浅谈中国公务员制度的发展与完善

第一篇：浅谈中国公务员制度的发展与完善

浅谈我国公务员制度的发展与完善

摘要： 中国的公务员制度自建立以来也有十几年的时间了，因为它的产生具有特殊的历史背景和目的性，所以它就具有了一种混合多种因素的特征，可以说是一种混合的模式。通过研究中国公务员的产生、发展过程来探讨这种混合模式的内涵，可以为它的改革和发展提供可借鉴的思路。

关键词： 公务员；混合模式；干部制度；官僚制度

公务员制度，又称为“文官制度”，是指对各级事务官员或文职人员进行管理的制度，包括公务员的考试、录用、考核、晋升、退休等。①现代公务员制度起始于西方，是在西方政治体制之下产生的文官管理制度。它基本原则包括：职位分类、竞争性的考试录用、职位终身制、政治中立、法制管理等等，其中竞争性的考试录用、职位终身制和政治中立原则是西方公务员制度的核心原则。②它涵盖了公务员的选拔、管理、待遇、考核、退休各个方面，也涉及到了公务员的基本价值信念问题。

一、富有中国特色的公务员制度

中国的行政管理制度经历了由传统的干部制度向现代公务员制度过渡的过程，受古代长期的官僚制度的影响，中国的公务员制度呈现出一种既有古代官僚制度的沉淀，也有苏联式的干部管理风格，并且也包含着现代化的西方文官制度的因素的兼容性模式。

（一）从干部制度到公务员制度建国以来，中国经济上是苏联式的计划经济，因此在政治上也借鉴了苏联的干部管理模式。将国家机关工作人员、党组织和社会团体的专职工作人员、企业事业单位的管理人员和专业技术人员，统称为干部。由国家对干部进行统一管理、统一分配，每个干部都要服从上级的统一调动和安排任用。采取单一层级结构，按级别对干部进行管理。在中共中央和各级党委统一领导下，在党的组织部门统一管理下实行分级分部管理体制。将全国各行各业的干部融入单一层级式构架之中。根据职务高低，将干部职务从上到下分为国务院总理、国务院副总理（国务委员）、部（省）级正职、部（省）级副职、司（厅）级正职、司（厅）级副职、处（县）级正职、处（县）级副职、科（乡）级正职、科（乡）级副职、科员和办事员12个层级。③干部之间最大是差异是级别的不同，而不是职业的不同。所有称为“干部”的国家工作人员，不分工作性质、职业的不同，都是按照国家行政机关的管理模式。干部统一选拔，集中调配，责权分离，不分党政，不分政企。干部选拔主要采取领导推荐的方式。国家机关、国有企业和事业单位的各层次干部职位出现空缺，由干部管理机关按照一定的标准和条件，采取直接或间接推荐的方式进行选拔，然后按规定程序决定任命。因此造成了干部管理机制的僵化，管理权限过分集中，缺少法制和公平竞争，缺乏活力，对于社会发展的应激反应能力比较差。改革开放以前，干部管理权限虽然经历过多次调整，但这种体制构架基本未变。我国传统的干部管理模式是与高度集中的计划经济体制和政治体制相适应的，在计划经济时代有着自己独特作用，对我国的经济恢复和发展，以及社会管理起过巨大的作用。但是伴随着社会主义市场经济的发展，传统的干部管理模式越来越不适应社会、经济的发展。我国公务员制度是在借鉴西方公务员制度的优点和继承我国传统的干部制度基础上产生的，与西方的公务员制度相比较，在范围、特征、管理等方面存在许多不同点。中国公务员是指在政府部门中行使国家权力,执行公务的人员。它的涵盖范围要远远大于西方公务员所涵盖的范围，甚至超越政府雇员（Government Employee）,接近于公职人员（Civilian）的范围。

（二）混合模式的公务员制度中国有着几千年的封建官僚制度，以“忠孝、仁义”为为官准则,以三纲五常和礼教宗法为致仕之道,在君主专制之下以至绵延数千年。④封建的官僚制度的官员的评价标准是伦理道德而不是技术标准。官员或士人以修身、齐家、治国平天下为奋斗目标，认为为官的关键基础是修身而不是为政的手段。所以古代清官贤吏首推是道德高尚而不是政绩显著者。官员的权力完全来自于上司个人，行政事务具有很强的人格化的特点，官员对于上司具有很大的依附性，政治运作基本上

就是一种“命令—服从”的模式。我国是社会主义国家，是中国共产党领导下的人民民主专政制度，党在我国的政治生活中有着至高的权威。所有这些都决定了我们国家的公务员制度必须是与我国的政治格局和具体国情相适应的，不能照抄照搬西方的具体运作模式。在西方文官制度中不适应我国国情的一些方面，许多原来干部制度的形式就保留了下来。因为上述原因，尽管我们借鉴了西方文官制度中许多现代化的管理思路，但面对着几千年封建官僚制度的遗痕和传统干部制度的影响，我国的公务员制度难免成为一种杂糅的形式。

二、中国公务员制度的继续完善

我国的公务员制度虽然已经建立并有着十几年的发展历史，但是它的制度化和规范化程度尚且不够，仍需要在推行过程中不断的改革以求更加的完善和健全。在具体的改革过程中，我们要时刻注意到一下几个方面：

（一）中国公务员制度的差异性发展公务员制度是产生于西方的一种管理制度，它的产生是为了弥补西方传统的选举政治和政党政治形成“政党分肥制”造成的政局动荡、官员腐败等一系列缺陷。因其在管理上代表着现代政治的发展方向，所以我们要借鉴它适合我国使用的一些管理方式和原则，来提高我国行政管理的水平。正是因为这样，我们并不是简单地将西方公务员制度照搬过来，而是学习了它的一些优良的经验，抛弃那些不符合我国国情的内容。在西方的公务员制度不断变化的过程中，我们也在探索属于自己的管理模式。就像英国的公务员制度借鉴了我们的科举制度一样，我们也是在探索自己道路的基础上不断学习外在的优良经验，然后形成适应自己国情的新模式。改革开放之前，我国是一个全能型的国家，国家与社会不分，政治与经济不分，政治强而经济弱，基本上可以说是一个政治性的社会。自从改革开放以后，我们大力发展市场经济，我国的社会经济才取得了飞速的发展，社会才逐渐地与国家相分离，但是传统的政治因素并未完全消失，人们在思考社会事务时仍然不可能完全摆脱政治思维的影响。所以我们面临的是一个政治思维影响极为深远，市场经济思维并不完全成熟的状况。在我国现阶段经济改革迅猛，政治改革缓慢的局面下，作为适应经济改革而做出的政治改革，就很容易出现制度建设和思维建设的不同步性。

（二）公务员制度的中国化原则我国的公务员制度是必须与我国的国情和政治发展相适应的，必须在四项基本原则的基础上借鉴西方先进的管理经验为我国的政治、经济发展服务，也就是说我国的公务员制度必须有“中国化”的原则。上面我们已经讲过，西方的公务员制度有着例如职位分类、竞争性的考试录用、职位终身制、政治中立、法制管理等等基本原则，我们在学习它们的优秀经验时也要选择性的借鉴过来。第一，我们已经借鉴了竞争性考试录用方法，对公务员的选拔实行公开考试、竞争上岗。这是我国公务员制度走向制度化的基础，也是它的核心特征。用考试代替原先的分配方式，这是新旧人事制度转变的首要内容。只有通过竞争性的考试获得资格和相应的职位，才能真正获取公务员的合法性基础。公务员的选拔必须在平等、公正、公开是原则下让参与者通过制度化的考试或考核形式进行竞争，最后要择优录取。所以必须要坚持一下几个原则：

1、平等原则，公民在担任公职方面具有同等的权利和机会，只要拥有该职位应具有的知识和能力，符合可能存在的特殊要求，不受其他例如性别、种族、地域、婚姻、宗教信仰等方面的影响。

2、公正公开原则，国家需要把关于公务员考试的一切信息在考试之前向社会公布，并且把考试和录用的过程向报考者公开，最终结果要公示。而且对于报考者对结果的异议，招考部门要做出回应和解答。要为报考者创造一个公开、透明、公正的考试与竞争环境。

3、竞争和择优原则，在报考的过程中，使报考者数量应超过录用人数，实行竞争淘汰制，依据考试成绩的高低，择优录用。第二，西方公务员制度的另一大特征是职业终身制。即公务员不同于政治任命人员，只要没有渎职或是其他法律规定应被免职的行为，就要终身任职，不会伴随政党的更替而出现职位变动。⑦在西方，公务员更多的是事务官员，职业的终身制对于国家运作的影响相对有限。但是在我国，公务员是涵盖范围要远远大于西方，公务员终身任职的影响更为深远。因为我国配套体

制的不完善，职业终身会更多地表现为权力终身，甚至扩大为权力的无限制，所以我们不仅要改革我国公务员的进退和更新问题，还要加强法制、奖惩机制等配套设施，只有在全面的体制完善之下，公务员制度才会有长足的进步。第三，西方公务员实行政治中立，这是与西方的政治体制相适应的。西方的政党政制会导致政党的此消彼长，互相倾轧，作为不随政党进退的公务员，必须保持政治中立。而我国是共产党执政的社会主义国家，政治上是共产党领导、民主党派参政议政的政治格局，不存在政党的轮流上台，所以就不存在所谓的政治中立。而且中国共产党的领导地位是宪法规定的，在实际政治生活中公务员必须接受中国共产党的领导，不能坚持脱离领导的政治中立。

（三）中国公务员制度的制度化和法制化尽管有着十几年的发展历程，我国公务员制度的发展仍然未能实现真正的规范化和制度化。西方公务员制度的一个最为显著的特点,就是有一套与公务员制度相适应的法规体系。⑧在具体执行层面上，具体的操作措施并没有一个统一、规范的运行方式，各地区在具体操作上有着比较大的细节差异。制度化是公务员制度取得更进一步发展的必须措施，只有在实现了规范的制度化以后，才能获得公平的竞争环境，也才能培养公务员的专业素质。制度化既是一个发展阶段的目标，也是进一步发展的基础，是现代化管理制度的必然要求。健全法制是完善公务员制度的基础之一，完善公务员制度必须要在法制上有些创新。首先，要完善国家级法规。在总结公务员制度建设经验的基础上，根据具体实践，不断完善《国家公务员法》。其次，逐步出台空缺的单位法规。一方面是制定详细的公务员选拔、录用、退休、监督以及公务员纪律等单项法规，另一方面是各地方要建设相应的配套法规，根据不同的地域情况建设细致的地方公务员规章。多种规章和法律相结合，形成高低有序，大小结合，地方与中央相配合的完整的公务员法规体系。最后，是要对已经出台的法律法规进行修改和补充，消减过时的法规，弥补现存法规的不足。只有这样才能在实践的基础上动态地完善法规体系，不断跟上社会发展的要求。

参考文献：

[1]浦兴祖.当代中国政治制度[M].复旦大学出版社.2006年版.[2]国洪梅.中美公务员制度的确立和发展[J].吉林师范大学学报(人文社会科学版).2004年第4期.[3]吴志华.当今国外公务员制度[M].上海交通大学出版社.2008年版.[4]徐杰,李爱民.中、美、英公务员制度产生背景的比较及现实意义[J].地方政府管理.2000年第8期.[5]周敏凯.比较公务员制度[M].复旦大学出版社.2006年版.[6]张君峰,庄林冲.中外公务员制度比较研究[J].重庆邮电大学学报(社会科学版).2007年第1期.

第二篇：中国公务员录取制度现状与完善

试论我国公务员录取制度的现状与完善

摘要：国家公务员队伍素质的高低，关系到行政效率的提高和国家行政目标的实现，关系到社会主义市场经济的发展，进而关系到现代化建设总体目标的实现。而公务员的考录制度作为甄选人才的重要依据，是从源头上保证公务员素质、优化公务员队伍结构的重要保障。本文试从我国《公务法》规定的公务员录取制度的现状入手，从而发现其运行过程中的不足并进一步对我国《公务员法》中的公务员录用制度进行了思考，提出了一些建议。

国家公务员制度作为国家上层建筑的一个组成部分，体现了统治阶级的意志，并为一定的经济基础和政治统治服务。行政管理的高效能，依赖于工作人员的优良、精干、稳定和廉洁。1对担任主任科员以下及其相当层次的非领导职务公务员实行公开考试、平等竞争、择优录取的录用制度，是我国实行公务员制度的一个最具有标志性、决定性和最具影响力的措施。在1993年国务院制定和颁布实施的行政法规《国家公务员暂行条例》（以下简称《公务员条例》）和2005年全国人大常委会制定并于2006年开始实施的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）中，对公务员录用制度骨架内容的规定大致相同，但是实际录用工作中包括对录用纠纷的处理工作过程中，具体做法与这个骨架内容的基本规定相去甚远。本文从公务员录用制度及其现状入手，分析我国《公务员法》中对其规定存在的不足，并对我国公务员录用制度及《公务员法》的完善提出一些建议。

1公务员录用制度

在理解公务员考试录用的概念之前，首先应该明确与之相关联的公务员、考试、录用的涵义。在理解公务员考试录用的概念之前，首先应该明确与之相关联的公务员、考试、录用的涵义。公务员是指国家公务人员，他们是代表国家从事社会公共事务管理，行使行政职权的国家行政机关中的文职办事工作人员（相对于武官、法官、政务官而言）。22005年4月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《中华人民共和国公务员法》对公务员的定义是“指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。公务员的录用，是指国家行政机关为补充担任主任科员以下非领导职务的务员，依照法定的条件和程序，通过公开考试、严格考核的办法，择优将不具有公务员身份的人员，录用为国家公务员的一种人事制度。3经过10多年的公务员考试的实际经验，我国公务员录用制度不断健全完善，有效促进了公务员队伍建设的法制化、规范化和科学化，尤其是2005年《中华人民共和国公务员法》的颁布，白静.《浅析我国公务员考试录用制度》[J].北京：首都师范大学硕士学位论文.2009.钱福永《国家公务员考试录用理论与方法》[M].黑龙江人民出版社，2005年版，第1页。3 徐银华、石佑启、杨勇萍著：《公务员法要论》[M].北京大学出版社2 0 0 3年版，第7 1页。

从范围、办法、条件、程序、组织管理方面等对公务员录用工作进行了详细的规范，是我国录用公务员的专门律，也是我国公务员录用制度法治化的重要标志。2我国公务员录用制度现状及存在不足

我国公务员考试录用制度推行十多年来，基本上坚持了“公开、平等、竞争、择优”的原则，取得了重大的成就。这一制度的推行，规范了公务员的“进口关”，实现了公务员进入机制的科学化、规范化，为公务员队伍建设注入了活力与生机，不仅促进了高素质、专业化公务员队伍的形成，而且有力的遏制了公务员考试录用工作中的不正之风，树立了国家机关选贤任能、公正廉洁的新形象。但不可否认的是，现行公务员录用从具体制度设计到操作环节上，还存在着部分不合理因素，个别规定甚至存在着较大的争议。我国公务员录取制度的存在不足主要体现在以下几个方面：

第一，录用制度的设计不完善。在我国公务录取制度中存在着对公民平等参加考录的诸多限制，一些歧视性设限引起了社会广泛关注和不满。近几年，在一些地方的公务员录用中，存在着区域歧视、对象歧视（如部分职位只录用应届毕业生）、以及在学历、年龄、身体条件等方面所作的严格的限制性规定，等等，这些限制显然违背了我国国家公务员考试录用的基本原则。而我国现行的《公务员法》和《国家公务员录用暂行条例》对其规定又不明晰，使得考生在其权利受到不法侵害时的没有根本的救济途径。

第二，公务员录用法律程序存在缺失。实体正义和程序正义都是我们法治发展应该遵循的目标。这与时刻变化着的社会现实永远是个冲突，因而根本不可能存在绝对的实体公正。但程序的正义却是我们通过努力能够实现的目标。4在公务员录用实践中，管理者较多重视实体法规的制定和执行，而忽视了在录用程序中的法律规定问题。例如，在考核结论如何作出等环节处于行政机关的内部操作中，且公开性十分有限；出现录用争议时，行政机关既是政策制定者，又是政策实施者，还是复议主管机关，多位一体的角色，直接导致复议结果的公正公平大打折扣。

第三，操作过程缺少法律规范。如面试考官素质低,多是一些没有经过专门训练的政府官员,往往把面试测评点放在自己的工作经验和工作偏好上,不具备运用现代测评方式与方法的能力,因而对于面试中测评项目的选择缺乏科学性。面试过程究竟以什么标准来衡量考生，没有明确的法律规定。并且不少考生在面试过程中贿赂面试考官、“走关系”、“打招呼”，以及行政首长干预录用等现象，大大降低了公务员招录的公正、公平和有序性，使政府的公信力受到挑战。

第四，《公务员法》中的部分条款没有规定或规定得过于概括，在实际操作中引起一些纠纷。如第二十三条对公务员的录用条件做了概括性的规定，其规定：报考公务员，除应当具备本法第十一条规定的条件外，还应当具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件。而在各部门招录公务员过程中，4 肖泽晟.宪法学———关于人权保障与权力控制的学说[M].北京：科学出版社，2003.单位往往根据职务等需要对录用条件进行细化，在很多情况下，设置了一些诸如身高等的限制，侵害了一些公民的权利。但是纵览全部公务员考录制度的条文，都找不到能有效禁止此类行为的条款。

3对我国《公务员法》中公务员录用制度的完善

公务员录用制度是现代人事制度的重要组成部分，为社会各方所关注。完善公务员录用制度，是涉及到政治、法律、社会以及思想、规范和制度等诸多方面

5的一项系统工程。公务员的录取关系到行政效率的提高和国家行政目标的实现，关系到社会主义市场经济的发展，进而关系到现代化建设总体目标的实现。因此对我国《公务员法》中不的不足予以完善具有重要的意义。笔者认为公务员录取制度的完善可以从以下几个方面入手。

第一，将我国公务员录用考试制度中的“录用”与“资格”考试分开。公务员资格考试应当替代录用考试。对公务员资格考试，一定年龄、未有犯罪记录的中国公民皆可报名参加，考试合格后即取得相应的资格，这个资格应当在法定年限内有效。拥有公务员考试资格合格证书者方可参加公务员录用选拔，而录用、选拔则应转为面试和心理测试。因此，如何协调资格与准入之间的关系是今后公务员录用、选拔的一个重要内容，不论级别高低都应取得公务员考试资格。6第二，增强笔试、面试的科学性。笔试是公务员考试录用的首要环节,我们必须高度重视,采取有力措施解决笔试中存在的问题。为了提高公务员录用考试的质量，要建立考试题库并逐步增大题库的容量，这样可以保证笔试的命题水平，同时应建立试题评估制度，不断完善试题的质量而在面试中，面试的形式应多种多样。面试可以采用答辩、模拟操作、心理测验等多种形式,同时也可以采用问答法、问题处理法、辩论法等多种方法。同时，面试的官的素质也有待提高，应通过专门的训练，,使面试考官真正掌握提问、分析、评定成绩等方面的技巧。第三，完善公务员考试录用监督制度，增强考录过程的透明度。在公务员招录过程中，应确实做到考录政策、录用计划、资格条件、考试成绩和录用结果“五公开”，在录用对象上，打破身份界限、户口界限和学历界限，取消少数部门规定的不合理的专业、年龄、性别、经历等附加条件限制，对面试成绩实行当场公布制度，使得“可变通”环节越来越少。同时，应明确规定相关部门在整个考录过程中的监督权，监督人员未到场,不进行面试；面试成绩未经监督人员签字的,人事部门不予审批；在面试中明显违规的考官,取消其考官资格等。坚持制度防范和严肃处相结合，尤其是在面试、考核过程中的监督权限，有效杜绝面试过程中的舞弊行为。

第四，规定专业岗位笔试。这是用来测试考生对报考岗位所需专业能力的考试。应在《公务员法》中明确给予规定，每个岗位都必须有相应的资格证书以便5 王文圣，江辉.《对改革和完善我国公务员录用制度的若干思考》[J].南通职业大学学报2008年6月第二期.6 郑尚元：《我国行政法实体法的突破与瞻望》，载《行政法学研究》2 0 0 5年第3期。

上岗。例如在我国的法官和检察官的录用制度上，先是要通过司法资格考试，然后再参加统一公务员考试才能进入检、法系统。那么进入法院检察院的公务员就需要通过两次考试，与其他系统公务员相比，有不公平性。应该对通过专业资格考试的人进入面试，以提高公务员录用效率。

参考文献：

[1]白静.《浅析我国公务员考试录用制度》[J].北京：首都师范大学硕士学位论文.2009.[2]王文圣，江辉.《对改革和完善我国公务员录用制度的若干思考》[J].南通职业大学学报2008年6月第二期.[3]钱福永《国家公务员考试录用理论与方法》[M].黑龙江人民出版社，2005年版，第1页.[4]张学慧.《试论公务员考试录用制度存在的问题及对策》[J].山西：中共山西省委党校学报2007年4月第30卷第2期.[5]张永炜.《论我国<公务员法>中的公务员录用制度的完善》[J].《中国西部技》2006年36期.

第三篇：中国公务员制度的建立和完善

我国公务员制度的建立和完善

中国改革开放20多年来，经济发展取得了举世瞩目的辉煌成就。在深入进行经济体制改革的同时，积极稳妥地推进政治体制改革，努力建设与社会主义市场经济相配套的人事管理体制。我国公务员制度的发展，在邓小平理论指导下，经历了调研准备、推行实施和完善发展三个阶段。

一、我国公务员制度的建立和推行情况

我国公务员制度的实施，是以1993年8月国务院颁布《国家公务员暂行条例》为标志的。范围为全国中央、省、市、县、乡五级国家行政机关工作人员。

（一）建立和推行的背景

建立和推行公务员制度，是我国改革开放进程中干部人事制度的重大改革。新中国成立以来，我国逐步形成了政府机关人事管理制度，建立了一支行政管理队伍，适应了当时计划经济的需要。形成和发展出若干行之有效的准则，比如，党管干部的原则，为人民服务的宗旨，任人唯贤的干部路线，德才兼备的干部标准，等等。党的十一届三中全会以后，我国开始了改革开放进程，党的工作重心发生转移，社会主义市场经济体制的建立以及其他方面的改革的推进，使原有的干部人事制度面临着改革的迫切需要。首先，经济体制改革迫切要求在干部选拔上增加透明度、开放度和群众的参与程度，要求在更大范围内创造一个有利于人才脱颖而出的局面。其次“国家干部”的概念过于笼统，缺乏科学的分类，管理权限过于集中，管理方式陈旧单一，管理制度不健全，用人缺乏法治等传统体制的弊端必须突破。第三，对体现干部人事制度优良传统的具体制度、内容和做法，也需要根据形势发展需要，进行必要的修改、补充、调整、改进、完善，动态地适应着时代的要求。

因此，在进入改革开放之际，小平同志就要求要勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度。此后，干部人事制度进行了坚决而系统的改革，尤其是党的十三大、十四大、十五大，都将其作为一个重要方面加以强调。

辩证唯物主义认为，选择特定时期某一局部，作为全局的突破口，往往会对全局起主要和决定作用，同时也符合事物发展的方向和趋势。对干部进行科学分类，在机关建立国家公务员制度，就是全局中的一个主要环节，是使干部人事制度走向科学分类管理体制的突破口。从而推动企业、事业单位人事制度改革，决定干部人事制度改革的全局问题。

就全局性质而言，干部人事制度改革是社会主义的自我完善、自我发展。但具体到机关、事业、企业的干部人事制度，其改革的深刻程度是不一样的。这是因为，一切运动形式的每一个实在的非臆造的发展过程内，都是不同质的。机关具有国家事务管理的一致性，必须统一指挥，保证政令畅通，机关干部人事管理也要集中统一，不能有多样性。由此看出，机关干部人事管理制度同政治体制联系紧密，其改革是管理制度的完善和健全，重要的是增强活力、赋予生机，是在继承和连续基础上的具体管理办法的调整和改进。因而，其改革不具根本性变化的性质。企事业干部人事的管理制度不仅有干部人事制度的共性，而且反映企业制度、事业单位管理制度所确定的外部关系。这种外部关系只能随着经济体制改革的发展而逐步清晰和明确。并且，由于经济体制从计划向市场的根本转变，企事业干部人事制度的改革具有了根本性变革性质。用人主体由国家转为法人，用人行为由行政转为市场。所以，企事业干部人事管理制度的改革，是对自身的根本改造，具有根本性的变化性质。这种运动形式的质的区别，既是企事业干部人事制度改革的艰巨性所在，也是它不可能先于机关形成制度的原因所在。

党的十三大提出的“当前干部人事制度改革的重点是建立国家公务员制度”是一个符合客观实际的必然选择。

（二）推行的过程和方式

自党的十三大和七届全国人大提出建立国家公务员制度，党的十四大和八届全国人大提出尽快推行国家公务员制度，到党的十五大和九届全国人大提出完善国家公务员制度，党的最高领导机关和最高国家权力机关连续提出明确的任务和要求，既表达了党和国家的意志，也反映了实际工作蓬勃发展的进程。

我国公务员制度的建立和推行，始终立足于社会主义初级阶段这个实际。采取了符合实际的推行方式方法，使制度建设稳中求进。按照党中央关于正确把握改革、发展、稳定的关系的要求，推行工作在维护社会稳定的前提下，采取整体推进，突出重点，分步到位的方法，根据各项改革的难易程度和基础条件，针对机关工作人员的接受程度和人民群众关心的重点难点问题，一年一个突破口，逐步达到目标，使推行工作有计划有节奏平稳地进行。推行国家公务员制度得到了人民群众的拥护。到1997年底，在全国基本建立了公务员制度。

（三）取得的成效

实行国家公务员制度后，在国家行政机关新的人事管理机制开始运行，其中比较显著的有八个方面：

--考录工作全面铺开。全国31个省、区、市均实行了公开招考，多数地方还打破身份、地域限制，不拘一格选人才。截止1999年初，全国计划考录公务员15万人，报考人数150万人。公务员考录制度，受到了广泛的关注、支持和欢迎。

--激励机制开始运行。实行考核制度，对公务员的“德、能、勤、绩”进行评价，并将考核结果同奖惩、工资、职务升降、辞退等环节挂钩，使“干多干少一个样，干好干坏一个样”的现象开始改变。自1994年起，全国各级行政机关98%的公务员参加了考核。考核被评为优秀者受到奖励，考核不称职者受到处理，考核的奖优罚劣功能得到发挥。

--能上能下有了突破。实行竞争上岗，能上能下，使一大批优秀人才脱颖而出。截止今年4月，仅29个省、自治区、直辖市就有5万个机关单位实行了竞争上岗，职位近35万个，报名参与竞争上岗的各级机关公务员达80多万人。

--轮岗、回避初见成效。对领导和“热点”职位有计划地轮岗，对有亲属关系的公务员在任职和执行公务时回避，打破了亲情关系网，改善了公务员工作环境，促进了廉政建设。截止1999，全国共有40余万人进行了轮岗。同时，全国还有29832人进行了任职回避。--“出口”初步畅通。退休制度得以进一步贯彻，特别是辞职辞退的实行，使机关告别了“铁饭?quot;，”能进不能出“的弊端开始打破。据统计，4年来，全国共有11000多名公务员被辞退，有11624人辞职。

--培训开始步入轨道。培训是建设高素质、专业化公务员队伍的有效途径。据不完全统计，自条例颁布以来，共培训公务员1000余万人次。99年，55个中央国家行政机关，有5180人次参加了在职培训和学历教育，占总数的32.2%。通过培训，公务员素质得到提高，工作能力得到加强，保证了政府机关的高效运转。

--公务员权利有了保障。据不完全统计，申诉控告制度实施以来，各级人事部门共受理公务员申诉287件，其中撤销或者建议撤销原处理决定的占到20%。不公正的人事处理得到了纠正，维护了公务员合法权益。

--”全心全意为人民服务“的宗旨得到弘扬。从1996年开始，连续四年在全国开展”做人民满意的公务员“活动，涌现了一大批先进典型。这一活动，展示了新时期公务员改革开放、勤政廉政的新形象，叫响了公务员称号，宣传了公务员制度，推动了公务员队伍建设。总之，国家公务员制度的推行，取得了明显成效。机关的生机活力明显增强，队伍的年轻化、知识化水平有较大提高，机关的勤政廉政建设得到加强。实践证明，我国公务员制度是符合中国国情、适合市场经济发展要求的，是一项比较成功的改革。

（四）存在的问题

国家公务员制度的建立和推行，还只是迈出了初步的步伐，制度的健全还有一个相当长的过程。当前的主要问题：一是立法层次不够；二是全国的发展不平衡；三是公务员队伍的整体素质有待提高。

二、我国公务员制度展望

当今世界，政治多极化、经济全球化在继续发展，以信息科学和生命科学为代表的现代科技突飞猛进，经济、科技、国防和民族凝聚力等在内的综合国力的竞争日趋激烈，这种竞争，对各国政府的管理效能和效率提出了更加严峻的挑战。

当今中国，改革、发展和稳定成为我们工作的主题。今后五至十年，是我国发展的一个大机遇，以建立社会主义市场经济体制为重点的各项改革全面深化，整个经济处于战略性结构调整之中。在解决深层次矛盾、克服各种困难和风险中，需要我们维护社会稳定。就是说，政府所处的环境发生了很大变化，行政运作的复杂程度大为提高，迫切需要提高政府判断形势、驾驭复杂局面、解决实际问题的能力，从而处理好改革、发展和稳定的关系。

人民群众对政府服务的要求越来越高。政府在履行和完成”执法“和”管理“的职能和任务中，必须依法行政，从严治政，在政治思想、工作作风、制度建设和机构改革中不断取得成绩，从而建设廉政、勤政、务实、高效政府。

今后，完善我国公务员制度的指导思想是，以邓小平理论和江泽民总书记关于”三个代表“的论述为指导，按照深入改革人事制度的要求，从增强制度活力、提高队伍素质、改进公共服务、完善法制等方面着手，以深化制度改革为动力，以提高队伍素质为根本，以提供优质服务为目标，结合经济体制和行政体制改革，统筹规划，力争再用10年左右的时间，建立起充满生机活力、法制体系完备的公务员制度，造就一支高素质专业化的公务员队伍，为广大人民群众和社会提供优质高效的服务，在中国改革开放和现代化建设的进程中发挥应有的作有。

今后一段时期完善国家公务员制度的重点有四个方面：

一是增强制度活力。主要是完善分类、聘用、考核、竞争机制等。推行部分职务实行聘任制的试点，探索主办人员与辅办人员不同的管理办法。改进考核制度，实行多层面考核，净化民主测评的环境，公示考核结果。完善公务员竞争上岗、公开选拔制度，保证人才选拔工作的公正性、科学性。

二是提高队伍素质。创新、完善公务员考试录用制度，严把”进口“，要经过多次考试，层层筛选，选拔优秀人才进入公务员队伍。根据公务员职业发展加强培训。研究公务员的成长规律，为他们的职业发展明确阶梯和目标，并针对个人情况，有针对性地进行培养，缺什么补什么，需要什么学什么。按照从严治政，依法行政，政务公开的要求，进行依法行政培训，增强公务员法律意识，提高依法行政水平。要根据加入世贸组织对行政管理提出的新要求进行培训。培训内容，要以法律规定、市场需要、岗位必会为导向来确定。培训安排，要把个人动因和组织选送结合起来，变要我培训为我要培训，由政府推动转为利益驱动。培训时间，要长短结合，板块拼加，自由选择，学分累计。形成一套有效的培训运行机制。三是改进公共服务。按照建设”廉洁、勤政、务实、高效“政府的要求，进一步转变职能，转变工作方式，转变工作作风，提高工作效率。积极推行政务公开，让人民群众了解办事程序和规则，接受群众监督。充分利用现代信息技术，建设”电子政府"，提高行政管理的现代化水平，提供更加高效、优质的公共服务。引导广大公务员深入实际，体察民情，为群众办实事、办好事，让群众满意。

四是完善管理法制。认真总结各地区、各部门在公务员管理中的新鲜经验和好的做法，进行规范，不断丰富完善公务员制度。积极配合有关部门，做好《公务员法》的起草工作；抓紧研究制定尚缺的单项法规，如公务员的纪律、行为规范、调任、转任、退休等；对现有的单项法规要在实践检验的基础上，进行修改、补充和完善。

竞争择优促使中国形成高素质专业化公务员队伍中国公务员制度推行11年来，政府机关人事管理工作实现了根本转变，随着竞争择优的用人机制的普遍建立，一支具有公仆意识的高素质、专业化的公务员队伍正在形成。中国公务员管理工作始终立足制度建设。在1993年《国家公务员暂行条例》正式颁布后，先后制定出台了与之配套的10余个暂行规定、实施办法和一批政策规定，内容涵盖公务员考试录用、考核、职务任免、奖励、辞职辞退、申诉控告、培训、职务升降、任职回避、职位轮换等方面，使公务员队伍管理初步走上了法制化、规范化和科学化的轨道。

目前，全国31个省、区、市均实行了公务员公开招考，多数地方还打破身份、地域的限制，中央国家机关已连续11年组织公开招考；在职务晋升上，破除“论资排辈”。近两年，全国共有22.3万人通过竞争上岗晋升职务。

自1994年起，全国各级行政机关98％的公务员参加了考核，考核结果同奖惩、工资、职务升降、辞退等环节挂钩。

退休、辞职、辞退、交流等制度的建立，实现了公务员队伍“能进能出”；纪律、处分、轮岗、回避制度的实行，加强了对公务员的有效监督。此外，任职培训、更新知识培训等培训体系的建立，成为建设高素质、专业化队伍的有效途径。

据人事部统计，从学历上看，大专以上人员占总数的比例由1993年的32％，上升到2003年的73.7％，提高了41.7个百分点；从知识结构上看，公务员的法律知识、科技知识、现代行政管理知识、市场经济知识以及外语、计算机等知识得到了补充；从能力结构上看，公务员的依法行政能力、调查研究能力、公共服务能力、创新能力等都有所提高。

公务员法着力解决三问题

中国国家公务员人数已经超过了500万。如何约束规范这支公务员大军的行为，为公务员立法，实行“依法治吏”，是推进政府职能转变，深化行政管理体制改革的重大制度设计，是建立现代政府的重要法律基石。

刚刚结束的全国人大常委会第五次会议传出的信息表明，《国家公务员法》即将提交初审。这部两年多来11易其稿的法律，人数达500余万之众的国家公务员，对这部法律更是满怀期待。各界至为关注的是，这部重要法律的立法主旨是什么？反复论证的焦点问题是什么？能否解决现行公务员管理实践中所存在的突出问题？

深化改革的重要切入点

中国实施公务员制度已经有10年，也颁布实施了《国家公务员暂行条例》，那么。为什么还要出台《国家公务员法》呢？宋世明指出，从深化政治体制改革的角度看，出台《国家公务员法》是当前政治体制改革中的一张“大牌”。如果说政治体制改革是一个面，干部人事制度改革就是一条线，而出台《国家公务员法》就是一个重要的切入点。

“依法治国”首先要求“依法治吏”，这里所说的“吏”，主要是指公务员队伍。自1993年颁布实施《国家公务员暂行条例》以来，公务员制度的法律体系可以说已经初步确立，但《条例》的法律权威依然不够。

宋世明博士指出，“吏治腐败”是当前最大的腐败，是其他形式腐败的催化剂，已经成为人民群众的众矢之的。出台《国家公务员法》也是深化政治体制改革，依法治理“吏治腐败”的重要举措。

制定《国家公务员法》，也是为了把干部人事制度改革的重要制度成果以法律的形式固定下来。从推进政府职能转变的角度来说，出台《国家公务员法》是推进政府职能转变的重要组织保证。

新的社会经济形势的发展，使得政府的社会管理职能、市场监管职能日趋重要，对一线

执法队伍的素质和专业化水平提出越来越高的要求。《国家公务员法》是否会着力解决这方面的问题？宋世明博士对此回答说：这也正是这部法律试图解决的问题。

焦点问题反复论证

《国家公务员法》着手起草时间两年多，期间11次易稿，在制定这部法律的过程中，宋世明认为遇到了以下容易出现分歧的焦点问题：一部法律，不同的人对它有不同的期盼。关于《国家公务员法》，相关管理部门期盼它更加规范公务员管理，更好地保护公务员的合法权益；公务员们期盼它能为自己开拓更大的职业发展空间，合法提高相关待遇；专家学者期盼它建立推动公共人事管理的现代化，建立现代公务员制度；老百姓期盼通过它早日建成一支成本更低、服务质量更高的公务员队伍。

因此，在这部法律的起草过程中，难免会对不同的问题有不同的意见和建议。另外，诸如如何创新公务员分类管理机制？职务系列与职级系列是完全分离，还是保持一定的对应关系？以及取消领导职务，还是改造非领导职务？如何加大对公务员合法权利的维护等等，都需要在比较中反复论证。

宋世明认为，《国家公务员法》的法律制度设计，有三个方面的突出问题在实践中难以回避。第一，现在只有简单的职务分类，没有按照职位的性质和特点对公务员进行横向分类，不利于科学管理。因而必须创新分类机制。第二，“进口”不严，“出口”不畅的问题继续存在；专业化不够与灵活性不足的问题并存。因此，必须创新更新机制。第三，公务员职业发展渠道过于单一，不利于开发公务员队伍的人才资源，因此，必须创新职务与职级相结合的激励保障机制。这既是开发公务员人才资源的大势所趋，又是广大公务员的人心所向。

第四篇：试析中国公务员制度发展

试析中国公务员制度发展

新中国成立至九十年代中期我国的干部人事制度，顺应了当时的历史条件和历史环境，对巩固新生的国家政权，恢复国民经济，开展大规模的经济建设起到了积极的促进作用。随着国家各项事业的推进，这一制度的弊端日益暴露。特别是改革开放后，经济的飞速发展和经济体制的重大改革，原来的干部人事制度成为我国经济和社会发展的绊脚石。在这种背景下，党和政府遵循邓小平人事改革思想，自八十年代开始进行人事改革，为中国公务员制度的诞生和发展作了漫长的探索，积累了大量的经验。1993年8月14日，国务院签署颁发了《国家公务员暂行条例》，标志着符合中国国情的公务员制度诞生。10年以来，公务员制度随着我国市场经济和政治体制的发展而逐步推广和完善。

【关键词】公务员制度 改革发展 分析我国公务员制度的产生背景

1.1 历史背景分析

新中国的干部人事制度，是在民主革命时期解放区和人民军队干部人事制度的基础上逐步建立和发展起来的，继承和发展了我国优秀的历史传统，特别是党的干部制度的优良传统，同时也借鉴了前苏联的一些人事管理经验。这一制度的根本特征是对各类人员进行集中统一的管理，建设一支精干的干部队伍，充分发挥这支队伍的群体优势，从组织上确保党和国家在各个历史时期的政治、经济和文化任务的完成，确保党的政治路线的贯彻实施。解放初期以至后来一段时期内，这种集中统一的人事管理制度，适应了当时的历史条件和历史环境，对巩固新生的国家政权，恢复国民经济，开展大规模的经济建设起到了积极的促进作用。

但是，随着形势和任务的不断变化，随着经济、科技、教育、文化和卫生体制的改革以及各项事业的发展，这种管理体制和管理制度越来越暴露出明显的弊端，不能适应经济建设和社会发展的需要。这种干部人事管理制度的弊端和不足集中表现在：“国家干部”的概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过于集中，管人与管事相脱节；管理方式陈旧单一，不利于优秀人才的多样化发展；管理制度不健全，缺乏监督机制，用人缺乏法制，致使一些优秀人才难以脱颖而出，用人问题上的不正之风难以避免。

上述干部人事制度中存在的弊端，使我们长期面临两大问题：一是年轻优秀的人才难以脱颖而出，“铁皮箱环境”随处可见；二是用人问题上的不正之风难以避免，用人上的腐败是最大的腐败。这些问题严重影响了干部人事管理工作的科学化、法制化、民主化和制度化进程，如果不加以改革，必然会成为社会经济发展、国家政治体制改革的拦路虎和绊脚石。因此，改革干部人事管理制度的问题就成为当时一项刻不容缓的任务。

1.2 现实背景分析及其诞生

改革开放后，随着我国经济、科技、教育、文化和卫生体制的改革以及各项事业的快速发展，这种计划体制下的人事干部管理制度根本不能适应我国经济体制改革和发展的需要，严重阻碍了我国经济的发展。在这种背景下，邓小平同志在1980年明确提出，要“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”，为干部人事制度改革指出了一条破冰之路。在党中央的领导下，我国对于干部人事制度进行了大量的改革和探索，取得了很大的成绩：提出干部“四化”方针；建立退休制度；下放干部管理权限；尝试打破干部任用上的单一委任制模式；探索分类管理思路„„这些为进一步深入、系统地进行干部人事制度改革，建立国家公务员制度打下了坚实的基础。

1993年，顺应社会主义市场经济的建立和发展，《国家公务员暂行条例》签署颁布，标志着中国国家公务员制度诞生。我国现行公务员制度的特征

2.1 决策过程分析

中国公务员制度的建立是一个渐进决策的过程，可谓“摸着石头过河”，在不断探索中积累经验。

1984到1989年为调研准备阶段，主要以研究、草拟法规为重点。1987年，党的十三大做出了建立国家公务员制度的决策。1988年，七届全国人大一次会议进一步提出要“抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”。至此，国家公务员制度和公务员条例的起草工作，得到了党和国家最高权力机关的批准。

根据边实践、边探索、边修改条例的精神，有关部门首先在审计署等6个国务院部门中进行国家公务员制度试点。1990年，又开辟到了哈尔滨和深圳。

1993年之后的6年为推行实施阶段。1993年10月1日起《条例》施行后，国务院提出“争取用三年或更多一些时间在全国基本建立起公务员制度，然后再逐步加以完善”。到1998年底，全国公务员制度入轨工作基本到位，中国特色的国家公务员制度在五级政府机关基本建立，彰显了蓬勃的生命力。

1998年的到来，将公务员制度带入了健全完善阶段。新的行政管理体制目标的提出，为建设高素质、专业化的公务员队伍，奠定了良好的基础。党的十六大提出，要改革和完善干部人事制度，健全公务员制度，为新世纪公务员队伍建设和制度建设指明了方向。

20年人事制度的改革和10年公务员制度推行的实践，体现了渐进式改革的特点。渐进的过程实际上就是一个不断学习和实践、不断反馈和调整的过程。渐进决策无疑具有很多的优点，它有利于避免因决策严重失误所产生的持久性后果；有利于社会的稳定和各项事业的稳步推进。

然而，渐进决策也并非没有缺陷。从某种意义上讲，它带有一定的保守主义倾向，对旧有政策过于留恋，受思维定势的左右，具有一定程度的惰性，需要付出和消耗大量的资源。在社会加速变革时期，渐进决策可能会显得无所作为，使社会发展失去许多宝贵的时机。

中国公务员制度的建立走过了一段相当曲折的道路，从酝酿到出台其中经历了不少磕磕绊绊的事情，为此付出了巨大的资源。尽管形势的发展与当初的预期存在一定的距离，但总体来看，干部人事制度改革作为行政体制改革的突破口，起到了其所能发挥的作用，渐进决策是成功的。当然，缺陷总是有的。这里需要指出的是，中国公务员制度不可避免地带有一定的惯性特征，具有旧有政策的诸多痕迹，并没有突破固有的思维模式，而且在前期推动速度过于缓慢。

2.2 制度特色分析

中国是一个社会主义国家，与西方资本主义国家有着本质的不同。公务员制度作为国家政治制度的一个组成部分，必然取决和服务于国家的根本社会制度。因此，中国的公务员制度与西方文官制度相比，有着本质的区别，主要表现在以下几个方面：坚持党的基本路线，不搞 “政治中立”的原则；坚持党管干部的原则；不搞“两官分途”；坚持为全心全意人民服务的宗旨。

中国国家公务员制度的建立为公务员管理提供了基本法律依据。它学习和借鉴了西方文官制度的一些积极内容，继承和发扬了中国干部人事管理工作的优良传统，总结和吸收了中国共产党十一届三中全会以来干部人事制度改革的经验和成果，并用法律的形式加以系统化和制度化。由于国家公务员制度是公务员法规体系中的基础性法规和总的章程，只能规定公务员管理中的一些基本原则和方法，所以与之相配套的制度体系还必须在执行过程中发展和完善，并逐渐优化。

2.3 实践意义

西方文官制度的建立是以考任制为基础的，在公务员“进、管、出”三个环节上以“进”为突破口，建立了“公开、平等、竞争、择优”的基本原则。英国诺斯科特和杜威廉的《关于建立英国常任文官制度的报告》、美国的《彭德尔顿法》，最重要的意义表现在于其确立了

经过竞争性考试择优录用文官的原则，标志着现代文官制度在英美两国的形成，建立中国公务员制度的举措其最具突破性的贡献同样如是。

我们过去的干部任用方式极为单一，在人才的录用和晋升上基本上是以资历和情感为依据，缺乏科学、民主的考核，更谈不上科学的绩效管理和评测。在这种环境中，人才难以脱颖而出，难以合理就位，造成了人才的大量积压与浪费，妨碍人力资源的有效开发。

随着公务员制度的建立，考任制已在中国全面起步。到目前为止，通过考试进入国家政府机关的各类人员已超过数十万人。其中不仅有一般的政府工作人员，而且还包括一些司局一级甚至厅级的政府高级公务员。尽管在公务员考录工作中目前仍有许多问题存在，但应该清醒地看到，这些问题多表现于技术和操作层面，随着执行经验的不断积累和公务员制度的整体完善，有利于人才脱颖而出的良性环境正在逐步形成。中国国家公务员制度展望

3.1 发展的现实背景分析

当今世界，政治多极化、经济全球化在继续发展，以信息科学和生命科学为代表的现代科技突飞猛进，经济、科技、国防和民族凝聚力等在内的综合国力的竞争日趋激烈。这种竞争，对各国政府的管理效能和效率提出了更加严峻的挑战。世界格局多极化、经济全球化的发展，使政治力量不断分化组合，各国经济相互渗透、相互依存，竞争加剧、风险加大。行政事务涉及到多个利益主体，需要政府协调的矛盾问题增多，行政责任加重，难度增大。因此，培养造就大批适应国际竞争挑战的高素质行政管理人才刻不容缓，提高公务员素质特别是驾驭全局的领导决策能力和协调能力，对于趋利避害、保证经济社会平稳快速发展意义重大。

在国内，改革、发展和稳定已成为我们工作的主题。今后五至十年，是我国发展的一个大机遇，以完善社会主义市场经济体制为重点的各项改革全面深化，政府所处的环境将发生重大变化，行政运作的复杂程度大为提高，迫切需要提高政府判断形势、驾驭复杂局面、解决实际问题的能力，从而处理好改革、发展和稳定的关系。

不断变化的经济社会环境使公务员制度面临新的考验。社会主义市场经济建立和发展已经走过10余年，经济成分、利益主体、就业方式日趋多样化，人才流动的选择性和自主性增强，人才竞争加剧，政府能否吸引、稳定优秀人才，公务员制度面临着各种竞争的考验；利益机制在激发人们积极性的同时，也容易诱发拜金主义和享乐主义；市场活动的多种诱惑，增加了权钱交易的机会，如何保持公务员的廉洁，使公务员制度面临更为严峻的考验；此外，机构人员精简，政府职能的转变，在这种情况下如何提高办事效率，也使公务员制度面临新的考验。

人民群众对政府服务的要求越来越高，对公务员管理提出了新的要求。人民物质生活水平、文化素质的改善和提高，社会主义政治民主意识逐渐增强，人民群众对公共服务的要求越来越高。这种要求不仅内容多样，层次上升，在公共事务的管理上，要求有更多的知情权、参与权、选择权、监督权和自主权。要求政府在履行和完成“执法”和“管理”的职能和任务中，必须依法行政、从严治政，在政治思想、工作作风、制度建设和机构改革中不断取得成绩，建设廉政、勤政、务实、高效政府。它对于密切政府与人民群众的关系、树立政府形象以及进一步建设社会主义民主政治具有重大的意义。

3.2 公共管理和服务选择分析

20余年的经济发展以及经济体制的改革和发展，中国已走上有中国特色的社会主义市场经济。与此相适应的是，中国政府开始了各方面的治道变革进程：从无限的政府走向有限的政府、从人治的政府走向法治的政府、从集权的政府走向分权的政府、从专政的政府走向民主的政府、从封闭的政府走向开放的政府。这些已经表明，中国政府随着改革进程的深入，传统的官僚制模式特征正在逐渐弱化，取而代之的是典型的公共管理与服务模式的特征。这

种特征将随着中国社会主义市场的发展和完善更加明显，逐渐成为一种必然的趋势。需要指出的是，经济以及经济体制的“市场化”本身就意味着政府治道变革的“市场化”。在这里隐含着两个趋势，一种是“公共部门向‘市场化’发展的趋势”，另“一种趋势是脱离官僚制”。市场化使政府收缩已经毫无疑义，但是“政府和公共服务对于经济成就和社会凝聚力来说是必可少的”。要解决这一矛盾，从发达国家的实践和经验来看，对公共管理和服务的选择似乎是政府改革与治道变革的必然。这是因为，公共管理和服务的市场导向、行政的弹性、参与性等可以更好地顺应和适应市场经济的发展，并能够推动它的发展；而且，它对于满足民主政治的发展和需要具有独到的促进的作用，更能体现政府是纳税人的政府，为民众参与民主政治提供了一个较好的平台，更加合乎民众对政治的胃口。

我国是社会主义国家，建立的是有中国特色的社会主义市场经济和社会主义民主政治。党的“十六”大进一步提出，在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。2003年，新一届政府成立，继续加大对政府机构改革、精简的力度。今年5月召开的中央政治局会议，提出要大力实施人才强国战略，坚持党管人才，着力建设三支队伍，为全面建设小康社会提供坚强的人才保证，进一步明确了中国特色的公务员制度建设和队伍建设的方向。结合当前改革和要求来看，今后我国政府治道的变革不仅需要继续坚持公共部门“市场化”的方向，还必须加快这一变革的进程，以适应市场经济和民主政治的进一步发展和完善。

3.3 完善国家公务员制度的指导思想和目标任务

党的“十六”大目标的提出以及上述我国政府对公共管理与服务的选择，要求我国今后必须进一步加快完善我国的国家公务员制度。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，结合经济体制和行政体制改革，适应先进生产力发展的要求，解放思想，深化改革，增强制度活力；按照先进文化的前进方向，紧跟时代，狠抓队伍建设，不断提高干部队伍素质；深入了解人民群众的需要，开拓创新，改进和增强公共管理与服务。

具体说来，今后一段时期完善国家公务员制度的重点应有四个方面：

一是增强制度活力。主要是完善分类、聘用、考核、竞争机制等。推行部分职务实行聘任制的试点，探索主办人员与辅办人员不同的管理办法。改进考核制度，实行多层面考核，净化民主测评的环境，公示考核结果。完善公务员竞争上岗、公开选拔、群众参与选拔制度，保证人才选拔工作的公正性、科学性、民主性。继续规范和完善国家公务员选调制度，层层落实，牢牢把关，民主评选、校院推荐、科学招考、组织考察，从高校选调有志于公务员事业的优秀毕业生进入公共服务部门，统一管理、下放锻炼、跟踪培养。采用雇佣制，打破政府传统的录用人员办法，引入了市场化、契约化的概念和做法，解决人员能进不能出、终身制和不合理流动的问题，不断增强公务员队伍的生机与活力。

二是提高队伍素质，加快造就高素质专业化公务员队伍。创新、完善公务员考试录用制度，严把 “进口”，要经过多次考试，层层筛选，选拔优秀人才进入公务员队伍。根据公务员职业发展加强培训，研究公务员的成长规律，为他们的职业发展明确阶梯和目标，并针对个人情况，有针对性地进行培养，缺什么补什么，需要什么学什么。按照从严治政、依法行政、政务公开的要求，进行依法行政培训，增强公务员法律意识，提高依法行政水平。要根据加入世贸组织对行政管理提出的新要求进行培训，培训内容要以法律规定、市场需要、岗位必会为导向来确定；培训安排要把个人动因和组织选送结合起来，变要我培训为我要培训，由政府推动转为利益驱动；培训时间要长短结合、板块拼加、自由选择、学分累计，形成一套有效的培训运行机制。结合公务员制度的完善，改革单一职务晋升发展路子，拓展公务员职业发展空间，从多方面调动公务员奋发进取的积极性。

三是改进公共服务。继续按照建设“廉洁、勤政、务实、高效”政府的要求，进一步转

变职能，转变工作方式，转变工作作风，提高工作效率。积极推行政务公开，让人民群众了解办事程序和规则，接受群众监督。充分运用现代信息技术，建设“电子政府”，拓展政府与基层群众联系和服务的渠道，提高行政管理的现代化水平，减少行政成本，提供更加高效、优质的公共服务。引导广大公务员深入实际，体察民情，为群众办实事、办好事，做好人民的公仆，让群众满意。

四是完善法制。认真总结各地区、各部门在公务员管理中的新鲜经验和好的做法，进行规范，不断丰富和完善公务员制度。特别是要针对公务员立法层次与其性质要求不适应、执法不严、违法难究等问题，加快立法，强化执法，加强监督，以建立健全公务员法律体系和执法监督机制，逐步实现人力行政法治化。积极配合有关部门，做好《公务员法》的起草工作；抓紧研究制定尚缺的单项法规，如公务员的纪律、行为规范、调任、转任、退休等；对现有的单项法规要在实践检验的基础上，进行修改、补充和完善。

第五篇：浅谈加强和完善人民陪审员制度发展与协调

公

司诉 讼

理由

是什么？

浅谈加强和完善人民陪审员制度

浅谈加强和完善人民陪审员制度 作者 雍定远

（一）《中华人民共和国人民法院组织法》第十条规定：“人民法院审判案件实行合议制，人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行„„。第三十八条还规定：“„„人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利”。人民陪审制度是我国审判制度的重要组成部分，是国家审判机关吸收普通公民作为非职业法官参加民事、刑事、行政案件审理的一项重要司法制度，是我国社会主义民主政治的重要内容之一。实行陪审制度对于人民群众参与国家管理，促使审判机关公正司法，实现司法民主等方面具有积极意义。

人民陪审制度渊源于民主革命时期，发展于社会主义革命时期，成熟于改革开放和现代化建设时期。它不仅开创了一条具有中国特色的人民参与国家政权建设的重要途径，同时也为实现社会主义法制建设提供了坚实的政治基础和社会基础。几十年来的实 践证明，人民陪审员参加人民法院的审判工作，对人民群众参加国家管理，保证审判权全面、正确地反映人民的意愿，客观、公正地行使审判权，防止审判权的滥用；保证审判机关密切联系群众，防止案件审判的暗箱操作，扩大审判 工作的政治效果，提高人民法院的办案质量和效率，确保司法公正，防止司法腐败起到了积极的作用。

但由于历史的原因，人民陪审员制度在实践中，尚存在一些问题，如“参而不审”、“审而不议”、“议而不判”、“审”“判”分离，陪审成“陪衬”等等，即人民陪审制度在现实中产生一些“异化”，使其未能充分发挥其积

极作用。因此，为了使人民陪审制度与社会主义市场经济条件下的审判方式相适应，进一步完善人民陪审制度势在必行。当前，人民陪审制度主要还存在以下几方面的问题：

陪而不审 在目前的人民陪审员参加法院审判案件之中，有相当一部分陪审员只把参与的程度停留在“陪”的基点上，具体审判案件时，陪审员只是坐在审判台上，做做样子，摆摆架式，形同虚设，只有形式上的陪审员参与审判，毫无实质上的审判可言，成了完完全全的“陪衬，庭审中，对询问当事人、质证、认证，完全由审判长一人进行。在具体评议案件时，也是审判长一人综述案件事实，阐述有关法律规定，拟定处理意见，陪审员只是机械地同意或否定，名义上是适用普通程序审理，实质上是普通程序形式下的审判长独人审判。人民陪审员参予审判工作，其立足点应该放在“审”字上，帮助审判长查漏补缺，协助审判长组织庭审，评议案件时充分发表自己对案件事实、法律规定、处理意见等方面的见解和看法，发挥自己的主观能动性，力求公正审判。造成陪而不审的主要原因是由于陪审员业务素质不高所致。人民陪审员来自基层，熟悉基层的民情民意，熟悉当地的政治、经济情况，他们被群众视为代表，应当说，正是有了这样的条件和基础，人民陪审员才能发挥积极的作用，如协助调解、说服当事人等等。但是，审判工作是一项专业性很强的工作，特别是要适应社会主义市场经济体制的新格局，要求审判工作实行新的审判方式，人民法院的专业审判人员都要加强学习，进行不同层次、不同形式的专业培训，而对人民陪审员这支非专业的审判队伍来说，这项工作显得更为重要，现在人民陪审员普遍缺乏法律知识，审判长为了更好地发挥合议庭的整体作用，不仅要向他们介绍案情，而且还要讲解法律，费时费事，难怪有人产生废除陪审制度的想法。然而，人民陪审制度取消了，对人民群众参加国家管理，审判权全面正确反人民的意愿又如何体现。造成人民陪审员业务素质不高，陪而不审的现象与我们无配套的人民陪审员管理措施有密切的关系。参与意识不强 人民法院组织法第三十八条规定：“人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利”。这是国家通过立法，规定审判机关吸收非专业审判人员参加人民法院案件的审判制度。虽然陪审员与审判员在法律上的定义不同，但是陪审员和与合议庭中非担任审判长的审判员的权利义务并没有什么区别，审判权是国家权力的一种，人民陪审员参与案件的审判就是人民参加管理国家的具体表现。但是，由于大部份陪审员都有自身的本职工作，有的单位也不支持其参与审判，且有的陪审员认为，这是份外之事，故总是被动地参加审判案件，接到人民法院参加组成合议庭审判案件的通知后，总是机械的来和机械的去，2

对案件事实和法律规定，不闻不问，毫无主动性可言，有的陪审员甚至不知自己肩负着民众的意愿、社会责任和历史责任，认为参加亦可，不参加亦可，还有个别陪审员认为参加审判案件的待遇低，补助费用少，不如干其他工作的收人多，在人民法院邀请其组成合议庭陪审时，干脆不出庭。造成人民陪审员参加审判意识不强的原因．主要是陪审员的主人翁意识不强，政治素质不高所致。

陪审补助费偏低 人民法院组织法第三十九条规定：“人民陪审员在执行职务期间，由原工作单位照付工资，没有工作资收入的，由人民法院给以适当的补助”。确定陪审费数额应当以当地的经济状况和工薪阶层的平均收入为依据。随着我国社会主义市场经济的进一步发展，人民生活水平的提高，陪审补助费的数额也应当随之增长，不应停留在某个年代的数额上。但是，人民法院属于地方政府财政拨款单位，由于地方经济不发达，财力差，办案经费都难以保障，如还要负担数额不小的陪审费用，不是一件容易的事情。(二)实践证明，实行人民陪审制度，在建设具有中国特色司法制度的进程中具有重大的意义。人民陪审制度既要坚持，又要对其在具体实施中出现的问题认真思考，做到扬长避短。笔者认为，在新的形势下，要使人民陪审工作适应新的审判方式，必须解决以下几个问题。

陪审员的素质 陪审员的素质是陪审员胜任陪审工作的前提和基础，是其所参与陪审案件公正处理的先决条件，明确陪审员的素质要求，对人民陪审制度的进一步完善至关重要。陪审员的素质主要包括政治素质、心理素质、文化素质和业务素质等。

1、政治素质 政治素质是陪审员的首要素质，是陪审员进行各种精神活动所应当具备的政治立场、思想观点，以及政治理论素养和政策水平等方面的基本条件，它是与陪审工作的性质、任务和工作要求相适应的特殊教养和特定的品质。在社会主义市场经济条件下，陪审员具有良好的政治素质是其所参加审判的案件公正与否的先决条件。陪审员政治素质要求的落脚点不仅要放在国家的民主法制建设上，而且还要克服把政治与经济割裂开来或对经济工作漠不关心的单纯政治倾向．确立和强化为经济建设中心服务的思想。此外，陪审员的政治素质还包括有高度的组织纪律性和反腐倡廉意识等。

2、心理素质 陪审员的心理素质是陪审员的心理素养，即陪审案件时所处的心理状态。陪审员的心理素质要求，3

也是一个判者所必须具备的心理状态，他包括无求、无畏、不躁、有情、力学。①无求。俗话说：“无私则无畏，无所求则无所惧”。如果陪审员因为追求某些卑下的目标而有求于人，以致奴颜婢膝，畏首畏尾，从而也就不敢伸张正义，不敢秉公执法。②无畏。所谓刚直不阿，必须用无所畏惧的勇敢作保证。陪审员必须有大无畏的精神，不向权势低头，不对压力让步，公正廉明，刚直不阿，否则，将有负陪审的神圣使命。③不躁。急躁是审判工作的禁忌，不躁则是陪审员个人修养的起码要求。不躁才能保持心力集中，进行冷静的分析；不躁才能保持心平气和，听取充分陈述；不躁才能保持心思理智，作出公正裁判。④有情，这里所说的有情，仅指同情心，陪审员和普通人一样，同样具有人所共有的仁爱、怜悯之情，并非嗜杀成性，专以给人痛苦或者重罚来体现个人的价值，特别是对当事人中贫弱而无助者，不能冷漠视之，无动于衷，应该深刻同情，给予法律保护，看问题既要看到正面，同时也要看到反面。⑥力学。知识是无限深广的，个人的精力和视野总是有限的，案件的类型也总是千差万别，就是同一类型的案件，情况也不可能完全相同。因此，陪审员必须具有力学精神，常学不倦，方能适应陪审工作的要求。

3、文化素质 知识是人类社会认识的成果和智慧的结晶，只有掌握了知识，才能认识世界，可以说文化素质是现代人应当具备的基本素质之一，对于陪审员，这项素质显得犹为重要，这里所指的文化素质是指陪审员在文化知识方面的素养，这是陪审员获得专业知识和相关知识的前提，也是陪审员在审判案件时价值取向的基础，对于陪审员而言应当达到一定学历要求所获得自然科学和社会科学的基本知识，按照这一要求，陪审员的文化知识水平最低应达到高中以上文化程度，一般应具有大专以上文化水平，如果文化程度太低，对法律专业一窍不通，那么在法庭上，面对法官，律师的“法言法语”将很难理解，即使再加解释，也困难很大，将不利于审判效率的提高，也不利于司法公正的实现。因为法律是一门专业性很强的职业，它对从业人员有特殊的要求，不分层次高低而都参加陪审是不具可行性的。由于陪审制度存在司法的职业化与陪审员非职业化的矛盾，所以，不能形而上学地认为对陪审员知识的要求就是排除了民众对审判的参与，就是对“司法民主”的背离，不附任何条件地、一股脑地规定所有民众都可参与陪审，这是不现实的，实行起来效果也不理想。所以，对陪审员的文化程度要求，笔者认为应当是“大专或者本科以上”，至少也不能低于“高中”，这才有助于审判的顺利进行。

4、专业素质 专业素质是陪审员从事陪审工作的核心部分，不具备专业素质，陪审员就无从谈及协助指挥庭审，4

参加评议。当然对于陪审员来说，不应当要求他们达到职业法官所具备的法学理论水平和较为丰富的审判实践经验。但是原则上应考虑具有法律专业知识，对于法律程序和法律实体上的有关规定应当熟悉掌握，否则，陪审又会走进陪而不审的老一套。

人民陪审员的产生 人民法院组织法第三十八条规定：“有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，可以被选举为人民陪审员，但是被剥夺政治权利的人除外”。陪审员由选举产生，这是法律规定，选举能体现民众的意愿，本无可厚非，但是，选举产生的陪审员是不是人人都具备应有的素质，适应人民法院审判工作的要求，这一点可能谁也不敢下肯定的结论。人民陪审员既然在执行职务期间与审判员具有同等权利，那么审判员的任命程序也适用于陪审员，笔者认为，人民陪审员应当在选举产生的基础上，经过考察后，由人民法院院长提请同级人民代表大会常务委员会任命。选举的职数应当大于人民法院所需陪审员的职数，在选举的基础上择优任用。对于国家行政机关、司法机关等单位素质较高的退休干部，经过考察后，可以不通过选举直接由人民法院院长提诸同级人大常委会任命为特邀陪审员。

人民陪审员的管理 人民陪审员经任命后，同人民法院的审判员就具有同等权利，因此，建立健全陪审员的管理制度至关重要，由国家组织人事部门或审判机关制定一套陪审员的管理措施迫在眉睫。其中，应对陪审员的产生办法、权利义务、任职条件、待遇报酬等方面加以明文规定。笔者认为，为了使陪审员适应审判工作的需要，应当由人民法院组织陪审员进行定期培训；为了调动陪审员的工作积极性，可以对陪审员评定等级职务，在此，可将陪审员评定为陪审员，中级陪审员和高级陪审员，并对不同等级的陪审员在陪审费用和陪审案件的难易程度上都应当有所区别。对于陪审员徇私枉法或陪审造成错案 的应当给予处理。处理可以由其所在单位和人民法院进行，处理的方式，可采取降级、记 过、取消陪审员资格等。

建立专家陪审体系 这里所指的专家，并非专指有学术研究或重大发明的人，而是指具有某种专业、技能特长的有识之士。对于一些复杂的、技术性、专业性特别强的案件，吸收有关专家参加审理，这是非常有益的。专家参与审判，它有助于克服法官知识的有限性和片面性，弥补法官专业知识的不足，对于推进案件的顺利进行和纠纷的合理解决，具有重大意义。这些 人虽然有的对法律不一定很熟悉，但是在某些专业技能方面，有较为突出的特长，如能吸收其参与陪审，可以解决很多非法律方面的专业问题，从而对提高审判效率可以起到立竿见影的作 5

用，对于专家陪审员，笔者认为主要包括主任医师、工程师、会计师、审计师以及其他具有专业特长的人，对于组建专家陪审员队伍，可以根据各地的具体情况，通过各级法院院长提请同级人民代表大会常务委员会任命的程序进行。此类陪审员人数不宜过多，基层法院一般可考虑在五名以下为宜，中级以上法院可以适当增加名额，专家陪审员在人民法院执行职权期间，人民法院应当为其解决有关费用，如旅差费，适当的补助费等。

关于物质保证问题 陪审员代表人民参加 审判机关的审判工作是法律赋予的权利，同时也要承担一定的责任，陪审虽然是一项光荣的任务，但是在现代市场经济条件下，“经济杠杆”的作用越来越强，陪审员参与陪审，必然要耗费一定时间和精力，如继续以五十年代的那种靠陪审员内心的好奇、责任感为动力，让陪审员无偿参与审判，很少有人愿意干这种出力不讨好的事情，所以，给予陪审员以适当的补助，是相当必要的。但鉴于各地财政状况的不同，在具体补助数额上则应有所差别。陪审员在法院执行职务所需的费用，应当列入财政预算范围，并作为专款由同级人民政府统一拔给人民法院专用，并做到实报实销。人民陪审员有工资收入的由原工作单位全额发给工资，在陪审期间的待遇，应视为在本单位上班同等对待，同时还应适当给予适当补贴。没有工资收入的和专家陪审员，人民法院应根据其工作量，按标准发给报酬。这对人民参加国家管理的支持，也是人民法院提高办案质量和办案效率的有力保障。

应该说，我国发展到今天的人民陪审制度与西方基本上由不懂法律的外行人组成的陪审团制度有着质的区别，我国的陪审员有一个从外行发展到内行、从非专业发展到专业、从不懂法发展到懂法精通法律的过程，而这种发展过程又基本上是通过参与陪审这种特殊的形式进行的，这种特殊发展形式在我国社会主义初级阶段的社会形式下有着强劲的生命力，笔者相信经过加强和完善的人民陪审制度在依法治国的历史进程中一定会发挥其积极作用。