我国检察机关侦查监督机制的不足及其完善（5篇模版）

第一篇：我国检察机关侦查监督机制的不足及其完善

我国检察机关侦查监督机制的不足及其完善

(06-27 11:14)

我国检察机关侦查监督机制的不足及其完善

许耀明

（长沙市雨花区人民检察院 湖南长沙 410014）

[摘要] 检察机关对公安机关刑事侦查监督机制的健全和完善，是一个国家法制建设和人权保障发达程度的重要标志。目前，我国检察机关侦查监督机制尚不完善，在司法实践中的效果不尽人意。本文在评析我国侦查监督机制现状的基础上，论证当前我国检察机关侦查监督机制的不足，并根据我国司法改革的实际提出合理化建议。

[关键词] 刑事诉讼 检察机关 侦查监督 机制 完善

我国《宪法》第一百二十九条规定：“人民检察院是国家的法律监督机关”。检察机关对公安机关刑事侦查监督机制的健全和完善，是一个国家法制建设和人权保障发达程度的重要标志。近几年侦查监督的理论研究和司法实践颇受人们关注。但是我国目前的侦查监督机制仍很不完善，其实际效果也差强人意。在“人权”入宪、“依法治国”方略逐步深入人心的今天，研究如何维护《宪法》的至高权威性、完善侦查监督机制，对于实现社会主义法治、维护司法公正具有重大的理论和现实意义。本文在阐述我国侦查监督机制现状的基础上，着重分析我国检察机关侦查监督机制的缺陷，并根据我国司法改革的实际提出合理化建议。

一、我国检察机关侦查监督机制概况

（一）侦查监督的性质

我国《宪法》、《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》明确规定了检察机关是法律监督机关。侦查监督则是检察机关法律监督职能的重要组成部分。在我国，侦查监督就是指检察机关从侦查机关立案到审查起诉的刑事诉讼阶段，依法对侦查机关的事实认定、法律适用是否正确以及侦查活动是否合法所实施的法律监督。其对象是特定执法机关的侦查活动，在性质上是一种专门性的法律监督，具有强制性和法律性，必须依法进行。这种监督是《宪法》赋予检察机关的权利，同时也是一种职责。现代法治国家一方面要求侦查机关充分行使侦查权，搜集犯罪证据，查获犯罪嫌疑人，从而有效惩治犯罪，维护社会秩序；另一方面又要通过司法程序，凭借法律手段，对侦查权的行使进行监督和制约，以维护受追诉人的基本权益。因此，构建完善的侦查监督机制，成了现代各国刑事诉讼制度的一个重要课题。

（二）侦查监督的途径和方式

根据法律规定，检察机关实行侦查监督的主要途径和方式有以下几种：

1、通过审查批捕、审查起诉发现侦查活动是否存在违法行为。审查批捕、审查起诉是检察机关进行侦查监督的主要途径。《刑事诉讼法》规定，公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人时，应当写出提请批准逮捕书，连同案卷材料、证据一并移送同级人民检察院审查决定。检察机关通过查阅案卷材料、证据、讯问犯罪嫌疑人、询问证人、被害人等，可以发现公安机关的侦查活动是否合法。

2、通过派员参加公安机关对重大案件的讨论和其他侦查活动，履行侦查监督职能。《刑

事诉讼法》第六十六条规定，人民检察院在必要的时候可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。检察机关在审查批捕过程中，如果认为公安机关对重大案件的侦查活动有违法可能或者公安机关提出要求时，应当派出检察人员参加讨论，以便对公安机关侦查活动中的违法行为提出检察意见予以纠正。

3、受理诉讼参与人对于侦查人员侵犯其诉讼权利和人身权利的行为所提出的控告和举报，及时进行查处并予以纠正。由于诉讼参与人直接参与刑事诉讼活动，对侦查机关的侦查行为是否合法有着直接了解。检察机关接受他们的控告和举报，通过调查确认侦查机关的侦查活动违法后，应通知侦查机关予以纠正。

4、审查侦查机关执行检察机关决定的情况通知，及时纠正违法行为。《刑事诉讼法》第七十三条规定：“公安机关释放被逮捕的人，应当通知原批准逮捕的人民检察院”。检察机关通过审查公安机关关于执行情况的通知，可以准确了解其执行法律的情况.如果发现公安机关对检察机关的决定不执行或者拖延执行等违法情节,或者发现公安机关释放被逮捕的犯罪嫌疑人和变更逮捕措施不当的,应当查明原因,立即通知公安机关予以纠正.如果公安机关不将执行情况通知人民检察院,人民检察院应当主动跟踪监督,并予以纠正。

二、当前检察机关侦查监督机制的不足

检察机关对刑事诉讼全程监督的根本目的，在于确保案件质量，实现诉讼任务。在我国现行司法体制下，检察机关的监督是一种被动的事后监督，并且缺乏相应的保障机制和途径。我国的侦查监督模式是我国刑事诉讼长期实践经验的总结，而且《刑事诉讼法》进一步加强并完善了检察机关的侦查监督职能。实践表明，这种监督模式对于充分发挥侦查机关的主动性，准确及时地追究犯罪，保护公民的合法权益具有重要保障作用。但是也应看到，我国对侦查活动的检查监督尚缺乏不要的力度，有待于进一步完善和加强。

（一）检警关系不顺,侦查监督不到位

检察机关对于侦查的控制主要涉及检警关系。在我国刑事诉讼架构中,公检法三机关之间是“分工负责、互相配合、互相制约”的关系,公安与检察是并列的两个机关,是一种平等的制约关系。虽然检察机关具有侦查监督权,但公安机关在刑事侦查中拥有“完全的独立性”,侦查活动由侦查机关自行决定实施,检察机关不享有侦查的引导、指挥权。这就决定了检察机关对其侦查活动介入不够,缺乏应有的权威性。因此,这种监督只是对结果的静态监督,而不是对过程的动态监督。虽然检察机关有权参加公安机关对于重大案件的讨论、有权参加公安机关的复验、复查,但法律对检察机关捕前阶段的监督方式以及作出处理决定后的执行情况的监督并未具体规定。即使检察机关提前介入,也是在公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人时,而且须是“必要时”才能参加公安机关对于重大案件的讨论。但也仅限于“讨论”,无法对侦查活动实行有效的“事中监督”。

（二）对侦查监督的地位和作用认识不足,导致监督不力

检察机关对侦查监督的地位和作用的认识不足和重视不够,是影响侦查监督实际效果的主观原因。按照公检法“分工负责、互相配合、互相制约”的诉讼体制,在刑事诉讼中,公安、检察机关分别行使侦查、控诉职能,共同承担追溯犯罪的使命。但长期以来,检察机关往往只注重与公安机关之间的配合,而不同程度地淡化了监督职能和监督意识,可以说是配合有余、监督不足。在司法实践中,表现出“不愿监督”、“不敢监督”、“不好监督”等倾向,严重阻碍了侦查监督工作的进行,导致侦查监督工作难以打开局面。

（三）侦查监督立法不完备,导致监督依据不足

现行法律关于侦查监督的规定过于简单、原则,缺乏操作性。而《人民检察院刑事诉讼规则》等司法解释位阶较低,对侦查机关约束力不足。突出表现在以下几个方面:

1、相关立法规定不成体系。连同《宪法》、《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》在内,关于法律监督和侦查监督的规定只有寥寥数条,而且十分原则。

2、侦查监督范围不明确。尽管《人民检察院组织法》第5条规定了检察机关对公安机关侦查的案件进行审查,决定是否逮捕或起诉,对公安机关的侦查活动是否合法实行监督。但由于对侦查监督的含义界定不明确,因此,单凭这一规定,很难得出侦查监督包含审查批捕、审查起诉并作出决定和对侦查活动合法性进行监督的结论。现行法律更多强调了对侦查活动的监督,即侦查监督活动,而未明确将审查适用法律正确与否规定为侦查监督的内容。

3、侦查监督内容的规定不完整、具体。例如对公安机关侦查活动的全过程特别是侦查程序是否合法的监督缺乏详细具体的规定，导致实践中公安机关在侦查中的一些违法行为不能通过检察监督及时发现并予以纠正，从而不能适应对侦查活动实行全面监督的需要。又如《刑事诉讼法》虽然规定了检察机关的立案监督权，但对公安机关撤销案件的监督却没有规定。如果公安机关在立案以后用撤销案件的方式规避检察机关的监督，检察机关则无法以对。

4、部分在司法实践中行之有效的侦查监督方式缺乏明确、具体的规范。如提请介入是检察机关侦查监督最有效的方式之一，但在立法上却并未予以确认，什么样的案件公安机关应通知检察机关提前介入、怎样介入、提前介入后侦查机关与检察机关的职责怎样等都缺乏可操作的规定。实践中检察机关很少主动介入公安机关的侦查活动；公安机关也往往是遇到棘手问题、自己无力解决时才通知检察机关介入，以至检察机关提前介入工作具有极大的随意性和不确定性。

（四）检察机关内部侦查监督体制不健全，侦查监督职能不突出

这方面的弊端表现在：

1、检察机关体制错位，侦查监督受到牵制。《人民检察院组织法》规定地方各级人民检察院需接受最高人民检察院和地方党委的双重领导，但由于地方行政长官都兼任党委副书记，常常将归于党委的领导异化为地方行政长官的领导；况且检察机关的人事管理和经费来源都受制于地方政府，检察机关的侦查监督职能必然弱化。

2、检察机关过多地行使侦查职能，削弱了法律监督职能。我国法律规定，贪污、贿赂、渎职等国家机关工作人员利用职权实施的犯罪案件由人民检察院立案侦查。实践证明，这种体制严重影响了人民检察院法律监督职能的充分行使。

3、检察机关的审查批捕、审查起诉和监所检察等部门在监督工作中没有完善的工作机制，各自为战、相互脱节的现象比较普遍，从而影响了检察机关整体监督力量的发挥。

（五）侦查监督的途径单

一、监督手段乏力、效果差

检察机关侦查监督的方式主要是书面审查侦查机关的案卷材料，如审查批捕就是由审查批捕部门对侦查机关移送的提请批捕材料进行监督，实际上侦查活动中的违法行为几乎不可能在案卷材料中得到反映，即使犯罪嫌疑人事后向检察机关反映，也大都因时过境迁无法查实而不了了之。审查起诉的监督由于案件已经侦查终结，是一种事后监督，具有明显的滞后性、被动性，难以有效预防和纠正侦查违法行为。《刑事诉讼法》缺乏对公安机关不执行检察机关监督和审查决定的法律后果的规定，使侦查监督缺乏强制力、监督效果大打折扣。如法律规定公安机关应当检察机关所提纠正意见和执行检察机关决定的情况通知检察机关，而没有规定公安机关拒不纠正的法律后果，也未规定检察机关的后续措施，使监督显得苍白无力。

三、完善我国检察机关侦查监督机制的设想

（一）以现代诉讼理念构建侦查监督制度

世界各国的刑事诉讼制度中，都存在着两种最基本的价值追求，即安全和自由。我国“安全至上”的诉讼观念由来已久，表现在侦查模式上，即采用单轨式模式：侦查活动由代表国家的侦查机关单独进行，仅仅发挥侦查机关在刑事诉讼中的职权作用，而不强调犯罪嫌疑人的积极抗争。侦查活动由侦查机关自行实施，缺乏必要的监督和制约。选择“安全至上”的诉讼价值是以牺牲犯罪嫌疑人、被告人的权利和自由为代价的，而“自由至上”的选择的着眼点在于防止国家权力的过分扩张，在侦查监督制度的设计上，就会以保障公民权利为出发点。所以，在诉讼价值观念上淡化对安全的追求，提升自由的价值，有利于建立合理的侦查监督模式。

（二）明确检察机关在侦查活动中的角色

绝对的权力滋生绝对的腐败，侦查权也不例外。对于侦查权，现代法制国家大都通过法院进行控制，因为法院是中立的裁判者。但根据我国法律规定，检察机关是国家法律监督机关。我国现行以检察机关为主的侦查监督机制之所以效果不佳，就是因为观念上没有认识到应由客观、中立的机关来控制侦查权，所以在制度设计上对检察机关监督职能的实施缺乏合理的构想，始终将检察机关定位在控诉犯罪的角色上，导致监督职能空洞化，无法以中立、客观的身份来监督侦查。

要落实检察机关的法律监督权力，就必须在观念上把检察机关在侦查程序中的角色定位在客观、中立上。检察官的客观、中立义务是世界各国检察机关发展的一个基本方向。检察机关在职能理念上的这种转变，使得其易于摆脱单纯控诉职能所带来的偏颇立场，对侦查的监督也就更令人信服，所以我国有必要进类似的制度设计。其实在侦查阶段，检察机关的控诉职能并未完全形成，其职责不是与侦查机关合作，而是要站在公正的法律立场，维护犯罪嫌疑人的合法权益。综上所述，在侦查阶段，检察机关与侦查机关的关系是一种控制与被控制的关系。

（三）完善立法，强化检察机关的侦查监督职能

1、明确侦查监督的范围

首先，法律应具体规定检察机关对侦查活动的监督。即对侦查机关勘验、检查、搜查查询、讯问等活动的合法性进行监督。其次，法律应规定拘留、搜查、扣押等强制措施由检察机关决定。如前所述，世界多数国家类似措施是由法院决定的，如果我们能从观念上将检察机关定位为客观、中立的话，完全可以由检察机关来行使这些强制措施的处分权。

2、规定侦查监督的法律效果

法律应明确规定检察机关对于侦查机关的监督处分权，如对于有违法行为的立案人给予警告、追究责任等处理；对故意违反刑事诉讼程序，采用非法手段收集证据以及有其他违法行为的侦查人员，检察机关有权提出批评、更换侦查人员、建议行政机关给予行政处分的权力。这样才能增强检察监督的刚性和权威性。

3、确立检察机关的引导侦查权，建立同步监督机制

确立引导侦查权，让检察机关及早介入侦查活动，有利于检察机关更有效地实施侦查监督。笔者以为，检察机关可以以下列方式引导侦查：（1）参与侦查机关勘验、检查活动，提出具体侦查意见和建议。（2）参与旁听对犯罪嫌疑人的讯问以及对重要证人的询问。这样可以防止侦查机关刑讯逼供，引导侦查人员紧紧围绕案件事实进行讯问。（3）参与侦查机关的搜查、扣押、查询等侦查活动，监督侦查人员一个按照法定程序进行侦查活动。（4）参与侦查机关有关重大案件的性质、证据以及其他重大一问的专门讨论，并有权就案件实质问题发表意见。

参考文献：

[1]陈兴良：《从“法官之上的法官”到“法官之前的法官”》，《中外法学》2004年第6期；

[2]种松志、朱艳菊：《检察指导侦查的实践与探索》，《检察论从》第5卷，孙谦、张智辉主编，法律出版社2002年第1版，第424—434页；

[3]周楠生、周作学：《刑事侦查监督问题研究》，《检察研究参考》2004年第7期；

[4]刘中发：《强化侦查监督维护司法公正》，《中国法学会诉讼法学研究会2003年年会论文》；

[5]陈卫东、李奋飞：《论侦查权的司法控制》，《人大复印资料（诉讼法学、司法制度）》2001年第4期。

第二篇：试论我国检察机关自侦案件侦查监督机制的完善

试论我国检察机关自侦案件侦查监督机制的完善

作者：靳东兵 责任编辑：晴正 时间：2005-3-24 10:08:33 来源：中国法治网 点击:150 nbsp;

一、当前我国检察机关自侦案件侦查监督的现状

《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）第390条规定：'人民检察院审查逮捕部门或者审查起诉部门对本院侦查部门侦查或者决定、执行、变更、撤销强制措施等活动中的违法行为，应当根据情节分别处理。情节较轻的，可以直接向侦查部门提出纠正意见；情节较重或者需要追究刑事责任的，应当报告检察长决定。'为进一步规范人民检察院侦查业务工作，保证公正执法、文明办案，最高人民检察院相应颁布了《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》。但实践中，各地检察机关对自侦案件侦查活动的监督并没有有效开展起来，存在诸多的问题，起不到应有的法律监督效果。

1、尽管检察机关属于国家法律监督机关，但由于它本身又是国家公诉机关，而在自侦案件中则属于侦查机构，因此它在侦查中并不具有中立、超然的地位，在本质上也属于国家的追诉犯罪的机构。因此，尽管法律要求检察机关要尊重事实真相，并同时注意收集对犯罪嫌疑人有利与不利的证据，但事实上检察机关无论作为侦查机构还是公诉机关，往往更重视对犯罪嫌疑人不利的证据和事实，即使对侦查活动进行监督，也常常是从如何有效进行追诉的角度进行法律监督，而极少从有利于犯罪嫌疑人辩护角度开展法律监督。

2、往往有检察人员认为，检察机关侦查监督职能是针对公安机关和其它有侦查权机关的侦查活动而言的，但对于检察机关自侦案件不存在监督问题，因为对于自侦案件的逮捕和起诉决定，是经过检察长或检察委员会批准或讨论作出，如果发现问题，也可通过检察长或检察委员会相关工作得到纠正，同样保证案件的质量。如再进行监督，实际上是对检察长或检察委员会所作决定的监督，这不符合人民检察院组织法的有关原则。并且检察人员在准备和出庭支持公诉工作中，可以回顾、检查案件侦查过程，如有缺漏，也可进行补救。如再进行监督，势必使侦查部门的工作人员产生依赖思想。

基于以上认识上的偏差，加之缺乏相关的监督机制的制约，实践中有些检察院的检察长也出于怕自己任内政绩'微瑕'、多一事不如少一事、家丑不可外扬、怕影响检察院形象等心态，对侦查部门出现的问题尽可能遮掩，采取大事化小，小事化了的方式解决问题。而纪检、侦监或公诉等部门因得不到检察长的支持，且又不想得罪侦查部门的同事，而对侦查人员在侦查活动中出现的违法违纪现象睁一只眼闭一只眼，得过且过，导致自侦案件的侦查监督空有其名。

二、对检察机关自侦案件进行监督的必要性

检察机关作为国家法律监督机关，在对其它国家机关进行监督同时，加强对其直接受理案件的侦查监督也是十分必要的。

1、对自侦案件进行监督，有利于检察机关整个法律监督权的全面实现。检察机关作为法律监督机关，侦查监督是检察机关行使监督权的职能之一，如果仅对公安机关或其它机关的侦查活动进行监督，而忽略对自侦案件的监督，势必会造成法律监督系统出现漏洞，不利于检察机关整个法律监督目的实现。而且，对自侦案件进行监督也可以充分发挥检察机关在建设社会主义政治文明、保障实现社会公平和正义方面的作用，从而也可树立检察机关在人民群众中的威信。

2、对自侦案件进行监督，可以督促自侦部门在侦查活动中依法正确行使侦查权。因为侦查权是否正确行使，直接关系到国家安全、社会稳定和公民合法权益能否得到保障的问题。而对侦查人员的侦查活动进行监督，可以促使侦查人员依法行使侦查权，提高业务素质，及时发现和纠正侦查工作中存在的违法违纪现象，从而也保证了案件的质量。

3、对自侦案件进行监督，也是保障诉讼当事人行使合法的诉讼权益的重要途径之一。相对于国家公权而言，犯罪嫌疑人处于弱者的地位，如何保障犯罪嫌疑人的人权一直为国际社会所关注。在我国，法律虽然赋予了犯罪嫌疑人种种的诉讼权利，但在刑事诉讼诉讼中，犯罪嫌疑人的人身自由往往受到一定的限制，其合法的诉讼权利是否得到充分保障往往与司法机关公正司法分不开的。因此，对检察机关自侦案件进行监督制约，可以有效规范侦查人员正确行使侦查权，从而也保障了犯罪嫌疑人合法的诉讼权利。

三、西方国家检察机关行使侦查权的监督机制

综观西方国家，侦查活动主要由司法警察或检察机关负责行使。在英国，绝大多数刑事案件的侦查权置于司法警察手中，检察机关不承担侦查职能。在法国，检察机关不能独立行使侦查权，只参与预审法官的侦查活动，并对其侦查活动实施制约。而在美国，美国联邦各州检察机关对于一些由政府官员实施的犯罪，一般都有权直接进行侦查，独立行使侦查权，但美国的检察机关职责范围较小，是'诉讼机关，非法律监督机关'。[1]相比起来，德国检察机关的职能与我国检察机关较为相似，不仅拥有独立的侦查权，而且也是法律监督机关，如德国刑事诉讼法规定，检察官'在法庭审理阶段，充任国家公诉人，同时监督审判程序是否合法'。[2]虽然德国检察机关行使侦查的权力比较大，但其有一套有效的制约机制对检察机关的侦查活动进行监督，下面以此作一介绍。

1、严格建立针对侦查行为的司法授权和审前司法控制机制。在德国，检察机关属于法定侦查机关，所有涉及侦查的决定只能由检察机关作出，警察在侦查中必须服从检察机关的领导和指挥，在侦查中扮演的是检察官助手的角色，检察机关对侦查活动的效果承担主要责任。可见德国的检察机关侦查权的范围是相当大。但德国基本法第19条第4款规定，所有涉及限制公民自由、财产、隐私权的强制措施一般必须接受法院的司法审查。即检察机关对任何人实施拘捕必须事先向法官提出申请，并且有实施拘捕的必要性。并且在逮捕后，检察官应

即将被捕者带到法官面前，由法官决定是否对嫌疑人继续进行羁押或保释。

2、严格建立对非法证据'排除规则'制度。德国法官对检察机关侦查行为的司法审查还体现在针对检察机关非法所得的证据进行事后的司法审查（即证据的'排除规则'）。如：在未告知诉讼权利的情况下获得的被告人的供述；非法搜查获得的音像资料；非法窃听所得的电话录音等。法院排除非法证据的目的并不是为了惩戒侦查机构，而是为保护有关的利益和权利。

3、嫌疑人或被告人在侦查阶段享有一定的诉讼权利，来制约侦查机关的侦查权的滥用。德国基本法明确规定有关尊重个人尊严的原则和法治原则，被告人享有不得被强迫自证其罪的权利，即被告人享有沉默权，任何人都不得从被告人保持沉默这一事实中推导出对其不利的结论。德国刑事诉讼法典明确禁止采取一些不人道的方法进行讯问，如虐待、疲劳战术、催眠、利诱、服用药物等措施，违反这些禁令所得的证据不允许在审判中被采用。并且，除了法定的例外情况，嫌疑人或被告人有权在刑事诉讼任一阶段委托律师。法院也可为那些无力委托律师的被告人指定律师。在侦查中，检察官进行讯问嫌疑人时，律师有权在场，并为后者提供法律帮助。但如律师在场会影响侦查目标实现时，这一权利就可能受到限制。另外考虑侦查活动的秘密性质，律师无权在检察官询问证人、鉴定人时在场参与。

四、完善我国检察机关自侦案件监督机制的构想

对于我国检察机关自侦案件进行法律监督的方式，主要存在两种观点。第一种观点认为，对自侦案件，应建立一种外部监督机制。其理由是：人民检察院对直接受理的案件既行使侦查权，又行使监督权，势必造成人民检察院在诉讼角色上的矛盾与冲突。[3]虽然检察机关通过内部制约的机制，可以将检察机关内部的侦查部门和监督部门分开，但各业务部门都隶属于同一检察长和检察委员会的领导，还是容易因主观主义和本位主义造成对法律的片面理解，也容易干扰侦查权的有效行使，不利于提高办案质量和保护公民的合法权益。[4]第二种观点认为，对于自侦案件监督，应采取内部制约的方式，而不能另设监督机关。[5]其理由是，人民检察院是我国的法律监督机关，它通过采取内部制约的方式对自侦案件进行监督，是正确、统一地适用法律的需要。尽管在实践中，这种内部制约体制出现了一些问题，但是检察机关只要通过改革理顺其内部体制，重新设置内部业务部门，进行内部监督即可达到监督目的。

以上两种观点的做法，均有可取之处，但笔者认为，对我国检察机关自侦案件的法律监督，应在进一步完善检察机关内部的监督体制基础上，也应注重检察机关外部力量的监督，同时从制度上规范检察机关行使侦查权的限制。

（一）检察机关内部监督体制

检察机关内部监督主要是检察机关同一系统内部的监督。包括最高人民检察院、上级人民检察院监督和同一检察院内部各部门的监督。

1、最高人民检察院和上级人民检察院的监督。我国宪法第132条和人民检察院组织法第10条均规定：'最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。'检察系统内部上下级之间这种领导关系本身也意味着地方各级人民检察院和专门人民检察院要接受最高人民检察院的监督，下级人民检察院要接受上级人民检察院的监督。因此对自侦案件的侦查活动，要建立分级备案制度，即按犯罪嫌疑人的职级，报不同的上级检察机关备案，如基层检察院侦查的案件，犯罪嫌疑人属普通干部的，报地市级检察院备案；县、处级干部的，应报省级人民检察院备案；厅、局级以上干部一律报最高人民检察院备案。最高人民检察院和上级人民检察院根据报送的材料对案件的侦查活动进行监督，发现在侦查中有违法违纪现象的，应进行批评纠正和处理。

2、同一检察院内部各部门的监督

它是指同一检察院党组、检察长、检察委员会以及其它部门对自侦部门的侦查活动的监督制约。各级检察院党组、检察长、检察委员会要加强统一监督作用外，还应充分发挥其它部门的监督作用。根据最高人民检察院《规则》第5条规定：'人民检察院按照法律规定设置内部机构，在刑事诉讼中实行侦查、审查逮捕、审查起诉等业务分工，各司其职，互相制约，保证办案质量。'检察机关其它部门按照职责和分工的不同，依法对自侦案件进行监督。

（1）纪检监察部门的监督制约。其基本职能就是依照国家有关法律和政策，对检察机关及所属部门、单位和检察人员执行国家法律、法规、政策和上级检察机关的决定、规定、批示以及违反纪律的情况和行为进行监督监察。纪检监察部门可主动或通过检举、控告等途径，对侦查人员侦查活动进行监督监察，发现有违法违纪行为的人员可依照有关规定追究违法违纪和错案责任。

（2）控申举报部门的监督制约。控申举报部门受理自侦案件线索后及时转给自侦部门，一旦自侦部门立案的，由控申举报部门对其侦查活动进行跟踪审查和监督。此外，控申举报部门可对自侦案件中当事人和发案单位不服自侦部门有关决定的申诉进行复查，监督自侦部门是否依法办案，纠正办案中的违法行为或不当决定，防止和堵塞检察侦查权的滥用和误用。

（3）监所检察部门的监督制约。人民检察院办理直接立案侦查的案件，侦查部门应当将决定、变更、撤销取保候审、监视居住、拘留、逮捕等强制措施的情况书面通知本院监所检察部门。监所检察部门发现自侦部门对犯罪嫌疑人采取强制措施有超过法定期限或有其它违法现象的，应当向自侦部门提出纠正意见，并报告检察长。

（4）侦查监督部门监督制约。侦查监督部门对本院自侦部门移送的审查逮捕的案件，应认真审查有关材料，对符合逮捕条件或不应逮捕的，应作出有关处理意见，并报检察长或者检察委员会决定。同时，侦查监督部门对自侦部门执行逮捕或不逮捕决定的情况应进行跟踪监督，发现侦查人员有违法违纪行为的，可直接向侦查部门提出纠正意见；如意见未被采纳或违法情节较重的，应报检察长决定。

（5）公诉部门的监督制约。公诉部门对本院自侦部门移送审查起诉或不起诉的案件，应根据刑事诉讼法第137条规定作出认真的审查，发现侦查人员有违法违纪行为的，可直接向侦查部门提出纠正意见，情节较重的，应报检察长决定。同时公诉部门对侦查人员采取非法方法收集的犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言的，应提出纠正意见，同时应要求侦查机关另行指派其它侦查人员重新调查取证。

（6）财政部门的监督制约。检察机关财政部门对自侦部门移送的扣押款物，应严格进行管理，对扣押的款物应实行账目与款物分人管理，健全出入库和收付手续。对侦查人员作出的处理款物决定，应进行跟踪监督，以防有关人员借办案之机侵占、挪用、私分、调换或擅自处理扣押款物。

（二）检察机关外部监督机制

1、国家监督。国家监督是指来自国家机关的监督。我国宪法第128条规定：'最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关负责。'在我国，对检察机关的国家监督主要是全国和地方各级人民代表大会及其常委会的监督，同时也包括作为执政党的中国共产党中央和地方各级委员会的监督。还有，国家监察机关对检察机关的干部的违法违纪行为进行监督，也属于国家监督的一个方面。

2、法院、公安机关的制约。我国宪法第135条和刑事诉讼法第7条均规定：'人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。'如对检察机关直接受理的案件，公安机关执行检察机关作出的拘留、逮捕决定时，发现对犯罪嫌疑人的关押时间超出法定侦查羁押期限的，可向有关部门反映；法院在审判时，发现检察机关在侦查中采用刑讯逼供等非法方法取得的言词证据的，有权对此证据不予采纳等等。

3、社会监督。社会监督是来自社会各界的监督。在我国，社会监督主要有人民群众（包括律师、法学家等法律职业群体）、案件当事人、新闻舆论、政协、民主党派等的监督。一旦检察机关侦查人员在侦查中有滥用、误用权力、办'人情案'、'关系案'等违法违纪的行为，社会各界监督主体可向有关主管部门申诉、控告和举报。

（三）建立相关法律制度，加强对检察机关自侦案件的监督制约

1、建立检察官惩戒机制。在西方，不论是英美法系还是大陆法系国家，均对检察机关行使检察权作了严格限制，检察官一旦违法，可以由任命机关按照公务员惩戒制度予以罢免。如在美国，检察官常常介入有组织和白领犯罪的侦查，在侦查中，检察官必须假定没有充分合理证据支持的刑事被指控无罪，且必须及时地向被告方披露所有可获得的对被指控者有罪、减轻罪行级别或减轻惩罚的证据，而不能只是因为证据会破坏已方案件或对被指控者有利而故意不收集证据，否则触犯这些规定将造成协会对违法者科处纪律惩戒，协会的惩戒包括取消律师执业资格（注：在美国取得律师资格是从事检察工作的前提条件）。[6]在德国设有内部监督和法律监督控制检察官的行为。[7]我国的政体是人民代表大会制，各级人民代表大会及其常委会是行使对检察官选举、任免和罢免权的法定机关，笔者认为应在各级人大内设立惩戒机制，以对检察人员行使侦查权等职权时的行为进行监督，并对违法行为进行惩戒。有学者认为，在县级以上各级人民代表大会常委会的内设机构之一的内务司法委员会中，应组建法官、检察官惩戒委员会，对本级两院的法官、检察官在执行职务过程中的徇私枉法行为以及严重影响职务形象的不规行为进行调查，并向常委会提出处理意见。[8]

2、建立沉默权制度和扩大律师在侦查中参与的范围。作为无罪推定原则的基本要求，任何侦查机关都不得强迫嫌疑人自证其罪，因此嫌疑人在接受讯问时享有沉默权利，沉默权在西方各国大体上都得到了确立。如美国联邦最高法院确立了'米兰达规则'，赋予嫌疑人或被告人沉默权。而作为与沉默权同样重要的律师帮助权，在西方各国侦查程序中也普遍得到保证。在英美规定了律师强制辩护制度；在德意两国，警察、检察官和法官在进行第一次讯问之前，都要告知被告人有权获得律师的帮助，对于符合条件的被告人还要提供免费的律师帮助。并且西方的律师在侦查中的参与范围有扩大的趋向，英美德意等国均允许律师在侦查人员讯问嫌疑人时在场。而在我国不论检察机关自侦案件还是公安机关侦查案件，均在侦查程序构造上存在一个缺陷，即是犯罪嫌疑人承担着被迫自证其罪的义务，犯罪嫌疑人没有沉默权；而且侦查人员的讯问所采取又是秘密和封闭的方式，犯罪嫌疑人所聘请的律师从不允许到场，并且律师在侦查阶段对案件不能进行调查取证，其所能提供的帮助极为有限，犯罪嫌疑人的诉讼主体地位受到极大的削弱，甚至成为诉讼的客体，从而也导致检察机关行使侦查权时得不到有效的监督，侵犯犯罪嫌疑人合法权益的违法违纪现象时有发生。对此笔者认为，我国应建立沉默权制度，而且应逐渐扩大律师在侦查中的参与范围，如在一定限度内允许律师在侦查人员讯问犯罪嫌疑人时在场，赋予律师在侦查阶段的调查取证权等，这不仅为被追诉者提供了一个权利保障机制，而且也使自侦部门的侦查活动受到一定程度的监督制约，促使其侦查活动更为有效地进行，以期提高办案质量，保障司法公正。

第三篇：完善检察机关法律监督机制的几点思考

完善检察机关法律监督机制的几点思考

华亭县检察院徐立科刘丽

根据宪法和法律赋予的职权，检察机关依法对侦查、审判、执行等各诉讼环节进行法律监督。但目前，检察机关的法律监督工作却存在很多值得研究和解决的突出问题，只有通过建立和完善法律监督机制，优化监督运作方式，不断提高法律监督能力和水平，才能更好的履行法律监督职能。

一、当前检察机关法律监督执行机制存在的主要不足

（一）立案监督疲软、监督难以到位。《刑事诉讼法》第87条规定人民检察院有“要求公安机关说明不立案理由”和“通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”的职权，但在实践中公安机关往往以虚假理由、不充分理由加以唐塞、拖延，或立而不侦、破而不诉。检察机关在法律程序又没有相应的纠正措施，造成监督立案多，进入刑事程序少，使立案监督形同虚设。

（二）监督批捕执行疲软、影响宪法权威。批捕监督是宪法原则。在工作中一是对公安机关随意变更检察机关批准逮捕没有监督措施。《刑事诉讼法》第78条规定，公安机关在对批捕的犯罪嫌疑人变更强制措施时，应当通知原批捕的人民检察院。但在实践中，经常发出变更强制措施后向人民检察院送达备案，检察院发现变更措施错误时犯罪嫌疑人已释放。二是对公安机提请批捕时以在逃等理由对某些同案犯不提请批捕，检察机关通过监督批捕，决定逮捕的往往得不到执行。致使监督批捕执行落实不到位。

（三）刑事审判监督弱化、抗诉工作难以收效。检察机关对刑事诉讼审判活动中违反诉讼程序，有权向法院提出纠正意见，并对确有错误的判决、裁定有提起抗诉的权力。由于刑法分则中规定的量刑幅度过大，侵财犯罪普遍适用罚金刑，附代民事关乎群众利益，法院往往先调赔偿后开庭，先谈罚金再量刑，给群众造成以钱赎罪的误区。刑法条文中3年以上，3年以下规定较多，法定刑3年以上的案件，只要赔偿好，罚金高，就可判3年，3年就可以适用缓刑，罪刑不相适应，但检察机关无法抗诉纠正。

（四）民事行政审判监督没有保障，举步维艰。民事诉讼法和行政诉讼法均规定，检察机关对已经发生法律效力的错误判决、裁定，有权提起抗诉，但检察机关在民事行政审判监督中应该享有哪些具体权力，依何种程序行使监督权，法律没有明确规定，造成检察机关与审判机关之间在调卷、再审出庭、审理期限、检察机关调查取证等一系列问题上发生争议，在一定程度上使民、行监督权取决于法院的认可程度，致使民事检察工作举步维艰、难以开展。

（五）纠正违法缺乏强制力，监督效果不佳。检察院作为法律监督机关，与行政、审判机关相比，既没有实体处分权，也没有纪律处分权，只有提检察建议，发《纠正违法通知书》等行使法律监督权，但现有法律规定和相关司法解释中即没有设监督追究责任的条款，也没有强制保障措施，虽然检察机关通过发出《纠正违法通知》等方式进行了大量的监督活动，但真正监督效果不佳。

二、检察机关法律监督职能弱化的原因

（一）立法过于原则空泛。如民事诉讼法、行政诉讼法分别规定人民检察院有权对民事行政审判活动实行法律监督，但监督范围只限于人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，并限定按照审判监督程序提出抗诉。对于民事审判过程中发生的“暗箱操作”却无法进行监督、制约。监督范围及程序仍有诸多疏漏和缺陷。如立案监督，人民检察院对公安机关在立案中发生违法行为提出纠正意见，如果公安机关不予采纳、拒不纠正，检察机关如何处理，法律没有依据；对通知立案而公安机关拒不立案，法律也没有授予检察机关如何解决的措施。

（二）缺乏机制措施。由于未形成完整的法律监督保障措施体系，检察机关提出的《通知立案决定书》、《纠正违法通知书》、《检察建议书》等监督建议、不被公安、法院采纳或无故拖延，造成检察机关束手无策，形成了“你发你的建议，我搞我的决定”，有时使检察监督权形

同虚设，严重影响了法律监督的权威和实效。

（三）检察理论与政治理论结合研究滞后。在构建和谐社会的政治背景下，去年以来，高检、高法出台了一系列司法解释，目前的法律监督理论研究多致力于检察实践经验的总结，许多设想和原则流于理想层次，缺乏基本的理论构架和引导，成为注释法律条文和具体实践的工具，还未形成完整有效的法律监督理论体系。致使法律监督法理不足，政论馈乏，二者结合研究欠缺。

三、加强和改进法律监督机制的思考

（一）完善立法，制定统一、完备的司法解释，为法律监督提供法律保障

一是补充完善刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法中尚未完善和健全的有关内容及应有的保障性规定。如立案监督，通过增设刑事诉讼法条款和司法解释明确立案监督不仅包括“应当立案而不立案”的监督，还包括不应立案而立案，对公安是否立案、不立案的知情和整个立案活动的全面监督；通过立法进一步明确《说明不立案理由通知书》、《通知立案决定书》、《纠正违法通知书》、《纠正违法建议书》的法律效力，同时赋予检察机关对拒不接受监督单位和个人建议处分权。在侦查监督上，要确立检察机关对公安机关的知悉权、侦查参与权、建议权、监督处分权和提前介入的法律地位，在审判监督上，通过司法解释赋予规范庭外调查权，建议休庭权；在判决裁定监督上，通过司法解释明确审判监督程序抗诉案件的审理期限，防止久拖不决；在民事行政监督上，通过司法解释规定人民检察院参与诉讼权，明确同级人民检察院有抗诉权等。

二是细化与刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼监督相配套的有关关工作细则。建议最高人民检察院制定立案、侦查、审判、判决裁定、执行各诉讼环节的监督细则、规则，提交全国人大审核发布，避免公、检、法三机关各定章程，各行其事，使检察监督制度化、规范化。由全国人大统一司法解释权，通过统一解释，以减少不必要的摩擦，确保执法统一和正确实施。

（二）构建检察一体化，增强法律监督能力

一是按照中央《意见》改革检察机关的人事体制。在坚持党的领导原则下，强化上级检察机关领导下级检察机关的力度，保证法律监督的独立公正。同时赋予检察机关人事决定权，地方各级检察机关的检察长应由上一级检察机关检察长提名，同级人大任命；检察长、副检察长、检察委员会委员一般不从地方党政机关调任。上级检察机关对下级检察机关的检察官有惩戒处分权和人事调动权。

二是改革检察机关经费保障体制。将地方财政负担各级检察机关经费改为中央政府负担，建立全国检察经费统筹制度，由最高人民检察院统一作出预算，报中央财政核定后纳入国家财政预算，实行计划单列，逐级下拨、分级管理。

三是完善检察机关内部工作制度。将上级领导下级工作的体制具体化，明确规定请示、报告制度；指令纠正、备案报批制度和内部检察长负责制，形成下级院对上级院负责，逐步实现上级对下级的绝对领导。

（三）探索“侦检一体化”模式，增强检察机关对侦查程序的监控力度

一是建立侦、检一体化刑事司法模式，增强检察机关在刑事诉讼中对侦查机关侦查取证行为的引导、监督权，实行刑事警察与治安警察分离制度，使其直接受检察机关监督，检察机关要完善监督机制，改进监督方式，使监督作用直接化、具体化，确保刑事司法体制持续高效运作。

二是完善各诉讼监督的责任管理制度、考核奖惩制度及错案责任追究制度，使其更加符合具有检察特色的管理方式，保证各诉讼环节上的监督工作有效开展，防止监督不力、流于形式。

（四）改善用人机制，加强队伍管理、培训力度，提高队伍素质

一是进人、用人要坚持“公开、公平、竞争、择优”的原则，严格执行《检察官法》，把真正德才兼备的优秀人才录用到检察机关。

二是加大教育培训力度，分级管理责任到人、事，不断提高干警的政治素质、职业道德水平和业务能力。

三是强化激励机制，激发干警的工作热情和创新意识，提高法律监督的质量、效率和水平。

第四篇：完善制约和监督机制

完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。人民民主是社会主义的生命,社会主义民主的本质和核心是人民当家作主。因此,要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。只有这样,我们的党和政府才能获得人民群众的信任、拥护、爱戴和支持。党的十七大报告指出,要“完善各类公开办事制度,提高政府工作透明度和公信力”[1]。这里所说的“公开办事制度”,最重要的就是党和政府机关的政务公开制度。完善政务公开制度,是提高党和政府公信力的前提、基础和必然选择。

一、政务公开与公信力要正确理解政务公开的涵义,首先要正确理解政务的涵义。对政务的涵义目前有三种理解:一是广义的理解,认为政务就是关于政治方面的种种事务,是国家的管理工作;二是狭义的理解,认为政务仅指行政事务;三是综合的理解,认为“政党政务、政府政务、社会团体、公共事业和公共服务部门的公共权力的行使等,都归于政务之中,也称为大政务”[2]。笔者赞成对政务进行综合理解的大政务观。目前存在泛行政化倾向,执政党、政府、社团、基层自治组织、公共事业和公共服务部门等,都具有公共事务管理的权力

推进行政权力公开透明运行，要按照权力“取得有据、配置科学、运行公开、行使依法、监督到位”的要求，着力推进行政权力公开透明运行，切实加强对行政权力的监督制约，保证公开内容真实可信、过程有据可查、结果公平公正。要公开行政职权依据。按照职权法定、权责一致的要求，继续清理审核，摸清行政职权的底数。对清理审核后的行政职权，要科学合理地进行分类登记，编制行政职权目录并依法向社会公布。调整或改变部门行政权力要及时修订职权目录，重新依法向社会公布。编制、法制、纪检监察等部门要密切配合，严格审核把关。

二要优化权力运行流程。要明确并依法公开权力行使条件、承办岗位、办理时限、监督制约环节、相对人权利等内容，统一工作标准，严格行政程序，健全行政权力运行机制。

三要规范行政自由裁量权。加强对行政执法过程中自由裁量权的清理，分档限制自由裁量空间，严格约束经办人员的裁量自由。

四要加强权力运行监控。要采取多种方式对行政权力运行情况实施监督，特别要从财权、物权、事权等重要环节入手，大力推进政府上网工程和电子监察，逐步形成比较完善的权力公开透明运行监控机制。探索创新，开创办事公开的新局面

落实制度推进办事公开。

淮阴区局建立了公开事项预审制度、民主管理监督制度、工作评议制度、问责制度，形成办事公开民主管理的长效机制，保证公开的内容真实可信、过程有据可查、结果公开公正，并按照“公开是原则，不公开是例外”的要求，大力推进政务公开、司务公开，解决好“敢不敢公开、公开什么内容”这一关键，实现办事公开的制度化、规范化。

内部监督实施办事公开。

在加强上级监督的同时，职工对单位重要事务的知情权得以落实，主动参与监督的意识进一步增强，建立了职代会并产生了职工代表，参与重要事务管理的民主监督，构建了单位内部监督制约的机制，从制度上解决了班子成员之间监督“虚”、职工监督 “难”的普遍性问题。同时，单位领导主动接受监督的意识也进一步提高，重大敏感问题主动向职工公开，向上级纪检监察部门报告，自觉接受监督。

检查考核促进办事公开。

淮阴区局在淮阴报、举报箱和告客户书中公布了举报电话及地址，不定期发放评议调查问卷，适时监督检查，认真受理群众的举报，不断加强对工作人员监管力度；区局将办事公开落实情况的检查、评议情况，与年中小结、年底考核相结合，总结经验成绩、找出问题不足，促进了办事公开工作的落实；区局（分公司）还在2010年“省文明行业验收”和“创优秀县级局（分公司）”建设实绩考核中把办事公开民主管理列为干部工作业绩考核的重要内容，并与落实党风廉政建设责任制结合起来，考核结果与干部奖惩和使用挂钩。

三、推进办事公开有效搭建了“二个平台”

一是搭建了各级干部展示素质的平台。

淮阴区局通过办事公开工作的开展，促进了干部队伍建设，提高干部的政策法规水平，增强了干部组织协调、思想工作、适新应变、把握全局的工作能力，同时推动了基层干部作风的转变，提高了基层组织的办事效能，牢固树立了既抓经济发展又抓党风廉政的责任意识。

二是搭建了办事公开职工参与的平台。

办事公开是新形式下解决突出问题的有效载体，是维护稳定、改善干群关系增强党与群众的血肉联系的有益尝试。淮阴区局坚持干什么让职工参与，怎么干让职工监督的原则，完善职工代表大会制度，落实职工代表大会各项权利、义务，严格执行职代会程序，保障了员工依法享有对单位重要事项的知情权、参与权、表达权和监督权。

第五篇：浅议如何完善国有企业监督机制

浅议如何完善国有企业监督机制

形成有效的监督合力

中航天水飞机工业有限责任公司纪委研究学组

完善国有企业监督机制，是防止国有资产流失、遏制腐败的关键。当前，在国有企业中有法律监督、党内监督、监察审计监督和职工监督等各种监督形式。此外，还有各级各类组织和制度进行监督和制约，如监事会、职代会、股东代表大会等，可以说是建立了一套较为齐全的监督体系，形成了一定的监督机制。但是，现有的监督机制虽然发挥了一定的作用，却并不能完全制约和遏制腐败。从近年来披露的事实情况可以看出，在一些企业中还存在着不少的腐败现象，造成国有资产大量流失。严峻的现实给我们留下了深深的思索，国有企业如何在社全主义市场经济条件下建立完善的“大监督”机制，有效地防止企业内部贪污腐败现象的发生，这是我们进一步建立和完善现代企业制度的一个重要课题。

一、目前国有企业监督机制存在的主要问题

现行企业监督机制存在的主要问题有以下几个方面：

一是上级监督太远。随着国有企业改革的一步步深化，自从1978年的扩大企业自主权，一直到后来的实行厂长(经理)负责制以及现在实行的现代企业制度，企业的经营自主权在扩大的同时，也加强了企业厂长(经理)的手中权力。同时，上级部门的对企业微观管理、监督也越来越少。上级部门侧重企业(公司)的年终业绩，而对企业领导的考核，则基本流于形式。

二是同级监督太险。企业以生产经营为中心，厂长(经理)处于企业的中心地位，企业的生产经营，人事调配和日常管理权都掌握在厂长(经理)手中，即使是经营决策，人事调动，任免等重大问题，虽然经过党委或党政联席会研究但一般也是以厂长(经理)的意见为主。

三是下级监督太浅。企业的监察和审计部门是厂长(经理)管辖的一个科室，作为被领导者要去监督领导者，难度可想而知。企业中的职工代表大会是实行民主管理的基本形式，但是职代会的监督职能很难落实到位。因为职代会什么时候召开，如何召开，不可能不经过厂长(经理)同意，起不到民主监督的作用。至于职工群众的监督，往往更难引起上级主管部门的重视。而且，一般职工群众，对厂长(经理)处理的事情也确实不了解，不知情也就更无法监督。

四是法律监督太晚。法律监督是一种事后监督，是在问 2

题发生以后的一种惩处手段。严肃惩处和着眼防范是开展反腐败斗争的两个重要手段。对于社会来说，依法惩处是完全必要的，必不可少的。但对于被监督者来说，已经造成的企业资产流失。倒闭破产及大批职工失业下岗的社会危害和影响，法律监督已经是“迟到”的监督了。

二、存在上述问题有着深层次原因

（一）产权结构不合理，造成了监督体系的混乱。我国国有企业目前仍普遍存在产权单一或国有股一股独大的状况。在国有股占绝对优势的情况下，股东与经营者之间、决策者与经营者之间、监督者与执行者之间容易身份混淆不清，监督制约关系是紊乱的，由谁代表国有产权利益与出资人利益组成股东会及由谁出任董事和监事，很难作出清晰的界定。这是当前国企监督机制失灵的重要原因。

（二）权力配臵不恰当，造成了制衡机制的缺失。我国国有企业权力配臵不太恰当，仍存在执行层进入监事会交叉兼职，违反了法人治理结构权力制衡的要求，使法人制衡机制失去应有的功能。

（三）监督主体不突出，监督责任难于落实。我国国有企业监督主体众多，包括着企业内外负有监督责任的有关各方，有：监事会、纪检部门、工会组织等等，监督主体众多，反而造成没有了主体。同时，企业内的监督机构基本上是由企 3

业经营者设臵，为企业经营者负责，是企业经营管理的一个组成部分，这样的主体是很难对企业经营者和领导班子实施有效监督的。

三、积极采取各种有效措施，整合监督资源，形成“大监督”机制。

针对上述四个方面的问题以及原因，为了有效地遏制国有企业中腐败现象的发生。应综合采取多种措施，整合监督资源，在国有企业中形成大监督的机制。达到让行使权力者不敢贪，不能贪，不想贪，不必贪的目的。

（一）改进国有企业运行机制，变绝对集权为合理分权

按照党中央规划，今后国有企业改革的总体方向是，根据国有企业的特点和建立现代企业制度的要求，建立合理的产权结构和严格的法人治理结构，改变国有企业的单一产权结构，实现投资主体多元化，优化国有企业产权结构。并在此基础上，尽快建立起完整规范的法人治理结构，完善监督制衡机制，不断提高企业的治理效率。从这个发展方向看，今后国有企业监督机制的完善必须把握好以下的环节：一是切实发挥股东大会权能。股东大会的构成应当保质保量，既能体现股东意志，又能确保有效行使监督的权力。二是优化董事会结构。确保既要有内部董事，又要有一定数量的外部董事，以强化董事会的效能。外部董事主要由国有资产代表、4

法人持股机构代表和有关专家组成。建立独立董事制度，保证董事独立发挥作用。三是选好总经理。总经理是处在执行层的权力最高峰，握有直接经营管理权，在企业决策和经营管理中起关键作用，其职业道德和职业能力如何，关系到企业的兴衰成败。国有企业选聘总经理，要注意坚持党管干部的原则与董事会依法用人结合，坚持德才兼备，同时引入市场竞争机制，不断拓宽选人渠道。四是进一步强化监事会职能。

（二）改进国有企业党内监督，充分发挥企业党组织的政治核心作用和监督保障作用

党在国有企业中的地位不能弱化，要健全和落实国有企业党组织参与重大决策的制度，使企业党组织切实做到保证党的路线、方针、政策在企业的贯彻实施，防止、减少企业决策失误，避免国有资产流失的作用。在企业内部，特别要认真执行“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的党委内部议事和决策的民主集中制度。凡属企业重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额资金的使用，都要集体研究决定，企业员工都要有相应的知情权、审议权，不准个人或少数人说了算。同时，还要制定出企业管理层向党组织报告个人重大事项的制度和定期召开企业领导人民主生活会的制度，通过以上种种党内监督措施的实施，使企业管理层 5

随时臵于党组织的有效监督和管理之中。

（三）改进国有企业监督环境，鼓励职代会、职能部门等参与企业监督管理的积极性

要加强职工民主监督，建立职代会民主评议企业领导人员的制度，并把民主评议的情况作为对企业领导人员任免奖惩的重要依据。要大力推进厂务公开，切实维护职工群众参与民主决策、民主管理、民主监督的政治权利，并以此为突破口进一步建立和完善职工代表大会制度，充分发挥其民主监督的作用，使职工真正当家作主，在企业改革和发展中充分发挥出主人翁的作用。同时，要尽可能提高企业人事、财务、经营、审计方面等职能部门参与监督的积极性，形成监督合力和相互制衡作用。

（四）建立企业内控机制，发挥企业自我调控机制的作用

一是充分发挥内部审计的职能。当前，我国国有企业内部审计机构的设臵多在企业内部，并直接对企业管理层负责。这一制度安排，往往导致内部审计人员独立性的丧失，使内部审计范围难以触及管理高层的决策，难以做出客观的职业判断。因此，必须改变内部审计机构向企业经营者负责的局面，今后可以通过向董事会下设审计委员会，来加强对企业管理层的监督。只有这样，内部审计的作用才能得到充分发挥，才能满足现代企业制度的要求。

二是完善企业经营业绩考核制度和决策失误追究制度，实行企业领导人员任期经济责任审计制度。通过经营业绩来约束经营者，可以使企业的监督方式变为经营者比较容易接受的考核形式，认真执行将对国有企业领导人员有很大的警示作用和约束作用。但目前看来，已建立的国有企业经营业绩考核制度有待完善，决策失误追究制度还有待建立，国有企业领导人员任期经济责任审计需要进一步贯彻落实。因此，必须加快这些方面的建设步伐，促进企业的持续健康发展。

(五)整合监督资源，形成沟通机制，形成监督合力，确保监督到位。

目前，国有企业的监督主体较多，自成体系，因侧重点不同，各自为阵，没有形成相互沟通、资源共享的机制，监督力量分散，形成不了有效地监督。因此，有必要在国有企业内部建立各种监督资源协商、沟通的机制。具体操作办法是，在党委或监事会主持下（或成立企业监督委员会），定期召开各监督主体会议，互通情况，交流动向，对存在的问题形成综合监督报告，由党委或监事会向有关领导或部门反馈，限时整改，并将整改情况书面向党委或监事会报告，并通报各监督主体，形成监督闭环。