浅析我国公务员制度的现状与未来

第一篇：浅析我国公务员制度的现状与未来

浅析我国公务员制度的现状和未来

李双双

[摘要] 公务员制度已成为我国社会主义政治文明建设的重要组成部分, 它的不断完善推进了我国政治文明社会的不断发展，也对我国的经经济体制改革起到了推动作用。根据我国公务员制度的现状，本文指出了公务员录取考试中的资格限制、特点等一系列问题，以及公务员制度管理体制中存在的缺陷，并对这些问题提出建设性的建议。

[关键词]公务员制度； 录取方式； 管理体制

自1993年我国公务员制度建立以来, 公务员制度就成为我国社会主义政治文明的重要组成部分, 它的不断改革和完善也推进了我国政治文明建设的不断发展。经过十几年的改革发展历程后，公务员制度取得了很大成就，但同时也存在一定的缺陷，这就需要我们进一步完善和发展公务员制度。

一、公务员制度建立和发展的必要性

（一）公务员制度的建立，是适应我国改革开放的需要

改革开放之后，我国经济建设迅速发展并取得一定的成绩，但是我国陈旧的人事干部制度已经严重落后，出现了干部人员文化程度偏低、年龄偏大、跟不上现代化建设步伐的这种尴尬局面。为了适应改革开放经济体制改革的需要，我国在政治体制方面也进行了一系列的改革，全新的公务员制度开始逐渐代替原有的人事干部制度。1987年召开的中国共产党第十三次全国代表大会，决定在政府系统内，建立和推行国家公务员制度。1993年8月14日，国务院总理李鹏正式签署颁发了《国家公务员暂行条例》。至此，在党中央和国务院的领导下，一个符合中国国情的、具有中国特色的社会主义国家的公务员制度诞生。

（二）公务员制度的发展和完善，是我国建立和谐社会的需要

公务员制度要求以公平正义作为价值取向，以公共利益作为追求目标，以依法行政作为实现模式。大力弘扬公务员精神，对倡导和谐理念，培育和谐精神，构建社会主义和谐社会有着重大的作用。同时公务员制度铸就和谐正义精神支柱，维护公平正义的社会秩序，给人以信心和力量，引领与培植人们的公平正义共同价值观以提高社会凝聚力，从而实现增进社会团结和睦的目的。公务员依法行政，更重要的是通过法治的途径实现人的价值、维护人的尊严、保护人的权利、促进人的发展和社会规范，坚持法律面前人人平等，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，依法对公民一切正当的利益给以无差别的保护，从而推进民主法制与和谐社会建设，对构建社会主义和谐社会起着不可替代的作用。

二、公务员制度的现状及存在问题

（一）公务员考试制度，逢进必考

1.公务员考试资格限制多

《中华人民共和国公务员法》中第二十三条规定，报考公务员，除应当具备本法第十一条规定的条件外，还应当具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件。第十一条规定，公务员应当具备下列条件：

（一）具有中华人民共和国国籍；

（二）年满十八周岁；

（三）拥护中华人民共和国宪法；

（四）具有良好的品行；

（五）具有正常履行职责的身体条件；

(六)具有符合职位要求的文化程度和工作能力；

（七）法律规定的其他条件。从这里我们可以看出，报考公务员考试的人员，资格要求是相当严格的，必须具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件。这些资格条件抬高了公务员考试的门槛，为考生们增加了报名难度，把许多有能力但是没有学历的考生拒之门外。

2.公务员考试的内容与方式不够科学

现在的公务员考试，一般分为笔试和面试两个部分，其中笔试的内容与方法不够科学，不能针对职位的特点确定测试内容，试卷结构不合理，很难测出考生的专业知识和能力水平。面试一般是对专业能力进行测评，但是面试中专业能力的测评一直没有统一的标准，分数也是由考官主观而定。而面试的考官主要由两部分组成，一是政府组织官员，二是高校、科研单位的专业技术人员。前者具有一定的干部选拔任用经验，但对于专业知识缺乏深入研究，对于考生的书面和口头答案理解不深，判断不准。后者具有扎实的专业知识，但是对于社会需要和职位特点了解不够，对应用性、实际性题目掌握不够准确，这就影响了对高质量公务员人才的选拔。

（二）公务员的管理机制存在缺陷

1.政府对公务员的激励制度不健全

公务员法中对公务员的惩罚制度有详细的规定，惩罚的程度也逐渐递增直至撤职、开除，这是一种负面激励的方法，导致公务员在一些压力和恐惧心理下被动的完成工作，严重影响了政府的工作效率。而奖励措施坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则，从不涉及职务和级别的晋升，这也严重挫伤了公务员工作的积极性，有可能导致工作效率低下、人才流失等严重后果。

2.政府对公务员的考核监督方式不完善

《中华人民共和国公务员法》第33条规定：对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。在执行考核过程中，这种过于笼统的考核方式却达不到预期的效果,出现这一现象的关键原因在于这一考核标准缺乏与之配套的具体行为指标。因此在这条规定的执行过程中，应该适当加入量化管理的思维，考核深入到每一件具体的小事、每一个工作细节,必须使公务员拥有强烈的考核意识，积极提高自身素质、专业知识和工作素养。

三、公务员制度未来发展的措施

（1）努力改善公务员录用条件

公务员队伍是执行我国现代化建设任务的主体力量，是我国现代化的坚强支柱，因此，公务员制度中必须要有一套完善的录用制度，为建设一支具有干练、清廉、忠诚等高素质的公务员队伍提供合理的录用标准，这就要求改革录用制度，保障公务员队伍的质量。在考试录用方面，对考生的报名条件要放宽，除政治素质要求和基本学历外，一般不应再设置其他限制条件，以此可以为更多的人提供参与竞争的机会。在考试题目的设置上，要注重职位要求具备的能力和专业知识方面的试题，提高公务员队伍的职业素质和专业水平。对于选定的考官，要进行专业知识和干部选拔经验的培训，组织考官对试题题目和答案进行深入研究，全面化提高考官的监考能力。

（2）不断补充完善公务员管理体制

建立健全科学、规范、民主的考核制度，构建公共部门绩效评估指标体系，把考核标准实际化、合理化，让公务员依据标准完成自己的本职工作，在年度考核时要根据评估结果决定升迁或者奖惩。要通过严格规定，使达到法定年龄的公务员以及不适合机关工作的公务员，退出公务员队伍，保证公务员队伍的素质跟上时代的发展。在公务员考核过程中要强化民主监督，提高公务员考核管理的透明度，做到制度、程序、结果公开化。

通过对公务员的录用制度、管理机制等制度的改革和完善，进一步发挥公务员制度在政治文明建设中，为实现人的价值、维护人的尊严、保护人的权利、促进人的发展中的重要作用，为构建社会主义和谐社会而铺平道路。

[参考文献]

[1]冯军.浅谈我国现行公务员制度的改进措施[J].武汉科技学院学报,2004,(3)

[2]何春梅.试论我国公务员制度的改革和完善[J].中共大理州委党校,2005,(2).[3]袁利锋.中国公务员制度分析[J].中山大学学报论丛,2005,(6)

[4]溪流．中国公务员制度［M］．清华大学出版社，2007．

[5]黄达强．各国公务员制度比较研究［M］．中国人民大学出版社，2006．

[6]舒放、王克良:..国家公务员管理教程.., 第112页, 中国人民大学出版社, 2007年版

第二篇：我国人民陪审员制度的现状与未来

我国人民陪审员制度的现状与未来

谢晓斌

摘 要：我国人民陪审员制度存在合宪性问题。与美国的陪审团制度相比较，我国人民陪审员制度非为陪审制而为参审制、非为人民陪审制而为一人参审制、非为当事人权利而为人民陪审员权力。非为人民陪审员分享司法权裁判权而为人民陪审员直接行使司法权裁判权。我国人民陪审员制度转型为陪审团制度存在政治、法文化和诉讼程序配合等诸多障碍。未来仍应以完善该制度为最佳路径选择。关键词：人民陪审员制度

合宪性

模式

缺陷

转型

“接受与自己同等人审判的权利”为英国1215年“大宪章”所规定，此即英美法著名的陪审团制度。吸收普通公民参与案件审判为众多国家司法制度所采纳，我国也不例外。陪审员制度在我国诟病较多，其去留又往往与法官独立的呼声相联系。不可否认，即使完全相同的法典，在不同国家适用也会产生截然相反的实际效果，在这里，文本以外的因素起着决定作用。因此，那些一味追求技术性，法律性十足而忽视对历史、政治生态、法文化以及意识形态的考察是不够的。

一、现状

（一）合宪性弥补

从我国几部宪法看，从“共同纲领”到78宪法都以这样或那样的方式规定了陪审员参审制度，1982年宪法仅仅规定了人民法院享 「作者简介」：谢晓斌（1974—），男，江苏淮安人，淮阴工学院人文学院副教授，硕士；江苏岸庆律师事务所兼职律师，主要研究方向为民法与民事诉讼法学。

有独立的审判权，删除了有关人民陪审员制度的规定。因此从历史与逻辑角度看，从82宪法开始人民陪审员制度应该退出历史舞台才对。事情的发展恰恰相反：“82宪法”之前实施的两部法律，人民法院组织法与刑事诉讼法，都对人民陪审员制度进行了规定，其中“人民法院组织法”第三章较为详细。“刑事诉讼法”第13条则仅仅进行了原则性的宣示。此后无论是前述两部法律的修改，还是“民事诉讼法”（第三章）及“行政诉讼法”（第46条）都继续对人民陪审员制度进行了规定。

上述法律有关人民陪审员制度的规定与我国宪法关于审判权归法院独立行使的规定存在抵触。对此，利用“法院独立”还是“法官独立”之间文字上的差异为陪审员制度寻求宪法生存空间的做法有违宪法史与宪法学的基本理论。

首先，了解美国宪法者大概都知道，美国宪法第三条第一款规定司法权属于法院，但于第三条第二款规定了刑事案件陪审团陪审制度。在最先修正的十个宪法条款中，第七修正案进一步规定了当事人在民事诉讼中也享有这一权利，这是美国陪审团制度的宪法基础。美国宪法同时对司法独立与陪审团制度分别作出了规定。然而陪审团制度并非为司法权涵盖，相反它是作为司法权的对立面被提出来的。司法权在1787年被写进美国宪法，1791年12月15日通过的美国宪法第七修正案是与整个美国宪法的存废以及美国是否能够成为一个统一国家问题捆绑在一起而被提出来，并最终获得艰难通过就是一个例

证。①可见美国的陪审团制度并非不经斗争就可被载入宪法而可随意获得的东西。

其次，从司法权与陪审团制度关系看，我们知道，近现代宪法从其结构上看都以“权力—权利”二元架构为其特征，从而实现通过限制权力来保障人权的宪政目的。其中，司法独立属“权力”范畴。司法独立的理论基础为三权分立的分权制衡学说，追求以权力制约权力。陪审团制度属“权利”范畴，其以基本人权理论作为基础，追求以权利制约权力。所以，司法独立实际上是对“权力”的规定，陪审团制度实际上是对“权利”的规定----当事人有获得陪审团审理的权利。二者实为权力与权利的关系。因此，陪审团制度并非司法独立题中应有之义，恰恰相反，它是对司法权的限制。

第三，从我国宪法对审判权独立的规定看，我国审判权独立是通过国家机构形式来规定的。一般地，依照权力分立的观念，在大陆法系讨论法官独立问题时，人们一般将法官独立区分为人身独立与事务独立。②前者是指法官组织上和人事上的独立性，后者指法官只屈从于法律。在我国虽然这两方面目前都存在着区别于大陆法系的不同做法。但审判权独立却是我国宪法所规定的。相较于前几部宪法而言，1982年宪法恢复了1954年宪法关于法院独立行使审判权的规定。但在含义上只规定了法院“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，删除了人民陪审员制度和法官只服从于法律等规定。我国司法审判权独立之中不包含人民陪审员制度这是可以肯定的。从当时的背景看，①②小岛武司等著，汪祖兴译：《司法制度的历史与未来》，法律出版社，2000年5月第1版，第47-50页。

奥特玛·尧厄尼希著，周翠译：《民事诉讼法》，法律出版社，2003年7月第1版，第44-49页。

宪法主要是强调了司法独立，但对司法权限制并未作出设立陪审员制度的安排。

综上，我国82宪法既然删除了陪审员制度，那么通过效力层级低于宪法的法律规定陪审员制度，其本身就应存在合宪性疑问。若以陪审员制度限制司法权首先应使陪审员制度具有宪法基础。

（二）模式的比较

从比较法视角看，各国陪审制度的模式大致可分为“陪审团制”与“参审制”两种，我国人民陪审员制度属于后者。

陪审团制度的典型是美国，该模式构建要点为：

首先，获得陪审团陪审是当事人的一项宪法性权利。以此达到限制司法权以保障基本人权的目的。其次，陪审团制度涵盖民刑事案件全领域，适用于从联邦最高法院到州法院的各级法院，无需当事人申请。但不适用于行政案件。第三，陪审团皆由多人组成。第四，陪审团仅对事实作出判断，而不对法律适用作出判断，法官有权不采纳陪审团对事实作出的判断。第五，美国陪审团成员来源上为普通公民，依照随机抽取产生。

对照上述特点，我国人民陪审员制度也有以下特点：

首先，我国陪审员主要是为了使普通公民行使审判权，作为一种制度，保障人权这一目的性理由体现得不够充分。其次，我国人民陪审员制度既适用于民刑事案件，也适用于行政裁判案件，在民刑事案件中仅适用于当事人依法申请或社会影响较大的一审案件，并限于基层法院审理的案件。第三，我国陪审员为“一人参审制”，很难起到

监督作用。第四，我国陪审员不仅对案件事实作出判断而且参与法律适用裁判，即既审又判。第五，我国陪审员经人民代表大会常委会任命，任期5年，具有半职业化特点。

（三）缺陷分析

对于上述特点，笔者以为我国陪审员制度在以下方面存在缺陷：

1、我国的陪审制实为参审制，这种参审制的本质不是分享裁判权而是直接行使裁判权。

这表明，我国的陪审员制度混淆了权力与权利的界限。对此我们可以从司法权内容角度进行比较，一般地，司法裁判权内容可以区分为认定事实与适用法律两个要素。美国的陪审制由陪审团主要行使事实认定这一权力，由法官行使法律适用这一权力，并且法官握有最终的司法裁判权，也就是说法官可以抛开陪审团的认定而做出截然性反的裁判。从这个意义上讲，美国的陪审团制度才可以称得上是分享司法裁判权的典范。他既保持了司法独立，又保障了人民对司法权的分享，还保障了基本人权，可谓“一石三鸟”之作。这一构造的另一个值得称道的地方在于，他把陪审团制对司法权的干预可能产生的损害降低到一个合理范围，从而保证了法官的司法能动性。反观我国的人民陪审员制度，依照法律，人民陪审员在个案审判中享有与审判员同等权利，他既审又判，实际上与法官的角色发生了重叠。因此，称我国的陪审制是公民分享司法权是不对的，陪审员实际上行使了几乎是完整的审判权。分享和行使是两个不同的概念。

2、我国的陪审制目的定位不妥。

陪审制的目的，依照大陆法系的初衷是为了保证司法公正。依照英美法系尤其是美国的陪审制的初衷是为了保障基本人权。然而，我国在这一问题上显得过于模糊。最高院认为我国陪审制的意义在于“四个有利于”，即，有利于司法的民主、公正、廉洁、权威。这一认识实际上把人民陪审员制度作为司法权的一个部分去看待，而不是作为其对立面看待。有趣的是2004年的《关于完善人民陪审员制度的决定》的草案就是由最高人民法院报送的。这也印证了笔者这一观点。相对于司法部门与立法部门，我国学界对陪审制的目的定位也不甚明确，例如，我国主流观点就将陪审制的意义界定为：体现司法与诉讼民主；扩大监督渠道促进司法公正；弥补法官经验知识不足；有利普法教育。③笔者无意于逐一评论这一界定，只须指出一点即可，那就是人民陪审员制度在我国目前事实上处于流于形式的状态，这是公认的事实。笔者以为，导致这一事实出现的原因首先在于陪审制目的不明，甚至错误。对此美国陪审团制度将其定位为保障基本人权、普通公民对司法权的分享、以权力制约权力这三者可以作为我国重新定位陪审制的借鉴。从宪法架构角度看，其中保障基本人权是最终目的，司法权分享及以权力制约权力是手段。因此陪审制的根本目的应界定为保障基本人权。应该指出的是，美国陪审团制度不适用于行政案件与我国陪审员制适用行政案件二者既有区别又有差异。美国所谓不适用于行政案件是指对于仅仅涉及公共规则的行政案件，但在涉及私法上的权利与责任时实际上被划归于民事案件，因而也适用陪审团 ③ 江伟主编：《民事诉讼法学》，复旦大学出版社，2002年1月第1版，第123页。

制度。

3、我国陪审制制度设计不合理。

如果将陪审制价值定位为保障基本人权，就可以解释清楚我国陪审制度中的很多无法解释清楚的现象与问题。例如：（1）在陪审制适用范围上，就无需为“既然陪审员既审又判，那么，为何不在中级以上法院也适用陪审员制度“而挖空心思。（2）在陪审员选任上，到底是由人民代表大会任命还是由人民选举抑或随机产生而犯愁。（3）在陪审员职责上就无需为陪审员到底是“人民”陪审员还是非职业法官而斤斤计较。（4）在陪审员义务问题上，就不会有人提出“为什么陪审员只有权利没有义务”这样的疑问。（5）在陪审员考核和免职问题上就不会产生到底要不要规定以及如何规定的疑问。

4、我国陪审制无法保证诉讼民主。

尤其应该指出的是，我国陪审制实为“一人陪审制”。依靠这种“一人陪审制”诉讼民主无法得到保证。民主是一种国家制度，作为国家制度的民主是政治精英与人民大众沟通交流的程序。其主体两极一方为政治精英，一方为作为群体的人民大众，即公众。其中，民主之“民”，是人民而非公民，是群体而非个体。因此，将陪审员个体参与审判理解为民主的一种模式实际上是对民主这一范畴的误读。现实政治生活中人们总喜欢将倾听个体或某个群体的呼声和意见作为一种民主，将非为民主的一些制度、程序贴上民主的标签。问题在于，通过称不上是优秀的个体的陪审员去制约自身应该被稍许美化的公务员中法官。满足不了民主的“胃口”。民主是一种国家制度，但是国家制度并不

都是民主。因此将我国的陪审员参审作为一种国家制度是可以的；但不可以将其作为一种民主。

二、未来

（一）转型困难

我国陪审制度的缺陷远远不止上述几点，但是其转型也难。原因在于以下几点：

首先，从我国陪审制产生角度看，其带有较强的意识形态色彩和历史色彩。历史总是沉重的，改变一个制度相当于一场小型革命，这需要我们破除很多旧有观念。

其次，从制度供求角度看，在我国，陪审员参审很少是依申请的，这种参审制的当事人需求不足是显而易见的。尽管如此，这一制度在最近几年间不是被削弱了，反而被加强了，可见对这一制度的需求不是从当事人角度出发而设置的。也许“诉讼爆炸”假说的出现可以解释这一现象：法院在“诉讼爆炸”压力下人手短缺、经费紧张，增加陪审员可以多一些“短工”以舒缓事务增多与人手短缺、经费有限之间紧张关系。这也符合利益分析的观点：至少法院与地方政府是这一制度的既得利益者，他们从这一制度中获得了利益，因此对这一制度有着需求。事实上，政府与法院也是这一制度的推动者。这与辅警站马路执法有异曲同工之“妙”。可见在法官人手紧缺、素质不高的情况下，我国实行陪审团制度尚无可能。

第三，我国陪审制若想实现保障人权目的，将其转化为美国式的陪审制较为可取。这从陪审制与参审制在当今主要国家的消长就可以

看出来。在英国陪审制被逐渐取消了，但是在大陆法系国家，诟病参审制的不在少数，俄罗斯则在近年进行陪审团制度的试点，意在取代参审制，而且初期效果不错，这种动向值得我们关注。但是我国实行陪审制条件仍不成熟，主要表现在：

（1）我国目前无法建立真正意义上的当事人主义的、对抗制的诉讼模式。职权主义以及纠问式审理模式仍旧浓厚。这使得法官事先就对陪审制度进行“反干涉”，这一做法的危害在于，它使得陪审员无法独立行使陪审权力。可见，在职权主义模式下，陪审团制度要想独善其身尚无可能，何谈对司法权进行限制和“分享”？

（2）我国目前在诉讼标的（对象）理论方面仍坚持“实体法要件构成说”之实体法诉讼标的理论，而非采取 “纠纷解决说”之诉讼法诉讼标的理论。④无法像英美法系国家采取较彻底的诉讼合并规则，从而使得一个纠纷可多次依照实体法反复起诉却不构成重复起诉。这种情况下，改采英美法的陪审团制度势必更增加讼累。

（3）我国目前无法建立起广泛的证据开示制度（在我国能与此制度相比的恐怕只有刑事侦查制度），这给普通公民作为陪审员依照证据进行事实认定设置了障碍。而采取证据开示制度不但导致诉讼费用高昂，诉讼拖延，从而降低诉讼效率，可能引起诉讼爆炸，同时对律师制度、律师数量和质量将提出更高的要求，这些又从反面限制了我国采取证据开示制度的可能性。

（4）我国法院法官素质无法满足陪审制度所要求的庭审一次性连 ④ 中村英郎著，陈刚等译：《新民事诉讼法讲义》，法律出版社，2001年4月第1版，第110-118页。

续进行，例如，法官归纳争点的能力，控制庭审过程的能力仍很欠缺。而陪审制下，陪审员不可能多次地被召集，集中审理的好处在于，其一，无论是无论是在参审制下还是在陪审制下，有利于保持陪审员中立；其二，有利于陪审员全程参与案件审判。在我国，陪审员“陪而不审”现象部分地由此原因导致。

（5）美国陪审制度的作用主要在于，事实认定和维护公众对司法裁判的信赖。这二者又是紧密联系的。一般而言，事实认定主要包含责任归属与数额确定这两方面。如果采取陪审制与法官独立认定在这两个方面没有什么差异的话，那么公众将会信赖法官，采取陪审制就没有什么意义。而我国法官在庭前证据交换制度，争点确定、举证范围的确定等方面具有职权，而这些制度实际上已经为案件事实认定划定了范围，从这个意义上看，既有制度下陪审制与法官单独审判在事实认定方面差异不会很大。这与美国式的陪审制法官在事实认定方面的权限不同。在采取陪审制情形下，法官主要完成以下任务：一是在庭前向陪审团说明陪审团作用，二是在庭审中对证据采信作出决定；三是在庭审结束时向陪审团说明本案应适用的法律。完成这些任务后，实际上案件的事实认定与法律适用都已经交给陪审团。法官只是将陪审团结论作成判决。可见法官在这一过程中主要作用是决定证据的采信和提供应予适用的法律。反观我国法官在事实认定方面的作用，其中最为显著的是我国法官有广泛的依职权调取证据的权力。笔者不否认这一做法在我国现行体制下乃受制于当事人法律素养、行政立法等主客观因素而做的为查明案件事实而做出的制度选择。但这一

做法使得我国法官事先就卷入当事人的争执之中，其不当行使更加剧了对法院与法官权威形成及维系的损害。因此，陪审制要求法官不对事实认定过程作过多职权上的干预。相反他将法官审判权主要限定在适用法律这一块。从以上分析可以看出，外围证据法治环境对合理的证据规则的建构起着制约作用，既有证据规则下，我国无法转型为美国式的陪审团制度。两相比较也可看出，我国陪审员制度在整个个案审判中的地位和作用是微乎其微的。

（二）未来展望

2004年是我国人民陪审员制度法制史上的重要一年，这一年全国人大常委会通过了“关于完善人民陪审员制度的决定”。此后人民陪审员数量得到急速扩充，目前已经有7.7万人之多，相当于我国法官总数的三分之一左右。但我们只见到律师与当事人与法官的“沟通、交流”，却没听说过其与陪审员存在这样的“沟通、交流”，可见，虽然理论上我国陪审员制度存在着对法院及法官审判权的分割。但现实中陪审员制度对法院独立行使裁判权未造成实质性影响，法官仍是我国审判权的握有者，陪审员充其量是法院或者法官的“司法门徒”。陪审员制度若要起到其应有的制度功能与价值诉求还有很长的路要走。

展望未来，笔者以为，基于我国特有的政治、法文化、民众法律素养、法官素质、诉讼配套制度以及司法生态环境的考虑。对于我国陪审制度改革，那种朝着与别国一致的目标改革是不具有建设性的看法。当前之计仍应在如何革故鼎新，从有利于司法公正、有利于个案

正义、有利于保障当事人合法权益的角度出发，创造有利于发挥陪审员制度制度功能与价值诉求的新机制上下功夫。

作者简介：谢晓斌（1974—），男，江苏淮安人，淮阴工学院人文学院副教授，硕士；江苏岸庆律师事务所兼职律师，主要研究方向为民法与民事诉讼法学。

联系方式：xiexiaobin200424@163.com 电

话：*** 通讯地址：江苏省淮安市枚乘东路1号 淮阴工学院人文学院 谢晓斌（老师）收 邮

编：223003

第三篇：浅议我国公务员制度

浅议我国公务员制度

论文关键词：公务员政府制度问题

论文摘要：中国特色公务员制度作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，是随着我国经济体制改革和政治体制改革不断深入逐步建立起来的，是改革开放进程中干部人事制度的重大改革。它顺应了时代发展的潮流，符合人民群众的愿望。自改革开放以来，公务员制度建设、队伍建设的各项工作在整体推进中重点突破，与时代发展同进步，与党和国家事业齐发展，同时也为我国全面改革的不断深入提供了制度保证和组织保证。

一、中国特色公务员制度在改革开放中建立发展完善

干部人事制度是国家政治制度的重要组成部分，是实现国家经济社会发展目标的重要条件。改革开放以后，随着我国经济体制改革的推进，迫切要求在干部选拔上增加透明度、开放度和群众的参与程度，要求在更大范围内创造一个有利于人才脱颖而出的局面，干部人事制度改革很快提上党和国家重要议事日程。1980年8月，邓小平同志指出：坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度。关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度。并强调，随着建设事业的发展，还要制定各个行业提升干部和使用人才的新要求、新方法。将来很多职务、职称，只要考试合格，就应当录用或者授予。这一系列重要指示，为干部人事制度改革指明了方向，为建立和推行公务员制度奠定了重要的理论基础。1987年党的十三大正式提出，干部人事制度改革的重点是建立国家公务员制度。从党的十四大到十七大，从七届全国人大到十一届全国人大，都对推行、完善公务员制度、加强公务员队伍建设，提出了明确的任务和要求，这既表达了党和国家的意志，也反映了实际工作蓬勃发展的进程。

——中国特色的公务员制度基本建立。经过10多年的研究、论证和试点，1993年8月14日，国务院颁布《国家公务员暂行条例》，标志着公务员制度在我国正式建立。按照中央和国务院的部署，各级组织人事部门坚持“整体推进，突出重点，分步到位”的思路，又经过十多年的艰苦努力，公务员制度在全国各级党政机关全面入轨运行。2005年4月，第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了公务员法，这是我国50多年来干部人事管理第一部总章程性质的法律，在干部人事工作历史上具有里程碑意义。其后，公务员考核、考试录用、奖励、处分、调任、职务与级别、非领导职务设置、职务任免与升降、培训、申诉等配套法规相继出台。这些法律法规，进一步健全了我国公务员管理的制度体系，为科学、民主、依法管理公务员队伍提供了重要依据。各地区、各部门根据实际，也制定了一些实施办法和细则，公务员管理实现了有章可循，有法可依，公务员管理工作实现了由适应计划经济的管理体制到适应社会主义市场经济体制的历史性跨越。

——充满生机和活力的公务员管理机制有效运行。实践中，始终围绕促使优秀人才脱颖而出、克服选人用人的不正之风等重点问题，在完善管理机制方面进行了许多创新。公开平等竞争择优的用人机制普遍建立。在“进口”处，坚持“凡进必考”，到2007年底全国共考试录用公务员近110万人，为各级党政机关选拔了一大批年纪轻、学历高、素质好的优秀人

才；在职务晋升上，破除“论资排辈”，实行竞争上岗，一大批优秀公务员脱颖而出。激励保障机制普遍推行。实行考核制度，对公务员的“德、能、勤、绩、廉”进行评价，改变了干多干少一个样，干好干坏一个样的现象；奖励制度的完善，激励公务员爱岗敬业、争创一流；申诉控告等制度的实行，有效维护了公务员的合法权益。新陈代谢机制基本形成。退休、辞职、辞退、交流等制度的建立，有效破解了“能进不能出”的难题，机关逐步告别了“铁饭碗”、“铁交椅”，实现了公务员的正常交替更新，增强了队伍的生机与活力。监督制约机制发挥有效作用。行为规范、纪律、处分、轮岗、回避等制度的实行，强化了对公务员的监督约束，规范了公务员的履职行为，促进了机关廉政建设。这些机制的建立和有效运行，为公务员队伍建设提供了广阔的空间和持久的动力。

——一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的公务员队伍正在形成。作为治国理政主体的公务员队伍，其素质和能力决定着党的执政能力和国家的管理水平。在公务员制度建立、推行中，始终把公务员队伍的思想政治建设、作风建设和能力建设作为重点。坚持理论武装，组织广大公务员认真学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想，深入学习实践科学发展观，进一步坚定公务员的理想信念，强化公务员的宗旨意识、责任意识、廉洁意识，增强了贯彻党的路线、方针、政策的自觉性。坚持大规模培训和实践锻炼，优化了公务员队伍结构，提高了队伍素质。从学历上看，大专以上人员占总数的比例由1992年的30％，上升到2007年的86％；从知识结构上看，公务员的公共管理、公共政策、市场经济、现代科技、法律以及计算机等知识得到了补充；从能力结构上看，公务员的依法行政、公共服务、调查研究、沟通协调、应对突发事件、学习创新等能力有了很大提升。坚持培育弘扬公务员精神，深入开展做“人民满意的公务员”和行为规范教育实践活动，公务员作风建设得到加强，为人民办实事、办好事的热潮兴起，在促进经济发展、社会进步、文化繁荣、人民生活改善等方面发挥了重要作用，1996年以来共评选出全国“人民满意的公务员”130名，“人民满意的公务员集体”72个，人民群众看到了党政机关和公务员的新形象。

——充分发挥了干部人事制度改革的示范和导向作用。公务员制度的建立与推行，是改革与计划经济体制相适应的政企、政事不分的大一统人事管理体制的突破口，奠定了干部分类管理的新格局，推动了分类管理的进程。公务员制度确立的管理机制、管理规则，为整个干部人事制度改革提供了经验，起到了示范作用，促进了干部人事制度改革的深化。考试录用、竞争上岗、公开选拔等制度的大力推行，改变了不适应市场经济的用人模式，公开、公平、公正的选人用人观念日益深入人心，在全社会起到了良好的导向示范作用，为民主政治建设注入了生机，给社会生活带来了广泛而深刻的影响。

二、公务员制度的探索实践，积累了四个方面的宝贵经验

公务员制度的探索实践，实际上是一个不断落实邓小平同志干部人事制度改革思想的过程，是不断探索将科学的人事管理理论与中国实际相结合的过程，也是采取领导与群众相结合，集思广益、集中各方面智慧的过程。实践深刻表明，我国的公务员制度是适应社会主义市场经济需要、符合社会主义民主政治发展方向，既体现优良传统又具有时代特征的好制度。各地区、各部门在建立和推行制度工作中积累了丰富的经验，摸索出了一些带有规律性的东西，概括起来主要有以下几个方面：

第一，必须始终坚持以中国特色社会主义理论为指导，保持正确的政治方向。公务员队伍是党的干部队伍的一支重要力量。在建立和推行公务员制度过程中，我们始终高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持用中国特色社会主义理论指导公务员管理工作，全面贯彻落实党的路线方针政策。公务员录用、晋升，体现公开、平等、竞争、择优的原则，体现“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针；考核体现群众公认、注重实绩；奖励弘扬正气、引领时代风尚；处分体现严格要求、严格管理、严格监督，惩前毖后、治病救人；培训把思想政治素质教育放在首位。实践充分证明，只有坚持以中国特色社会主义理论为指导，认真贯彻落实党的干部路线方针和政策，自觉服从服务于国家经济社会发展大局，才能确保公务员管理的正确方向。

第二，必须始终坚持从中国国情出发，同时借鉴国外有益经验。公务员制度的建立和推行，始终立足于社会主义初级阶段这个实际，立足于巩固和加强党的领导，坚持四项基本原则，坚持党的干部路线、方针和政策。同时，根据建立社会主义市场经济的客观要求，吸收和借鉴国外有益经验，遵循公务员管理的一般规律，引进竞争机制，合理有效地配置人才，继承和发扬我国的优良传统。使党管干部的原则，德才兼备、任人唯贤、群众公认的任用原则与公开、平等、竞争、择优，依法办事有机结合，从而使公务员制度植根于中国的政治文化之中，具有蓬勃的生机与活力。

第三，必须始终坚持为人民服务宗旨，使制度建设取得实效。公务员制度的推行始终抓住全心全意为人民谋利益这一出发点和根本点。针对人民群众关心的热点和改革的难点问题，重点抓好考试录用、辞职辞退、竞争上岗、轮岗、开展做人民满意的公务员活动，强化公务员队伍的思想政治建设和职业道德建设，激发公务员队伍的活力、效率和积极性。这充分反映了人民的心愿和呼声，得到了人民的拥护，而广大群众的广泛关注和热情参与，又支持了推行工作的顺利进行。

第四，必须始终坚持解放思想、实事求是、与时俱进。一项制度是否有生命力，关键是看能否适应新形势、解决新问题。实践中，我们不断把思想认识从那些不符合时代要求的观念、做法和体制的束缚中解放出来，把解放思想与实事求是结合起来，不断研究新情况新问题，努力使公务员管理工作体现时代性、把握规律性、增强主动性、富于创造性。始终把建立起能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制作为重点，认真总结基层创造的新鲜经验，积极探索竞争上岗、任职试用期、任前公示、聘用制、人民群众评议公务员工作等制度。实践充分证明，公务员管理领域取得的每项重大成就，都是坚持解放思想、实事求是、与时俱进的结果。在新的历史时期，只有不断解放思想，坚持实事求是，切实解决不适应不符合科学发展观要求的突出矛盾和问题，才能不断开创工作新局面。

三、深入贯彻落实科学发展观，勇于改革创新，实现公务员制度科学发展

学习实践科学发展观，要求我们自觉以科学发展观审视过去，总结经验得失；以科学发展观分析现实，查找突出问题；以科学发展观规划未来，完善体制机制。把科学发展观的要求转化为谋划发展的正确思路、促进发展的政策措施、领导发展的实际能力。在新的形势下，党中央、国务院对深化干部人事制度改革，加强公务员制度和公务员队伍建设提出了一系列新的任务和更高的要求。适应新形势，立足新实践，我们必须把完善公务员制度放在当今世界深刻变化和当代中国深刻变革的大环境中来审视，放在党的十七大确定的奋斗目标大背景

下来思考，放在更好实施人才强国战略、深化干部人事制度改革、加强机关自身建设和公务员队伍建设的总要求中来把握、来推进。要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，在公务员法这个新的制度平台上继续探索、勇于改革创新，健全充满生机与活力的科学化、民主化、法制化的中国特色公务员制度。

第一，继续加大制度建设力度。制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。加快公务员法配套法规建设进程，建立科学规范的公务员法配套法规体系。对工作急需、已有基础的法规，抓紧修改完善，争取早日出台；对问题比较复杂，尚未形成统一认识的，抓紧研究论证。加快推进专业技术类、行政执法类和聘任制公务员试点，认真总结试点经验，重点解决职位范围、职责，任职资格条件，职务系列，与工资等待遇挂钩办法等。启动专业技术类、行政执法类和聘任制公务员三个管理办法的草拟工作。对公务员管理实践中的成熟经验，及时规范，形成制度。争取再用3年左右时间建立较为完备的公务员管理法规体系。

第二，严格执行制度，发挥制度的应有作用。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”要把公务员法的实施作为长期任务来抓，坚持依法办事，确保法之必行。在实施公务员法的过程中，必须不折不扣地执行各项规定，做到有令必行、有禁必止。要加强对公务员法贯彻落实情况的监督，定期组织对公务员法实施情况的专项检查。要把是否违规进人，是否严格按标准、条件、程序和职数选配人员，是否严格执行工资福利保险制度等情况，作为监督检查的重点内容。充分发挥制度的导向鲜明、规范有力、监督有效的重要作用。

第三，进一步完善公务员管理机制，树立良好的用人导向。按照党的十七大“坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制”的要求，进一步健全竞争择优用人机制，提高选人用人的科学化水平。坚持凡进必考，完善党政机关从基层考录公务员的制度，形成来自工农一线的党政干部培养链。大力推进竞争上岗、公开选拔等制度，破除论资排辈、求全责备等观念，讲台阶而不抠台阶，论资历而不唯资历，为公务员发挥聪明才智提供更广阔的舞台。统筹解决选人用人的公平性和科学性问题，在保证公平性、实现用人公平正义的同时，把人选准选好，确保优秀人才脱颖而出。完善流动机制，定期对公务员进行交流，把基层党政机关的优秀人才选拔到上一级机关，形成鼓励引导有志青年到基层建功立业的导向，培养公务员多方面的工作能力，激发创造力。建立健全公务员正常退出机制，完善辞职辞退、职务任期、交流回避制度。完善体现科学发展观和正确政绩观要求的公务员考核评价体系。健全监督约束机制，坚持从严治政，对公务员要严格要求、严格管理、严格监督，树立公务员队伍良好形象，严肃查处公务员违反政治纪律、工作纪律、廉政纪律等各种违法违纪行为。

第四，勇于创新，增强公务员制度的活力。解决公务员管理面临的一系列重点、难点、热点问题，必须进一步强化改革创新的意识和精神，大胆探索、勇于实践。创新制度要处理好继承与发展的关系，创新是继承基础上的发展，对公务员管理实践证明正确的要坚持、要完善，对不正确的要摒弃、要改革。创新要牢牢把握全局，坚持在大局下思考、在大局下行动。公务员管理领域的创新，要以党中央的战略部署为依据，以人事制度改革的实践经验为基础，使公务员制度更加充满活力和旺盛生命力，不断体现时代性、把握规律性，增强主动性，富于创造性。

要在公务员法和有关配套法规的基本精神下，根据发展变化的新形势，探索新做法，总结新经验，完善制度内容，对一些需要重点研究的问题积极进行实践和理论探索，认真借鉴各国公务员制度改革的先进成果。要及时归纳总结推广各地各部门新的成熟做法和经验，对带有方向性，还不具备普遍推广条件的，要循序渐进地扩大试点，在试点中不断充实和完善。凡是有利于解决公务员制度实施中遇到的突出问题，有利于公务员队伍建设的措施和办法，就大胆地试，创造性地开展工作。

站在改革开放30周年的重要历史节点上，公务员管理工作者肩负着重要历史责任与使命。我们将以高度的政治责任感和历史使命感，更加自觉、更加主动地以科学发展观为指导，以改革创新的精神状态、思想作风和工作方法，求真务实、锐意进取，努力开创公务员制度建设新局面。

参考文献

[1] 谭健主编：《国家公务员手册》，北京，社会科学文献出版社1988年版。

[2] 宋世明著：《中国公务员法立法之路》，北京，国家行政学院出版社2004年版

[3] 钱再见、陈辉著：《公务员制度创新与实施》，广州，广东人民出版社2002年版

[4] 田培炎著：《公务员制度的理论与实践》，北京，中国社会科学出版社1993年版

[5]仝志敏主编：《国家公务员概论》，北京，中国人民大学出版社1992年版

第四篇：我国公务员考核现状

我国公务员考核现状

1.1 考核内容和指标

1993年，《国家公务员暂行条例》的颁布标志中国公务员制度的正式建立。

谢亚红（2001）认为考核标准笼统模糊。公务员的考核标准按照《国家公务员暂行条例》的规定是德、能、勤、绩四个方面，其中以工作实绩为考核重点。而现行的考核标准却无视这些差别，笼统地以德能勤绩的标准来要求，其结果只能是千篇一律，使得考核难以起到应起的作用。朱玉知、乐治洲（2004）也认为考核指标过于笼统。一般说来，考核制度应 以职位分类为基础，不同部门的不同类别、不同层次的公务员应制定不同考核指标体系，以全面、具体的反映公务员在工作中的各方面表现。而现行的考核标准将考核内容分为“德、能、勤、绩、廉”五个部分，考核标准也只是定性地作了些说明，但许多单位即以此作为考核依据，考核内容大体相同，没有体现不同类型、不同层次公务员的基本要求。在实践中，一方面缺乏评价实绩的客观标准，从而使注重实绩这一考核原则变得模糊；另一方面，公务员的考核仍以定性的居多，而定量的太少，政治性评价的作用仍很大，这样就给划分等次带来很大的困难。周晓玮（2003）认为考核标准过于笼统，缺乏细化和具体化。张宏伟，陈然然（2009）认为考核标准模糊，缺乏针对性。我国公务员考核存在的问题

2.1考核法律法规体系不够安全顾茜茜（2008）认为中国公务员考核制度推行了十多年，虽然出在台了相关法律法规方面积累了一些宝贵经验，但考核制度不完善，考核体系不健全仍是现存的主要问题之一。相比于日本的法规，中国的《公务员法》 显得单薄。

2.2考核意识单薄

张宏伟，陈然然（2009）认为，领导干部认识不到位，目的不明确。认为考核是上面的事。

2.3考核主体设置不合理

秦立春（2002）认为，目前公务员考核主体责任不清、失职失误无法追究。以至于在考核实践中，一些考核客体（被考核者）未履行岗位职责或有严重问题的仍然在考核中轻松过关，考核主体或碍于情面、做好人，或与考核客体有私交，于是在考核中睁一只眼、闭一只眼，使得公务员管理的一个重要把关环节变得没有实际意义。罗章、何家利（2002）提出，事实上考核人员的素质也会影响到考核结果的质量。如果考核者仍仅仅是凭借经验、习惯乃至直觉实施考核，其结果就难免为个人好恶所左右，犯下“推己及人”的错误，无法实现考核结果所要的公正、客观，也降低了考核的整体效果。樊宏、戴良铁（2004）认为，公共部门进行绩效考核时，大多数由上级公务员对领导进行评估。这种考核方式由于信息面较窄，难以保证考核的客观性和公正性。同时提出，目前公务员考核在考核对象错位问题。另外，只重视对公务员绩效的考核，忽视对部门绩效的考核，致使公务员各自为政，削弱部门团队合作精神，影响部门工作效率和对外服务质量。韦俊华（2007）认为考核主体过于单一，应包括上级、下级、同级，但现实中占据主要位置的是直接上级考核。

2.4考核等级评定缺乏层次性

对不同职级干部的评价上下一般粗，职责和权力不清，制约了考核工作激励作用的发挥。考核结果干部的使用存在脱节现象。虽然人事部2000年下发的《关于进一步加强国家公务员考核工作的意见》，将考核等次由原来的三个增加为四个，即优秀、称职、基本称职、不称职，但仍然偏少，考核评价结果布不甚理想。周晓玮（2003）亦认为考核等次偏少，仅有优秀、称职、基本称职、不称职四个档次。给实际工作造成极大的不便。由于考核制度中规定优秀比例不能超过15%，而真正不称职的也只是极个别的公务员，所以大多数公务

员都集中在称职这一等次上。顾茜茜（2008）认为由于大多数人的考核等次集中在称职上，不管工作表现表现如何都能享受到相同待遇，使考核结果使激励作用无法发挥。

2.5考核程序流于形式

顾茜茜（2008）认为虽然《公务员法》规定“对非领导成员公务员的定期考核采取考核的方式，先有本人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导听取群众意见后，提出考核等次意见，由本机关负责人或授权的考核委员会确定考核等次”。但在实际操作中，有些单位为“图方便”，往往省略这些程序。宋晨（2008）认为公务员考核程序流于形式，民主化、公开化程度不高。完善公务员绩效考核的对策

3.1 明确考核目的，转变考核理念孔杰（2010）认为，应当准确定位目标，设定合理、科学、灵活的目标管理体系，通过考核发现问题，提出改进方法，从而通过公务员的工作能力。

3.2营造良好的法律和制度环境 姜晓萍、马凯利（2005）认为： 评估不同于一般的研究活动，尤其是对政府行为的绩效评估，没有制度保障是很难进行下去的，制度化也是当前国际评估活动的趋势之一。当然，在制度设计上，制，应在党的统一领导下，探索新的管理体制。顾茜茜（2008）认为首先应完善立法，加强国家公务员绩效考核法律法规体系建设。建立颁布《公务员考核法》，对公务员考核的原则、内容、标准、程序、方法、考核结果的评定与使用、考核工作的管理与监督等内容进行具体的规定。其次，加强执法，确保法律法规落到实处。再次，严加惩治，对违法违纪行为严肃处理。

3.3增加公务员考核结果的等次林金奕，徐晓丹（2007）认为应借鉴国外公务员考核的经验，将公务员考核结果的等次分成五级或七级，并规定出每个等级的考核标准、各级人员的比例以及应享有的待遇。

3.4加强对评价主体的培训狄雪琴（2008）认为： 首先，通过培训转变评估者的不良观念，树立公正、客观的评价观念。其次，通过培训使评价主体明确工作职责。最后，通过培训通过其专业知识和技术水平。

3.5建立公务员定量与定性相结合的考核指标体系

朱玉知、乐治洲（2004）认为： 建立具体化的考核指标体系。不同部门的不同类别、不同层次的公务员应制定不同的、具有针对性的考核指标。确定科学的考核指标应从以下以下几方面做起：首先，考核指标的设立应实事求是，能予以量化的，均应数量化表示，不能地采用描述表示。刘晓辉、王红艳（2004）提出以定性和定量相结合的方法来考核国家公务员。我国公务员考核制度应根据公务员不同类型、层次的职位要求，参照其他国家记分考核办法，将德、能、勤、绩、廉几个指标都进行量化、分解为若干要素，并赋予一定的分值个权数，然后确定不同类别、层次职务各要素的登记标准和分数线，汇总合计即得出某一职位的公务员的分数，对照相应的等级标准，既可得出被考核人的等级。

4总结

随着社会经济的不断发展, 目前公务员考核制度已越来越不能适应现实需要,公务员绩效管理系统再造已迫在眉睫。众多专家、学者对公务员考核制度的研究有助于解决不同层面公务员考核所遇到的问题。但是, 纵观上述文献, 专家学者都只是就问题提出单一的对应思路, 尚无系统解决公务员考核的一揽子方案, 也就是公务员绩效评估系统的建立的研究还比较少,特别公务员考核系统构建更少, 有待我们进一步深入研究。

参考文献：

1.姜晓萍，马凯利.我国公务员绩效考核的困境及其对策分析.社会科学研究，2005（1）。

2.朱玉知，乐治洲.我国现行公务员考核制度存在的问题及改进思路.[J]2004，（4）。

3.周晓玮.我国公务员绩效测评的困境与原因初探.理论探讨，2003（3）。

4刘晓辉，王红艳.论我国公务员考核制度改革.哈尔滨商业大学学报，2003（3）。

5.解亚红.公务员的考核方法待改进.晋阳学刊，2001（4）。

6.樊宏、戴良铁.公共部门绩效管理系统再造.上海市是经济管理干部学院学报，2004（4）。

7.秦立春.关于改革公务员考核制度的思考[J]中国行政管理.2002（5）。

8.祝建兵、王春光.论公务员考核制度改革.江西行政学院学报，2003（3）。

9.顾茜茜.我国公务员绩效考核中存在问题的弊端及其对策分析.法制与社会，2008（12）

10.张宏伟，陈然然.乡镇公务员绩效考核问题探究.经济研究导刊，2009（35）

11.林金奕，徐晓丹.对完善中国公务员考核制度的探讨.海峡科学，2007（11）

12.宋晨.我国公务员绩效管理现存问题及改进策略.2008

13.韦俊华.我国公务员考核失效问题的原因分析.法制与社会，2007（10）

14.孔杰.我国公务员绩效考核存在的问题及其对策研究.经济与社会发展，2010（3）

15.狄雪琴.关于我国公务员绩效考核的思考.时代经贸，2008（7）

第五篇：我国公务员考试录用制度现状与完善方法

我国公务员考试录用制度现状与完善方法

摘要：一个国家选拔，任用什么样的人从事国家管理工作，直接影响着国家的正常运转和效率，关系着国家的兴衰成败。因此公务员录用是公务员制度的“窗口”，它是为国家选拔优秀人才，促进政府机关建立高效率的政府中枢系统。而公务员的考录制度作为甄选人才的重要依据，是从源头上保证公务员素质、优化公务员队伍结构的重要保障。对担任主任科员及以下的非领导职务公务员实行的公开考试、平等竞争、择优录取的录用制度，是我国实行公务员制度的一个最具有标志性、决定性和最具影响力的措施。在1993年国务院制定和颁布实施的行政法规《国家公务员暂行条例》（以下简称《公务员条例》）和2005年全国人大常委会制定并于2006年1月开始实施的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）中，对公务员录用制度骨架内容的规定大致相同，但是实际录用工作中，具体做法与这个骨架内容的基本规定却相去甚远。本文简述公务员录用制度的概况，主要论述我国公务员录用制度存在的问题，并提出相应的对策和建议。

一、公务员录用制度

在理解公务员考试录用的概念之前，首先应该明确与之相关联的公务员、考试和录用的涵义。公务员是指国家公务人员，他们是代表国家从事社会公共事务管理，行使行政职权的国家行政机关中的文职办事工作人员。2005年4月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《中华人民共和国公务员法》对公务员的定义是“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。

公务员的录用，是指国家行政机关为补充担任主任科员及以下非领导职务的公务人员，依照法定的条件和程序，通过公开考试、严格考核的办法，择优将不具有公务员身份的人员，录用为国家公务员的一种人事制度。我国《公务员法》规定，公务员录用要贯彻“公开，平等，竞争，择优”的原则，也就是公开考试，平等竞争，严格考察，择优录取。经过十多年的公务员录用的实际经验，我国公务员录用制度已不断健全完善，有效促进了公务员队伍建设的法制化、规范化和科学化，尤其是2005年《中华人民共和国公务员法》的颁布，从范围、办法、条件、程序和组织管理等方面对公务员录用工作进行了详细的规范，是我国录用公务员的专门律，也是我国公务员录用制度法治化的重要标志。

二、我国公务员录用制度现状及存在不足

根据公务员法的规定，公务员的录用一般要经过以下的程序：发布招考公告，资格审查，对审查合格者进行公开考试，对考试合格者进行面试，体检，拟出录用人员名单，审批备案。我国公务员考试录用制度推行十多年来，取得了重大的成就。这一制度的推行，规范了公务员的“进口关”，实现了公务员进入机制的科学化、规范化，为公务员队伍建设注入了活力与生机，不仅促进了高素质、专业化公务员队伍的形成，而且有力的遏制了公务员考试录用工作中的不正之风，树立了国家机关选贤任能、公正廉洁的新形象。但不可否认的是，现行公务员录用从具体制度设计到操作环节上，还存在着部分不合理因素，个别规定甚至存在着较大的争议，给社会选拨人才造成了一定的影响。

我国公务员录用制度的存在不足主要体现在以下几个方面： 第一

考试报名缺乏平等诚信。

国家公务员的报名资格随意规定，考试人口缺乏平等性。所谓平等，就是指应考者不论其政治派别、种族、肤色、宗教、年龄、性别和婚姻状况如何，在“分数”面前人人平等，使公民在担任公职方面具有平等的权利与机会。可是我国目前在对国家各级公务员的考试录用中，对某一职位的报考条件往往是由用人单位自行规定，这就为考试录用过程中的不正之风开了方便之门，国家公务员考试变成了失去

“公平”灵魂的作秀。目前在我国公务员考试中，职位分类工作在公务员考试中没有科学体现，专业科目的考试内容往往也是由用人单位自己设置，这样极不科学。因为用人单位是实际工作部门，而不是考试机构，无论是笔试命题还是面试，用人单位都是不应该参与其中的。这种用人单位自己选人的现实，让我国公务员考试的诚信度大打折扣。而我国现行的《公务员法》和《公务员条例》对其规定又不明晰，使得考生在其权利受到不法侵害时的没有根本的保护途径。

第二

录用制度适用范围窄。

考试录用的范围窄主要表现在考试录用的职位级别范围过窄。《公务员法》规定：“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员”，也就是说，考录的适用范围局限于担任主任科员以下非领导职务的公务员。根据规定，被录用的本科生定为十三级科员，硕士生定为十二级副主任科员，博士生定位十一级主任科员，而担任领导职务或副处级以上领导职务可以采用调任或者交流的办法，不必通过考试。但是调任对象不包括民营企业，三资企业以及其他领域的高级人才。相当一部分人才进入政府部门只能通过统一的公务员考试，无论其何种学历，经验或者能力都只能被任命为主任科员以下职务，这样的政策显然不能调动人才进入公务员队伍的积极性，有失公平公正。随着高学历人才进入民营，三资就业的比例越来越高，解决这个问题的必要性越来越突出。

第三

公务员录用法律程序存在缺失。

实体正义和程序正义都是我们法治发展应该遵循的目标，这与时刻变化着的社会现实永远是个冲突，因而根本不可能存在绝对的实体公正。但程序的正义却是我们通过努力能够实现的目标。在公务员录用实践中，管理者较多重视实体法规的制定和执行，而忽视了在录用程序中的法律规定问题。最近几年，公务员的面试权完全由招录机关自己掌握，所以给很多“关系户”打开了方便之门。由于中国传统社会讲究人情面子关系，而地域的狭小性又为关系的人情化降低了成本，使得考生能通过多种途径结识，拉拢并贿赂考官，从而达到获取面试高分的目的。按照规定，用人部门可以在一个岗位的前3至5个应试候选人中拟录用人员，这就使得面试录用工作变得相当灵活，在面试过程中，“走关系，打招呼”已经成了公开的秘密，使得笔试成绩排前者往往落选。此外，面试的合理性也存在着问题。一方面，面试题目科学性、专业性不高，程式过于单调，很多考生不是努力提高自身的素质，而是致力于提高应试技巧；另一方面，考官的水平也是良莠不齐，甚至有的职位出现了外行考内行的现象，严重降低了选拔人才的质量。

第四

操作过程缺少法律规范。

在公务员录用考试中，面试考官素质低，多是一些没有经过专门训练的政府官员或大学老师，往往把面试测评点放在自己的工作经验

和工作偏好上，不具备运用现代测评方式方法的能力，因而对于面试中测评项目的选择缺乏科学性。面试过程究竟以什么标准来衡量考生，没有明确的法律规定，甚至会出现行政首长干预录用等现象，大大降低了公务员招录的公正、公平和有序性，使政府的公信力受到挑战。笔试命题形式单一，试题类型不够全面，试卷结构、题型、分值布置和考察点的规定等方面缺乏规范性、科学性，影响了考试的区分功能；笔试内容重知识轻能力；考试所用教材常识性知识所占的比例大，理论与实践的结合点少。而由此导致了考察机械记忆力，出现高分低能，把一些专业知识水平较高而记忆力差的人拒之门外。以江苏省公务员考试为例，笔试的内容包括《行政职业能力测验》，《申论》与《公共基础知识》。其中《行测职业能力测验》的命题已经陷入了困境，为了提高测验在高分段的区分度，命题组只好尽量加大试卷题量和难度。这种做法会导致很多考生不是凭自己的能力水平，而是凭运气入选。这种局面将不利于选拔优秀的人才。

三、完善我国公务员录用制度的对策和建议

公务员录用制度是现代人事制度的重要组成部分，为社会各方所关注。完善公务员录用制度，是涉及到政治、法律、社会以及思想、规范和制度等诸多方面的一项系统工程。公务员的录用关系到行政效率的提高和国家行政目标的实现，关系到社会主义市场经济的发展，进而关系到现代化建设总体目标的实现。因此对我国《公务员法》中的不足予以完善具有重要的意义。我认为公务员录用制度的完善可以从以下几个方面入手：

第一

增强笔试、面试的科学性。

笔试是公务员考试录用的首要环节，我们必须高度重视，采取有力措施解决笔试中存在的问题。为了提高公务员录用考试的质量，要建立考试题库并逐步增大题库的容量，这样可以保证笔试的命题水平；同时应建立试题评估制度，不断完善试题的质量。此外，为了避免“高分低能”的问题，必须进行面试。公务员考试应该实行层层淘汰制度，考生进入面试以后，笔试成绩基本不再发挥作用。所以，招考公务员的面试不仅重要，而且非常严格。面试可以采用答辩、模拟操作、心理测验等多种形式，同时也可以采用问答法、问题处理法、辩论等多种方法。但是，面试的主观性较强，面试的可信度如何，能否做到客观公正，很大程度上取决于面试官自身的素质。所以，面试的考官的素质也有待提高，应通过专门的训练，使面试考官真正掌握

提问、分析、评定成绩等方面的技巧。作为一个公务员，不仅要具有良好的理论素质，而且要有良好的心理素质、外在形象、口头表达能力等，这一点决定了公务员选拔考试必须重视面试成绩。因此，面试官的组成和素质关系到面试的公信度和有效度，加强面试官队伍势在必行。

第二

完善公务员考试录用监督制度，增强考录过程的透明度。在公务员招录过程中，应确实做到考录政策、录用计划、资格条件、考试成绩和录用结果“五公开”；在录用对象上，打破身份界限和户口界限，取消少数部门规定的不合理的专业、性别、经历等附加条件限制，对面试成绩实行当场公布制度，使得“可变通”环节越来越少。同时，应明确规定相关部门在整个考录过程中的监督权，监督人员未到场,不得进行面试；面试成绩未经监督人员签字的,人事部门不得予以审批；在面试中明显违规的考官,应取消其考官资格等，坚持制度防范和严肃处相结合，尤其是在面试考核过程中的监督权限，有效杜绝面试过程中的舞弊行为。

第三

引入聘任制，录用形式多样化。

公务员聘任制是指国家机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，对不涉及国家秘密的专业性较强的职位和辅助性职位，按照平等自愿、协商一致的原则以合同的方式聘用的制度。内地多省市于2012年开始试点公务员聘任制。

聘任制的录用方式相对灵活，纠纷解决机制也有了新突破。试行聘任制对于打破传统体制禁锢，吸纳各方面的优秀人才进入公务员队伍，提高整体素质，有着十分重要的作用。一方面，公务员聘任制可以克服中国官场上不成文的“上了就不下，进了再不出”的弊端，打破公务员的“铁饭碗”的制度；另一方面，通过竞争上岗，双向选择，可以把那些思想积极，政绩突出，群众公认的优秀人才选拔出来，逐步建立干部灵活机制，这对促进政府工作协调，高效运转，令本地区走向现代化提供强有力的人才保证，有着十分重要的意义。

第四

打破地域界限和身份界限。

传统的干部录用方式带有很强的地方保护主义色彩，人才自产自销，本地化以及裙带关系严重，缺乏竞争，干部队伍缺乏活力。而早在1996年，当时的国家人事部部长宋德福在谈到公务员制度时就说到了，“地域和身份一直是禁锢公务员招考的两个界限，这两个界限必须打破”。因此，今后公务员的录用必须打破地区和身份的界限，进一步扩大选人范围。一方面，对报考公务员的身份不作任何限制，符合报考条件，无论是机关还是事业干部和工人，无论是民营企业，国有企业还是“三资”企业，无论在职与待业，无论是城镇户口与农村户口，只要是中国公民都可以报考；另一方面，对于少数政府机关的特殊人才，本地又比较缺少的，可以跨地区乃至全国公开招考，以利于真正优秀人才的选拔。

第五

借鉴和吸收西方先进经验。

西方公务员考核评价机制自建立之日起便一直处于不断地改革和完善之中。由于历史传统和国情的不同，各个国家公务员考核评价机制改革的力度、规模和侧重点并不一致，各自所取得的成效也不相同。尽管各国对考核的具体称谓不同，如英美等国称“考绩”，法国称“鉴定”，日本称“勤务评定”，但就其内容和方法来说却基本相同。但是，即使是相似的社会背景，西方各国公务员的考核评价机制也不完全一致，公务员的考核评价形成了不同特色。总体来说，各国所进行的公务员考核评价机制改革在一定程度上都促进了本国的经济和各项事业的发展。因此，其改革实践和所取得的成效对于我国的领导班子和领导干部考核评价机制改革具有一定的借鉴价值。

加拿大实行“提篮”考试；新加坡只进行面试，合格后先参加工作，工作一段时间以后再进行考试；美国对某些较高职位的候选者，只要求出具资格，学历，经历的证明，或者将其论文，出版物送相关部门审查即可；日本采用七种考试方式：笔试，经历评定，实地试验，业务评定，口试，体格检查以及检测其完成职业职责能力的其他方法。

科学、公正的考核,能够使公务员的工作成绩得到充分的肯定,将能最大限度的挖掘出公务员积极工作的潜力,获得更高的工作效率。因此,西方各国不仅设置了合理考核等级,而且对获得不同考核等级的公务员进行了相应的奖惩。

结语

通过各种研究，我们不难发现：公务员制度是人类在工业文明时代不断探寻社会管理和国家管理真谛的理性产物，它的产生是现代社会化大生产和市场经济发展的客观需要。为了克服市场经济的失灵，需要政府这只有形的手施加强有力的干预、平衡。可以说，没有现代公务员制度，就没有现代高效率的现代政府。新世纪以来，如何更加完善公务员录用制度和提高公务员素质，已经成为一个全球性的重大课题。对于我国的公务员录用制度，由于几千年文化的影响，中国的体制与国外相比存在很多不足。所以，对公务员录用制度的改革势在必行。