行政复议与行政诉讼信访机制的对比思考

第一篇：行政复议与行政诉讼信访机制的对比思考

【内容摘要】本文讲述的是行政复议与行政诉讼、信访机制的比较。首先，简单比较了一下行政复议与行政诉讼的异同；其次，重点将行政复议与行政诉讼结合起来与信访进行了比较，通过六方面的分析得出了三点结论；再次，对做好当前行政复议、行政诉讼与信访工作的提出了几点思考；最后，通过分析、比较，得出结论：走法治化是必由之路。

【关键词

】行政复议 行政诉讼 信访 比较

行政复议是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向其上一级行政机关或者法律规定的行政机关提出行政复议申请，由受理行政复议申请的行政机关对原具体行政行为依法进行审查并作出行政复议决定的法律制度。行政诉讼是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，根据行政诉讼法或者有关法律、法规的规定，向人民法院提起诉讼，由人民法院进行审理并作出裁决的诉讼制度。信访是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。可见，行政复议、行政诉讼与信访都是公民、法人或者其他组织向有关部门提出请求或反映情况、由有关部门依法解决问题的工作制度，都是维护和实现人民群众民主权利、使党和政府体察民情、接受群众监督的重要手段，都是是化解社会矛盾、保障社会稳定、推进社会民主化、法制化进程的有效途径。三者各司其职，各展所能，紧密联系，缺一不可，在目前经济社会中发挥着积极作用。

一、同与异——行政复议与行政诉讼的比较

行政复议与行政诉讼作为解决行政争议的法定方式，二者有着明显区别，主要表现在以下五个方面：

1、救济性质不同。行政复议由行政机关对有争议的具体行政行为进行审查并作出决定，属于行政机关内部自我纠正错误的一种制度，是一种行政救济。行政诉讼是人民法院对有争议的具体行政行为进行审理并作出裁决的制度，应属司法救济，它意味着将政府管理的具体活动大范围地置于司法监督之下，公正性要高于行政复议。

2、受案范围不同。行政复议的受案范围要比行政诉讼的广泛，行政相对人不仅可以针对行政机关违法所作的具体行政行为提请复议，还可以针对行政机关所作的具体行政行为的依据（即抽象行政行为）申请审查，而行政诉讼原则上只能对行政机关的具体行政行为造成的侵害进行救济。此外，行政复议可以审查具体行政行为的合法性、适当性，而行政诉讼只能就合法性进行审查。

3、选择路径不同。行政复议和行政诉讼采取“双轨制”和“择一原则”，即一般情况下，行政相对人可以自由选择复议或诉讼，但不能同时选择，只能择一行使。如果行政相对人选择了复议，对复议决定不服还可以提起行政诉讼，进入司法程序。如果行政相对人选择了行政诉讼，对法院裁决不服，不能再申请行政复议。

4、审理方式不同。行政诉讼实行两审终审制，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，或者法律另有规定外，一律公开审理，司法程序较为复杂、冗长。行政复议实行一级复议制，一般采用书面审理，它贯彻了及时、便民的原则，能迅速查清案情，尽快解决争议，给行政相对人提供直接、快捷的救济，降低诉讼成本。

5、法律效力不同。行政复议除终局裁决外，复议决定不具有最终的法律效力，行政相对人对复议决定不服还可以在法定期限内向人民法院起诉。行政诉讼是最终的权利救济途径，行政相对人对法院的裁决必须履行，权威性高于行政复议。

行政复议、行政诉讼虽然有以上区别，但本质上都是法律救济途径，对行政相对人实现权利救济有着更多的相同之处，如处理对象都是行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益而发生的行政争议，有权提起救济请求的都只能是行政相对人，而行政机关处于被动地位，复议机关和法院都必须严格依法办理案件等。而信访是一种非标准化的救济手段和方式，行政复议、行政诉讼与其相比，区别更加明显。因此下文将把行政复议、行政诉讼结合起来，着重与信访进行一下比较。

二、“优”与“劣”—— 行政复议、行政诉讼与信访的比较

（一）信访的“热”与行政复议、行政诉讼的“冷”——凸现社会矛盾聚焦在信访

1、信访总量大，增幅大。近年来，群众信访总量居高不下，群众信访上升幅度呈“倒金字塔”型，信访活动上升趋势较明显。以笔者所在惠山区为例，2004年接待来访365批462人，集体来访94批2329人，来信468封，来电203个，网上信访1116件，领导接待174批1413人。而2004年区政府受理行政复议10件、区法院受理行政诉讼19件。行政复议、行政诉讼与信访的数字差别是显而易见的。如此多的信访，真实地反映了社情民意，显现了当前社会存在的许多矛盾和行政机关执法中的一些突出问题，表明信访已成为现今社会关注的热点。

2、领导参与信访多，关注信访多。社会对信访日益关注，且信访工作关系到国家和社会的稳定，关系到群众的切身利益，各级领导都作为一项政治性任务来抓，不敢懈怠，对一些重要信访，领导都亲自阅批、组织落实和督办。各级政府通过实行“领导信访接待日”、开通政府热线电话、建立网上信箱、设立投诉中心等方式，广开信访渠道，听取群众呼声，了解群众民意，为群众排忧解难。领导的亲历亲为，一定程度上加深了对信访工作的了解和体会，给予信访工作更多的重视和支持。行政复议、行政诉讼专业性、技术性、独立性都较强，除一些影响大、涉及面广、情况复杂的案件，一般领导不会过多干预。可见，领导工作重点也在信访。

3、群众对信访知晓率高，对信访选择率高。受传统观念影响，现在许多群众信“人”而不信“法”，“权”大于“法”的思想根深蒂固，乃至依赖政府，迷信领导。当生产生活中遇到问题时，往往不是通过法律途径解决，而是希望政府大包大揽，承担一切责任。许多原来应该通过司法途径解决的问题，群众往往希望通过行政手段解决，认为可以减少诉讼资费，也能够缩短解决问题的时间。而群众对行政复议、行政诉讼所知不深，因此选择不多。因此，群众更热衷于信访。

从上可见，信访数量急剧上升，引起社会高度重视，各级政府都把信访工作放到重要位置来抓，保证信访工作有序开展。目前已逐步形成“大信访”格局，各职能部门充分调动，紧密协作，来做好矛盾的预防和化解工作。而行政复议、行政诉讼虽然数量不多，却是重要的法律手段，并发挥着越来越明显的作用，代表着今后发展的趋向。

（二）信访的“难”与行政复议、行政诉讼的“易”——反映解决问题的效率有高低

1、信访形式复杂多样，处理难度较大。一是集体访、重复访。为了解决问题，信访人相互串联，集体行动，试图以人多势众扩大影响，促使政府予以重视。特别是一些上访人聚集国家重要政治活动或重大节庆期间，到党委、政府机关上访，以扩大社会影响。二是越级访。有些上访人认为到地方政府反映不解决问题，不可能满足他们的要求，只相信中央和省的政策，为此频繁去省、去京上访。三是无序上访、异常上访。有些上访人不到指点接待场所反映问题，动辄到党委、政府静坐、堵门、打横幅，甚至出现携带汽油、农药等以自杀、自残等过激行为相威胁。四是缠访。少数信访老户反复缠访，频繁去省、去京上访，行为激烈，对抗加剧，处理难度大。信访情况复杂，信访工作的难度加大，要解决问题也比较困难。行政复议、行政诉讼依法进行，不会有过多干扰因素，即使遇到一些新生或疑难的问题，也可通过请示、案审等方式解决。从这个角度讲，行政复议、行政诉讼能减轻行政机关工作负担，且提高工作效率。

2、信访反映问题棘手，群众往往难以达到期望。群众上访反映的问题，很多都是历史遗留问题，是长期积累的深层次矛盾，还有些是客观原因造成的，譬如企业改制遗留的问题、拆迁安置引发的问题、征地补偿问题、劳资纠纷问题、城市和农村居民生产生活困难问题等等，处理这些问题很棘手，有些群众对信访报有不切实际的过高期望，一旦达不到目的就反复上访，这些耗费了有关领导、信访部门和有关单位大量的时间、精力和物力。行政复议、行政诉讼解决的是行政机关的具体行政行为合法性和不当性的问题，有法可依，有案可稽，是非曲直，终能有个说法。因此选择行政复议、行政诉讼解决问题更加合法和有效。

3、信访立法偏软，规范措施缺失。现行的国务院《信访条例》属于行政法规，对于有些非正常上访行为约束力有限，尽管各地也采取了一些措施来规范上访人员行为，但效果不明显。如一些筹款串联、非法集会、在政府机关门前静坐示威等行为，严重干扰破坏了正常信访秩序，由于不属于治安管理范畴，难以进行有效处理，手段的缺矢使无理上访、闹访势头愈演愈烈。此外，现行的《信访条例》对信访机构极其工作人员的问责规定不够具体，造成少数地方和部门对信访工作的重要性和紧迫性认识不够，对集体访、越级访还缺乏敏感性和责任心，宣传政策不耐心，思想工作不得法，掌握时机不恰当，工作作风不扎实，致使有些简单问题复杂化，信访得不到及时处理，这也是重复访和越级访的重要诱因。行政复议、行政诉讼有法律作后盾，具有严格的法律责任和强制措施，确保了这项活动有序开展。

从上可见，信访要解决的问题纷繁复杂，但处理的手段又缺乏，因此要处理好信访问题难度很大，有时久拖不决，既会影响到政府的形象，又可能会使当事人权益受到损害。这就要求政府机关开阔思路，善于运用行政复议、行政诉讼之类的法律手段来解决问题。当然行政机关在依法行政同时，有义务教育引导群众学会依法“办”事，运用法律手段维护自身合法权益，走行政复议、行政诉讼之路也就顺理成章了。

（三）信访的“宽”与行政复议、行政诉讼的“窄”—— 表明信访有值得行政复议、行政诉讼借鉴之处

1、信访范围广。信访范围宽泛，凡公民、法人或其他组织反映情况，提出的建议、意见或者投诉请求，都可列入信访范围。行政复议、行政诉讼的事项须是行政机关作出的具体行政行为。群众信访涵盖了行政复议、行政诉讼的受案范围内的事项，但行政复议、行政诉讼只能受理一部分群众信访，即符合行政复议法、行政诉讼法规定受案范围的事项。从这点讲，信访解决的矛盾多，易受到群众欢迎。可见，行政复议、行政诉讼的发展方向，就是要逐步扩大受案范围，不要动辄拒人于外，尽可能多的为群众解决困难。

2、信访门槛低。信访对于上访人或上访事项没有作过多的规定或限制，且不需要交费，有些部门为息事宁人，特别是一些集体上访，还提供午餐，用车把上访人送回家，群众比较能接受。而行政复议、行政诉讼则严格得多，申请人或原告必须符合法定要求，复议或诉讼事项必须符合受案范围，受理必需在法定期限或管辖范围内等等，而且诉讼还要交费，请律师也是一笔支出。一般群众法律意识不强，法律水平不高，对用法律途径解决问题有些畏惧，或者说怕麻烦，宁可信访也不复议或诉讼就不足为奇了。可见，行政复议、行政诉讼要发挥更大作用，要为群众真正接受，必须降低门槛，更加切合实际。

3、信访程序简。信访在接到上访人提出的上访事项，即可受理、交办或转送，进入办理阶段。如果领导批示或特别关注，解决问题更快。而行政复议、行政诉讼要在规定日期内立案审查、要被申请人或被告提出答复或答辩，然后再书面审查或开庭审理，所有步骤必须按部就班，与信访相比较为繁琐。可见，行政复议、行政诉讼今后应逐步改革，简化环节，提高办事速度。

从上可见，信访在目前之所以不可替代，因为它的功能更多，作用更强，环节更少，有时解决问题速度更快。目前阶段信访具有的联系群众、民主监督、调节矛盾、反馈民意、决策参谋、综合协调等作用，有些是行政复议、行政诉讼不具备或者尚未充分发挥的。因此，行政复议、行政诉讼虽然立法相对完善，但也不能夜郎自大，还有许多需要借鉴和改进之处。

（四）行政复议、行政诉讼的“硬” 与信访的“软”——显示行政复议、行政诉讼具有自身优势

1、行政复议、行政诉讼法律依据充分。行政复议、行政诉讼所依据的是行政复议法、行政诉讼法，都是规范政府共同行为的重要法律，是经过长期酝酿和实践后出台的，象行政复议也是由行政复议条例逐步提升为行政复议法的，各项规定比较完备，操作性也较强，而且经过大张旗鼓地宣传和培训，以及十几年来工作的经验与教训，行政机关重视程度越来越高，群众这方面的意识也在不断增强，行政复议、行政诉讼工作有序开展，作用日益突出。而信访依据的主要是国务院或省制定的条例，一个是国家大法，一个是行政法规，级别有大小，效力有高低，上下贯彻执行力度有区别，重视程度也有差异，已经渐渐难以适应形势和任务的需要。目前的信访立法对信访工作的指导存在诸多缺位，各地在实践中摸索出的一些已经形成制度的作法也需要以法律手段规范下来。可见，信访工作要加强力度，建立健全信访法律法规刻不容缓。在适当条件下，将《信访条例》提升为《信访法》，为信访工作提供更强保障，这已成为各界共识。

2、行政复议、行政诉讼执行力度强硬。对于信访的处理，有的是解释，有的是协调，有的是督促，信访行为本身并不具备具体行政行为特征（重新作出一个具体行政行为除外），不具有确定力、拘束力、执行力等特征，除非领导下达行政命令，否则执行起来缺乏法律保障，难度较大。信访后重新作出一个具体行政行为的，除少数法律规定行政机关可以强制执行外，大部分都需要通过诉讼环节，再申请法院强制执行。而通过法律途径得到的复议决定或判决，具有法律效力，对当事人具有拘束力，必须执行，否则能通过法院强制执行。可见，采用行政复议、行政诉讼解决纠纷更能保障群众合法权益。

3、行政复议、行政诉讼法律责任严厉。对于信访人的信访请求，除诬陷、诬告他人等行为要追究信访人刑事责任或治安管理处罚，信访人即使信访事实不真，也不需要承担法律责任。而行政复议、行政诉讼中，申请人或原告复议、诉讼请求不被支持或败诉，就要受复议决定或判决拘束，承担相应责任。行政机关如果行政行为被变更或撤消，法律后果更加严重，除对行政机关本身形象有负面影响外，还要追究有关领导和过错人员的法律责任。因此，群众选择行政复议、行政诉讼一般比较慎重，很少会出现反复缠访、无理取闹等现象，由敬畏而产生公信力，这是信访所不具备的。

从上可见，行政复议、行政诉讼充分体现依法治国的理念，是依法治国重要机制，群众可以通过行政复议、行政诉讼维权，真实反映行政机关在执法中的一些问题，便于上级机关和司法机关对行政机关进行有效监督，预防和制止行政机关滥用职权，体现法律的公平公正。从这点讲，信访虽然可以通过领导交办或督办解决问题问题，体现政府为民服务的理念，但这种由上而下的行政命令，更多反映的是领导的一种个人能力，一种占居高位发号施令而下级必须俯首听命的权威，体现的是“人治”而非“法治”。因此，在推行法治化的今天，还一味推崇信访解决问题是不合时宜的。

（五）行政复议、行政诉讼的“严” 与信访的“松”——突出行政复议、行政诉讼要求更严格。

1、行政复议、行政诉讼审查全面化。行政复议、行政诉讼对具体行政行为要进行全面审查，需要对具体行政行为的事实认定、证据收集、适用法律、运用程序、自由裁量、实施主体等方面作全面审查，其中任何一个环节有违法或不当，该具体行政行为都有可能被变更或撤销。而信访则追求问题的解决，对违法或不当行为的认定，还是需要通过法律途径。可见，用行政复议、行政诉讼法律手段对行政机关具体行政行为进行监督更直接、更彻底，能发现群众反映中未暴露的更多问题。

2、行政复议、行政诉讼文书规范化。行政复议、行政诉讼一般都要在法定期限内作出决定或判决，决定或判决必须按照法定格式，阐述和认定事实要清楚，适用法律条文要准确，分析和说理要透彻，条理清晰，用语规范，说服力强，使申请人或原告一目了然，心悦诚服，体现法律的威严。信访大多数时候是说服教育、耐心解释，只要当事人能接收就功德圆满，即使一些时候需要以正式书面形式，只要阐述事实清楚，处理措施恰当，能解决上访人的疑问或困难就可以，并没有法定格式。可见，行政复议、行政诉讼的“白纸黑字”，比起信访的“口头功夫”，前者更加严格、规范，能令人产生一种信任感，当然对办理复议的机关和法院也要求更高。

3、行政复议、行政诉讼用语专业化。行政复议、行政诉讼的文书，要用法律术语，哪怕申请人或原告并不太明白，行文要求严谨，特忌模棱两可、辞不达意。信访口头、书面都要通俗易懂，关键要让上访人听懂或看懂，从而接受。可见，行政复议、行政诉讼的专业性较强，对工作人员的法律素养要求很高，信访虽然也在向这个方向发展，但总体素质和办案水平尚有待于进一步提高。

从上可见，行政复议、行政诉讼的行为更具有严肃性，对工作人员的要求也更加严格，而人员素养的高低，实际上决定了办案能力的高低，解决问题效率的高低。这里并非贬低信访干部的能力，进入法院或政府法制机构的大都是出自法律院校或熟悉法律的专业人才，而信访来说这方面人才相对匮乏。这也从另一方面说明要加强信访，必须提升人员素质，光采用传统的“哄吓欺骗”、软硬兼施等手段，是不能从根本上解决问题的。

（六）行政复议、行政诉讼的“法” 与信访的“权”——标明行政复议、行政诉讼是今后发展趋势。

1、群众信“权”不信“法”。行政复议、行政诉讼是法律途径，更能维护群众合法权益，但群众还是选择上访，其思想根源于人们封建社会的“清官意识”。群众有冤情或自以为有冤情无处可诉，便寄希望于碰上一位清官为其作主。而这种“清官意识”是与现代社会的法治理念相悖的。法治社会推崇的是法律规范的制定、执行和完善的监督制度等，而绝非“清官”本身。群众陈旧观念的改变，需要行政机关加以引导，加强法制宣传，对领导的作用不要过分夸大和渲染。

2、行政机关重“权”不重“法”。信访对处理矛盾作用显著，但客观上也助长了行政机关的一些恶习，譬如下级机关过分重视上级的批示，而轻视法律法规。目前在实践中对上访案件的处理基本上形成了“上访—批示—昭雪”的模式，多数上访案件是在上级领导的批示下才得以处理，上访人最终实现了其应有的合法权益。然而，这些上访者应有的、法定的合法权益却不得不借助领导的“批示”才能实现，使人不禁不对法律的权威性提出质疑。虽然下级机关在查处上访案件中也会依法进行，但是领导的批示对下级机关来说无疑是一种巨大压力。在这种巨大压力下，很难保证行政机关执法的独立性。法治社会依赖的是“有法必依”、“执法必严”、“违法必究”而非领导的“批示”。可见，领导对信访的关注，合乎情理，但要有个度。除重大信访问题和政治需要的信访问题有领导直接和亲自过问和处理外，其它的一般交由专业部门和司法机关处理为妥。

3、体制要“法”不要“权”。信访制度的存在，事实上妨碍了司法和行政执法体制。目前在我国已经制定了各个领域的法律规范，建立起了行政复议、行政诉讼、二审终审、申诉等完善的司法体制和分门别类的行政执法体制，同时还建立起了检举、揭发、控告等监督机关工作人员的制度。严格来说，查处上访案件不是一种国家司法形式，也不是真正意义上的国家行政执法形式。可见，允许在国家独立的司法和行政执法体制之外存在一种专门针对上访案件的工作机制，既与现代法治国家的要求不相容，又在很大程度上削弱了司法和行政执法的作用和权威。

从上可见，信访在某些方面与依法治国有冲突，带有“人治”的痕迹，而行政复议、行政诉讼代表着依法治国的方向和要求。从这方面讲，走法治化道路，是今后大势所趋，人心所向。

综上所述，在以上行政复议、行政诉讼与信访的不完全比较中，至少可以得出三点结论：一是在我国目前社会中，信访与行政复议、行政诉讼都是重要的工作制度，三者呈现出一种“你中我有，我中有你”的格局，虽各具优势，但也互有不足，要充分发挥各自作用，必须取长补短，不断完善：二是信访在目前被群众广泛接受，领导也更加关注，行政机关投入了大量人力、物力和财力，但任务和前景依旧严峻，信访工作要发挥更大效用，必须走法治化道路；三是行政复议、行政诉讼虽然目前还偏“冷”，却是建设法治国家的重要机制，代表着今后发展的方向。

三、合与分——做好当前行政复议、行政诉讼与信访工作的思考

当前阶段，随着改革的不断深化和社会发展的不断加快，新旧体制和观念的冲突、社会利益格局的调整，引发了大量矛盾，行政复议、行政诉讼与信访作为重要的工作制度，必须紧密协作，分流疏导，切实发挥好作用。

（一）“合”——做好行政复议、行政诉讼与信访的衔接。

1、分清职责，理清渠道，各司其职，不越位不缺位。政府专门设立一个专门机构处理信访，表现出了对群众呼声的极大关注，对群众疾苦的无限关怀，这是与政府是人民的政府、公务员是人民的公仆这一理念相符的。但也要充分认识到，信访救济不是无限和无序的，对群众的信访，要综合运用行政复议、行政诉讼、仲裁、信访、人民调解等渠道去解决，而不局限于其中某一种。

2、做好行政复议、行政诉讼的衔接。行政复议、行政诉讼的衔接法律已有了相关规定，目前已经有足够多的理论著作或文章进行了深入探讨，本文篇幅所限，不再赘述。当然现行规定还有不完善之处，如：复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，行政相对人向法院起诉的被告不明确；《行政复议法》、《行政诉讼法》和《若干解释》对“法定复议期间”、“法定起诉期限”规定不一致；对选择复议与复议前置并存的情况如何处理不明确；对部分复议、部分起诉的情况处理不明确，等等。这些问题有待今后逐步解决。

3、遏制和减少涉法信访工作。近年来，涉法信访问题不断上升，有一些经过行政复议、行政诉讼的案件，当事人没有达到个人目的或者对法律理解有偏差，认为案件处理不公，或者复议机关或法院自身工作确实有问题而产生涉法信访。要遏制和减少涉法信访，必须加强法律宣传和思想引导，完善各项制度，法院与地方党委、政府紧密配合，共同研究防范措施，实行有效控制，对非法信访要予以打击。

（二）“分”——做好信访与行政复议、行政诉讼的分流疏导。

凡事找政府，凡事就信访，这是个误区。许多本应由行政复议、行政诉讼解决的问题还是要通过法律程序解决。如果一味依赖信访，很可能造成问题久拖不决，给当事人带来不必要的损失。这就要求做到以下三点：

1、接待信访的部门、复议机关或法院应告知当事人救济途径。接待信访的部门在信访中遇到可以通过行政复议、行政诉讼解决的问题，应向上访人宣传行政复议、行政诉讼有关知识，鼓励和引导上访人去申请行政复议或提起行政诉讼，既减轻自身工作压力，又有利于当事人有效解决问题。而复议机关或法院对不符合于行政复议、行政诉讼受案范围的，法律救济途径已走不通，但通过信访有可能解决的，应告知申请人信访的方法。这就要求信访部门的工作人员熟悉法律，了解行政复议、行政诉讼的基本知识，能给予当事人正确引导，而复议机关或法院也应该重视信访途经，不应拘泥于法律手段解决问题。

2、领导要对信访与行政复议、行政诉讼有准确理解。现实工作中，有些领导对行政复议、行政诉讼接触少，不是很了解，碰到有些群众来信来访，就把来信直接签给信访部门办理，或者指定到信访部门反映情况，领导的意见给信访工作部门造成了压力，对应该通过行政复议、行政诉讼解决的，一味以解释或协调处理，结果事倍功半。这就要求新时期的领导必须有较高的法律修养，懂得并善于用法律手段解决问题。

3、律师介入信访要主动疏导。目前在信访工作中，律师介入已成为一种共识。律师在处理信访问题时，对需要通过诉讼、复议解决的，应积极引导信访人通过法律程序解决。

四、存与灭——走法治化是必由之路

上访在我国有很长的历史，在古代老百姓可以到衙门去鸣冤叫屈，到了现代，上访的范围变得更加宽泛，凡事都可以找政府，不管是遇到了困难或不平，还是要反映问题，但我们应该看到，上访自产生之初就深深地打下了“人治”的烙印，至今仍难以完全消磨掉这个印痕，即使我们已经到了社会主义社会。从实质看，上访是一种人治思想的体现，从根本上说，上访是对现代法治的一种破坏。但上访又是我国所具有的一种比较独特同时又十分普遍的社会现象，它一方面反映了群众法律意识的觉醒和提高，另一方面也反映了当前行政机关在依法行政方面确实存在问题。因此，在我国目前政治体制下，扩大行政复议、行政诉讼的受案范围，把信访纳入层级监督、司法审查的渠道，依法监督和支持行政机关依法行政，这既是依法治国基本方略题中应有之义，又是完善信访工作机制的必由之路。

1、信访法治化是建设法治社会的必然要求。依法治国方针的确立，标志着我国治国方略的根本转变。现代法治社会的核心是保护私权利不受公权力的侵犯，而就依法治国的价值目标来讲，就是有效地限制和监督国家权力，逐渐地扩大公民个人的权利，这是依法治国的必然结果和归宿。坚持依法治国，既要求承认法律是最高权威，又要求行政机关必须依法行政。而行政机关是否依法行政，将从根本上决定我国能否依法治国，建设法治国家。加强层级监督、司法监督是确保行政机关依法行政的不可替代的重要一环。在一个法治国家，保护公民权利和限制公权滥用的最有效的办法就是由中立无偏的机构或专门机构对公权的行使进行及时有效的审查。因此，进一步发展和完善复议、诉讼审查制度，把作为行政机关依法行政“晴雨表”的上访案件纳入复议、诉讼的审查范围，不断加大审查力度，实践证明，这是推动行政机关依法行政、最终使我国步入法治国家的极为重要的途径。

2、信访法治化体现了现代法院的功能。传统意义上的法院，其主要功能在于依法强制性的解决当事人之间的纠纷。但是随着经济的发展和社会的进步，传统法院过渡到现代法院，法院的功能也随之发生了变化，除了解决纠纷这一基本功能外，现代法院还具备了控制社会、制约权力、解释法律等延伸功能，并且其内容仍在不断完善中。就现代法院的制约权力功能而言，主要是通过行政审判来实现的。在现代社会中，行政权力的扩张更趋于突出，相应侵犯公民权利的事例更容易发生，这些问题主要有以下两种类型：一是积极的乱作为，即滥用权力侵犯公民的合法权益；二是消极的不作为，即不积极运用权力维护公民的合法权益，而这种不作为往往又是与积极的乱作为相伴随而产生的，即前期因滥用权力造成对公民合法权益的侵犯，在公民要求对这种被破坏的秩序和利益进行恢复和补救时，行政机关却又以不作为消极对抗，由此造成群众上访。这也正是上访案件得以发生并逐年上升的原因所在。因此，发挥法院的延伸功能，不断强化对行政机关的监督和制约，加强司法制衡便理所当然。当群众因为自身的合法权益受到侵犯或得不到保护而上访时，司法审查便应运而生。

3、信访法治化在工作实践中切实可行。在实践中，上访案件大体可以分为两大类，一是检举、控告类上访，二是可复议、可诉类上访。第一类上访往往没有其个人的要求，仅仅是其通过行使其基本权利，向有关部门反映情况，提供信息、线索，对群众反映的问题，有关国家机关完全可以根据职能分工进行处理。第二类上访往往是上访人有其个人的要求，在法律上具有可复议、可诉性。一是上访案件本身具有可复议、可诉性，即上访人反映的问题属于行政复议法、行政诉讼法及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》规定的受理范围，上访人可以直接向复议机关申请复议或向人民法院提起诉讼。二是上访人反映的问题虽然一开始并不具有可复议、可诉性，但是经过行政机关查处并作出处理决定后，赋予了上访案件以可复议、可诉性，上访人如对处理决定不服，可以向复议机关申请复议或向人民法院提起诉讼。在实际工作中，确实有一部分信访因具有可复议、可诉性，最后是通过复议、诉讼途径来解决的。

上访的存在，在我国社会政治生活中存在有其历史必然性。但是随着我国社会法治化进程的不断加快，行政复议、行政诉讼受案范围的逐步扩大，上访案件将会逐步纳入法治轨道。我们有理由相信，上访这一存在很久的现象，迟早会退出中国的历史舞台，法治化是社会必然的选择。

第二篇：税务行政复议与行政诉讼

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2012年初级经济法预习——税务行政复议与行政诉讼

一、税务行政复议

纳税人及其他当事人认为税务机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可依法向税务行政复议机关申请行政复议。

纳税人及其他当事人对税务机关作出的征税行为和不予审批减免税或者出口退税、不予抵扣税款、不予退还税款行为不服的，应当先向复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服，可以再向人民法院提起行政诉讼。对税务机关作出的其他具体行政行为不服的，可以先申请行政复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼，也可以直接向人民法院提起诉讼。

申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请，口头申请的，复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。

复议机关对被申请人作出的具体行政行为所依据的事实证据、法律程序、法律依据及设定的权利义务内容之合法性、适当性进行全面审查，根据不同情况作出行政复议决定。

二、税务行政诉讼

纳税当事人不服税务行政复议决定的，可以在收到复议决定书之日起l5日内向人民法院提起诉讼。申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起3日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。

人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出不同判决。

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第三篇：行政复议与行政诉讼的关系

行政复议与行政诉讼的关系

(一)、相同点：

行政复议和行政诉讼都是因具体行政行为而引起，都是以解决行政争议为直接目的，都是以对具体行政行为的合法性进行审查为核心，因而适用的很多规则是相同的。行政复议与行政诉讼之间的联系主要表现在程序上的衔接。

(二)、区别：

1.性质不同。行政复议是由上一级行政机关对下一级行政机关所作具体行政行为进行的审查，整个过程都在行政系统内部进行，因而具有形式意义上的行政行为的特征。行政诉讼则是人民法院对行政机关所作具体行政行为实施的司法监督，属于司法行为。

2.受理机关不同。行政复议的受理机关是做出具体行政行为的行政机关所属的人民政府或其上一级主管部门，而受理行政诉讼的机关则是人民法院。

3.受案范围不同。人民法院所受理的行政案件，只是公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵害其合法权益的案件，而复议机关所受理的则既有行政违法案件，也可以有行政不当案件。也就是说，凡是能够提起行政诉讼的行政争议，公民、法人或其他组织都可以向行政机关申请复议，而以提起行政复议的未必能够提起行政诉讼。如法律规定行政复议终局决定的，当事人即不得提起行政诉讼。

4.审查范围不同。人民法院只审查具体行政行为的合法性，而一般不审查其是否适当;复议机关不仅审查具体行政行为是否合法，而且还要审查其是否适当。行政诉讼是实行不告不理原则，行政复议则实施有错必纠原则，这意味着复议的范围不局限于申请人的申请。因此，行政复议的审查范围要大于行政诉讼。

5.审理程序规则不同。人民法院审理行政案件完全是按照司法程序进行，而行政复议由于是行政系统内部上级对下级的监督，故二者在审理程序规则方面存在许多差别。人民法院审理行政案件实行的是两审终审，公开开庭审理制度;行政复议则基本上实行一级复议制度，以书面复议为原则，较之行政诉讼程序，行政复议程序比较灵活、简便。

第四篇：行政复议和行政诉讼制度范文

1Z308050行政复议和行政诉讼制度

本节包括5项内容：

1Z308051行政复议范围和行政诉讼受案范围

1Z308052行政复议的申请，受理和决定的有关规定

1Z308053行政诉讼的法院管辖、起诉和受理

1Z308054行政诉讼的审理、判决和执行

1Z308055侵权的赔偿责任

1Z308051行政复议范围和行政诉讼受案范围

一，行政复议范围

根据《行政复议法》的规定，有11项可申请行政复议的具体行政行为，结合建设工程实践，其中7种尤为重要：

1．对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得，没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；

2．对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；

3．对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；

4.认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；

5．认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

6.认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证，执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；

7．认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

下列事项应按规定的纠纷处理方式解决，不能提起行政复议：(1)不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，应当依照有关法律、行政法规的规定提起申诉；(2)不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，应当依法申请仲裁或者向法院提起民事诉讼。

二、行政诉讼受案范围

行政诉讼受案范围是指哪些行政争议可以进入行政诉讼加以解决。该受案范围确定了行政机关行政行为受司法监督的限度，以及公民、法人或其他组织获得司法救济的范围。

《行政诉讼法》规定，法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：(1)对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；(2)对限制人身自由(如强制隔离、强制约束)或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；(3)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；(4)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁

发或者不予答复的；(5)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；(6)认为行政机关没有依法发给抚恤金的(如伤残抚恤金、遗属抚恤金、福利金、救济金等)；

(7)认为行政机关违法要求履行义务的(如财产义务、行为义务，典型表现为乱收费、乱摊派)；(8)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的；(9)法律、法规规定可以提起行政诉讼的其他行政案件。

但是，法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：(1)国防、外交等同家行为；

(2)行政法规，、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；(3)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；(4)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。

1Z308052行政复议的申请，受理和决定的有关规定

一、行政复议申请

公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但法律规定的申请期限超过60日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

依法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。作出具体行政行为的行政机关是被申请人。申请人可以委托代理人代为参加行政复议。申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请。

对于行政复议，应当按照《行政复议法》的规定向有权受理的行政机关申请，如“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。

申请行政复议，凡行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。

二、行政复议受理

行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，依法决定是否受理，并书面告知申请人；对符合行政复议申请条件，但不属于本机关受理范围的，应当告知申请

人向有关行政复议机关提出。

在行政复议期间，行政机关不停止执行该具体行政行为，但有下列情形之一的，可以停止执行：

(1)被申请人认为需要停止执行的；(2)行政复议机关认为需要停止执行的；(3)申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；(4)法律规定停止执行的。

三、行政复议决定

行政复议原则上采取书面审查的办法，但申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回；撤回行政复议申请的，行政复议终止。

行政复议机关应当在受理行政复议申请之日起60日内作出行政复议决定，其主要类型有：

1．对于具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。

2．对于被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。

3．对于具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法：(1)主要事实不清、证据不足的；(2)适用依据错误的；(3)违反法定程序的；(4)超越或者滥用职权的；(5)具体行政行为明显不当的。对于决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。

申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应同时决定被申请人依法给予赔偿。

1Z308053行政诉讼的法院管辖、起诉和受理

一、行政诉讼管辖

行政诉讼管辖指不同级别和地域的人民法院之间在受理第一审行政案件的权限分工。

(一)级别管辖

行政诉讼案件一般都由基层人民法院管辖，有下列情形之一的，应当由中级人民法院管辖第一审行政案件：(1)确认发明专利权的案件、海关处理的案件；(2)对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；(3)本辖区内重大、复杂的案件。

高级人民法院和最高人民法院只管辖本辖区范围内重大、复杂行政诉讼案件。

(二)一般地域管辖

行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的。也可以由复议机关所在地人民法院管辖。对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。

两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖。

二、起诉

提起诉讼应当符合下列条件：(1)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；(2)有明确的被告；(3)有具体的诉讼请求和事实根据；(4)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖，行政争议未经行政复议。由当事人直接向法院提起行政诉讼的，除法律另有规定的外，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内起诉。经过行政复议但对行政复议决定不服而依法提起行政诉讼的，应当在收到行政复议决定书之日起15日内起诉；若行政复议机关逾期不作复议决定的，除法律另有规定的外，应当在行政复议期满之日起15日内起诉。

三、受理

人民法院接到起诉状，经审查，应当在7日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以提起上诉。

1Z308054行政诉讼的审理、判决和执行

一、审理

《行政诉讼法》规定，行政诉讼期间，除该法规定的情形外，不停止具体行政行为的执行。法院审理行政案件，不适用调解。除涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的外，人民法院公开审理行政案件。

人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件；审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。

经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。

二、判决

第二审人民法院在二审程序中对上诉案件进行审理，并依法作出驳回上诉、维持原判，或者撤销原判、依法改判，或者裁定撤销原判，发回原审人民法院重审。

当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行。

三、执行

当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定。公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。

行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取以下措施：(1)对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金，通知银行从该行政机关的账户内划拨；(2)在规定期限内不执行的，从期满之日起，对该行政机关按日处50元至100元的罚款；(3)向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；

(4)拒不执行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。

1Z308055侵权的赔偿责任

公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。赔偿诉讼可以适用调解。

按照《国家赔偿法》的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(1)违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；(2)非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；(3)以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；(4)违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；(i)造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。

行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(1)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；(2)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；(3)违法征收、征用财产的；(4)造成财产损害的其他违法行为。

但是，属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：(1)行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；(2)因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；(3)法律规定的其他情形。

第五篇：对行政复议和行政诉讼的良性互动的思考

［摘要］行政复议与行政诉讼是两种不同的行政救济手段，两者应建立良性的互动机制，充分发挥化解行政争议的作用。本文分析了行政复议的必要性、性质定位和行政复议与行政诉讼的关系，在此基础上提出了应建立行政复议和行政诉讼良性互动机制的有关举措。

［关键词］行政复议；行政诉讼

当前，我国社会结构深刻变动，利益格局深刻

调整，各类矛盾日趋凸显，行政争议呈现增多趋势。如何d­调发挥行政复议与行政诉讼解决行政争议的作用，实现行政复议和行政诉讼的良性互动，值得研究。

一、行政复议存在的必要性

探讨行政复议与行政诉讼的关系问题，首先涉及到的是行政复议是否有存在的必要。从行政复议的立法目的来看，它是一种“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”的制度。

1、行政复议的存在，有利于构建社会主义和谐社会。行政复议的存在，有利于引导人民群众以理性合法的方式表达利益诉求、通过法定渠道解决行政争议，可以把相当一部分行政争议化解在初发阶段、化解在基层、化解在行政系统内部，从而保障社会安定和政治稳定，促进?­济社会更加全面d­调发展，是构建社会主义和谐社会必然要求。

2、行政复议的存在，有利于行政争议的合理解决。行政机关通晓专业技术知识，具备行政管理?­验，行政争议交由行政机关裁决，更能适应行政管理的实际需要，使行政争议获得合理的解决。

3、行政复议的存在，有利于行政争议的尽快解决。行政复议程序简便、迅速、灵活，采用行政复议程序解决行政争议，可以节省时间，提高办案效率，减少当事人的负担，尽早稳定行政程序。

行政复议程序的设置，适应了解决行政争议的需要，适应了行政案件的特点，可以与行政诉讼起到相互补充的作用。①

二、行政复议的准司法定位

实现行政复议与行政诉讼良性互动的前提是要明确行政复议的性质定位。关于行政复议的性质定位，在《行政复议法》起草过程中曾有过争论，主要有两种意见：一是单向监督行为说，认为行政复议本质上是行政机关自我纠正错误的内部监督制度，是一种内部监督行政行为，注重行政效率，坚决反对行政复议活动司法化；二是居中裁决行为说，认为行政复议主要是通过纠正行政机关违法或者不当的具体行政行为，解决行政争议，保护和救济老百姓的合法权益，是一种准司法行为，必须强调公正，必须最大限度地保证有一支享有独立地位和职权的行政复议机构，必须保持行政复议人员的专业化和相对独立性，要吸收一些司法程序的合理做法。从国务院提交给全国人大的行政复议法草案的说明看，似乎更倾向于“单向监督行为说”，但人大审议通过的草案对此作了一定程度的修正，强调了行政复议的救济性质。②

我国行政复议制度在面临“行政还是司法”的选择时，既不可忽视其效率性的要求，也不可偏废其公正性的根本要求。然而，在传统法律文化和现实法制土壤的不利影响下，我国传统的“行政”与法治语境下的行政不可相提并论。我们所谓的“行政化”倾向，往往缺乏平等、公平、公开、参与等法治意蕴，而我国当前的行政改革正需要诸如这些法治因素的血液。随着行政诉讼法、行政复议法的实施，一种公私届别、权利与权力对峙的观念开始生发，一场静悄悄的革命正在进行。③行政复议制度作为一种与行政诉讼相衔接的行政争议解决机制和行政监督、救济渠道，同样也应成为这场革命的训练场之一，它更需要的是权利与权力的对峙，而不是一方乞讨性地申请救济而另一方高高在上给予恩赐。公正就是行政复议的生命线，失去了基本的公正，行政复议的生命力将不存在。从这个意义上说，我国行政复议制度更应当倾向于司法而不是行政。在构建社会主义和谐社会的新形势下，行政复议作为解决行政争议、化解社会矛盾的重要制度和法定渠道，集中了诉求表达机制、利益d­调机制、矛盾调处机制和权益保障机制等几方面的内容，应当更加突出行政复议的公正性，强调行政复议的准司法性质，充分发挥其化解行政争议的主渠道作用。建立相对独立的复议机构、建立公正透明的复议程序、增加复议的公正性等，正是专家们所展望的我国行政复议制度的发展方向。④

三、行政复议与行政诉讼的关系

行政复议的准司法定位，注定行政复议与行政诉讼之间存在着十分密切的联系。

就目前我国行政争议的解决机制看，行政复议、行政诉讼是解决行政争议的两种平行的法定渠道，其保护的主要是公民、法人和其他组织的生命权、财产权、受教育权等具体的合法权益。⑤行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出申请，由复议机关对该行政行为的合法性和

适当性进行审查并作出行政复议决定的法律制度。行政诉讼是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯了自己的权益，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依照法定程序对具体行政行为的合法性进行审查并作出裁判的司法审判制度。

（一）行政复议与行政诉讼的联系

行政复议与行政诉讼的联系主要体现在两者具有一定的承接关系

。按照我国现行法律法规的规定，主要有三种承接关系：

1、行政复议前置型。在提起行政诉讼之前，必须先?­过行政复议程序，未?­过行政复议不得提起行政诉讼。这种类型把行政复议作为行政诉讼的前置程序，也是必?­程序。

2、复议、诉讼选择型。行政复议还是行政诉讼，由当事人自行选择。当事人既可以先提起行政复议，对复议决定不服可再提起行政诉讼；也可以不?­过行政复议程序，直接提起行政诉讼。

3、行政复议终局型。当事人选择了行政复议就不得再向法院提起行政诉讼了，行政复议决定就是终局裁决了，如《中国公民出入境管理法》及其实施细则中就规定了行政复议终局裁决。

（二）行政复议与行政诉讼的区别

行政复议与行政诉讼虽有密切的联系，但毕竟是解决行政争议的两种不同方式，相互间存在明显区别，这主要体现在：

1、解决行政争议的机关不同。在行政复议中，行政争议由特定的（有复议权的）行政机关裁决；而行政诉讼则是由司法机关即人民法院主持。这是它们最基本的区别，也决定了它们的性质上的本质区别。

2、受案范围不同。目前行政诉讼的受案范围主要限于人身权、财产权的内容，行政复议的受案范围大于行政诉讼的受案范围，还包括法律法规规定的人身权、财产权以外的其他权利。

3、审查范围及裁决力不同。在行政复议中，行政复议机关可以就具体行政行为的合法性及合理性进行全面审查，并有权撤销、变更?­具体行政行为，还可以对抽象行政行为进行审查。而在行政诉讼中，法院只能对具体行政行为进行合法性审查，一般不涉及合理性问题，并且只能作出维持、撤销等判决，除行政处罚外无权变更?­具体行政行为。

4、审理方式不同。行政复议采取书面审查为上、其他方式为辅的审理方式。书面审查，是指行政复议机关对申请人与被申请人向复议机关提出的书面材料进行审查后作出复议决定。这种审理方式较为简便，具有较高的效率，符合行政效率的要求。但行政复议也不排除采取其他方式审理，复议机关认为必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见，或者采取听证方式，通过双方对争议的事实、法律依据进行质证、辩论，最后由复议机关作出决定的审查方式。行政复议审理过程中还可以对行政机关行使自由裁量权的复议案件、行政赔偿或行政补偿案件适用调解。行政诉讼则采取开庭审理的方式，双方当事人必须到庭，相互质证、辩论。行政诉讼法规定了行政诉讼不适用调解。

5、适用程序不同。行政复议的程序属于行政程序的一部分，简便、灵活、迅速，与行政管理相适应。如行政复议一般实行一级复议制度，也就是说，对复议机关的复议决定，一般不得再请求复议。而行政诉讼的程序属于司法程序，比较严格。如实行两审终审制，当事人对一审裁判不服的，可依法向上一级人民法院提起上诉。

6、审查依据不同。行政复议机关审理行政复议案件，以法律、行政法规、地方性法规、规章以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令为依据。而人民法院审理行政诉讼案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，规章只能作为参照，其他任何机关制定、发布的规范性文件都不能作为审理行政诉讼案件的依据。行政复议的法律适用的范围要比行政诉讼的范围广。

7、法律效力不同。除行政复议终局裁决外，复议决定不具有最终的法律效力；而行政诉讼的终审判决则具有最终的法律效力，当事人必须遵行。

通过对行政复议与行政诉讼的关系分析，可以看出，行政复议是解决行政争议最为直接有效的途径，而行政诉讼是最为客观公正的解决途径。从某种意义上说，行政复议与行政诉讼是互为补充的行政救济制度。

四、建立行政复议与行政诉讼的良性互动机制

在我国?­济发展加快，社会矛盾相对增多的新情况下，我们应着力整合解决行政争议的资源，构建起相对完善的行政争议预防和解决机制，这就需要积极推进依法行政进程，促进行政复议与行政诉讼良性互动机制的逐步建立和完善。

根据行政复议的规定，行政复议事项是由行政复议机关负责法制工作的机构具体办理的。这里所说的“行政复议机关负责法制工作的机构”，是指县级以上各级人民政府法制局（办）和政府各部门负责法制工作的机构，统称政府法制工作机构。而行政诉讼一般由人民法院行政庭进行审理，行政庭是行政诉讼案件的承办主体。故行政复议与行政诉讼的良性互动从现实可操作性层面上，可以从建立行政复议机构与法院行政庭的良性互动机制着手。

（一）建立联席会议制度。行政复议机构与法院行政庭共同召集联席会议，主要通报本地区行政复议、行政诉讼情况，剖析典型案件，分析行政执法中存在的问题和不足，研究解决行政执法、行政复议和行政审判中遇到的新情况、新问题。联席会议形成一致或者基本一致的意见，可以根据具体情况形成专题会议综述，以内部简报形式印发有关成员单位。

（二）建立信息沟通与共享机制。行政复议机构应当与行政庭建立?­常性的信息通报制度。行政庭应及时向行政复议机构通报行政审判工作部署、新颁布重要的相关司法解释、司法政策及其他规范性文件；本地区行政诉讼案件收结案情况、各类案件升降情况；各乡镇（街道）及政府组成部门行政诉讼败诉率情况；行政诉讼案件的受理、处理等情况；法院提出的司法建议的情况；在行政审判中发现的具体行政行为中存在的普遍的或突出的问题，以及新情况、新问题；行政机关在行政诉讼中应诉的情况及存在的问题等信息。行政复议机构应及时向法院行政庭通报新颁布的规范性文件；重要的政府法制工作部署；全县行政复议案件相关情况统计和分析；行政复议案件受理、办理情况；在行政复议审理过程中发现的具体行政行为存在的普遍的、突出的问题，以及新情况、新问题等信息。行政复议机构可以根据行政庭的情况通报，及时了解日常行政审判监督工作情况和已结典型案件的审理情况，着重分析审理中发现的行政执法的主要问题，并就行政管理中的普遍性问题和群众反映强烈的问题及时向市政府提供综合性信息和工作建议。此外，行政复议机构还可主动与行政庭联系，不定期地开展行政审判和行政复议等方面的相互学习、研讨和交流，定期交换统计资料、典型的裁判文件、文件汇编等，搭建相互交流的平台，实现资源互通与共享。

（三）建立和完善行政首长出庭应诉制度。进一步规范各行政执法部门出庭应诉行为，避免行政机关将行政诉讼案件完全委托律师代理而不派其工作人员出庭应诉，可以要求行政机关在行政应诉时必须有法制机构工作人员或具体负责执法的人员出庭应诉，督促行政机关依法参加行政诉讼活动，自觉、依法接受人民法院的司法监督。积极倡导行政机关首长亲自出庭应诉，依法履行诉讼义务，带头宣传法律和遵守法律，树立法律权威。对行政诉讼案件超过年5起的行政机关，可要求其行政首长（包括主要负责人）应选择1-2起行政诉讼案件亲自出庭应诉。法院行政庭可以每年选择一些对行政执法具有典型意义的案件，邀请行政复议机构组织行政机关及其行政执法人员旁听开庭审理，并可在法庭宣判后，组织有关人员与法院审判人员对案件进行交流讨论，从中总结行政执法的?­验教训，增强依法行政观念和依法应诉能力。

（四）建立重大案件和重要事项d­调制度。对一些重大、复杂、敏感，尤其是影响面广，可能引起连锁反应的群体性行政诉讼案件，行政复议机构要主动与法院行政庭沟通，并及时向市政府提出对策建议，力求用d­调方式将争议解决在行政程序，化解在萌芽状态，促进社会和谐稳定。对行政执法、行政复议以及行政审判中遇到的带有普遍性的重大疑难问题，特别是法律适用方面的问题，行政复议机构应主动与法院行政庭联系，共同组织调查研究，并根据需要通过召开研讨会、座谈会、联席会等形式，深入研究，形成共识，统一法律适用标准。

行政复议与行政诉讼的良性互动机制还需在实践中不断完善，充分发挥行政复议与行政诉讼化解行政争议的作用，进一步推动建设法治政府、构建社会主义和谐社会的进程。