第一篇：对建立行政公诉制度的探讨
引子
每天通过洛溪大桥的人与车数以万计，具体到数字，有报告说：“洛溪桥日收费30万。”可以推想，不满洛溪桥收费的应不止一人，否则也不会有‘广州市民十问洛溪桥收费’的发生。但，为什么仅有一个潘卫思提起诉讼呢？首当其冲的原因是经济问题，犯得着为那五元十元把一个政府告上法庭，耗费大量财力精力吗？耗得起吗？其次，民告官，难上难，许多人是不敢告。更有许多人，在公权利本位的制度的多年影响下，习惯性地接受行政行为，即使其私权利已经受到侵犯也未必能意识到。但，公众对认为侵犯了其权利的行政行为不起诉，是否代表其权利不受侵犯？或者说是公众已经默认该行政行为，已经放弃救济措施，因此国家无须再介入？假设一座你时常途径的大桥在不应收费的情况下继续收费，日积月累，你的损害是不言而喻的（起码是财产权受侵犯）。在本案中，这样的“你”数以万计，构成了一个不特定的多数。不特定多数的利益可构成“公共利益”。针对“公共利益”的保护，笔者认为有必要建立适用一种新的制度——行政公诉制度。基于对“公共利益”的维护，由能够代表公共利益的国家机关对公共利益受到违反的行政行为或不作为引起的侵害的情况提起诉讼。
一、行政公诉制度的理论基础：存在需维护的“公共利益”
有学者提出行政公诉制度的理论基础应该是维护公共利益。有的学者提出“公共利益”一词时受到质疑。笔者认为公共利益本是一个较为抽象的词，要对一个抽象的词进行具体的解释存在一定的难度。故笔者在此只试图对“公共利益”作个大概的描述，而不是作精确的界定：首先，公共利益应该涉及多人的共同的利益，即使这种涉及不一定是直接的。其次，公共利益应该涉及的多人也许是确定的也许是不确定的。再者，公共利益的损害最终造成国家利益、社会利益的损害。
在法律上承认公共利益，乃是各国的通例，其中很典型的一个例子便是各国都有对集会游行的法律控制，禁止可能危害公共秩序的游行。我国现行宪法的核心内容也体现了维护公共利益的精神。法律上既然承认公共利益的存在，在涉及重大社会公益的社会活动中就需要有代表公共利益的主体。行政机关作为国家和社会事务的管理者，通常可以作为公共利益的代表，但是，在非法行政损害公共利益时，仅仅依靠行政机关自觉纠正错误是不现实也不足够的。因此，在行政权影响到公共利益时，应当在法律上设定一个代表公共利益发动诉讼的主体。现行的《行政诉讼法》对公共利益的保护是很不全面的，“原告只能为了自己的利益而起诉，而法院在审查时却以全面审查为原则”，指使法院的审查常将原告的诉讼请求抛在一边，且也不利于法院经济有效地审判。再者，以公共利益为基础而设计的行政公诉制度不同于现行法上的行政抗诉制度。从程序上来看，行政抗诉制度发起的是对已经司法裁决的行政争议案件的再次审理，而行政公诉发起的是一次新的诉讼。从主体地位来看。行政抗诉机关提起抗诉后即独立于法院与当事人间，起一监督作用。而行政公诉机关提起诉讼后则作为原告或主要原告参加诉讼。以公共利益为基础设计的行政公诉制度有利于对公共利益的全面保护。借鉴刑事公诉制度。众所周知，公诉制度在刑事诉讼领域一直起主导作用，历史上曾出现过的民事公诉，行政公诉等制度，都或多或少的仿照了刑事公诉制度。根据刑事公诉制度，“公诉”是指国家公诉机关代表国家指控罪犯，将犯罪嫌疑人交付法庭的诉讼活动和制度。公诉机关在什么情况下提起诉讼，取决于刑法的规定，而刑法罪名的规定又体现了稳定和维护社会秩序这一基本的公共利益。可见，刑事公诉其实质是为了维护公共利益。
二、建立行政公诉制度的重要原因：现行行政诉讼制度对起诉主体的局限性
(一)起诉主体存在空缺。其中较为典型的例子是在国有资产权益转让中，行政机关与行政相对人恶意串通，由行政机关作出非法行为，双方因此而获利，与此无关的他人不可能代表国家就此提起诉讼，在此情况下就会出现起诉主体的缺乏。对此有必要建立行政公诉制度，让代表国家的机关提起诉讼，要求法院对这种非法行政行为给予法律的制裁。当然，我们不否认，在现行制度下，针对上述现象也有别的救济方式，只是，笔者认为我们的制度应该有效的供给司法救济这种有效的救济途径。
（二）存在起诉主体，但由于各种原因而未能起诉。起诉主体面对行政权显得极为渺小。如在潘卫思案中，许多非潘卫思的过桥人他们与潘一样具有起诉的权利，但事实上他们没有。事关众多人的利益的决定往往容易使人产生观望心理，一些人在发现别人均未起诉的情况下被迫履行义务，从而出现“羊群现象”，其他人也随着履行义务，最终导致大多数人的利益受损，行政的正当性遭到破坏。
（三）起诉主体起诉，但达不到良好的效果。在潘卫思案中，我们见到的是重重阻拦。幸好，潘是一名律师，这样为他的诉讼省下一笔代理费。但，调查取证仍是困难重重，也真难为了潘律师。但，试想一
般的起诉人能作到这些吗？即使作到又要花费多少的钱力物力。再者，潘除了能请求返还他所缴的五元及让该桥停止收费外，对于他所认为的该桥在不该收费期间的收费给其他人带来的侵害则是无能为力的。因为，他所代表的终究仍只能是他自己。即使如此，在许多人心目中潘已是“为民请命”。
针对上述三种情况，笔者认为惟有建立行政公诉制度，让能代表公
共利益的机关作为原告提起诉讼，对不法的行政作为或不作为加以制止，才能有效地维护公共利益。
三、行政公诉案件的范围
（一）行政机关不主动履行法定职责损害公共利益的。
如果行政机关不主动履行职责，行使职权，将会严重影响行政法律、法规的正常统一实施，损害行政相对人的利益，造成对行政利益，公共利益的损害。而根据现行的法律，对于行政不作为，只有申请人对所申请的事项具有起诉权。即使将来法律赋予了公民，法人其他组织较广泛的诉权，也极少有人愿意为公共利益而诉。因此，对于损害公共利益的行政行为，应当纳入行政公诉的范围。
（二）只有受益人没有特定受害人或受害人为不特定多数的具体行政行为。
如果行政机关的具体行政行为损害了公共利益，但并不同时损害特定的利益主体的利益，则会无人起诉。实例：2003年8月，中央电视台播出了一则消息：河南省三门峡市一地方火力发电厂建在黄河河道里，严重影响了防洪安全。这一电厂居然是取得了规划部门颁发的规划许可证之后兴建的，而负有防洪职责的水利局对于这一侵占河道的违法行为，在两年之内竟然“没有发现”。在此案中，可以说危害是潜在的，广泛的。一旦发生事故，受害人肯定是不特定的多数，但这不特定多数人由于目前没有特定的利益受损，即没有发生行政争议，故不可能有起诉主体。
在某些实例中，如潘卫斯诉番愚区政府一案，即使是有起诉主体提起诉讼，也往往仅能针对自己的利益起诉，对于公共利益的主张即使能够却也是难以全面的。更何况常常出现笔者前面提及的“羊群现象”，因此有必要将这种行为纳入行政公诉的范围内。但在此不得不提的一个问题是对具体行政行为的界定问题。如果按照行政法学上的通常的理论将具体行政行为限定在特定的人和事，不能反复适用上，那么这种针对不特定多数但不能反复适用的行为能否纳入具体行政行为加以考察，则尚有争议。杨立新教授与张步洪先生在《行政公诉制度初探》一文中说：“从充分保护公民、法人或者其他社会组织的合法权益的角度考虑，将这种行为界定为具体行政行为。”笔者赞同。
（三）有的学者认为，行政公诉制度应适用于行政相对人拒绝履行具体行政行为所确定的义务。
根据现行的法律，在法律，法规没有明确授权的情况下，行政机关对于自己所作的具体行政行为没有强制执行力，只能申请法院强制执行。当法院驳回行政机关的执行申请后，行政机关的具体行政行为所确定的权利义务将处于一种效力不确定的状态。现行《行政诉讼法》对行政机关申请法院强制执行具体行政行为的，不适用普通的审判程序，而是适用一般的执行程序。以执行程序审查具体行政行为的合法性错误较高，对此，法律没有给予应有的救济。
但，笔者并不同意将此种行为归入行政公诉案件的范围内。首先，有的学者提出将此类案件纳入行政公诉的范围加以考察，主要是考虑这类案件的程序的启动同样是出于维护公共利益的需要。但笔者认为行政公诉制度的建立旨在使现今行政诉讼法无法有效地保护的公共利益得到保护。而在此类案件中，行政机关即使是不通过行政公诉也是有别的有效措施对此进行救济的。并且，行政公诉制度一旦建立，由代表公共利益的机关作为原告或主要原告提起诉讼，这种制度的设计原是考虑到私权利面对公权利时显得相对弱小，为了保障广泛的私权利，从而建立让公权利介入其中的诉讼制度。立足于我国的国情，行政机关的行政权已经是相对强大的，那么还有没有必要适用行政公诉制度呢？然而，对现行行政诉讼法中对行政机关申请法院执行具体行政行为的，是否该适用普通的审判程序，而不应适用一般的执行程序。则是需要进一步探讨的课题。但笔者认为，行政相对人既然拒绝履行具体行政行为，可视为他或她（们）对行政行为的默示反对，因此与行政机关发生行政争议，基于行政机关与行政相对方在法律上是平等的，则可交由法院通过审判程序解决，因为审判程序比起执行程序更有利于保障双方当事人的权利。
四、行政公诉人的设计
目前，学界大多认为检察机关可以作为最为合适的行政公诉人。杨立新教授在《民事行政公诉制度研究》一文中，通过对纵横的行政公诉制度历史比较研究，得出结论：“（1）国家有权对私法活动进行监督、干预。（2）检察机关监督、干预私法活动和行政活动的重点是保护国家利益和社会利益。（3）检察机关监督、干预私法活动、行政活动的主要方式是提起诉讼和参与诉讼。提起诉讼，适用于两种情形：一是行政机关的具体行政行为侵害了国家的利益、公共利益，但并未发生行政争议。二是具体行政行为侵犯国家利益、社会利益、个人利益，但当事人却不诉、不能诉、怠诉，因而不能通过司法程序来保护。（4）检察机关参加行政诉讼的权利义务是广泛的。检察机关享有原告与法律监督机关的双重身份。”
笔者也赞成由检察机关作为原告提起行政公诉，许多学者的这种考虑与检察机关在司法活动中的监督主体的地位密不可分。但笔者认为一旦检察机关以原告的身份提起诉讼，可作为诉讼的参与人，如果检察机关在诉讼的过程中还具有监督机关的身份权利，那么检察机关的权力是否过大以致于妨碍诉讼相对方的权利得以主张呢？我们说法律面前人人平等。这平等包括自然人与国家机关的平等，也包括在诉讼中诉讼地位的平等。基于此，笔者认为，检察机关的监督主体地位仅限于在提起诉讼前，一旦进入诉讼，则与诉讼相对人一样仅具有诉讼参与人权利义务。
五、关于行政公诉的诉讼程序设计上的一些问题
（一）行政公诉的提起需要穷尽行政救济措施吗？笔者认为等穷尽行政救济措施后，行政公诉制度的建立也就没有必要了，更何况针对我们所说的行政公诉案件的受案范围，也没有行之有效的其他行政救济措施。
（二）检察机关以公诉人的身份起诉，这种诉讼上的当事人体制，究竟是采取独立当事人，还是采取主要当事人，或者联合当事人的体制，颇值得斟酌。我国学者多倾向于采取第一种和第二种。对行政机关与行政相对人同时受益，没有特定受害人的案件，应以检察院为独立当事人起诉，将行政机关与管理相对方作为公共被告。当具体行政行为侵犯不特定多数人的利益时，或是行政机关的不主动履行法定职责损害公共利益的，采主要当事人制度，以检察机关为主要原告，法院应通知权利受损害的一方参加诉讼，作为共同原告，但拒不参加的，不影响审判活动的进行。杨立新教授认为在对于侵害不特定的公共利益的案件中，由于受害人的数量众多，没有特定的原告提起诉讼，因此检察机关可以代表社会利益，向法院提起诉讼，要求法院判决行为人向受害人进行赔偿，或者责令行为人赔偿，将赔偿集中作为基金，为这类受害人服务。
（三）对于行政公诉案件的立案问题。行政公诉案件应先交由检察机关决定是否立案，一旦检察院决定立案后再向法院起诉，而法院是否立案受理又是另一程序问题。因此，笔者认为行政公诉案件的立案是双重立案。杨立新教授认为检察院对行政公诉案件的立案应掌握以下条件：（1）有明确的可以进行调查的被告。（2）有可以进行调查的事实。（3）有可能提出的诉讼主张。
（四）检察机关对立案案件的调查权问题。杨立新教授 认为检察院对立案案件有全面的调查权。笔者认为这是符合行政公诉制度的设计初衷的。检察机关正是具有一般的诉讼主体所没有的调查权，才具有更好维护公共利益的能力。同时，这也体现了检察机关在起诉前具有的监督主体地位。
（五）检查机关的举证责任问题。有学者 认为：在行政公诉制度中，举证责任由起诉的检察机关承担。这与检察机关对立案案件有全面的调查权是相适应的。正因为检察机关具有全面的调查权，由他来承担举证责任则是合适的。这也就意味着检察机关若是不能证明或者证明不足，则要承担败诉的结果。笔者认为这种程序上的设计有利于权利间的制衡，有利于保障平等诉权的实施。
（六）上诉程序与抗诉制度间的关系。正如上述，检察机关可能要承担败诉的结果，同时检察机关也有权利提起上诉。当该上诉制度如何与检察院原本享有的抗诉权相区分呢？笔者认为，在行政公诉案件一旦进入诉讼程序后，为保障双方当事人的平等诉讼地位，检察院只作为其中的一方当事人，因此享有上诉权。而无论是上诉权，还是抗诉权，其目的均是提起新一轮的诉讼，既然检查机关已享有上诉权，则无须在行使抗诉权，否则会造成权力的重叠。但，这是否意味着在检察机关作为原告提起上诉后仍是败诉后，行使其抗诉权？这还是尚待讨论的。
第二篇：对完善公诉案卷移送制度的思考
对完善公诉案卷移送制度的思考
摘要：2012年我国新《刑事诉讼法》将案卷移送方式回归到最初的全案移送模式。这种模式既符合我国当下的司法现状，也符合职权主义国家追求实体正义的诉讼理念。但是实行全案移送主义解决我国目前公诉案卷移送制度的某些问题的同时，亦带来了新的问题。鉴于此，本文主张：设立庭前征询程序；增设庭前证据开示制度；实行庭前实质审查；确立审判中心主义；规范公诉案卷移送程序。
关键词：公诉案卷；预断；全案移送主义
中图分类号：D925.2
一、改进全案移送主义的基本思路
案卷移送虽然只是刑事诉讼程序中的一个小环节，但它却是提起公诉和审判的连接点。作为衔接性的制度，其作用的发挥关系到后续程序能否顺利推进。科学合理地改进公诉案卷移送制度，有利于保障诉讼流程的高效运作，有利于实现国家尊重和保障人权的诉讼目的，也有利于实现程序公平正义的诉讼价值。
（一）基本理念
1.兼顾实体正义与程序价值
全案移送能够让法官了解到全部案卷材料，庭前做好充分准备，有利于查明案件真相，但是法官庭前接触案卷有损程序公正。笔者认为，在改革我国案卷移送制度、改进全案移送方式时，应当充分考虑到我国司法资源有限这一现状。我们在强调法官中立、审判公正的同时，也应强调审判程序的有效推进。为解决我国司法资源有限和司法任务繁重之间的矛盾，必须重视诉讼的效率，即重视资源的投入和产出，同时注意高效地完成刑事司法抑制犯罪、保护社会和公民个人权利的任务。[1]163可以说，在当前司法资源不足、司法人员专业素养有限的情况下，实体正义具有很强的现实意义。当然，这并不意味着放弃对程序价值的追求，而是要配合司法资源，科学合理建设配套制度，兼顾公平和效率，既重实体正义又重程序价值。
2.立足本国国情与借鉴国外经验
目前我国对公诉案卷移送制度的研究尚未形成体系。虽然各国的司法体制和司法环境各不相同，但笔者认为闭门造车在当今全球化的大趋势下并不可取。正如日本学者大木雅夫在其《比较法》中所说：“不知别国法律者，对本国法律就一无所知”。[2]67了解其他国家的公诉案卷移送制度，分析他们取得成果的条件和方式，理性地对国外经验进行检验，吸收其适合用于我国司法制度的部分，不失为一个有效改进我国案卷全案移送制度的重要途径。然而，法律制度本身就是一个生命有机体，并直接受制于社会、政治、经济、传统文化等因素。因此，我们对这一有机体应有最起码的“尊重”，而绝不能动辄提出一些带有“人定胜天”性质的观点。[3]170我们必须从我国国情出发，不照搬照套，充分考虑某些特定程序所依附的诉讼制度的整体性质和相关制度的特点，充分考虑某些制度设置和运行的实际条件，例如，本土资源、主体素质等。在改革公诉案卷移送制度时，应该保持一种改良和渐进的态度，以尽量避免失误。
3.相对合理主义
相对合理主义是龙宗智教授这些年提出的有关司法改革的观点，是指在一个不尽如人意的法治环境里，在多方面条件的制约下，我们无论是制度改革，还是程序操作，都只是追求一种相对合理，不能企求尽善尽美。如果不注意实际条件和多种复杂因素的制约，去追求理性化，不仅难以奏效，而且还可能因此破坏既成的有序状态，使得情况更糟。笔者认为，案卷笔录中心主义对我国司法制度的影响已经太过深刻，想通过一朝一夕的改革来解决我国公诉案卷移送制度中存在的问题不太现实，因为几乎所有的司法工作人员都已经形成了相对固定的工作模式，冲击力过大的改革容易引起逆反心理，一步到位的改革模式难以奏效。因此，我们在完善公诉案卷移送制度时，应遵循相对合理主义，避免激进的做法，要充分考虑现实的需要，寻求一个改良的方法，辅之以其他相关配套制度的构建，从而实现效果最优化。
（二）路径选择
世界各国的刑事诉讼法中，对公诉案卷移送方式基本上采取两种模式：起诉状一本主义和全案移送主义。在我国刑事诉讼法再修改之前，对我国应该采取何种案卷移送方式一直争论不休，其中认为应采取起诉状一本主义的主张一度“占据上风”。学界主流观点认为，在我国确立起诉状一本主义能够有效防止法官单方面受到侦查机关和公诉机关的影响而形成不利于被告一方的预断和偏见，能够彻底阻断法官被无关联证据所误导，能充分体现对抗制庭审的理念，保障诉讼结构运作的合法性和正当性。但笔者认为，不应该无限扩大起诉状一本主义的优点，我国当前的司法环境和文化传统并不适应起诉状一本主义，而采取全案移送主义有其明显的优势。修改后的刑事诉讼法将我国公诉案卷移送方式回归到全案移送主义。现将全案移送主义合理性阐述如下：
1.全案移送主义并不必然导致裁判不公
从预断的形成过程来看，全案移送并不表示法官就必然产生错误预断，预断也并不必然导致不公正的裁判，因为法官的预判未必就是对被告人的“偏见”。法官预断形成的基础是全部案卷材料，这些材料并不只是单方面的控诉证据，也包括证明被告人无罪或罪轻的证据。因此，尽管全案移送必然导致法官预断，但法官的预断不是建立在不正确或不充分的信息之上，法官在了解全部案情的基础上形成的预断并不必然导致最终的裁判错误。从预断的影响来看，即使法官在庭前形成预断，但这个预断会经受庭审中诸多原则规则的规制，例如，法庭上的举证质证、非法证据排除规则等。合议制的审判组织也能在一定程度上将个别法官的预断规避掉。此外，裁判文书说理机制也是对法官的预断进行抵消或稀释的一种方式。法庭上的说理要求法官说出充分理由来说服控辩双方，把心中的预断最终外化为裁判文书，预断就必须经得住证据的考验，同时还要说服控辩双方认同裁判文书，这样法官就不得不一再考察预断的正确性。因此，法官在文书中说理的过程，就是抵消自己不公允预断的过程，只有克服不公允预断才能外化为裁判文书。
2.全案移送主义有利于案件集中审理
所谓迟来的正义为非正义，这也是要求我们迅速审判和集中审理的原因。只有庭审顺利且不间断地进行以及法官迅速做出裁判结果，才能减少被告人因诉讼带来身心上的压力与苦楚。全案移送可让法官在庭前有足够的时间和条件全面熟悉案情，了解争议的焦点，为庭审做好准备，以便在开庭审理过程中，能够有的放矢地组织事实和证据的调查，防止庭审拖延。全案移送为法官在庭前做好准备提供了条件。在全案移送主义下，法官庭前接触到的卷证材料，既包括对被告人不利的证据，也包括对被告人有利的证据，法官对案情的认识是较为全面和客观的，这不同于起诉状一本主义下法官庭前难以熟悉案情，也不同于主要证据复印件下法官对案件产生片面认识。实行全案移送，法官在庭前不仅能为庭审做好程序性准备，也能做好一些实体性的准备。实体性的准备包括熟悉案情、了解证据、明晰争议，法官可以通过阅卷发现证据间的矛盾，事实认定和法律适用上的争议。在期权主义较为浓重的审判模式下，法官对案件事先所做的准备能让法官游刃有余地主导庭审过程，有针对性地发问和听取情况，提高诉讼效率，在程序正义和实体正义中间，寻求到一个平衡点。[4]
3.全案移送主义契合我国诉讼模式和传统理念
全案移送主义在大陆法系国家得到广泛适用，主要原因是其符合职权主义的诉讼模式。职权主义下法官不再是消极庭审的裁判者，而是要积极主动地介入证据的收集和调查，以便查明案件事实。庭前将全部案卷移送给法官，让法官为庭审做出充分准备，有利于法官更加有效地发挥审判职权。虽然当今世界各国当事人主义和职权主义出现相互借鉴的趋势，但我国的文化传统和司法环境不能激进地引进当事人主义。我国大的司法环境是即使人们之间出现矛盾纠纷，人们也更愿意接受协商和调解，基本不愿意选择诉讼。因此，如果我们直接引入当事人主义下的起诉状一本主义的案卷移送方式，法官的职权将会受阻，调查案件事实的有效手段难以发挥作用。相反，控辩双方的责任加重，查明案件、收集调查证据、发现客观真实的任务将会转移给控辩双方，其将在法庭上高度对抗来支持自己的主张，而高度对抗和诉讼技巧与我国传统的厌讼和息诉思想对立。因此，全案移送主义符合我国职权主义的诉讼模式和当前我国的司法环境。
二、全案移送主义存在风险分析
为保证庭审的顺利进行，也为了实现法律规定和实践做法的统一，新刑事诉讼法将案卷移送方式回归到1979年的全案移送方式。这种回归符合当前我国司法现实，选择全案移送有着其合理性，但是我们也要看到回归全案移送主义亦存在一些风险，只有解决其可能存在的问题，才能更有效地促进我国刑事诉讼制度的健康发展。
（一）法官预断风险始终存在
我国一直试图通过对公诉案卷移送方式的变革来实现排除法官预断，但这个目的始终难以实现。新刑事诉讼法回归到全案移送主义让法官在庭前能全面熟悉案情，防止法官因单方面接触公诉人挑选的证据而形成不利于被告人的偏见。但法官作为最终的事实裁判者，仍然可以在开庭前研读案卷材料，致使法官在庭前形成心证或预断的问题不能得到解决。值得注意的是，预断并不能和全案移送主义划等号，预断对于法官来说，在某种程度上讲是无法避免的，即使是起诉状一本主义亦是如此。因此，我国修改后的刑事诉讼法在案卷移送方式上仍然存在着法官预断的风险。
（二）不当诉讼难以彻底杜绝
案卷移送制度是庭前审查程序的重要组成部分，对庭前审查程序作用的发挥影响很大。案卷移送方式虽然回归到全案移送主义上，但开庭审理的条件却是人民法院对提起公诉的案件进行审查后，对于起诉书中有明确的指控犯罪事实的，应当决定开庭审判。根据这个标准，只要起诉书中有明确的指控犯罪事实，案件属于本院管辖，就应当开庭审判。这造成了庭前审查程序的虚无化，难以防止检察院的不当追诉。因此，案卷移送方式改变，对庭前程序而言意义重大，但由于缺乏一个实质意义上的庭前审查程序，故全案移送的一个重要作用未能得以体现，不能通过对案卷进行全面地、实质性地审查，制约公诉权力滥用，防止不当追诉，发挥庭前审查程序过滤公诉案件的功能。
（三）默读审判无法完全避免
所谓默读审判是指法官对案件做出裁判的心证不是在法庭开庭审理中形成，而是靠庭下研读案件卷证材料形成。可以说默读审判是当前庭审无法实现实质化的主要原因，案卷移送方式的改革始终无法解决这个问题。全案移送让法官有充分的时间和条件审读案卷，审判前与审判程序中呈现出一种前后递进和接力互补的关系，在侦查阶段形成并作为控方指控证据的案卷，实际上成为法院裁判被告人是否有罪的根据，法院的审判不过是对侦查结论的确认而已。因此，大部分法官都习惯性地依赖检察院移送的案卷，并从心理上产生信任感而忽视了庭审过程的重要性。另外，我国刑事案件开庭审理时，大多数证人、鉴定人都不出庭作证，法庭对证人证言和鉴定结论的调查基本也是采取公诉人宣读材料的方式进行，无法像西方国家那样贯彻直接言词原则，导致对这些证据的调查和事实认定必然走向书面化。此外，我国司法资源有限，法官专业素养偏低，受主客观因素的影响和追诉实体正义的压力，法官会担心检察官的举证不完全，担心仅凭庭审举证对个案形成准确心证不一定可靠，不可避免地在一定程度上超越双方的举证去发现案件的真实。因此，在目前我国司法环境下默读审判是无法避免的，但因其与直接言词原则对立，不利于实现审判中心主义，所以必须正视默读审判问题并思考解决之道。
三、完善公诉案卷移送制度的思考
2012年我国刑事诉讼法再一次修改，此次修改将公诉案卷移送方式选择为公诉案卷全案移送，这种选择契合我国当前司法环境和现状。案卷全案移送模式在我国有生存的司法环境和土壤，但任何制度都会有自身的瑕疵和不足。为切实保障案卷全案移送主义的顺利回归，可从如下几个方面加以改进和完善：
（一）设立庭前征询程序
案卷全案移送主义历来有诸多争议，究其主要原因是容易引起庭审前法官对案件进行预断。部分学者始终坚持我国采用起诉状一本主义，其意旨是希望解决我国法官在庭前对案件预断这一问题。虽然起诉状一本主义在防止法官预断案件方面比全案移送主义稍显优势，但其亦不能完全阻断法官预断案件这一难题。目前，就我国司法环境而言，起诉状一本主义在我国实行的可能性微乎其微，原因在于其运作效率较为低下，不能解决我国当前审判工作任务繁重的难题。因此，笔者认为，我国采取全案移送主义是较为妥当的选择，但要通过适当改进与完善，例如检察院在提起公诉之前，设立一道征询程序，让辩护方充分表达己方的意见。控方将起诉书和相关证据向辩护方进行解释说明，辩护方了解被指控的罪名和证据材料，同时向控方提交辩护意见，辩护方意见需要载明主要辩护观点。检察院在收到辩护意见后提起公诉，会同公诉案卷、辩护意见以及征询笔录等材料一起移交到审判法院，这样就弥补了辩护方信息获取困难和辩护不足的缺陷。[5]在这种情况下，法官对案卷材料内容获知更加详尽全面，即便法官对案件事先形成预断，对被告人的不利判断也将大大减弱，符合法官在庭前对案件进行全面了解的工作要求。
（二）增设庭前证据开示制度
法庭审理中控辩双方相互对抗，进而产生了证据开示制度。我国庭审中逐步引入当事人主义，庭审方式趋向控辩式或者类似于相互控辩模式，未来在我国庭审中增设证据开示制度是大势所趋。证据开示制度最重要的功能在于，使控辩双方和法官在庭审之前对案件全面了解和熟悉。证据开示制度能够充分实现控辩双方对等熟知案情和证据材料，平衡双方在庭前对案件信息获取不对等的局面，便于控辩双方在庭审前对案件争议的主要焦点进行概括归纳，为庭审做出充分准备，较好遏制了证据突袭的可能，保证庭审顺利进行和审判工作的有效开展。当前我国法律规定确立了律师的阅卷权，律师持相关证件可以在审查起诉前，向检察院申请查阅案卷证据材料，但法律却没有规定检察院能够向律师了解其对案件证件材料掌握情况，又因为检察院和辩护律师持不同的立场且一般较为对立，从而导致在实践中律师的阅卷权很难得到充分保障。如果在实践中确立证件开示制度，让控辩双方的信息获取途径平行互通，控方向辩方展示和定罪量刑相关的证据材料，辩方也向控方展示其用于辩护的证据材料，这样不仅保障了律师的阅卷权，而且保障了控方对辩方掌握证据的知悉权。建立证据开示制度，就我国目前的司法现状而言，证据开示环节可以由立案庭负责庭前审查的法官主持进行。证据开示在控辩双方间进行，虽然主体面向是控辩双方，但是控辩双方在其中履行的义务却是不完全对等的，公诉方显然比辩护方承担更重的证据开示义务，公诉方必须穷尽其掌握的全部证据材料，包括对被告人有利和不利的全部证据。[6]132此外，还必须在法律中明确规定控辩双方违反证据开示制度，需承担的法律责任。
（三）实行庭前实质审查
目前，几乎所有法治国家基本上都设有一个中立机构，主要负责对检察院移送到法院的案件进行实质性预先审查。刑事案件庭前审查是法庭在对案件正式审判之前，在对案件做出的初步审查的前提下，决定是否把刑事案件移交给法院审判的诉讼行为，是连接公诉和审判的重要纽带。可以说，庭前审查是制约国家公权力、实现程序正义和保障人权的重要制度。在法官对案件进行正式开庭前，对案件进行实质性审查，排除不符合开庭审理的案件，用司法权力制约公诉权力，防止错诉或滥诉的发生，保障被告人的权利。但是，目前我国法院庭前审查没有实现完全意义上的庭前预审，而是实行一种程序审查，只要案件指控的事实被初步确认且案件归属本地法院管辖，法院就会开庭审理，导致庭审带有“易发性”特征，法官在案件审判前所做的工作只是对庭审的一种事先准备。因此，我国目前由庭审法官主持进行庭前审查是一种程序审查，是开庭前的一种准备活动，可以理解成是一种庭前预备会议，而不是庭前实质性审查。[7]进一步完善公诉案卷移送制度，需要实行公诉案件庭前实质审查。考虑我国目前司法现状，可以由法院立案庭法官对案件进行庭前审查，将符合开庭条件的案件移交给审判庭审理。
（四）确立审判中心主义
建立健全我国案卷移送制度和案件庭审方式，目的是改变我国一直以来过于注重案卷笔录、书证和口供的证明作用，忽视案件庭审的功效，要实现庭审实质就必须确立起审判中心主义。显然，要达成这一目标不可能一蹴而就，需要完善诸多制度和程序。一方面我们需要借鉴传闻证据排除规则，确立直接言词原则，保证法官在法庭上接触到的是第一手信息资料。通过观察被告人、证人、鉴定人等在法庭上的表现，获取书面笔录上无法得到的信息。直接言词原则还能减少法官阅卷审判的机率，增加庭审的实质性。另一方面，需要我们完善证人出庭的相关保障机制，例如，完善证人出庭作证的经济补偿机制、证人人身财产安全保障机制等。法律需要明确规定证人出庭作证的义务，以及违反该项义务的责任。与此同时，司法机关加大教育宣传力度，鼓励证人出庭作证。重视辩护律师的阅卷权、会见通信权和调查取证权的落实，不仅要从法律上做出明确规定，更要从实践上加快追诉方观念的转变，避免在实际操作中阻碍律师正当行使辩护权。
（五）规范公诉案卷移送程序
检察官在审查起诉后形成的公诉案卷，内卷由检察机关自己归档保存，外卷包括起诉书、证据材料和诉讼文本，应当同辩护方提交的辩护意见一起在提起公诉时随案移送给审判法庭，但公诉人不打算在法庭上使用的证据材料应当剔除，不能随案移送。为了后续程序不受影响，庭前检察院向法院移送案卷和辩方意见应当一次性进行，不能分批次移送。庭前未移送的案卷材料，在法庭审理中出示、宣读、播放，视为新证据，需经过对方质证，并应当庭提交给法庭。没有当庭提出的证据，未经过质证的证据，在庭下则不应该再移送给法庭。明确公诉案卷移送范围，体现了程序的公正性和规范性，同时也有利于维护被告人的利益。
参考文献：
[1]龙宗智.刑事庭审制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2001.[2]（日）大木雅夫.比较法[M].范愉，译.北京：法律出版社，1999.[3]陈瑞华.刑事诉讼前沿问题[M].北京：中国人民大学出版社，2011.[4]邱志强，孙喻.我国施行卷宗移送主义的可行性分析[J].中国检察官，2008，（7）.[5]仇小敏.刑事公诉方式：复印件移送主义、起诉状一本主义抑或全案移送主义[J].中国地质大学学报（社会科学版），2007，（3）.[6]张军，郝银钟.刑事诉讼庭审程序专题研究[M].北京：中国人民大学出版社，2005.[7]牟军.中华人民共和国刑事诉讼法修正案（草案）试析[J].云南大学学报（法学版），2012，（1）.作者简介：田飞（1986?D），男，四川安岳人，云南大学法学硕士。研究方向：诉讼法学、环境资源法学。
（责任编辑：李直）
第三篇：设立民事行政公诉制度思考探讨
改革开放以来，我国取得了举世瞩目的成就，但是，也不可避免地存在着一些不足之处，如国有资产流失、环境恶化、市场割据、不正当竞争、“豆腐渣”工程等等社会现象，导致国家利益和社会利益等公共利益严重受损，由于法律的缺位，这些违法行为得不到应有的制裁，从落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度来看，这不利于社会稳定和社会的公平正义。
为此，有必要建立民事行政公诉制度，只有建立了民事行政公诉制度，才能把一切违反法律侵犯国家利益、社会公共利益的行为，依照法律进行纠正、制裁，使国家利益和社会公共利益得到充分保护。民事行政公诉,就是检察机关代表国家利益和社会公共利益，对需要由检察机关作为诉讼代表人提起诉讼的民事案件和行政案件，作为民事诉讼和行政诉讼的公诉人，依法提起诉讼程序，请求人民法院对该案件依法裁断的民事、行政诉讼制度。对于检察机关是否可以提起民事行政诉讼，近年来在学术界和司法实践中争议较大，从国外的立法来看，民事行政公诉是一种较为普遍的做法，而我国现行的民事诉讼法和行政诉讼法对此未有明确的规定。在此，我就设立民事行政公诉制度作了一些思考。
一、检察机关是民事行政公诉制度的主体
建立民事行政公诉制度，涉及的内容十分庞杂，其中之一就是由谁来充当诉讼主体，由于民事行政公诉基于国家公诉权而产生，因此民事行政公诉的主体资格只能赋予专门的国家机关，即有权代表国家和社会等公共利益者，而且只能由法律授权，而不能由法律以外的规则规定。目前我国宜由检察机关作为民事行政公诉的主体。
从国外情况看，在英美法系国家（如美国），根据《美国法典》有关规定，检察官在涉及联邦利益等7种民事案件中，有权参加诉讼，其中包括检察官有权对所有违反《谢尔曼法》或《克莱顿法》而引起的争议提起公诉,最近几年比较著名的有检察官代表美国政府诉微软公司案等。在大陆法系国家，法国、德国、日本的民事诉讼法律制度中都规定了检察院作为国家和社会利益的代表，对特定的涉及公益的案件，有权以主当事人的身份提起诉讼，也可以作为从当事人参与诉讼，并可以上诉。由此可见，两大法系虽然具体规定有差异，但这些国家的立法均不同程度地授予检察机关代表国家和社会公共利益在一定范围提起民事行政公诉的权力。把检察机关参加民事诉讼制度推向一个更重要的地位的，是前苏联和东欧社会主义国家的立法。列宁认为，检察长的唯一职权和必须作的事情只有一件：监视整个共和国对法制有真正一致的了解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影响。在列宁的思想指导下，1928年《苏俄民事诉讼法典》第2条明文规定，“检察长认为对保护国家或劳动人民利益有必要的时候，可以提起诉讼或者随时参与诉讼。”这一制度历经修改，成为完备的制度，并且为各东欧社会主义国家所效仿。
从国内的情况看，对于检察机关提起诉讼这一职权，我国在刚刚设立检察机构的时候就予以确认，早在清末、民国时期就已经有与之相关的规定，新中国成立后，检察机关的这一职权更是得到强调。1949年12月颁发的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定：检察机关有权参与涉及全国社会与劳动人民利益有关之民事案件以及涉及全国社会与劳动人民有关这一切行政诉讼；1954年的《中华人民共和国检察院组织法》第4条规定：地方各级检察机关对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼；1957年最高法院制定的《民事案件审判程序（草稿）》第1条有类似规定，允许检察院对“有关国家和人民利益的重要民事案件”提起诉讼；1979年2月2日，最高法院在《人民法院审判民事案件程序制度的规定（试行）》中对民事公诉制度再次确认。但是，由于众所周知的原因，这样的制度并没有坚持下去，特别是在检察机关被彻底“砸烂”以后，这样的制度就更没有理由存在了。
从理论上分析，民事行政公诉是国家提起的诉讼，但国家无法作为一个实体来实施具体的诉讼行为，需要特定的执行人代表国家行使民事行政公诉的权力，从我国的体制看，可供选择的有三个：一是人民代表大会。人民代表大会作为国家的权力机关，可以行使国家的一切权力，当然也包括民事行政公诉的权力。二是政府。政府是国家的行政机关，直接管理国家财产，对于损害国家利益和社会公共利益的民事违法行为，政府作为国家财产的管理者，可以代表国家提起民事行政公诉。三是检察机关。人民检察院是国家的法律监督机关，担负着维护国家法律统一正确实施的职责。在刑事、民事、行政三大诉讼体系中，人民检察院都担负着重要职责。在刑事诉讼中，人民检察院就是代表国家对犯罪嫌疑人提起公诉。在民事行政诉讼中，人民检察院也有能力代表国家对民事行政违法行为人提起公诉。
在以上三个可供选择的民事行政公诉主体中，人民检察院最为适宜。理由如下：人民代表大会作为国家的权
力机关，主要行使立法权和监督权，而较少参与某些具体活动，且人民代表大会地位在同级审判机关之上，由人民代表大会提起诉讼，不利于审判机关诉讼活动的顺利开展和确保判决的公正性。按道理，政府机关是最好的诉讼主体，当侵害公共利益的事情发生时政府机关应立即起诉，对此进行制止。但在我们国家，政府部门很多，有时职权不清，有的案件涉及几个交叉的国家
利益，造成几个部门互相推诿或重复劳动，此外，政府作为国家行政机关，在管理社会经济活动的同时，也参与具体的民事经济活动，政府实施的具体行为也可能损害国家利益和社会公共利益，而成为民事行政公诉的被告人，因此政府不宜作为民事行政公诉的主体。而赋予检察机关提起民事行政诉讼的职权是可行的，一是检察机关作为国家法律监督机关，本就具有提起刑事公诉和刑事、民事、行政抗诉的权力，公诉权作为法律监督权的基本内容之一，不能仅仅体现在刑事领域，还应在民事行政诉讼方面发挥其作用，赋予检察机关民事行政公诉权，将侵害国家利益和社会公共利益的违法行为引入司法程序，通过司法审判，对此类行为进行纠正、制裁，也是履行法律监督职责的表现。二是在我国所有的国家机关中，检察机关是最合适的代表国家利益的诉讼主体，自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益的代表的面目出现，我国检察院组织法第二条本身就规定了检察机关保护各种利益包括国家、集体利益的任务。在目前我国现行的三大诉讼法中，虽然只有刑事诉讼法中规定了保护国家和社会公共利益的诉讼，即检察机关代表国家向法院提起追究被告人刑事责任时，如果被告人的犯罪行为使国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院可以提起附带民事诉讼，可见刑法上的这种规定反映了检察机关的性质、职责，确立了检察机关是国家利益和社会公共利益的代表的地位，维护国家利益和社会公共利益，是检察机关不可推卸的责任。因此，对侵害国家利益以及社会公众利益的民事行政违法行为提起公诉，是检察机关应尽的职责。三是检察机关工作人员长期从事法律工作，能熟练掌握运用各类法律知识，具备提起民事行政诉讼必要的法律素质。且检察机关与同级审判机关在地位上是同等的，由检察机关代表国家提起民事公诉不会影响审判机关的正常诉讼活动和判决的公正性。因此，检察机关应是国家提起民事行政公诉的最佳主体。
二、检察机关在提起民事行政诉讼中的地位
1．具有原告的身份。民事行政公诉是检察机关作为原告（即公诉人）提起的民事、行政诉讼，在检察机关没有提起诉讼前，这个诉讼还不存在。检察机关提起公诉以后，该诉的民事法律关系当事人或者行政法律关系当事人被动地参加进诉讼关系之中，与检察机关进行诉讼，接受法院的裁断。因此，检察机关在民事行政公诉中，是主动提起诉讼，并以被起诉的当事人作为对方，进行民事行政诉讼，具有原告的身份。
2．具有特殊的当事人身份。民事行政公诉是检察机关作为特殊诉讼主体提起的民事行政诉讼，在检察机关提起的民事和行政诉讼中，在程序上也将检察机关称之为当事人，但是由于检察机关没有自己的利益，而只是国家利益和社会公益的代表，这种当事人只是一种程序意义上的当事人，而不是实体意义上的法律关系当事人，不具有民事、行政法律关系当事人的身份。
3．是诉讼代表。在民事行政公诉中，检察机关作为原告起诉的目的不是为了自身的私利，而是代表国家、公众为维护公共利益进行的诉讼，因而是是国家利益和社会公益的代表。检察机关的这种诉讼代表的身份决定了其诉讼权利不是自生的，而是国家和公众赋予的，因此，检察机关在行使其作为原告的诉讼权利时要受到一定的限制，如，没有撤回起诉的权利，除非被告已经主动补救了其侵害国家和社会公共利益的行为，否则检察机关不能撤回起诉；又如，不适合调解制度。撤回起诉和适用调解制度的前提是当事人有处分权，在实践中当事人在行使这两项权利时往往要放弃一部分实体权利，但在民事行政公诉中，作为当事人一方的检察机关的“意”不是其自身的意志，而是国家或公众的意志，其权利和义务都是特定的，检察机关无权代表公众擅自放弃、处分权利。
4．同时具有法律监督者的身份。在民事行政公诉中，检察机关作为公诉人，既是原告，也是法律监督者，其主体地位具有双重性，既是诉讼程序的提起者，又是对正在进行的这一诉讼进行监督的法律监督者。因此，检察机关提起诉讼，不是仅仅负担单一的提起诉讼职能，还要在行使诉讼提起的职能之外，对该诉讼进行监督，对在诉讼中发生的违法行为，有权进行监督。
三、检察机关提起民事行政公诉的范围
检察机关的民事行政公诉不同于公民、法人的起诉，应当将其限制在一定范围。否则难免影响公民自主行使权利，破坏行政权的有效行使。检察机关的民事行政公诉权，应当仅限于对损害国家利益和社会公共利益的违法行为提起诉讼。
（一）国有资产流失案件 国有资产是全体人民的共同财富。自改革开放以来，侵害国家资产利益的行为日益猖獗，较为常见的方法是将国家资产低价出售甚至无偿转让等。为保护国家资产，国家专门成立了各级国有资产管理局，制定了一系列国有资产管理的法律、法规，明确了有关机构和人员管理国有资产的职责。但对侵害国家资产的违法行为，法律并未授权国有资产管理部门、工商行政管理部门、其他组织或个人以诉权，国有资产管理部门或其他行政机关只能对行为人予以行政处理，而不能追究侵害行为人的法律责任，致使违法者有恃无恐，侵害行为难以得到遏制。因此，应当授权检察机关对此类行为提起民事公诉，启动诉讼程序，通过法院的审理活动追究侵害行为人的责任，以保护国有资产不受侵犯，保护国家的经济利益。
（二）公害案件和其他公共利益和公共实施受到损害的案件 公害案件是指直接造成不特定的大多数人的人身、财产损害的环境污染事件。一方面，作为受害者个人，追究公害制造者的责任决非易事。另一方面，我国法律对公害案件起诉资格的规定亦并不完善。截止目前，法律、法规尚未将这种可能造成公害案件的具体行政行为的起诉资格授予任何公民或者法人。其他公共利益和公共实施受到损害的案件如违反国家法律规定，侵害国家文物，或者对国家文物有重大侵害隐患的案件；在婚姻、扶养、继承、债务纠纷等案件中，老人、妇女、残疾人和未成年人的合法权益难以保障的案件等等。在这些案件中，可能有些案件有起诉主体，但即便是有的受害人依法具有原告资格，也常常由于诉诸法律主张权利对他来说可能很不经济，或因无力诉讼而无人起诉，因此，在受害人的合法权益不能通过诉讼途径获得司法救济时，检察机关对这类案件的提起公诉，是对社会公共利益的损害后果进行补救的有效途径。
（三）有重大社会影响、妨碍市场公平竞争的案件 各国均将市场垄断视为有损公益的案件，而在我国已出现市场垄断的苗头，因此市场垄断案件的诉讼也应由检察机关介入。垄断不仅侵害合法经营者的利益，而且损害消费者和国家的利益。因此，应当建立国家起诉制度，由作为国家利益代表的检察机关对上述垄断行为提起民事或行政公诉。包括对行业垄断行为的民事公诉对行政垄断行为的行政公诉对市场垄断行为的民事公诉。
（四）没有起诉主体的民事案件 在民事纠纷中，有些没有起诉主体，无法向法院提起诉讼，而受害人的利益又须予以保护，例如已破产的国有企业在清算过程中遗漏了债权，无法继续向债务人主张权利，对此，检察机关可以作为原告起诉，代表国家向债务人主张债权。还如，在侵害已故者名誉、肖像、隐私等案件、父母侵害未成年教育权案件，等等，由于这些案件没有起诉主体，受害人的利益又确需保护，可授权检察机关提起诉讼，从而保证受害人的合法权益。
目前在我国，民事行政公诉正处于艰难起步阶段，虽然检察机关作了一些有益的探索，也取得了良好的社会效果，但这项制度还是处在没有法律规定的状态中，这种状况，非常不利于对国家和社会公共利益的保护，因此，我国现在必须从法律上明确民事行政公诉，使该项制度合法化，并发挥其应有的作用。
第四篇：关于我国建立行政公益诉讼制度的思考
关于我国建立行政公益诉讼制度的思考
【内容提要】行政公益诉讼是近年来的社会热点问题，当今世界大多数国家都建立了行政公益诉讼制度。而由于我国现行行政诉讼法将原告资格限定为须与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织，这样当行政主体违法行政行为或不作为侵犯社会公共利益时，公民、法人或者其他组织便无法通过司法手段监督行政行为来维护社会公益。本文通过对行政公益诉讼制度的沿革、意义、国外行政公益诉讼制度等方面的介绍分析，提出在我国建立行政公益诉讼制度的必要性，并对如何构建该制度作了粗略的设想。指出我们必须借鉴国外成功经验尽快建立我国的行政公益诉讼制度，以维护社会公共利益。使我国现行的行政诉讼制度得以发展和完善，推进我国法治国家的建设进程。
【关 键 词】 公共利益；行政公益诉讼；制度构建
引 言
近年来，随着行政诉讼的不断发展，行政公益诉讼问题开始受到我国法学界的关注。能出现这样的情景，是与一系列具有公益诉讼性质的新型案件的出现息息相关的。虽然这些案件最后大都是被法院不予受理或驳回起诉，然而在当前，公共利益受到行政行为侵害的情况在我国屡有发生，如何通过行政诉讼来保护公共利益显得极为迫切。
当传统诉讼法理论面对现实中出现的新型诉讼实践或要求越来越感到力不从心时，我们需要对我国的行政诉讼理论进行深刻反思。并以此为契机，吸纳国内外行政诉讼的先进理论，寻找行政诉讼法发展的突破口，以一种新的开放的视角去看待行政诉讼法，使行政诉讼发挥最大的效用。
笔者认为，从监督行政主体依法行政、维护公共利益、维持正当合理的社会公共秩序的角度出发，我国应当尽快建立行政公益诉讼制度。
一、行政公益诉讼制度概述
（一）行政公益诉讼的概念
公益诉讼源于罗马法。是指为保护社会公共利益所进行的诉讼，除法律有特别规定之外，凡市民均可提起。i它是由于维护公共利益力量的不足而产生的。行政公益诉讼则是近代资本主义法制的产物。而在我国，由于多方面的原因，行政公益诉讼制度尚未建立。故此，学者们对其也有不同的理解。
笔者认为，所谓行政公益诉讼，是指公民、法人或者其他组织（包括代表国家的检察机关）认为行政主体的行政行为侵害或者有可能侵害公共利益时，以自己的名义向人民法院提起诉讼，以维护社会公共利益的活动。
（二）行政公益诉讼制度的沿革
行政公益诉讼起源于古罗马。古罗马的程式诉讼分为私益诉讼和公益诉讼，前者是保护个人利益的诉讼，仅特定人才可提出；后者是保护社会公共利益的诉讼，除法律有一特别规定者外，凡市民均可提起。ii现代法关于公共利益的保护，由公务员代表国家履行。罗马当时的政权机构比较简单，仅依靠官吏的力量来维护公共利益是不够的，故授权市民代表社会集体直接起诉，以补救其不足。虽然早在古罗马公益诉讼就已经存在，但真正引起广泛关注却是在20世纪。二战以后，人们的法律权利观念发生了重大的改变，人们认识到作为公法的行政法既要同私法一样保护公民的私益，又要维护社会公共利益。行政权作为国家权力的重要组成部分，维护和促进公益是其天然的职责，行政机关是接受全体公民的委托行使权力的。倘若限制公民只在权利受到侵害时才能起诉，不仅混淆公法关系和私法关系的性质，而且过分束缚法院对行政主体违法行为的监督，不符合现代行政法的要求。
美国是行政公益诉讼的创始国。早在20世纪初就有相关人诉讼、市民提起的职务履行令和纳税人提起的禁令请求诉讼等类似行政诉
讼的诉讼类型。至20世纪40年代，行政公益诉讼在美国正式确立。iii发展到当代，英国、法国、德国、日本、意大利等国家也都相继建立了行政公益诉讼制度。
（三）行政公益诉讼制度的意义
1、保护权利
权力来源于权利，权力应该服务于权利。当权利受到权力侵害时，就应该对权利进行有效的救济。
法治社会要求法律对公民权利予以充分保障，建立完善的权利保障制度。权力的本质应当是保护权利、服务于权利。法律每宣告公民的一项权利，就等于同时宣告了国家权力的禁区。国家公权力是个人权利的最大威胁，为了限制行政权力在公共领域的滥用，就必须在这一领域对公民权利进行宣告，这才符合法治社会对公民权利保障的要求。iv
权利具体体现为某种利益，社会公共利益是公民利益的延伸，社会公共利益必须以切实有效的诉讼手段为依据。就我国而言，立法者往往局限于创制的层面，而忽视从将来法律实施的前瞻性角度关注法律的可诉性问题。虽然我国宪法和法律对公民的社会公共权利作了很多宣告，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民个人一般不被认为具有直接的诉的利益，其原告资格不被认可。有权利就有救济，权利受侵害者都应该享有申请救济的资格。司法必须成为保护公民的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，必定意味着最终可以获得司法上的救济。总之，公民的基本权利，包括社会公共权利，都应该得到司法的保护。但由于公共权利往往并没有直接的代表人，因此，必须赋予普通公民为维护公益提起诉讼的权利。
2、制约行政权
“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。”这是万古不易的一条经验。权力在运行中存在着扩张性、腐蚀性，所以必须确立权力依法行使的原则，对权力要进行有效的监督。从权力配臵的角度看，最重要的监督应该是“以权力制约权力”。西方国家实行分权制衡，比较充分的体现了“以权力制约权力”的精神。我国司法权不是建立在与行政权相区分的基础上，因而我们看到的是两者简单意义上的分工关系，司法权至今仍然存在严重的行政化倾向。
行政诉讼实际上就是法院通过对行政权的司法审查来实现对行政权的制约。依照司法最终解决的原则，只要有侵害就可以提起诉讼。那么行政机关对公共利益的侵害也当然可以通过司法途径解决。建立行政公益诉讼制度，可以扩大受案范围，使司法权对行政权制约力度得以加强。同时，也使得公众可以以国家主人的姿态自觉地参与公共事务，监督政府，这也能更好的体现主权在民的宪法原则。
3、节约司法成本
“诉讼经济是指以较小的诉讼成本，实现较大的诉讼效益，或者说为实现特定的诉讼目的，应当选择成本最低的方法与手段。经济的实质是诉讼的投人产出比。”v基于对国家司法资源的有限性和当事人物力、财力、精力的有限性的考虑，行政公益诉讼不以单个受害个体提出诉讼为前提，这对于保护受害人和整个社会的利益都是有利的，符合诉讼经济的原则。在另一方面，行政公益诉讼的提起不以发生实质损害为要件，体现了防患于未然的预防功能，实现了社会利益的最大化,节约司法成本。
二、域外行政公益诉讼制度考察
（一）英美法系国家的行政公益诉讼制度
英美法系行政公益诉讼制度以美英两个国家为代表，主要是依靠判例的形式形成和发展行政公益诉讼机制，并以适当的法律规定加以健全和完善。
1、美国的行政公益诉讼制度
美国是现代行政公益诉讼的创始国，其适用行政公益诉讼的案件范围较其他国家更为广泛。美国行政公益诉讼制度的最初建立是在20世纪40年代，美国的行政公益诉讼是美国司法审查制度的重要组成部分。但美国作为典型的普通法系国家并不将行政公益诉讼与其他普通诉讼相区别，即在美国行政公益诉讼与其他普通诉讼一样受相同的法律调整，适用相同的诉讼程序。
美国《联邦行政程序法》第702条规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查。”法院在司法审查中逐渐确立了“事实不利影响”这一原告资格标准，即相对人只要其权益受到了所指控的行政行为的“不利影响”这一原告资格标准，就具有了原告资格。vi而不论这种利益是否有特定法律的直接规定，也不论这种利益是人身利益、财产利益还是其他利益。此外，国会有权以法律指令检察长以外的其他当事人就行政行为申请司法审查，主张公共利益，检察官在提起或参与的诉讼中，享有参与的权利，可以发表争议意见，还享有一定程度的调查权。
2、英国的行政公益诉讼制度
英国对行政公益诉讼的规定相对保守，它的行政公益诉讼制度主要是通过一个一个的判例逐步确立的。
19世纪的英国，“除非有个人有着自己的个人冤情，否则法院是不愿意让任何人跨进自己大门的。一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损害，如果他仅是成[7]百或成千的受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉。”然而，针对日益膨胀且极易对公共利益造成损害的行政权力，传统的诉讼制度将原告仅仅限定为直接利害关系人的做法，恰恰与人们要求有效控制行政权力的呼声背道而驰了。于是，在英国法律中规定了一种混合程序，即用公法名义保护私权之诉，具体是指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼。通过出借他的名字，检察总长使得禁止令和宣告令这些基木上是捍卫私人权利的救济转而成了保护公共利益的公法救济。英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，包括侵害公共利益的违法行政行为。而且也可以依职权，为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。但在实践中，检察总长却是只应请求人的请求而动。而且，检察总长一旦赋予请求人必要的起诉资格后，对公共利益就不再表现进一步的关注，实际上也就是退出了诉讼，而让案件像普通私人诉讼一样进行下去，在此过程中，检察总长只是把他的名字出借给请求人而已。vii
（二）大陆法系国家的行政公益诉讼制度
1、德国的行政公益诉讼制度
德国十分注重在诉讼中对公共利益的保护，认为对于公共利益和私人利益不能用同一标准进行衡量。为此，专门确立了公益代表人制度并由其参加诉讼，这是德国行政诉讼的一大特点。德国行政法院法规定，在联邦行政法院中设有一名检察官，为维护公益，该检察官可以参与在联邦行政法院中的任何诉讼。但不包含纪律惩罚审判庭的案件以及军事审判庭的案件。该联邦行政法院检察官听命于政府。并且规定，根据州政府法规规定的准则，高等行政法院或行政法院内各设一名公益代表人，可一般或就特定案件，授权该代表，代表州或州机关。
2、法国的行政公益诉讼制度
法国的行政诉讼可分为完全答辖之诉、越权之诉、解释之诉和处罚之诉。其中越权之诉是法国最重要也是最具特色的诉讼制度。是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害，请求行政法院审查该项行政决定的合法性，并撤消违法的行政决定的救济手段。行政法治原则最切实的保障就是公民有权请求法院撤消违法的行政决定.使之失去效力。由于越权之诉能够发挥这样的作用.因而成为保障行政法治最有效的手段之一。从越权之诉的性质出发，可以说任何人都能向法院起诉请求撤消违法行政行为。这样越权之诉就可能成为全民之诉，行政效率便可能因此遭到削弱。但如果只规定公民在自己的主观“法律权利”受到侵害时才能提起越权之诉，则司法权对行政机关的监督和对行政法治原则的保障也将无法实现。故现今的越权之诉既不是全民之诉，也不限制当事人须在主观权利受到损害时才可提起。它采取了一种折衷的做法，即只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉，并不要求是申诉人个人的利益。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。
3、日本的行政公益诉讼制度
日本采取了由判例法和成文法双管齐下来确立行政公益诉讼制度的做法。在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。根据日木《行政案件诉讼法》第5条的规定：行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。而民众诉讼是指请求纠正国家或者公共团体机关不符合法规的行为诉讼.并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上利益无关的资格提起的诉讼。
（三）域外行政公益诉讼制度之启示
考察行政公益诉讼制度在上述相关国家产生和发展轨迹。我们可以看到，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，通过诉讼形式来控制行政权力、维护公共利益的行政公益诉讼，正在走出极度受限制的困境。大多数国家对行政公益诉讼持支持态度，这些国家的实践和理论，对行政公益诉讼制度几乎是空白的我国来说，无疑具有巨大的启发意义。
从国外行政公益诉讼的相关制度看，它所保护的权益相当广泛，因此，行政公益诉讼作为对行政权力的一种监督方式，作为维护和保障公共利益的一种补充手段，被越来越多的国家所重视。然而，为了解决行政公益诉讼与现行诉讼制度的冲突，这些国家一开始都没有急于对行政诉讼制度进行改造，而是在既有的法律框架内，通过审判实践扩充相关法律条文的内涵这样一方式来慢慢实现的。
各国的行政公益诉讼制度表明，随着社会的发展，行政公益诉讼的原告资格越来越宽泛、受案范围也在不断拓展、公民提起公益诉讼的意识在增长，所有的一切都表明在我国建立行政公益诉讼制度也是必然的趋势。当然，建立和完善行政公益诉讼制度必然也必须是一个循序渐进的过程。这一过程可能会导致各种社会力量的冲突与矛盾，如司法权与行政权的相互监督与协调、权力与权利的对立与统一等问题。然而，这些都是建立一项新制度必须经过的阶段，行政公益诉讼不能因有这些必须面对的困难和障碍而搁臵或放弃。恰恰相反，因势利导地推进行政公益诉讼制度的建立，才能够逐步解决上述矛盾，最大限度的维护社会的和谐与稳定。
当然，由于各国法制传统、诉讼文化和经济水平等方面的不同，我们也不可能将别国的理论与实践经验完全移植或照搬。而应在我国现有的行政诉讼制度基础上，借鉴各国的成功经验，建立适合我国国情的行政公益诉讼制度。
三、我国行政公益诉讼制度的建构
（一）国行政公益诉讼制度的现状
完整的诉讼制度，既应当有对公民、法人和其他组织合法权益的救济，也应当有对国家和社会公共利益的保护。我们知道，无救济就无权利，公民仅在名义上享有宪法和法律赋予的社会公共权利，却没有司法救济作保障，公共权利就是空谈。当前，我国经济正处在快速发展阶段，经济建设中对环境的破坏、国企改革过程中的国有资产的流失等侵害公共利益的情况时有发生。但现阶段在我国建立行政公益诉讼制度还存在种种障碍，法制的不健全、公众法律意识的淡薄等问题都需要研究和解决。我国行政公益诉讼制度的缺失，落后于时代，在很多领域都造成了不良后果。
（二）我国建立行政公益诉讼制度必要性分析 由于行政公益诉讼制度的缺失，行政权侵犯公共利益的事件层出不穷。同时，随着现代化程度的提高，人与人之间的关系，人与社会之间的关系日益紧密。个人利益与群体利益之间的依存与影响越来越密切，需要有更多的人来关心公共利益的维护，也需要更多的人懂得用法律来维护与自身密切相关的公共利益。因此，建立行政公益诉讼制度是很有必要的。
1、维护公共利益的客观需要
目前，我国正处于社会转型关键时期，由利益关系和利益格局变化引发的各种矛盾和冲突十分突出。政府及其公务员在市场经济条件下有着自身的利益诉求，他们象经济市场的经济人一样追求利益最大化。许多违法、不当的行政行为就是在维护公共利益的旗臶的掩护下，行牟取个人利益、部门利益和地方利益之实，导致普通公民的合法权益和社会公共利益都受到损害。而公共利益的维护常常因为没有具体可操作的措施而成为一种法律口号，违法行政作为或不作为对公共利益的侵害得不到有效遏制。实践中，国有资产流失、公共工程招标、审批中的违法行为、招商引资引来污染企业造成环境污染、野蛮圈地拆迁、形象工程、铁路行业价格垄断等领域，公共利益受到严重损害却得不到司法救济。如何维护貌似强大实质却异常脆弱的公共利益，在行政诉讼领域内建立行政公益诉讼将是维护公共利益的有效途径。
2、控制行政权力，促进依法行政的需要
依法行政是依法治国、建设社会主义法治国家过程中对行政机关提出的基本要求。它一方面是要保证国家行政权力的依法实现，使国家行政管理的职能被正确行使;另一方面是要防止非法行政，保护公民的合法权益。依法行政是行政机关和行政官员对国家、社会、公民负责的统一。我国行政权的发展从一开始就处于极度膨胀的状态,一旦行政主体不当或滥用权力,就会给公民、法人、其他组织的人身、财产以及社会公共利益造成损失。但是我国的行政监督体制又先天不足，缺少专门的监督机制和有效的监督手段,也难以对行政权力的运行进行经常化的检查。司法审查因为受案范围、原告资格的限制,对众多的行政违法案件也爱莫能助。因而就会经常出现侵害公益而又得不到法律救济的现象。建立行政公益诉讼制度,加强司法权对行政权的监督,是人民群众的普遍意志和愿望的体现,也符合现行《行政诉讼法》的立法宗旨,有助于行政机关依法行政,为实现依法治国创造有利条件。viii
（三）我国建立行政公益诉讼制度可行性分析
1、建立行政公益诉讼制度有法律依据
我国宪法为了保护公共利益、确保各社会主体充分享有权利和履行义务，作出了一系列原则性的规定。例如:《宪法》第二条规定了“一切权力属于人民”的原则。第三条第二款规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负贵，受人民监督。”第十二条规定“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”
我国现行的行政诉讼法中也有不少规定体现了行政公益诉讼制度的精神。如《行政诉讼法》第一条:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”从立法目的的角度，该条反映了立法者意图通过诉讼方式来监督行政、维护公益的控权思想。另外，《行政诉讼法》第十条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”第六十四条规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”这些规定印证了现行行政诉讼法与行政公益诉讼制度的相容性。因为，鉴于人民检察院的“公益代表人”的法律地位，它通过抗诉所提起的新一轮诉讼，其真正目的并非是为了维护哪一个具体当事人的合法权益，而是为了通过这样一种司法手段来控制行政权力，实质上就是要维护公共利益。所以说，建立和实行行政公益诉讼制度也是有着宪法和行政诉讼法上的依据的。
2、司法实践为建立行政公益诉讼制度奠定了初步的基础 行政诉讼法实施之初，限于经验缺乏，理论尚不丰富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被诉具体行政行为的相对人。这一情况很快就得到了突破，人民法院开始受理自身权利义务受到具体行政行为影响的相关人提起的行政诉讼。在审查起诉人是否具有原告资格时，人民法院在理解起诉人与被诉行政行为间存在的“法律上的利害关系”时，不再强调起诉人的权利义务因被诉行政行为发生了增减得失，而是以被诉行政行为是否对起诉人的权利义务产生了实际影响为标准。
日益提高的法官整体素质，也为设立行政公益诉讼创造了条件。目前我国法官的素质已有了较大的提高，各级法院都十分重视对在职法官的培训。另外，法院对各大高校的法律专业毕业生的不断吸纳，必然会大大推动在法院内部形成有共同知识背景的职业法律家群体的进程。
（四）在我国建立行政公益诉讼制度的设想 行政公益诉讼制度是一种与传统诉讼具有质的差别的新型诉讼制度，它在我国的确立需要深人细致的理论准备和一定时期的实践探索，且该制度创设本身即包括原告资格范围、被诉对象范围、举证责任、诉讼费用等多方面的配套改革和整体架构。笔者就以下几个方面提出一些粗浅看法。
1、行政公益诉讼的原告资格
为使公益保护获得可诉性，不应苛求申诉人须与本案有直接的利害关系。作为社会主义法律制度的重要组成部分，我国诉讼法律制度中并不缺乏维护社会、公共整体利益的思想，但由于“直接利害关系”这一条件的限制，无法在司法程序中得到有力的体现。如果取消对直接利害关系的限制，赋予公民、法人或其他组织对损害国家、社会公共利益的行为，以自己的名义向法院提起诉讼的权利，则无论对国家、社会而言都是一项切实有效的权益保障制度。
行政公益诉讼的原告范围至少应包括公民、社会团体和检察机关。行政公益诉讼的提起人不限于为了保护自己的权益而向法院提起诉讼的人。由于违法行政行为侵害的对象是公共利益，应该使受到侵害的主体都能通过诉讼获得救济。公民、社会团体和检察机关都应该成为行政公益诉讼的原告。因此，应该修改行政诉讼法，建立行政公益诉讼，赋予广大的公民法人或者其他组织以法律上的原告资格。ix
2、行政公益诉讼的受案范围
我国现在的行政诉讼制度仅限于对具体行政行为提起诉讼，而要建立行政公益诉讼制度，把抽象行政行为纳入法院的受案范围是一个不容回避的事实。
针对侵害公益的行政行为提起的诉讼能否为法院所受理，还要看该行政争议是否属于行政诉讼的受案范围。在此意义上，受案范围可看作是原告资格的前提。法治发达国家所规定的行政诉讼受案范围，一般采取的是列举排除式加概括肯定式，即先通过立法判例确定不宜受理审查的行为，然后规定其余的所有行政行为或者公法上的争议均属于法院审查的范围。
传统行政法理论不把抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，不受司法审查，主要是认为抽象行政行为可以通过其他行政方式进行监督，具有较多的政策性成分和自由裁量因素，不适于法院审查等原因。
但是，从实际情况看，目前其他的监督机制很难有效的发挥作用。权力机关的监督由于缺乏启动机制而始终无法真正发挥作用。上级机关的监督也往往流于形式，备案审查制度由于属于事前监督，作用也很有限。尽管行政复议法在监督抽象行政行为的问题上有一定突破，但由于复议监督是一种伴随具体行政行为的审查监督，相对人不能直接对抽象行政行为提起复议申请，故通过行政复议对抽象行政行为的监督的范围也很窄。所以，只有将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围，并且赋予法院撤销、确认违法抽象行政行为的权力，才能从根木上扭转大量抽象行政行为违法损害大众利益的境况。x
3、行政公益诉讼举证责任的合理分配
关于行政公益诉讼举证责任的负担问题，我国行政法学界有过激烈的争论。举证责任的分配，受诉讼当事人举证能力的制约，在现行的行政诉讼制度下，对于具体行政行为的合法性的举证责任是由作为被告的行政机关来承担的。在行政公益诉讼制度建立之后，仍应遵循 被告对行政行为的合法性承担举证责任的原则，也就是说被告不仅要证明自己具体行政行为的合法性,在必要时也要证明其抽象行政行为的合法性, 而原告只需要承担证明被诉行政行为存在或者可能存在对公益的损害的举证责任即可。
4、行政公益诉讼的费用承担
诉讼费用问题，是行政公益诉讼程序保障中不容忽视的一个环节。按各国立法例，诉讼费用一般由败诉当事人负担。实际操作中，则由原告先行预付。我国也是一向采用败诉人承担的原则。建立行政公益诉讼制度，目的是更好的维护公共利益，但是因为公益诉讼案件一般牵涉的面比较大，诉讼费用非常可观，如果不考虑社会组织、个人为行政公益诉讼负担的诉讼成本，公益诉讼制度在实践中将难以操作。所以我国有必要吸纳其他国家的先进做法，适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用，在相关法律中对诉讼费用的承担作有利于原告的规定。首先，由检察院提起的行政公益诉讼的费用承担。诉讼费用由国库支付。其次，原告为公民或社会组织时的诉讼费用承担。有必要设立这么一个制度:在提起公益诉讼时，不需要预先交纳诉讼费用，待案件审结后，由败诉方来承担案件诉讼费用，并且这种收费应当是象征性的。因为原告提起诉讼并不是为了私利，他更多的是出于对保护公共利益的考虑，所以国家应该对这种行为持鼓励态度。
结 论
行政公益诉讼是宪政发展的必然产物。它的建立，使司法权对行政权的监督制约更为深入、全面。行政公益诉讼制度对于维护国家和社会的公共利益、完善我国司法制度、提高公众法律意识和推进我国的法治建设，将起到非常重要的作用。
当前，行政公益诉讼制度在我国尚处于理论探索阶段。建立我国行政公益诉讼制度，一方面需要对传统诉讼观念的突破，进行理论的创新；另一方面，也要在实践中不断进行探索，从而有效地扩大诉讼的权利保护面，体现法律对公民权利、国家社会公共利益的关怀和保护。这不仅顺应了诉讼制度民主化的进步趋势，也将会极大地促进法治社会的建设。
注释：
i 周楠.罗马法原理[M].商务印书馆,1996年版，第248页。ii [意]格罗索.罗马法史[M].黄风译.中国政法大学出版社1994年版，第127页。iii王名扬.美国行政法[M].中国法制出版社1995年版，第620-623页。iv董 炯.权利至上、制度设计及其运作[J].载1998年《比较法学》第3期。v龙宗智.相对合理主义[M].中国政法大学出版社1999年版，第199页。vi姜明安.外国行政法教程[M].法律出版社1993年版，第304-307页。vii[英]威廉〃韦德.行政法[M]．徐炳等译.中国大百科全书出版社1997年版，第271-278页。viii参见庞挺.我国建立行政公益诉讼制度的可行性与必要性分析 [J].载《理论界》2004年04期。ix沈福俊.论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展，载《华东政法学院学报》2000年第5期。x彭荣华.论行政公益诉讼的制度建构 [J].载《湖南文理学院学报》2005年05期
第五篇：建立对县级政府教育工作督导评估制度
国务院办公厅日前转发了教育部《关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度意见》的通知，指重要举措。
我国实行“在国务院领导下，地方政府负责、分级管理、以县为主”(简称“以县为主”)的农村义务教育民政府教育工作进行督导评估制度，巩固和完善农村义务教育管理体制，对推动基础教育以及县域内各类
如何加强对督导评估的组织实施，《通知》明确指出，对县级人民政府教育工作的督导评估由省级人民政根据省级人民政府的要求，每年具体组织对所属县(市、区)的督导检查。国家教育督导团负责宏观指导和、办学条件、教师队伍建设、教育管理等方面。
通知要求，在督导评估工作中，要坚持实事求是，坚持公开、公平、公正，坚持督政与督学相结合，为切实加强对督导评估工作的领导，通知要求地方各级人民政府和有关职能部门要高度重视督导评估工作坚巩固提高，高水平和高质量“普九”的情况作为对县级人民政府是否重视教育工作的重要督导评估内容严重的，要予以通报批评或给予相应的行政处分。
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