家的行政管理法律、法规，如：《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国城市户口管理条例》、《中华人民共和国城市交通管理条例》、《中华人民共和国劳动教养条例》、《中华人民共和国过防出入境管理条例》等等。而刑事侦察行为实施的依据是《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》以及国家有关刑事方面的法规和司法解释。公安行政行为目的是为了迫使负有法定义务的个人、组织履行义务，或者出于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全需要。重在维护社会秩序、保障公共安全，保护人民的合法权益，减少和消除各种不安全因素，预防和及时发现犯罪。刑事侦查行为所采取的限制人身自由以及以此为前提强制扣留的财、物、是为了迅速及时、准确地查明案件事实真相，证明犯罪嫌疑人罪轻罪重、有罪、无罪，应否追究刑事责任，为检察机关提起公诉作好准备，是审判机关准确有效地适用法律的重要环节。准确界定公安行政行为与刑事侦查行为，对于保证行政审判工作的顺利进行和准确、及时的行使刑事侦查权，打击犯罪，无疑具有十分重要的意义。

（二）审查侦查行为的事实依据，确定其是否具有行政可诉性

这里提到的事实包括公安机关行为本身的事实（即采取的行为是属于行政行为还是刑事行为）和实施这种行为的事依据。

就行为本身的事实而言，行政法律关系与刑事法律关系的构成要素不同。在主体上，行使公安行政权与刑事侦查权的虽同为公安机关，但在行使行政职能时，主要是运用行政手段维护社会秩序，保障公民的合法利益，预防和处理治安灾害事故，保障社会生活的正常进行，充当行政管理人的角色，是行政法律关系的当事人，是行政法主体。而在行使刑事侦查权时，是运用国家赋予的刑事侦查权，对各种刑事犯罪嫌疑人的犯罪活动进行调查，揭露犯罪，证

实犯罪，查获罪犯，依法追究其刑事责任，以保障国家和人民的安全。在客体上，公安行政法律关系的客体主要包括两种，即物和行为。物，指一定的物质财富，如财产、物品等，是由于公安机关行政行为引起的行政管理相对人财产、物品的扣押、没收等后果。行为，指法律关系主体有意识的活动，如交通肇事，打架斗殴，等等，包括作为和不作为。而刑事法律关系客体所指的是受到刑法保护的各种社会关系，如社会经济秩序、金融秩序等。在内容上，公安行政法律关系的内容就是公安机关作为行政法主体的权利（职权）和义务（职责），包括治安秩序管理，户口管理，消防管理，交通管理，特种行业管理，危险物品管理，以及边防、出入境管理等等。公安机关的刑事侦查权仅限于在办理刑事案件中的侦查、拘留、预审和执行逮捕四项工作，行使这些职权就是行使侦查权。

公安机关如果认定某一案件属刑事案件，首先要依据一定事实进行立案，然后可能对犯罪人采取一定强制措施。法院对该事实的审查又应包括两方面，其一是立案的事实条件，其二是据以采取强制措施事实条件。

第一，关于立案条件。我国刑事诉讼法规定，立案是司法机关进行侦查、起诉和审判活动的法律依据。但是，立案必须建立在一定的事实基础上，其立案条件有二：一是犯罪事实的存在。即有一定事实、材料证明发生了刑法所禁止的某种危害社会的行为，且该行为已构成犯罪。如果某行为虽然有违法性且对社会造成危害，但是没有达到构成犯罪的程序，就只能视为一般违法行为。不能纳入刑事诉讼程序。二是需要追究刑事责任。就是说行为人的行为不仅构成犯罪，而且必须依法给予刑罚制裁。由于立案以追究刑事责任为直接目的，法律规定不追究刑事责任的，不应立案追究。即使已经立案，也应撤销案件。

第二，关于采取强制措施的条件。根据我国赔偿法第3条、第4条、第15条、第16条的有关规定：对没有犯罪事实或没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留、逮捕或采取其它强制措施，给公民人身权、财产权造成损害的，受害人有取得赔偿的权利。这里的核心问题是，公安机关据以确定犯罪嫌疑人并对其采取强制措施的事实依据，如何加以认定。这就需要法院的审查。公安机关应当提供证据材料证明原告已涉嫌犯罪，这些证据材料必须有证明力，初步证实某人与犯罪实存在客观的而不是臆造的联系，才能确定其犯罪嫌疑人。然后提供相应的实体法律说明涉嫌犯罪的性质、特点及其对涉嫌犯罪人应采取强制的必要性。法院的任务，就是根据公安机关提供的证据材料--有关的实体法律条文，判断是否能据此推定某公民已涉嫌犯罪，或对其进一步采取强制措施。如果法院在审查中发现该公民行为只涉及民事纠纷或经济纠纷，不具备犯罪嫌疑时，可以认定被告公安机关的被诉行为属越权行政行为，而非司法行为。刑事诉讼法中也规定，采取强制措施要考虑4项因素，其中之一是考虑侦查机关对案件事实的了解情况和对证据的掌握情况，必须是在掌握了犯罪嫌疑人、被告人的一定证据后，经审查符合适用某一强制措施的条件时，才予确定。[4]

四、结论和建议

通过以上讨论，可以得出以下结论。第一，法院有权全部受理原告对公安机关包括违法司法行为在内的所有行使职权行为提起的诉讼，这是防止公安机关借刑事强制措施之名规避法律、越权、滥用职权的必要途径。

第二，区分公安机关的司法和行政职能，应从程序和实体两方面同时入手，要求公安机关提供证据证明其行为在程序、实体上均符合刑事侦查行为的特点，而非行政行为。经审查，法

院认为公安机关行为确系司法行为时，应驳回原告起诉；如公安机关行为属于刑事侦查措施之名而为的越权行政行为时，法院有权撤销违法决定，责令公安机关解除对原告人身、财产权利的限制。

针对我国公安机关兼具行政和司法双重职能的特点，应该尽快从改革入手，对现行公安体制进行改革，以适应社会主义市场经济条件下动态社会管理的需要。为此，提出如下建议。第一，搞好立法和协调，切实加强对公安机关各类执法行为的司法审查监督，保障公民的合法权益不受非法侵害。第二，借鉴一些大陆法系国家的做法，理顺公安机关行政职能与司法职能的关系。将这两项职能进行分离

。就是将刑事司法警察从公安机关中剥离出来，与治安警察进行分立。根据其职能特点，与刑事检察职能结合，按照检警一体化的原则，受检察机关节制。“检警一体指为有利于检察官行使控诉职能，检察官有权指挥刑事警察进行对案件的侦查，刑事警察机关在理论上只被看作是检察机关的辅助机关，无权对案件作出实体性处理。这种检警一体化的侦查体制赋予检察官主导侦查的权力，为其履行控诉职能打下了良好基础[5]。”在这种体制下，刑事司法警察的侦查活动不再受公安机关治安管理职能的主导，惩治犯罪不再是治安管理职能的主要手段。这样不但从客观上减少了公安行政职能对司法职能的干预和牵制，而且加强了检察机关对刑事侦查活动的监督和领导。同时，公安机关也不能再以刑事侦查为借口对行政案件、民事案件和经济案件进行干预，从而把公安机关因职能交叉或权力滥用造成的侵犯公民人身权、财产权的现象降低到最小限度。

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[5]陈兴良.检警一体:诉讼结构的重塑与司法体制的改革[J].中国律师,1998,(11):56

第四篇：公安行政行为与刑事侦查行为的区别

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公安行政行为与刑事侦查行为的区别

公安行政行为与刑事侦查行为的区别 公安行政行为与刑事侦查行为的区别

公安行政行为刑事侦查行为是两种不同性质的法律行为。两者既有紧密联系，又有显著区别。公安行政行为，是指公安机关在公安行政管理活动中，依照公安行政管理法规所赋予的职权所实施的一切能产生行政法律效果的行为，也就是公安行政法律行为。刑事侦查行为，是指具有法定刑事侦查权的国家侦查行为，在刑事诉讼活动中，为查明犯罪事实，应用法律惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究，依照《刑事》和《刑事诉讼法》等刑事法规的规定所实施的一切侦缉调查行为，也就是刑事法律行为。这两种行为本应是泾渭分明，清楚明白的，但是，近几年来，在公安行政诉讼中，公安机关和人民法院之间就某一被诉行为是公安行政行为还是刑事侦查行为的争论时有发生。其中突出的是公安机关认为人民法院将公安机关的刑事侦查行为作为公安具体行政行为立为行政案件进行审理，人民法院也有其立案审查的根据和理由。因此，对公安行政行为与刑事侦查行为的区别进行理论上的探讨，已是公安执法和法院行政司法实践的迫切需要。笔者就这一命题抒一己之见，抛砖而引玉。

一、区别公安行政行为与刑事侦查行为的必要性和重要性

（一）公安机关在同一案件或同一事件中，同时使用公安行政管理

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众所周知，公安机关是国家武装性质的公安行政力量，担负维护国家安全和社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止惩治违法犯罪活动的重任，具有公安行政管理和刑事侦查的双重职能。在同违法犯罪行为作斗争的过程中，公安机关贯彻社会治安综合治理方针，采用公安行政管理与刑事打击双管齐下的方法，收到了良好效果。在同一案件和同一事件中，公安机关根据案件的实际情况和执法需要，充分运用法律武器，同时实施公安行政行为和刑事侦查行为，对违法犯罪人员采取分性质、分责任、分层次依法处理，或者在案情变化后根据后来的情况变更处理，既坚持严格执法，又做到实事求是。上述情况主要出现在以下几个方面：

1、同一违反公安行政管理案件上有多名共同犯案人的，如集体哄抢财物、聚众赌博、聚众斗殴、聚众寻衅滋事、聚众扰乱工作秩序等违反公安行政管理案件，对其中多数人员给予治安处罚和劳动教养等行政处理，对为首者和积极参与者如构成犯罪的，追究刑事责任，采取刑事侦查措施。

2、对共同犯罪中的犯罪嫌疑人，在获取充分证据，查明犯罪事实的基础上，根据各人在犯罪中的地位作用、责任大小、情节为依据，构成犯罪的，依法追究刑事责任，继续完成刑事侦查工作，对犯罪情节轻微和不构成犯罪、依法劳动教养或给予公安行政处罚。

3、在群体性事件的处置中，为防止事态扩大和继续危害社会，必

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赢了网s.yingle.com 要时公安机关最先采取公安行政强制措施，如交通管制、强行驱散、强行带离现场等，同时，对其中的犯罪嫌疑人进行侦控取证，对违反治安管理的人依照治安案件的程序予以处理。

4、经公安机关侦查的犯罪案件中的犯罪嫌疑人和被告人，人民检察院依法作出不起诉决定，人民法院依法作出免予刑事处罚决定，其行为应当给予劳动教养的，公安机关可以决定劳动教养。

5、对吸毒成瘾的犯罪嫌疑人，公安机关根据全国人大常委会《关于禁毒的决定》和国务院《强制戒毒办法》的规定，先采取行政性的强制戒毒措施，待其毒隐戒除后，再采取刑事强制措施。

6、对某一犯罪嫌疑人，尚不具备采取刑事强制措施的条件，从侦查工作的全局需要出发，确又必须对其人身进行控制，而该犯罪嫌疑人又犯有应当行政拘留或劳动教养的其他违法行为，公安机关采取让其“先进笼子”的策略，先决定对其行政拘留或劳动教养，以保证刑事侦查工作的顺利进行。

7、某一违法行为或犯罪行为，开始由于事实尚未查明，公安机关根据开始对案件事实的不确定了解，立为公安行政案件或刑事案件，并采取了相应的行政或刑事处理手段，随着调查工作的深入，案件的事实趋于明朗，发现原来的行政处理或刑事处理是错误的，因而变原来的行政处理为刑事处理，或者变原来的刑事处理为行政处理。

除了上述几种情形外，也有的公安机关执法不严，违法地将公安行政行为与刑事侦查行为混用，损害了执法的严肃性。主要表现在：

1、在某些刑事案件中，有的公安机关为解决刑事拘留期限短办案

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2、对同案犯在逃，证据不足，短期内无法抓获同案犯，补充所需证据，查明犯罪事实，羁押期限届满的犯罪嫌疑人，借用劳动教养对人身限制的条件，先批送劳动教养，待抓获同案犯，补充所需证据，查明犯罪事实后，撤销对其劳动教养，再追究其刑事责任。

3、对“赌、毒、黄”案件，其标准已构成刑事案件，应追究犯罪嫌疑人的刑事责任，但有的公安机关受利益驱动和案外因素的影响，降格处理，给予公安行政处理。

4、混用法律文书在扣押物品、讯（询）问违法犯罪人员和证人、传唤违反治安管理人和犯罪嫌疑人等行政、刑事执法行为中时有发生。

（二）为解决公安行政诉讼中公安机关与人民法院之间被诉讼行为是公安行政行为还是刑事侦查行为的争议，需要有一个合法的、科学的、便于掌握的区别的准则。

对于那些纯粹的、不在同一案件或同一事件中同时使用的、与案件性质完全一致的公安行政行为和刑事侦查行为，公安机关和人民法院之间是没有争议的。关键是上列各种情形的公安执法行为被诉公，由于公安机关在执法形式上确实同时实施了两种不同性质的执法行为，双方往往各自站在自己的立场上，各执己见，难以统一。究其原因，在于客观上确有区别难度，主观上的认识差异，也有部门保护主义作崇。有时人民法院的判定是正确的，将被诉行为定为行政案件进行审理，但作出被诉行为的公安机关为规避行政诉讼和可能承担的法律责任，牵强地列出

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赢了网s.yingle.com 许多理由和根据，硬说该公安具体行政行为是刑事侦查行为，影响了行政审判活动的正常进行。有的甚至动摇了人民法院原先对该被诉行为性质正确判定的认识，致使人民法院将该案作为“难案”搁置，或者错误地裁定驳回原告起诉，撤销案件，剥夺了当事人的诉讼权利，损害了当事人的合法权益，客观上在社会上产生“官官相护”的负面效应，使公民、法人和其他组织失去“民告官”的信心，对社会主义法制造成损害。有时人民法院错误地将公安机关的刑事侦查行为作为公安具体行政行为立案审理，在公安机关提出充足的根据和理由证明该被诉行为是刑事侦查行为的情况下，有的人民法院依然坚持己见，不予采纳。其理由主要有两点：一是认为《行政诉讼法》第二章第十一条关于人民法院行政案件受案范围规定中的第八项规定“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”行为，包括了公安机关的一切执法行为，据此将把刑事侦查行为作为公安具体行政行为立案审查的法律依据。这种对法律规定作扩大理解的作法显然是不合法的。二是有的人民法院的工作人员提出“法院决定论”，认为被诉行为是公安具体行政行为还是刑事侦查行为，完全由法院说了算，即法院说是公安具体行政行为就是公安具体行政行为，法院说是刑事侦查行为就是刑事侦查行为。意即是说，即使人民法院将被诉行为的性质搞错了，也应以法院的决定为准不能改变。否则，人民法院的权威就会受到影响，这种离开事实与法律，以权定性的办法应绝对不可取的。在上述两种认识的指导下，有的人民法院坚持将公安机关的刑事侦查行为作为公安具体行政行为立案审理，有的判决公安机关败诉，造成的有犯罪嫌疑人被释放，被扣押的赃款赃物被返还，有的进而

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（三）区别公安行政行为与刑事侦查行为的重点意义

1、有利于促进公安机关严格执法，规范执法行为，提高执法水平。划清罪与非罪的界限，特别是划清违反公安行政管理法规的违法行为与犯罪行为的界限，是保证公安机关正确执法的先决条件。在划清违反行政管理法规的违法行为与犯罪行为的前提下，对违反公安行政管理法规的违法行为实施公安行政行为，对犯罪行为实施刑事侦查行为，就会防止对违反公安行政管理法规的违法行为实施刑事侦查行为，对犯罪行为实施公安行政行为的错误执法行为的发生。

2、有利于公安机关通过行政诉讼活动，维护其依法行使公安行政管理职权和刑事侦查职权。有效地防止人民法院将刑事侦查行为作为公安行政行为立为行政案件进行审理的情况发生，给刑事侦查工作创造宽松有利的条件，加强同刑事犯罪行为的斗争。

3、有利于人民法院依法审理公安行政案件提高人民法院的审判权威，增强公安机关接受司法监督的自觉性。可以使人民法院严格把好受案范围关，避免出现将刑事侦查行为作为公安具体行政行为或将公安具体行政行为作为刑事侦查行为立案审理的问题。

4、有利于教育引导当事人依法保护自己的合法权益。应当通过行政诉讼解决当事人与公安机关之间的行政争议的，通过行政诉讼来解决。对公安机关追究其刑事责任不服申诉的，通过刑事申诉程序解决。减少当事人因选择行政诉讼或刑事申诉程序错误，加之人民法院的错误立案

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二、公安行政行为与刑事侦查行为的区别

（一）公安行政行为与刑事侦查行为的联系

1、行为主体的同一性。这是公安机关集公安行政管理与刑事侦查双重职能于一身的特殊性所决定的。公安机关既是行政执法机关，又是刑事执法机关，既可依法作出公安行政行为，又可依法作出刑事侦查行为。公安机关依法作出两种不同性质的执法行为，并不因为是同一主体而混淆行为的不同性质，恰好相反会更加使公安机关严格依法办事，依照法律与事实，准确作出不同的执法行为。

2、行为目的的一致性。公安机关无论实施的是公安具体行政行为，还是刑事侦查行为，都是为实现一个目的，充分发挥自己的职能作用，完成公安机关法定的基本任务，即维护国家安全和社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公有财产，预防和制止违法犯罪活动。

3、行为法律原则的相同性。公安行政行为与刑事侦查行为的作用，都要遵循一些基本的法律原则，绝不允许违背这些基本的法律原则，如以事实为依据，以法律为准绳的原则，在法律面前人人平等的原则，责罚相一致的原则，重证据、重调查研究、不轻信口供的原则，教育与惩戒相结合的原则，等等。这些原则对公安行政行为和刑事侦查行为的作用起规范、指导作用。

4、行为特征的职务性。行为的职务性，是指公安行政行为和刑事侦查行为最显著的特征之一。它们是公安机关及其所属的人民警察在履

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赢了网s.yingle.com 行公安行政管理和刑事侦查职务时所作出的行为，这两种行为均具有法定性、组织性、程式性的特点，公安机关及其所属的人民警察的一切与职务无关的行为，均不能构成公安行政行为和刑事侦查行为。

5、行为均以警察强制力为后盾。公安机关是人民民主专政的重要工具，是国家机器的重要组织部分。警察强制力是国家为维护安全和社会治安秩序的需要，通过法律赋予公安机关的一种特殊权力，这种强制力使公安行政行为和刑事侦查行为都具有强制性，公安行政行为和刑事侦查行为一经作出，必须无条件执行，拒不执行的，公安机关即行强制执行，执行中可以依法采取强制措施，使用武器、警械。

（二）公安行政行为与刑事侦查行为的区别

1、两种行为的性质不同。公安行政行为是行政执法行为，有的是基于违反公安行政管理法规的违法行为而作出，有的是为防范各种危害治安的因素不致发生危害而作出，重在管理刑事侦查行为是刑事执法行为，基于对触犯法律的犯罪行为而作出，重在打击。刑事侦查行为与有些公安行政行为虽然都具有制裁性，但其程度不同，公安行政行为是一种较轻的法律制裁，追究违法者的行政责任，而刑事侦查行为则是一种最严厉的法律制裁，追究犯罪嫌疑人的刑事责任。

2、两种行为作出的法律依据不同。公安行政行为的依据是公安行政法律规范，包括公安行政法律、公安行政法规、地方性公安法规、公安部规章、省级和省会市、国务院批准的较大市的地方人民政府规章，民族自治条例、及上级公安机关、人民政府的规范性文件。可见，公安行政行为的法律依据具有多层次性和广泛性。刑事侦查行为的法律依据

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赢了网s.yingle.com 刑事法律规范，主要有《刑法》、《刑事诉讼法》、最高人民法院关于审理有关刑事案件适用法律问题的司法解释、公安部制定的《公安机关办理刑事案件程序规定》、刑事案件立案标准等有关刑事侦查工作的规定。刑事侦查行为的法律依据则具有高层性和集中性的特点。

3、两种行为的结案结果和决定机关不同。公安行政行为只在公安机关内部操作，最终由公安机关决定结案。结案方式有两种，一种是对违法行为人给予行政拘留、没收财物、罚款、责令停产停业整顿、吊销（扣）执照（许可证）等公安行政处罚；一种是对人身采取更严厉的强制措施，如对卖淫嫖娼人员收容教育、对吸毒成瘾者强制戒毒、对不够刑事处罚的人员劳动教养等。刑事侦查只是刑事诉讼的一个环节，刑事案件一般要经过公安、检察、法院三道工序，最后以法院的判决结案：①公安机关经过侦查，对没有犯罪事实的，情节显著轻微、危害不大、不认为是犯罪的，犯罪已过追诉日限期限的，经特赦令免除刑罚的，犯罪嫌疑人死亡的，以及其他依法不追究刑事责任的几种情形的案件，依照《刑事诉讼法》第一百三十条和公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百六十八条的规定，由公安机关决定撤销案件结案。②检察机关对经过两次退回公安机关补充侦查仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉决定；对具有《刑事诉讼法》第十五条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉的决定；对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，检察机关可以作出不起诉决定。

4、两种行为所适用的程序不同。公安行政行为适用的是公安行政

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赢了网s.yingle.com 执法程序，由各种公安行政执法程序所组成，如治安管理处罚程序、道路交通管理处罚程序、道路交通事故处理程序、消防管理处罚程序、出入境管理处罚程序、边防管理处罚程序、劳动教养案件办理程序、公安证照办理程序等，适应公安机关内部行政管理职能的分工，各个程序相对应的公安行政管理实体法不同。公安行政执法程序的这种多样化、分散化特点，是公安行政管理事项的多样性、分散性决定的。刑事侦查行为适用的是刑事诉讼程序，是刑事诉讼法和公安部为贯彻实施刑事诉讼法制定的《公安机关办理刑事案件程序规定》规定的，体现高度集中、统一的特点。公安行政执法程序的另一特点是执法行为所需的环节少，简单、快捷，时间要求短，适应对治安问题快速、高效处理，与此相比较，刑事侦查程序则要复杂、繁慢得多，时间也相对较长，适应对犯罪案件质量的更高、更严的要求。公安行政行为与刑事侦查行为所使用的法律文书也是完全不同的，前者使用的是公安行政法律文书，后者使用的是刑事法律文书，这些文书在名称、格式、所载内容上均截然不同。

5、在同一案件、同一事件中需要同时实施两种行为的，它们的地位，作用不同。在些种情况下，刑事侦查行为一般处于中心、主导、支配地位，公安行政行为则处于从属、次要地位，起支持、配合、服务于刑事侦查工作的作用，公安行政行为在此往往根据刑事侦查工作的需要而作出，作为一种侦查策略而使用。在有多名违法犯罪人员的同一案件中，有的人的行为构成犯罪，有的人的行为只构成违法，公安机关对犯罪行为实施刑事侦查行为，对违法行为实施公安行政行为，在这种情况下，两种行为则是各自独立的，没有主次轻重之分。

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（三）正确区别公安行政行为和刑事侦查行为的方法。

区别公安行政行为与刑事侦查行为，除弄清上述两种行为之间的联系与区别外，还应结合具体实践，运用科学的方法，综合分析研究，才能做出正确的判断。具体方法就是把握一个原则，坚持“三看”。

一个原则，就是以事实为依据，以法律为准绳的原则。事实，就是公安机关作出某一执法行为所指向的违法事实或犯罪事实。认定该事实是违法事实还是犯罪事实，是有具体的衡量标准的。治安案件有公安部颁行的《治安案件立案标准》，刑事案件也有公安部颁行的刑事案件立案标准，还有最高人民法院对各类犯罪构成犯罪有关数额、情节标准，这是我们区别违法行为和犯罪行为的基本依据。是违法和犯罪区分开了，适用法律就有了基础。法律，这里有两层含义，一是根据违法犯罪事实，应该适用什么法律，是适用公安行政管理法规，还是适用刑事法律。二是公安机关已经对某一违法或犯罪事实适用了法律这种适用法律行为是否正确。公安机关针对违法行为适用了公安行政管理法规，实施了公安行政行为，或者针对犯罪行为适用了刑事法律，实施了刑事侦查行为，这里，事实和法律就会把这两种行为严格区别开来。

一看案件的实质。实质，就是案件究竟是刑事案件，还是违反公安行政管理案件。不要被表面现象所迷惑。本人认为，公安机关就刑事案件所实施的一切行为都是刑事侦查行为，其中，对就与刑事案件事实无关的其他事实实施的行政行为，是公安具体行政行为；在违反公安行政管理的案件中实施的刑事侦查行为，不能视为具体行政行为。

二看案件的全过程。某些案件，在办案调查中，有一个逐步查明事

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赢了网s.yingle.com 实，对案件性质不断认识的过程。因此，开始立为刑事案件的，可能最后以行政处理结案，开始立为违反公安行政管理案件的，可能最后以转为刑事侦查，追究刑事责任结案。以最后的结案结果确定执法行为的性质，应该是比较科学合理的。即使公安机关结案处理之前作出了与最后确定的性质不相一致的行为，这样的行为应该为主行为所吸收，不把某一执法行为从整个案件中剥离出来，孤立地看它的错误的、不当的公安执法行为，支持两种性质的执法行为混用。笔者则以为，只要我们的行为有事实依据，有法律依据，都是合法的，法律赋予了公安机关双重职能，且都是为了实现同一目的，完成相同任务，并用公安行政行为和刑事侦查行为，是充分、灵活运用法律的表现，而这种死板的执法观念则是需要摈弃的。

三看法律文书，法律文书是公安执法行为书面表现，是确定某一公安行为是公安行政行为还是刑事侦查行为最有说服力的根据。一般法律文书均载明了法律文书的名称，案件的事实、案件性质、适用法律、处理意见等内容，准确地指明了该执法行为的法律属性。

如劳动教养决定书、治安处罚裁决书、强制戒毒决定书、违反治安管理财物扣押单、道路交通管理处罚裁决书等，一目了然地表明了这些行为是公安行政行为，而《拘传证》、《拘留证》、《逮捕证》、《取保候审决定书》、《监视居住决定书》、《没收保证金决定书》、《提请逮捕意见书》、《起诉意见书》等，也最清楚不过地表现这些行为是刑事侦查行为。总之，通过法律文书来区别公安行政行为与刑事侦查行为，不失为一种简单易行的办法。当公安机关与人民法院就被诉行为的性质发生争议时，法律咨询s.yingle.com

赢了网s.yingle.com 公安机关应将全案的法律文书提供给人民法院，人民法院也应当坚持以法律文书为依据，在事实与法律的基础上，作出正确的判断。公安行政行为与刑事侦查行为的区别 公安行政行为与刑事侦查行为的区别

行政法相对于民法和刑法的适用，行政法的适用具有许多特殊性。对于很多人而言，行政法似乎有点陌生。行政法的适用主体包括法院和行政执法机关，且大量的是行政执法机关。行政法相关法律困惑，可咨询赢了网在线律师。

来源：（公安行政行为与刑事侦查行为的区别http://s.yingle.com/w/xz/189488.html）

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第五篇：论公安侦查阶段刑事和解模式

论公安侦查阶段刑事和解模式

摘要：本文从理论和实务的角度对公安侦查阶段引入刑事和解的合理性进行了分析，对公安侦查阶段刑事和解的现有模式及其分类做了说明，并结合实践对公安侦查阶段刑事和解中存在的问题逐一进行了剖析，在此基础上提出了统一规范公安侦查阶段刑事和解的标准及模式。

关键词：刑事和解 司法调解 公安侦查 和谐社会

一，刑事和解简析

1，刑事和解的概念

刑事和解是一种解决刑事纠纷的新型司法模式，它有别于以往我国传统强调国家对犯罪者的有效治罪及刑罚权的实现，将诉讼机构与被告人置于完全对立地位的司法模式；而是以被害人和加害人的关系为中心，注重对被害人的权利保护和对被犯罪行为所破坏的社会关系的恢复，也正是在此意义基础之上，刑事和解解决刑事纠纷的模式契合了我国宽严相济刑事司法政策和构建社会主义和谐社会的要求。笔者认为，刑事和解是在刑事诉讼中，对符合法定条件和程序的案件，加害人和被害人双方自愿就他们之间的刑事纠纷进行面对面的协商，加害人以真诚认罪、悔过、道歉以及合理赔偿等形式获得被害人的谅解，并达成和解协议，经国家专门机关见证和确认，使加害人获得相对轻缓的处罚，使受损的社会秩序得以恢复的一种刑事司法制度。

2，刑事和解的基本特征

从刑事和解的概念中可以看出，刑事和解应具备以下几个特征：

（1）刑事性。刑事和解首先是“刑事”，其次才是“和解”，其针对的是犯罪问题。在刑事和解中，刑罚的作用和影响始终存在，刑事和解仍然是在司法机关主导下对犯罪的处理。所以，刑事性是刑事和解的基本属性。

（2）自愿性。“和解”即以和平的方式解决纠纷。刑事和解就是刑事纠纷的双方主体通过自主协商达成合意，并依据合意达成解决刑事纠纷的方式。所以，当事人双方的自愿性是刑事和解的基本条件，也是提起刑事和解的原则性前提。自愿性包括两个方面，一是双方当事人同意的意思应为双方各自自由意思表达，而非被迫；二是双方当事人对刑事和解的法律后果应为明知，而非被欺骗。

（3）公权力的参与性。刑事和解虽然是犯罪方与受害方的和解，但这一和解离不开公权力的参与。刑事和解的制度化表明，无论是在刑事诉讼程序中进行的和解，还是在程序之外进行的和解，它都必须是国家所认可的被害人与犯罪人之间的和解。因此，在一定情况下国家不仅可以而且应当对刑事和解进行监督和审查。这也表明，公权力的参与性是刑事和解的必要条件。

（4）适用范围的有限性。刑事和解不可能用于任何刑事犯罪案件。首先，必须是侵害个人法益的案件才可以适用刑事和解。对没有确定受害人的犯罪是无法使用刑事和解的。其次，对于事实不清，证据不足的刑事案件不适用刑事和解，因为案件事实不清，也就无法确定犯罪人及其在该案件中的作用。最后，刑事和解适用的范围过大、条件过宽会瓦解社会对犯罪的认识评价体系，牺牲法制的权威，并有可能影响长久的和谐。

二，公安侦查阶段适用刑事和解模式的种类

1，刑事和解模式简析

公安机关侦查阶段的刑事和解模式是指，在侦查阶段进行刑事和解的基本条件与方式，以及犯罪嫌疑人（加害人）、被害方，公安机关三方在刑事和解中的法律关系的基本格局。它是实现侦查阶段刑事和解的程序和手段。一个良好刑事和解模式，有助于完成刑事和解的任务，并完整体现刑事和解的功能。

2，当前公安侦查阶段刑事和解的三种主要模式

由于我国各地经济文化的差异以及司法机关对刑事和解认识的不同，刑事和解在实践中也存在不同的模式。笔者认为，在公安侦查阶段存在的刑事和解模式有以下三类：

（1）犯罪嫌疑人-被害人自和模式

犯罪嫌疑人-被害人自和模式是指，发生刑事案件后由被害人和犯罪嫌疑人自行协商解决刑事纠纷，在达成和解后向公安机关提出申请，经由公安机关审查予以确认。这一模式中“自和”源于民间的“私了”行为，具有广泛的社会基础，在司法实践中也易于推广。但这一模式在实践当中，由于和解的过程中参与者均为与案件有直接关系的相关方，缺乏公权力的监督和制约，难以保证和解的客观公正。

（2）公安机关促和模式

公安机关促和模式是指，发生刑事纠纷后，由希望和解的当事人向公安机关提出和解要求，经公安机关审查和解适格的，再由公安机关促成和解，此种模式也可称为公权力机关促和模式，比较重视公权力对和解的促成作用。在这种模式下，由于办案人员对案情深入了解，可以及时找到双方当事人纠纷的关键点，同时也可以发挥公安机关对辖区内部各种情况全面、熟悉掌握的优势，给纠纷双方当事人创造充分的和解机会，有利于和解的及时达成。但这一模式在实践中由于过于强调公安机关的促和职能，而难免使公安机关忽视打击犯罪的职能，放纵了犯罪，引起社会公众的不满。

（3）委托第三方促和模式

委托第三方促和模式是指，发生的刑事纠纷到达公安机关后，公安机关认为有和解可能的，不自行促和，而是将该刑事纠纷委托专门的民间调解机构进行调解，达成和解协议后，再由公安机关予以审查和确认。这一模式的优点是既有专业调解机构促成当事人双方的和解以便于案件的分流，也避免了公权力机关的过度介入。但这一模式，在刑事和解过程中由于公安机关缺位，一方面会使犯罪嫌疑人处于漏管失控状态；另一方面由于双方当事人及主持促和的“第三方”没有对应公安机关公权力的监督制约，刑事和解的公正性难以得到有效的保障。

三，公安侦查阶段适用刑事和解中存在问题剖析

1，缺乏现实的法律依据

目前，我国现行法律法规中没有可以支持公安侦查阶段适用刑事和解的依据。一方面，《刑法》第36条有关民事赔偿优于罚金的规定、第37条有关犯罪的非刑罚处理规定、第98条有关告诉才处理的规定，《刑事诉讼法》第142条，第172条有关适用刑事调解的规定，以及最高人民法院、最高人民检察院出台一些司法解释、规定、意见等含有刑事和解的精神。但是，在这些法律法规及司法解释中并没有关于“刑事和解”明确规定。

2，缺乏统一的适用标准

正如前文所说，目前对公安侦查阶段适用刑事和解还没有相应的法律依据，与之相配套的刑事和解模式更没有统一规范的标准。所以，各地公安机关在适用刑事和解的具体实践中，和解模式、和解程序也各不一样。不同的模式自然会有不同的程序，对刑事和解的结果也会产生不同的影响。由于目前公安侦查阶段刑事和解缺乏统一规范的标准，在模式使用上没有统一的规定，程序上也缺乏规范，致使在具体实务中不可避免的出现刑事和解随意性，临时性以及操作性不强等问题。

四，统一规范公安侦查阶段刑事和解的标准及模式

1，刑事和解的适用条件，笔者认为应是：(1)被害人是自然人。（2）案件事实清楚、证据确实充分。（3）加害人真诚悔罪。（4）双方自愿，且意思表示真实。（5）加害人主观恶性不大。

2，公安侦查阶段适用刑事和解的统一模式

（1）关于加害人、被害人、公安机关或第三方参与人在刑事和解中的法律关系与基本格局。对于适用刑事和解的案件，该案件的办案人员不能参与和解，但其有将案情书面告知和解参加人的责任。所以，这种模式因为“委托第三方促和-公安机关消极参与模式”，具体设计为：以当事人双方的自由和谈为主，人民调解员主持促和为辅，公安人员消极参与。

（2）关于实现刑事和解的程序，即和解的启动，和解的场所选择、和解过程的监督、和解协议的签订及审查、和解协议的履行及救济等程序都要进行详细的规定。

五，公安侦查阶段刑事和解模式运行的保障机制

1，完善公安侦查阶段刑事和解的法律法规。2，完善公安侦查阶段刑事和解的监督制约机制。3，完善公安侦查阶段刑事和解的救济性保障机制。4，完善公安侦查阶段刑事和解与社区矫正对接机制。

作者简介：王宾祖，1985年7月出生，中国人民公安大学09级硕士研究生刑事诉讼法专业，内蒙古包头人。