中国农村传统家庭养老保障模式研究（写写帮推荐）

第一篇：中国农村传统家庭养老保障模式研究（写写帮推荐）

中国农村传统家庭养老保障模式研究

[摘要]目前，传统家庭养老模式正面临着制度性瓶颈和一系列外生因素的冲击，农村传统家庭养老模式渐趋弱化。但从中国经济发展水平和农村养老现状来看，传统家庭养老仍是农村主要养老方式之一，并将继续发挥重要作用。同时，社会化养老也是养老模式发展的一种趋势。因此，在巩固和发展家庭养老的同时，也要发展多种形式的社会化养老方式，在整合中不断发展以家庭作为养老载体并辅助于多种方式的农村养老模式。

[关键词]农村；家庭养老；保障模式

在中国，农村传统养老保障是建立在依托土地之上的家庭养老，这种养老模式得以延续千载，应该说有其合理的一面。可以肯定地说，这种模式曾经很好地解决了中国农村的养老问题。然而，社会变迁正使得这种稳固的家庭养老模式失去其经济和社会基础，原有的养老模式前提正被抽去，家庭养老正面临制度性瓶颈和一系列外生因素的冲击，从而具有趋弱性。在传统家庭养老功能日渐式微，而老龄化所带来的社会问题又日益严峻的今天，养老问题不再是个别家庭的事情，而是一个具有重大影响的社会问题。

一、农村家庭养老面临的挑战

养老涉及经济供养、生活照料和精神慰藉三个方面的内容。伴随着城市化进程的加快、计划生育政策的推广以及老年人口的高龄化而出现的农村家庭规模小型化、文化多元化、家庭养老负担加重等，三维角度的农村传统家庭养老功能呈现弱化趋势。其主要表现为以下三点。

(一)经济供养不足，老年人生活困难

计划生育政策的实施，使家庭人口数量逐渐减少，家庭趋向小型化、核心化，这使养老所需的人力资源不足。

(二)生活照料难以实现，老年人生活不便

社会主义市场经济体制的确立，使人们的生活方式发生了重大变化，“父母在不远游”的观念被打破，劳动力流动和人口的迁移加强。目前，农村中大量出现“空巢家庭”(据预测，2005年城市“空巢家庭”占到老年家庭的一半以上)和“隔代家庭”，农村老年人不但得不到子女的经常照料，身体健康状况允许的老人还要担负照料家庭的责任。而一旦健康状况恶化或到了生活难以自理的年龄，老年人则可能陷入生活无人照料的困境。

(三)缺乏精神慰藉，老年人孤独寂寞感加深

由于“空巢家庭”的增多，子女迫于竞争、生活压力，与老人见面、情感交流的时间减少，农村老人得不到子女的精神慰藉，缺乏家庭的天伦之乐。加之在城市化影响下，农利’独生子女家庭出现“代际倾斜”现象，一些青年夫妇较重视子女的教育和成长问题，有限的时间、精力和财力都向子女倾斜，产生了“重幼轻老”现象，这对老年父母的心理健康和实

际生活质量都产生了负面影响。

二、农村传统家庭养老功能弱化的原因分析

(一)土地生产效益低下，难以维系家庭养老功能

农村老人依靠土地收入自养的前提条件，是家庭经营的土地产出收入能够达到满足基本养老需要的水平。而从中国的现实情况看，由于农产品生产成本不断提高，农产品价格相对较低等方面的影响，增产不增收已是一个不争的事实，土地经营收益难以满足上述基本条件，从而以土地保障为基础的农村家庭养老难以为继。

(二)城市化进程加快，使农村家庭养老功能弱化

首先，城市化所导致的乡村人口流动，以及计划生育政策的实施，使家庭规模缩小，核心家庭增多。与此同时，计划生育政策的推广，在广大农村地区也出现“4-2-1”型的家庭结构，并有逐渐增多的趋势。这也使农村家庭规模缩小，家庭养老负担加重，使家庭养老出现了“孤木难支”的情况。其次，城市化带来的多元文化，一方面使社会的包容度增强，社会对个人的道德约束压力减弱；另一方面，传统的价值观不断受到挑战和冲击，“孝悌”文化的衰落，使家庭失去了文化依托，子女在心理上弱化了对老年人的经济支持信念，这是对家庭养老模式的致命打击。

(三)农村老年人口高龄化加重了家庭养老负担

与农村老年人平均期望余命相伴随的老年人口“高龄化”所带来的农村家庭养老负担加重，不仅反映在经济供养不足，更使生活照料和精神慰藉问题日益突出，从而导致农村家庭养老功能的弱化。

(四)农村养老方面的法律保障不足

目前，中国在农村养老问题上，立法工作严重滞后，尚没有一部单独的农村养老法。在与老人权利关系最密切的养老保险问题上，现有法律没有切实从农村的实际出发确定政策方向和改变不合理现状的具体步骤。不仅立法不健全，而且现有的法规在现实中也缺乏可操作性。在政府对老年人的养老义务、子女对老年人的赡养等方面并没有明确的量化指标，这使得现实中一旦遇到纠纷，可依据的法律几乎没有。

(五)农民工、失地农民人数增多，使农村养老的情况变得更为复杂

中国经济具有典型的二元结构特征，即传统农业经济与现在工业并存。中国目前正处于工业化快速发展的历史时期，在工业化过程中，必然伴随着大量农村人口，特别是年轻人口向城市的转移。同时，随着城镇(市)规模的扩大和经济发展的需要，农村土地被征用的越来越多，使失地农民的人数不断增加，失地农民养老问题日益提上日程。同时，这也使得农村“空巢”家庭的老人变成了“真空”地带。

现阶段家庭养老功能虽然呈现弱化的趋势，但由于家庭养老独特的文化价值、生活照料和精神慰藉等方面的作用，决定着家庭养老将会在相当长的时间内仍然是中国主要的养老方式。据中国科学院人口所1987年抽样调查显示，农村子女供养占67.5％，离退休金供养仅占1.0％。根据国家统计局在1994年10月进行的人口变动调查结果表明，中国农村老年人的家庭养老比例高达64.2％，自身劳动收入占29.2％，退休金收入只占4.4％；在总体上家庭仍

占主要地位，靠子女或其他亲属提供经济帮助的占57.1％。2000年人口普查资料表明，农村家庭养老占48.92％。比较以上几项调查结果，我们不难看出：不考虑生活照料和精神慰藉的因素，仅从经济方面来看，从总体上说，传统家庭养老虽然有弱化的趋势，但目前中国仍以家庭养老为主。

三、家庭养老是中国农村养老模式的现实选择

受传统文化的影响，中国农村老年人有着强烈的“家”观念，认为社会关系中最可靠的就是亲缘关系。加之社会化养老在精神方面的先天不足，即生活上照料和感情上的关怀是家庭这一初级群体的内在功能，其他社会群体无法替代。因此不管哪一类型的社区服务，其以“契约”为基础的社会关系，受制于经济因素和道德观念制约，决定了它们都不可能替代基于血缘的亲情关怀家庭的养老模式。加之传统“孝”文化对中国农村也有着根深蒂同的影响，笔者认为，家庭养老仍是新时期广大农村(特别是经济欠发达地区农民)养老模式的现实选择。

(一)经济支持作为养老的首要基本内容目前只能由家庭提供

众所周知，一切发展均需经济或财政的支持，社会化或半社会化养老的三大主要资金来源(国家、集体、个人)在面临数量巨大的农村老年人口时都遇到了困难。从中国的现实国情来看，过于庞大的老年人口数量与现有的综合国力差距较大，对众多的农村老年人口，财政无能为力；以家庭为单位的分散经营导致广大农村集体经济实力削弱，集体经济无力承担严重的养老问题；而就农民个人而言，大部分刚刚解决温饱问题，根本没有可能未雨绸缪去解决自身养老问题。国家无财力、集体无积累、老人无余力的客观现实表明，在广大农村由家庭成员提供物质供养是农村老人现实而无奈的选择。

(二)家庭养老是一种文化诉求

一种养老保障方式的确立，其影响因素众多，其中经济发展水平、经济体制以及由经济基础决定的上层建筑等都起着重要作用。家庭养老作为一种养老保障方式，其在中国传统农村社会中延续至今，虽然是社会结构体系中各种因素共同作用的结果，但绝大多数中国农民依靠家庭成员度过老年岁月，与其说是因经济原因不得已而为之，是经济发展水平决定养老保障，不如说是一种文化诉求，一种心理暗示，一种传统的蔓延。

(三)中国养老服务的社会化程度处于较低水平

随着老龄化进程的加快，老年人日益增加的生活服务需求与可置换的公共养老资源严重不足的矛盾日渐突出。截至2001年底，中国有城乡敬老院3.5315万个，拥有床位96.6万张，收养入住人数68.9万人，平均近4000个人才拥有一个敬老院，平均近200个老年人中才有一个人住养老院。中国大部分地区不仅养老机构数量少，而且收费普遍较高，设施和服务质量又良莠不齐，很多敬老院基本上处于无稳定经济来源、无人管理、无服务人员的“三无”状态，无奈人住的老人生活质量可想而知。敬老院老人的凄凉晚景，强化了农村老年人依靠家庭养老的愿望。但是，目前还很难完全实现家庭养老照料功能向社会的转移。

从上面的分析可以看出，在中国农村社会养老还不充分的情况下，不论是从老年人的经济供养角度，抑或是精神慰藉角度，家庭养老都具有其它养老方式难以替代的优势，成为农村老年人的首选也有其合理性和必然性。但传统的农村家庭养老模式也正在面临诸多的挑

战，这就必须对传统的家庭养老模式予以完善和创新。可以设想，未来的农村家庭养老是以家庭作为养老载体并辅助于多种方式的农村养老模式。其合理性在于：第一，家庭养老成本低，效率高；第二，目前中国农村养老保险还无法普及和推广；第三，农村家政服务的社会化程度不高；第四，老年人随着年龄的增长对家庭的依恋情节越来越浓，而且老年人与儿孙们生活在一起，其乐融融，更有利于老年人的身心健康。

四、完善和创新农村养老模式的对策研究

尽管传统的家庭养老功能已经呈现弱化的趋势，但就目前的国情、国力及农村社会经济发展水平来看，家庭养老还将在较长时期内保持下去，并继续担当农村养老保障的主要力量，但同时传统的家庭养老面临着诸多挑战。鉴于中国养老的特殊性，我们认为，从发展趋势看，在巩固和发展农村家庭养老的同时，也要大力发展多种形式的社会化养老和助老事业，在整合中不断发展以家庭作为养老载体并辅助于多种方式的农村养老模式。我们应着重发展以下几个方面。

(一)强化家庭养老的功能

首先，加快农村经济的发展，增加农民收入，加强家庭养老的经济支持功能。其次，建立健全家庭养老的利益诱导和激励机制，调动家庭的养老积极性。再次，强化家庭养老的道德教化力度，增强人们的老龄意识和养老意识，营造弘扬传统美德的强大的社会舆论氛围。最后，不断完善有关家庭养老的法制建设，让家庭养老由伦理走向法制，让法的硬约束为农村老年人口提供强有力的外在保障。

(二)明确政府职责

农村养老保障事业的发展、农村养老问题的解决没有政府的积极领导和推进是无法推进的，任何社会保障制度没有政府的参与，都是难以维系的。在积极探索适合中国国情的农村社会养老模式的过程中，除明确个人、家庭及集体应承担养老筹资职责外，政府责任必须“归位”，即应在继续“政府扶持”的同时，设立农村养老社会化基金，进行“真金白银”的资金投入，以真正实现农村养老保险的“社会化”。同时，要倡导敬老养老的风尚，从思想上强化家庭养老观念，并细化法律或制度规范，对家庭养老的责任与标准进行明确规定。另外，还可以将家庭养老质量的高低与子女可获得的实际利益结合起来，如遗产继承的优先权、干部升迁考核的标准等，鼓励积极的家庭养老行为。

(三)积极稳妥地推进新型农村社会养老保险

根据现有研究成果，学者们认为，中国农村社会养老保险工作的问题主要有：第一，农村社会养老保险的覆盖面小，参加养老保险的人数少，保障水平低；第二，农村社会养老保险的管理水平低，保险基金的保值增值能力和实际保险能力差；第三，农村社会养老保险缺乏法律的支持，政策不能持续；第四，农民自愿参保原则与社会保险强制性原则矛盾；第五，农村社会养老保险投入不足，农村支付压力大。因此，在推进新型农村社会养老保险时，要加大政府投入，扩大社会养老保险的覆盖面；加大对农村社会养老保险基金的监督力度，提高保值增值能力；加大对“新农保”的宣传力度，使更多的农民参与其中，共享社会发展成果。

(四)加快村域社区养老建设

社区作为家庭养老最终走向社会化养老的中介和桥梁，一方面，应该考虑村域老年人特殊需求及条件能力，建立与完善养老服务设施和机构，为老年人提供生活和精神照料服务；另一方面，也可将村落老年人组织起来，成立诸如“老年人生活互助组”式的资源性组织，老年人之间互相照顾。在推进村域社区养老建设中，充分发挥政府职能的同时，也要发挥非营利组织在经营社区养老院，开展社区公益性、慈善性、自愿性活动以及老年人服务等方面的积极作用，并充分调动社区成员参与的积极性，从而实现社会养老资源的开发与整合。

(五)加强法制建设，切实保障老年人权益

当今社会正处于变革时期，市场经济的观念已经渗透到人们生活的各个方面。传统的依靠伦理观念维系的家庭养老模式受到很大冲击。现代文明的发展要求建立起道德规范与法制规范相一致的约束机制。市场大潮冲击下的家庭养老不应只靠人的自觉精神维持，而必须纳入法制的轨道，使之由道德的软约束

变成法制的刚性强制。笔者认为，家庭养老的法制建设计划应主要从两个方面进行：一方面，加强以《中华人民共和国老年人权益保障法》为核心的法制体系建设；另一方面，要增强子女赡养父母的法律意识，提高其赡养父母的自觉性。通过立法保障老年人的社会经济权利。法制是实现养老保障的重要保证手段，而中国目前为止尚无一部综合性社会保障法律，也没有一部单独的养老法，所以，尽快制定农村养老基本法，是中国的农村养老尽快走上法制化的路径之一。

总之，在目前农村养老保障需求难以满足，供给严重不足的情况下，完善和强化农村家庭养老保障功能十分必要。通过推进新型农村社会养老保险、加快村域社区养老建设、法制建设计划、政府行动计划等措施，多管齐下，充分发挥中国家庭养老的优势，切实巩固农村家庭的养老功能。

五、小结

在现代社会，与老年人生活最为密切的仍然是家庭，无论是城市中的离退休老年人或者是农村中不能从事劳作的老年人，他们的生活范围和生活依靠依然是家庭。所以，中国在“未富先老”的基本国情下养老模式的选择是：家庭养老。但是，人口老龄化的进程加快，向传统的家庭养老制度提出了挑战，要想真正解决老有所养问题，就要求我们在发挥家庭养老积极作用的同时，也要顺应家庭养老的发展方向，调动国家、集体、社区、个人各方面的力量，弥补家庭养老功能的欠缺。

正是因为家庭养老尚能发挥功能，而社会养老保险制度还极不完善，且中国现实经济发展水平较为落后，决定了我们当前在进行农村养老保障的战略选择时，应综合考虑各方面的因素，作出既能解决当前农村老年人养老问题，又能符合未来发展趋势的抉择。注释：

①田雪原《“二元经济”结构下的农村养老保障改革思路》，载于《人口学刊》2002年第6期第3至4页。

②杜鹏、武超《中国老年人的主要经济来源分析》，载于《人口研究》1998年第4期第51至57页。

③姚从容、余沪荣《论人口乡城迁移对我国农村养老保障体系的影响》，载于《市场与人口分析》2005年第2期第58页。

[参考文献]

[1]高爱华，家庭养老：目前我国农村养老模式的现实选择[J]，河南师范大学学报(哲学社会科学版)，2003,(2)：40-42

[2]何玉桃，社会主义新农村建设中的家庭养老问题思考[J]，中南民族大学学报(人文社会科学版)，2006,(6)：94

[3]胡亚云，我国农村养老的主要问题与对策[J]理论月刊，2002,(9)：87

[4]李云智，改革开放以来我国传统家庭养老制度的嬗变[J]，学术交流,2006，(7)：127—130

[5]刘洪华，中国农村养老问题探析[J]韶关学院学报(社会科学)，2006,(8)：101—103

[6]刘桂莉，养老支持力中的“精神赡养”问题——试以“空巢家庭”为例[J]南昌大学学报(人社版)，2003,(1)：27

[7]龙方，论农村家庭养老模式的完善[J]，农村经济,2007,(5)：5

[8]马雪彬，李丽，从三维视角看我国农村家庭养老功能的弱化[J]贵州社会科学,2007,(2)：62-65

[9]曲兰，走进都市深处的“空巢”角落[J]中国老年,2000,(5)

[10]苏东海，周慕荣论转型期社会养老保障体系的建构[J]，宁夏大学学报，2003，(6)：79

[11]唐咏居家养老的国内外研究回顾[J]社会工作(下半月)，2007,(2)：14—16

[12]王石泉，中国家庭的变迁及其对养老保障的影响[J]，毛泽东邓小平理论研究,2006,(5)：63

[13]杨复兴，中国农村家庭养老保障的历史分期及前景探析[J]经济问题探析,2007,(9)：186

[14]阳义南家庭资助计划完善农村家庭养老功能的政策创新[J]人口与经济,2005,(1)：47

[15]张大勇，梁盛胜家庭养老在当前农村养老保障中的地位与作用研究[J]，安徽农业科学,2007,(35)：294—295+304

[16]周莹，梁鸿中国农村传统家庭养老保障模式不可持续性研究[J]经济体制改革,2006,(5)：107-108

[17]庄士英，农村养老面面谈[J]经济论坛，2003,(17)：15

第二篇：中国农村家庭养老向社会养老的转变研究

中国农村家庭养老向社会养老的转变研究

摘要：当前，我国农村养老问题日益尖锐和突出，由国家举办的养老保险无疑是最重要、最有效的解决方式。我国农村养老保险经历了从无到有的过程，2009年9月1日，国务院发布关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见，标志着我国的新农保进入试点阶段，对农村适龄居民全覆盖的养老保险指日可待。关键词：农村；家庭养老；社会养老；农村养老保险；

一.中国农村养老模式的现状

1.家庭养老是主要形式。

在我国广大农村中，老年人多数仍与子女孙辈们居住，形成三代同堂或四代同堂的大家庭。据2000年全国1％人口抽样调查，全国有老年人的家庭中，老年人与成年子女生活在一起的有6871万户，占有老年人口户的73.83％，其中三代居住的占大多数。另外一种情况是老年人与已婚子女分户居住，同时子女仍提供生活照料。一种是丧偶独居，一种是配偶共同居住。无论是那种居住形式，都是在老年人有劳动能力前提下的，经济来源靠老人劳动获得和子女供养。农村的老年人将拥有的土地分配给子女耕种，这样就理所当然地获得子文提供的生活费用。很多家庭虽然是分户居住，但老年人家庭与已婚子女家庭同住一个地区，距离较近，在生活和精神上有着密切的联系，出现“分而不离”的现象。

2.社会养老是补充形式。我国农村的社会养老保险，是以个人缴纳为主、集体补助为辅、国家提供优惠政策为特色的。农村养老保险是我国社会保障制度建设中最薄弱的环节，建立农村社会保障体系，对于扩大内需，拉动经济发展解决城市二元制社会经济结构造成的发展不平衡，解决三农问题，都有重要意义。养老保险是全体农民的基本保障，对于推动农村经济体制改革和计划生育基本国策的实施，对于调节收入分配、缩小城乡差别、维护社会稳定、促进经济和社会的协调发展都有重要的意义。

二.中国农村家庭养老向社会养老转变的必要性

（一）局限的城乡制度

1.城乡分割的户籍制度

在户籍制度不可跨越的情况下，农村剩余劳动力转移和农村城市化进程受阻。城乡分割的户籍制度，有效地阻碍了农村劳动力这种生产要素在部门间、地域间和所有制之间的流动。农民即使在城里有了比较稳定的职业和住所，也不敢放弃农村的土地和户籍。这种状态没有达到转移农村剩余劳动力，提高农村劳动生产率的预期，从而使农村劳动生产率无法根本提高。与户籍制度配套的城市劳动就业制度、城市偏向的社会保障制度、排他性的城市福利体制诸如住房、医疗、教育、托幼、养老等相应的建立了起来，把农村人口控制在城市体制之外。

2.我国现在及未来城乡二元的经济结构的局面

政府用行政干预手段将城乡分开，以牺牲农民利益为代价实现国家的工业化。其结果，不仅过多地牺牲了农民的利益，大大削弱了农业资本积累、技术革新的实力，窒息了农业的发展后劲；而且导致了延续至今的城乡有别的社会保障体系的形成。

3.国家计划生育政策的长期存在在传统的农业社会中，由于最主要的经济来源———粮食属于非耐存品，不能用于进行生命周期的资源长期分配，因此传统的家庭养老保障制度是建立在人力自然储蓄基础之上的家庭内部资源代际交换机制，是一种家庭代际间互相供养的反哺型模式。但是由于计划生育的普遍推广，农村家庭养老模式也受到了挑战。

家庭养老方式正逐渐走到尽头。

（二）外在冲击

1.缺乏永久迁移的不完全的城市化冲击中国的城市化过程中，不同于其他很多发展中国家人口流动以永久的、家庭主导为主要特征的迁移模式，中国农村劳动力流动的模式由于户籍制度的继续存在而滞后于经济社会的发展，使得中国农村流动劳动力宁愿土地搁置也不愿意放弃土地，使得中国农村土地长期处于被割裂的状况，无法形成规模经营，从而很大程度上减轻了土地养老保障的巨大作用。

2.工业化提高人口预期寿命，缩短劳动力劳动寿命、增加不完全家庭，改变照料者结构，从而削减家庭养老功能。目前中国已进入了工业化的中期阶段，工业革命带来了生产力的巨变和社会的进步，使人类的养老方式也发生了根本地改变。

3.城市化、工业化进程中的农地征用，使基于土地基础上的家庭养老将越来越困难。据国家土地局调查汇总，在1990～1994年间，平均每年减少耕地面积940万亩，其中，人为减少约为400万亩，我国可开发利用的后备耕地资源约为10.6亿亩，其中可开发成耕地的仅为1.94亿亩。所以，基于土地基础上的家庭养老将越来越困难。

三.中国农村社会养老模式发展现状

2007年底，全国1805个县（市、区、旗）不同程度地开展了农保工作，5171万农民参保，积累保险基金将超过412亿元，392万参保农民领取养老金，当年支付养老金40亿元，2008年新组建的人力资源和社会保障部在原来的基础上充实和加强了农村社会养老保险职能。

近年来，各地在制度模式和财政补贴方式方面进行了大胆试点探索，形成了三类制度模式：

1.基础养老金与个人账户相结合。基础养老金部分个人不缴费，直接从政府财政预算中安排。个人账户部分实行个人缴费，有些地方还给予参保补贴。

2.个人账户与社会统筹相结合。制度结构与城镇职工基本养老保险类似，但筹资和保障水平较低。其中社会统筹部分由政府预筹或者企业（单位、集体）缴纳。

3.完全个人账户模式。即全部筹资都记入参保者个人账户模式。

在财政补贴方式上也有三种：一是“进口”补，即从缴费环节进行补贴；二是 “出口”补，即从发放环节进行补贴；三是两头补，即从缴费和发放环节都进行补贴。

四.中国农村家庭养老向社会养老转变过程中出现的问题

1.农村集体养老力量薄弱，农民养老资金来源不足。目前敬老院是我国农村老年人集中养老的主要形式，但农村敬老院只是对农村的部分老年人实现了集中养老，虽在相当长的时期较好地解决了一部分老年人的养老问题，但我国农村敬老院的供养能力还是相对不足。另外，农村养老保险事业发展缓慢，对于那些经济收入较低的农民来说，经济基础薄弱，没有条件拿出足够的资金对未来养老进行投资，再有就是五保户养老，由村级提留为五保户提供生活必需的资料，也就是由农村集体经济供养。但当五保户“就家供养”无法自我照料时，便出现了难以解决的护理问题。

2.社会化养老的体制不健全。资金保证机制不健全表现最为明显。农村社会化养老对资金的筹集、管理、运营机制是比较关键的，而对资金的保值、增值却是最关键的。目前我国农民养老保险采用积累式资金筹集模式，积累期长，所以要想保证养老保险基金的安全，基金一般是存入银行和购买国库券，但随着银行的降息，单靠这些利息收入是无法实现基金的保值，基金必须寻求更为有效的保值与

增值方式，才能扩大养老资金的来源，实现分担社会风险的目的。同时，社会公平化不足也是我国农村社会化养老的一个明显问题。农村中不同行业、不同体制下的劳动者不能享受同等的社会保障标准，这不但违背了社会保障的意图，而且也严重制约了社会保障资金的来源，降低了社会保障的功能。

3.政府承担的责任不够。社会化养老的主体是社会，是以社会运作的方式实现的，能够代表社会、管理社会的主导者是政府，并不是个别的社会组织和家庭。从近年来农村社会化养老发展过程来看，我国政府力图避免发达国家“福利制度”或“高福利”的做法，防止背上沉重的社会保障负担。但政府不应该放弃或者规避社会保障责任，在某些改革措施中，增加个人的责任是正确的，但是政府应该承担的责任不明确。当前我国的农村养老模式不能让社会养老和家庭养老截然分开，二者是相互补充，相互交融的。有效的途径是实现家庭养老与社会养老相结合，而实现结合的主导力量是政策，即政府通过法规、政策、管理来实现的。这是农村全面建设小康社会养老模式政府工作的重点，也是适应市场经济化和生活化的必然要求。

五.问题的对策

1.加快建立、健全农村社会养老保障体系。

在继续巩固家庭养老的基础上，逐步建立与经济发展水平和财政支撑能力相适应，以切实可行的土地保障、家庭赡养和社会扶持相结合的“三位一体”农民养老保障体系。要制定相关的政策规定，按照统筹城乡发展的要求，妥善解决农村税费改革后，农村养老出现的新情况、新问题。及时出台对农村老年人的各项优惠政策，解决农村“三无”老人和因病、因残等丧失劳动能力的特殊困难老年人的生活问题。继续支持和鼓励低龄、健康的农村老年人从事各种正当的经营活动，提高自养能力，确保基本生活。建立健全城乡特困老年人的社会救助制度。对农村“三无”老人和其他特困老年人，启动农村居民最低生活保障工程，让农村贫困老年人也享受低保。按照“国家政策扶持，农民自我保护为主，集体补助为辅”的原则，建立“低水平、广覆盖、适度保障”的新型的农民社会化养老保险制度，从根本上解决农村老年人的基本养老问题。总结推广农村部分计划生育奖励扶持制度经验，研究完善奖励扶持措施，真正让每位老人老有所养，安享晚年。

2.加快推行农村医疗救助制度，解决农村老人的就医难问题。

做好这项工作，一是采取国家、地方政府和个人负担的办法，在农村逐步建立推广新型农村合作医疗制度。二是加大财政扶持力度，对农村特困老年人参加新型合作医疗，缴纳个人负担医疗基金确有困难的，县（市、区）、乡（镇）人民政府筹措资金加以解决；三是各级医疗保健服务机构，为农村老年人看病挂号、就诊、取药、住院提供方便。

3.加强农村乡（镇）社会福利院建设，提高“五保”老人的集中供养比例。

继续全面实施省政府提出的“福星”工程，用几年或更长一点的时间，使农村 “五保户”除自愿投亲靠友供养外，基本上实现以乡镇福利院为主的集中供养，让最困难的群众真正成为“福利之星”；将乡镇、村福利院、敬老院硬件设施建设和环境建设纳入农村基础设施建设统一规划，以保证供养对象有一个安全舒适、优美的休养环境。三是免征、减征农业税及其附加后，原从农业附加中列支的五保供养资金，列入县乡财政预算。四是大力发展院办经济，以提高供养对象生活水平，确保这些老年人的生活不低于当地人均生活水平。五是妥善解决好农村分散供养的“五保”老人和农村“空巢老人”的日常生活照料和精神赡养问题。4.大力提倡并推广家庭赡养协议制度，强化农村家庭对老年人赡养义务。继续推行普遍签

订《家庭赡养协议书》的有效做法，把子女的赡养责任用协议书的形式固定下来。在具体执行中，一是经常开展尊老、爱幼的宣传教育活动；明确《家庭赡养协议书》的主要内容。协议书内容应包括：经济供养、生活照料、精神慰藉三个方面。三是协议签订后，由老人、子女和村委会或村老年协会各持一份，并由村委会或村老年协会监管执行

4.加快从事服务农村养老社会工作者队伍建设工作力度。

应尽快出台从事服务农村养老社会工作者管理办法，加大从事服务农村养老社会工作者的培训，提高福利待遇，提升他们的社会地位，充分调动从业者的工作积极性。

参考文献：

[1] 范里安著费方域等译，微观经济学：现代观点[M].上海人民出版社，1994

[2] 罗元文，沈澈.现行模式下中国农村老年人口养老问题与对策.人口与发展，2009

[3]宋晓梧，《中国社会保障制度改革》[M]，清华大学出版社，2001年版

第三篇：中国农村社会养老保险制度研究述评

中国农村社会养老保险制度研究述评

在构建“和谐社会”、建设新农村的今天，农村社会保险越来越受到政府、理论界和广大学术界的关注。郑功成（2002）认为，农村养老保险的停滞潜伏着巨大风险，主张分类分层解决农村养老保险问题。中国农村社会养老保险宜“进”不宜“退”，宜早不宜迟。“进”应该是正视现实，在具备一定的条件的基础上循序渐“进”，而不是不顾客观情况一哄而上（王芳、王天意，2005）。鉴于农村人口老龄化的加速和计划生育对家庭养老功能的削弱，以及市场经济发展的需要，故在农村社会保障的发展过程中，在重视社会救助的同时，要把社会养老保险作为重心来抓（刘书鹤，2001）。

东部地区基本上具备建立社会养老保险制度的条件；中西部地区个别省份具备建立社会养老保险制度的条件，合理的方案是在中西部选择部分发达地区试行农村社会养老保险，等待条件成熟后再全面推行（王国军，2002）。本文对农村养老保险制度的研究做一综述，去粗取精，以利于农村养老保险制度的建设。

一、建立农村社会养老保险的条件是否成熟

在这一问题上，理论界多数学者均认为中国目前还不具备全面推行这一制度的条件，但也有少数学者持不同意见。

第一种观点：建立农村社会养老保险条件尚不具备。有代表性的观点出自何文炯等（2001）。他们认为，一个国家的社会养老保险制度覆盖于农民，都是处在该国工业化、市场化、农业生产集约化、农产品商品化程度较高，工业化由中期转向成熟期的过渡阶段，即工业化靠自身积累且其剩余能反哺农业时期。这时，国家综合实力增强，农民收入大大提高，农民人口相对一国人口总数已不占绝对多数。而目前，中国农村多数地区仍处于相对封闭的小农经济阶段，且地区之间发展水平差距过大，因而，在全国范围内实施农村社会养老保险的社会经济条件尚不具备。他们认为，农村社会养老保险就全国而言，发达地区应积极推进，欠发达地区应暂缓推行，然后逐步扩大其实施范围。

不管是发达的农村地区还是欠发达的农村地区都应建立综合性、多渠道的养老保障体系，以对付农民的老龄化风险。梁鸿（1999）在对建立农村社会保障的约束因素进行分析后指出，由于中国政府财力有限，而城市又处于经济改革的中心，根据“发展优先和效率优先”的发展战略，必定在资金的竞争性使用中具有优势；而且福利国家的困境——“福利病”对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多；再加上中国农村区域经济发展不平衡又已达到相当程度，因此，现阶段中国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度，只能以局部地区的社区保障作为替代。

第二种观点：建立农村社会养老保险条件已经具备。卢海元（2003；2004）认为：①建立农村社会养老保险制度的经济条件基本成熟。2001年，以美元计价，中国人均国内生产总值（10185元）已经超过欧洲国家建立农村社会养老保险制度时的最高水平（爱尔兰，1998年为9580元）。即使按照购买力平价计算，2001年，中国人均国内生产总值也已经达到5774美元，也超过了发达国家建立农村社会养老保险制度的平均水平（5226美元）时。2002年，中国农业GDP 比重已经下降到15%.可以说，中国逐步推进农村社会养老保险的经济条件目前已经基本具备。②建立农村社会养老保险制度的战略条件基本具备。首先，中国GDP 将突破10万亿元，财政收入也突破1.7万亿元，经济发展已经上了一个大台阶，进行国民收入再分配的能力和手段都已具备。其次，由于农村工业化、城镇化和现代化进程加快，发达地区农村、城镇近郊农村和中西部一些经济发展水平比较高的农村，已经具备建立农村社会养老保险制度的条件。再次，计划生育国策的实施，一方面打破了农村“养儿防老”的传统方式，另一方面加速了农村人口的老龄化，这些都要求中国建立农村养老保险制度

最后，加入世贸组织要求严格限制使用农产品价格保护等与之相抵触的农业政策。为避免农业受到重大打击，为避免农民利益受到严重损害，中国应该充分利用“绿箱”政策，对农民实施更有效的保护。不失时机地为农民建立社会养老保险制度。郭秀亮、范作雄（1997）认为，农村能否顺利推行社会保障，归根到底取决于两个方面：其一，有可靠而稳定的资金来源作保障；其二，农民有较为强烈和广泛的社会保障参与意识。前者是推行农村社会保障制度的“硬件”，是物质基础，后者则是一种软件，是顺利实施社会保障制度而必须具备的一种社会氛围。基于此，他们指出，农村经济体制改革使得中国农业产生了巨大的质的飞跃，已初步具备实施农村社会保障制度的物质基础和社会条件：首先，乡镇企业的迅速崛起为集体经济组织缴纳农村社会养老保障基金提供了可能；其次，农业劳动者收入的提高使得农民具有了较为强烈的社会保障参与意识；再次，存在通过国家政策性调节措施（向高收入阶层征税和在国家财政中设立社会保障支出项目直接拨款）来筹集社会保障基金的可能。

二、政府责任

不能以政府对农村居民没有承诺为借口来拒绝建立相应的社会保障制度（郑功成，2002）。陆解芬（2004）认为，政府必须在农村社会养老保险制度建立和运营中起主导作用。具体而言，政府的责任主要可分为：第一，政策责任。在农村社会养老保险制度建立的过程中，政府应起主导作用，政府的重视和支持是建立农村社会养老保险制度的根本和前提。第二，财政责任。一项社会政策的执行，需要人力、物力、财力等的支持，其中，财力支持是最重要的。第三，法律责任。农村社会养老保险制度是中国整个社会保障制度的重要组成部分，应具有一定的强制性，而这种强制性必须通过国家立法来保证。李迎生（2005）认为，政府担负着构建和经济发展水平相适应的农村社会保障制度的基本框架，建立健全农村社会保障的管理体制，兑现国家对农村社会保障的财政责任并推动多渠道筹集农村社会保障资金，确保农村社会保障基金的保值增殖，建立健全农村社会保障事业的监管机制，推动农村社会保障的立法建设，以及创造适宜农村社会保障制度建设的外部环境等重要职责。当前，为保证政府切实地履行在农村社会保障制度建设中的职责，需要纠正认识上的偏差——对土地保障功能的弱化趋势应有正确的认识和合理的估计，以及实践上的偏差——在社会保障制度建设上长期存在的重城市、轻农村的做法。

三、模式选择

建立和完善以农民养老保障和医疗保障为重点的农村社会保障体系，促进农村经济和社会协调、可持续发展。适应各地农村的经济社会发展状况，坚持发展农村养老保险。农村养老保险是中国改革开放条件下解决养老保障问题的新创造（赵瑞政、王爱玲、任伶，2002）。

第一个观点：分类分层。郑功成等（2002）认为，一个较为合理的政策取向是，对农村居民的社会养老问题进行分类处置，优先考虑已经非农化、城市化的农村户口劳动者，优先考虑响应国家号召的农村计划生育夫妇，优先在发达地区推进农村社会养老保险制度的建设和发展。东部沿海地区及其他经济条件好的地区可以先行一步。郑秉文等（2001）认为，按照《县级农村社会养老保险基本方案》模式，要做到突出重点、区别对待、分类指导、有序发展。还有人认为，中国应该改变目前农村既定的社会养老保险制度模式，在经济较发达的农村地区，农民社会养老保险制度可实施与城镇社会养老保险制度接近的制度形式；在农村中等收入地区，农民的个人账户养老金可通过购买商业保险养老金产品来实现。总而言之，在一种渐进的动态整合中，逐步实现农村社会养老保险制度与城镇社会养老保险制度的整合统一（陈志国，2005）。

第二个观点：“三结合保障”.杨翠迎（2005）认为，面对庞大的农村人口群，单纯地靠哪一种养老方式都难以担此重任。在中国社会经济转型的特殊时期，需要发挥家庭养老、社会养老保险、社区养老三种主流保障方式的合力作用，方能解决中国农村社会养老保障的需要。中国农村养老保障的出路在于根据不同地区的经济水平建立不同的养老保障模式，而且重点在于解决养老资金来源的问题。从长远来看，要从根本上解决农民养老问题，必须建立与社会主义市场经济体制相适应的农村社会养老保险制度。袁春瑛等（2002）认为，在中国目前的社会经济条件下，多管齐下，提高土地的保障能力，使传统的家庭养老保障功能得以发挥，并在此基础上立足各地实际，分类推进农村社会养老保险制度建设，将家庭养老、土地保障与社会养老三者结合起来，是今后相当长的时间内解决农民养老问题的一种理性选择。有学者认为，在相当长的时期内，建立农村社会养老保险制度仍然要采取以家庭养老为主、社会供养为辅的模式（阎昆，2000）。

第三个观点：创新制度。卢海元（2003）在《实物换保障：农村社会养老保险制度的创新之路》中指出，“实物换保障”是根据不同的对象，以特定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费，分别设计现实可行的社会养老保险制度方案。年轻农民实行“产品换保障”；老年农民和被征地农民实行“土地换保障”；进城农民工实行“产品换保障”+“土地换保障”的“双轨制”；乡镇企业职工实行“股权换保障”+“产品换保障”+“土地换保障”（.闫艾茹（2003）和孙洁（2004））

认为，根据中国国情，政府目前不可能为农村社会养老保障提供巨额的财政补贴。建立个人账户储备积累、缴费确定型的农村社会养老保险制度，是在总结试点经验的基础上，根据中国国情和农村实际做出的现实选择，也符合国际养老保险的发展方向。

四、筹资模式

目前，对于农村社会养老保险筹集模式的探讨较少。农村社会养老保险应采取怎样的基金筹集模式？多数学者（例如郑秉文等，2001；杨东乐，2005；刘翔，2006；等等）赞成《县级农村社会养老保险基本方案》中提出的“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的资金筹集模式，认为它比较符合中国农村现阶段的实际情况，有利于中国社会经济协调发展，能够在一定程度上避免福利国家养老保障的弊端。相反的观点（例如高和荣，2003；赵建国，2004；等等）则认为，这种筹资模式下，国家和集体所体现的社会责任过小，不仅会造成资金来源不足，降低其保障水平，而且会影响农民参与社会养老保险的积极性，加大农村社会养老保险工作的难度。

五、基金管理

农村社会养老保险基金委托保险公司管理是一趋势。刘贵平（1999）认为：①由于政府垄断经营农村社会养老保险容易出现官僚作风、效率低下、服务质量差的后果，所以，不应放弃和排斥依托于保险公司的农村社会养老保险。②实行按季节或按缴费符合农村实际，而按缴费更符合农村实际情况，但养老金按月领取比较好。所以，农村社会养老保险应该是“按年缴费，按月领取”.另外，农村社会养老保险基金应实行封闭运行，将其归集在财政专户。即一方面将农村社会养老保险基金集中在省级管理；另一方面委托专业管理机构进行多元化组合投资运营。在农村社会养老保险基金运营模式从国家经营向基金管理公司经营的转变过程中，政府承诺的最终担保所起到的稳定作用是无法替代的。实际上，专家理财也有风险，为此，政府应承担最终担保（牟放，2005）。

目前，以县为中心的农村社会养老保险管理体制中，县级农村社会养老保险经办机构实际上担当了农村社会养老保险基金受托管理人的角色，却不具备资本市场的投资主体资格。对此，可行的办法是在中长期内，一是建立全国农村社会养老保险基金受托管理机构，集中管理农村社会养老保险基金。在有条件的地方建立省一级农村社会养老保险基金受托管理机构，集中管理一个省的农村社会养老保险基金。二是建立农村社会养老保险基金受托管理机构的省份，应当是农村社会养老保险制度全面开展、基金积累规模较大，同时具备相应的基金管理人才和技术的省份。三是县级农村社会养老保险经办机构负责基金的归集、支付和基金收益的分配（赵殿国，2004）。

但是，也有学者认为，商业保险公司有助于农村养老保险的推行。罗世瑞（2004）指出，农民的养老问题关键在于经济保障，农民的养老问题可以采取让农民参加商业保险的办法来解决，不依赖于国家财政支持。商业人寿保险具有很强的灵活性和适应性。农民可根据缴费能力、保障需要和其他具体情况选择最适合自己的险种。但是，中国农村寿险市场存在有效供给不足、经营主体单

一、费率不合理等问题，解决这些问题的有效途径是引入相互保险形式，增加保险市场供给主体，降低费率，激活农村保险市场，推动中国农民养老问题的妥善解决。郑功成等（2002）对此持否定意见，认为不能对商业保险公司寄予过高的期望，更不能指望依靠商业保险来替代政府承担的责任。

六、失地农民社会养老保险

对于为失地农民建立社会养老保险的问题，国内专家学者基本达成一致，认为现阶段应该采取“以土地换保障”的方法，建立以就业为支撑的政府主导型的失地农民社会保障体系（涂文明，2004）。

但是，至于社会养老保险的制度设计，专家学者又持有不同的意见。

第一个观点：土地使用权置换保险金。张时飞、唐钧（2004）和楼喻刚、金皓（2002）提出了“以土地换保障”的政策建议，即从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本社会养老保险制度。他们认为，土地征用款是农民失去土地后维持生计的唯一资本，政府利用这一“历史性时刻”积极引导失地农民投资于养老保障，是维护他们切身利益的重要举措。只有切实解决了失地农民的后顾之忧，才能降低企业吸纳失地农民的成本，增强失地农民的就业竞争力，从而为他们的长远发展拓宽空间，进而形成“以土地换保障，以保障促就业，以就业促发展”的良性循环。闫艾茹（2003）认为，国家在征用土地时，对转让农村土地使用权的农民，可让其直接参加社会养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5年以上的个人账户积累额，促进农民从传统土地保障到社会养老保险的平稳过渡。土地使用权置换出的保障资金直接进入农民个人账户，增加了失地农民养老保险的积累；同时，还可以借鉴这种方法促进农村土地的规模经营，加快农民城市化进程。常进雄（2004）认可“土地换保障”的理论，认为上海市“小城镇保险模式”具有积极意义，值得推广。

第二个观点：建立“国家失地农民保障基金”.党国英（2004）提出，现阶段应该建立“国家失地农民账户”，让农民能够陆续使用出售土地所获得的资金和这部分资金所产生的利息；将这两部分资金与地方社会保障基金的使用统一起来，使农民获得与城市居民一致的社会保障水平或者比城市居民略高的社会保障水平。此外，设计一种替代耕地占用补偿金的新税种（例如叫“农地交易特别税”），实行累进制，将高出一定水平的货币化的级差收益集中到国家手里，建立“国家失地农民保障基金”.就是说，对于一些大中城市的郊区和一些发达的对外开放地区，在土地交易总收入中扣除了必要的部分（主要是农民的安置费和“国家失地农民账户”资金这两个部分）以后，对其余部分实行累进税，将相当一部分资金集中到国家手里，形成全国统筹使用的“国家失地农民保障基金”。

“国家失地农民保障基金”的主要用途是：第一，对一部分失去耕地以后所获得的补偿收入不能满足生活保障需要的农民进行援助。特别在一些落后地区，由于公用事业发展需要而导致的土地征用中，农民有可能不能获得足够的补偿（因为土地的市场价格很低），需要“国家失地农民保障基金”进行转移支付，以帮助这里的农民。第二，开垦或复垦一部分土地，安置因公用事业征地而丧失土地的农民。第三，补充“国家失地农民账户”资金的不足。

第三个观点：实行“三方”付费制。宋斌文、荆玮（2004）倾向于给失地农民建立的社会基本养老保险模式应是个人账户式的完全积累制，采取“政府出一点，集体补一点，个人缴一点”.其中，政府出资部分不低于社会保障资金总额的30％，从土地出让金中支出，直接进入社会统筹账户以备调剂使用；集体承担部分不低于社会保障资金总额的40％，从土地补偿费中支出；个人负担部分从征地安置补偿费中抵交，集体和个人所缴资金进入个人账户。他们认为，对失地农民社会保险的支出标准要低于城镇职工，并且从土地出让金中提取建立失地农民基本生活保障风险准备金，以应对将来养老保险的支付风险。鉴于政府为失地农民建立社会保险个人账户难以一次性拿出全部资金，可借鉴台湾地区的做法，以向失地农民发放债券的形式支付，等以后土地有收益再分阶段向农民个人账户注入资金。同时，鼓励失地农民积极参加商业保险。

第四个观点：“农转工”.成得礼、董克用（2004）提出，吸收失地农民参加城镇养老保险。对于“农转工”人员，要按照将其农龄按一定的比例折算为工龄的办法，使农龄与工龄接轨，从而将这部分人纳入城镇养老保险体系；对于自谋职业人员，要为其开辟参加养老保险的渠道，对达不到基本养老保险缴费年限的，允许一次性补缴，使他们享受与城镇职工同等的养老保险待遇。失地农民由于失去了土地，在无业或失业期间不再有任何收入来源，也不再有退回农村的可能，因此，政府应该尽快拓宽享受最低生活保障的范围，将失地农民纳入城市最低生活保障制度内，以解决失地农民的后顾之忧。

七、农民工社会养老保险

鉴于农民工数目庞大和短期内其转移潮流不可能停下来的事实，农民工社会养老保险也成为学者们关心的焦点。农村劳动力转移就业对他们在农村的父母的养老保障造成了极大影响，但同时，经济因素、文化认同、权益意识的觉醒等，对他们自身未来参加农村社会养老保险又有着积极的推动作用。因而，政府应该因势利导，在政策、立法和管理上推动农村社会养老保险制度的建立，而不应该重城镇、轻农村（戴卫东，2005）。

（一）第一个视角，总体原则

第一个观点：分类参加。郑功成（2002）认为，对于农民工养老保险，有必要设计两个以上的方案供有稳定职业的农民工（有较长时期的劳动关系和稳定的工作岗位）和无稳定职业的农民工（经常处于流动状态）自主选择，并作为全国性的政策出台；否则，养老保险可能演变成一种不确定的强制储蓄，从而失去这项政策的本源意义。政府在实施此类政策之前，还可以先对农民工进行适当分类，对达到规定居住年限及有相对固定住所和单位的农民工，给予享受本市居民权益的资格条件，并正式纳入当地的社会养老保险体系；而对不符合条件的农民工，则另提方案加以解决，并视情形逐步纳入。

第二个观点：城乡逐步统一。李迎生（2001）主张将进城农民逐步纳入城市职工统一的社会养老保险制度，原因在于改革以来，相当一部分农民实际已在城市和小城镇居住多年，职业、生活都已有了相当的基础，和城镇企业职工已无二致。他们实际已和农村脱离了联系，再让他们向家乡农村社会保障机构缴纳社会保险金，已不现实，只会给当事双方造成困难和不便。从农民工收入来源、农民工养老保险具体操作、农民工养老保险的管理和监督角度来考虑，也有学者认为，在现阶段把农民工社会养老保险纳入城镇职工社会养老保险体系为宜（曹信邦，2005）。

第三个观点：回乡参保。杨立雄（2004）认为，中国由于历史原因形成的二元体制不可能在短时间内打破，目前把农民工纳入城镇社会保障体系中来既不现实也不可行。可行的方案是把农民工纳入农村社会保障制度，加快改革、完善农村社会保障制度，并在适当时机，将农村社会保障制度与城镇社会保障制度接轨。在资金筹集和缴纳方式上应实行差别对待：东部地区，采取强制保险，以农民个人交纳保险费为主，集体补贴为辅的方式；中部地区，采取自愿参加为主，个人缴纳与政府补贴相结合的方式；西部地区，采取自愿参加为主，个人缴纳为辅，实行中央、省（区）、市（地区）三级政府补贴的方式。

（二）第二个视角，账户设计

第一个观点：个人账户比例化。由于农民工流动性大，工资水平低，多数农民工是“离土不离乡”，简单地把农民工纳入城镇职工社会养老保险制度，当前既无条件也无必要。有土地的农民工，可按“土地换保障”的方法换算出积累额，计入个人账户。当前主要的工作是为农民工建立与城镇企业职工规模相同的个人账户。农民工社会养老保险实行完全积累的个人账户模式，其中，雇主按员工个人缴费工资的10%缴纳，员工按本人缴费工资的5%缴纳。对雇用农民工的企事业单位，除缴纳保险费享受税前列支政策外，还可按其缴纳的保险费额度，确定给企业减免一定期限（例如5～8年）和比例（例如缴费额的5%）的税收，这实际上是对农民工的个人账户进行间接补贴，可使企业和农民工直接感受到国家财政税收政策的扶持，提高企业和农民工缴费的积极性。同时，通过间接的财政支持，政府作为农民工社会养老保险责任主体的作用也得以体现了。农民工在转换工作时，养老金个人账户可随同转移，退休后按规定领取养老金（闫艾茹，2003）。

第二个观点：“混合型”养老保险制度。徐赛嫦（2003）认为，应该建立“混合型”农民工社会养老保险制度。其一，企业按大、中、小等级缴费建立社会统筹账户，并采用现收现付方式支付给老年农民工。国家养老保险机构将所有企业缴纳的农民工养老保险基金汇合统筹，从中抽取一定比例的保险金，平均注入当前本地区的每一按时缴费的农民工养老保险个人账户，不妨称个人账户中的这部分基金为基本养老保险金。另一部分基金采用现收现付的支付方式，平均打入当前已经领取养老保险金的农民工的统筹账户。两部分基金的比例由地方立法机关根据老年农民工的生活保障需求而定。当地区差异逐渐减少时，企业缴费标准和企业缴费分配比例将逐渐实现全国统一，并最终达到现收现付部分的全国统筹。其二，以自愿原则为前提吸引农民工建立个人永久性账户，采用完全积累模式管理基金。农民工可以凭借身份证和工作证明在务工城市建立个人永久性帐户（帐号与身份证一致），并可随时查询。其三，进行规则和信息的全国统一。制度只有被法律的形式确定后，其实施才有合法依据，地方立法才有约束，规则才能全国统一。只有规则统一了，才能符合农民工的需求实现社会养老保险关系的跨地域转移。另外，只有建立以地市一级为基础的社会保险关系信息库，实现全国范围内地方之间的信息互联互换，才能及时无误地处理养老保险关系的地区之间转移和接续事务。

第三个观点：弹性养老保险制度。卢海元（2005）提出了制定适合农民工特点、缴费门槛较低、缴费方式灵活、可随人转移的弹性社会养老保险制度的设想。“弹性”主要涉及个人账户的缴费、政府对个人账户的补贴、待遇调整、覆盖对象。改变现行制度设计中参加社会保险农民工只有到达领取养老金年龄才能动用基金的传统规定，允许农民工通过保险证质押借款的方式，解决其生产、生活面临的资金困难。

八、简要评论

由于农村社会养老保险制度是摆在政府面前的一个新课题，整个制度还未定型，因此，学术界的研究呈现出这样一些特点：

第一，农村社会养老保险模式仍处在争论之中。在认可中国农村有条件建立社会养老保险以及政府应该承担该责任的基础上，学者提出要具体问题具体分析地对待农村社会养老保险制度的建立：不同的对象和不同的地区应该有不同的政策。例如，有学者（卢海元，2003）在借鉴欧洲及东南亚国家经验的基础上，提出了“实物换保障”的理论；还有学者提出“土地换保障”（陈颐，2000；常进雄，2004；于淼，2006）、“住房换保障”（潘岳，2006；袁友文，2006）等理论。究竟孰优孰劣，莫衷一是。

第二，对整体农村社会养老保险制度研究相对较少。鉴于中国农村社会保障制度的历史特殊性，学者对农村社会养老保险制度的整体设计显得冷落，更多关注的是对失地农民、农民工社会养老保险问题的研究。笔者认为，从长远城乡社会养老保险制度一体化的角度看，如果对农民工等特殊群体先制定社会养老保险制度，就必须在制度设计上考虑到这一点，不能抱着“头痛医头，脚痛医脚”的态度。

第三，没有从动态的角度来研究农村社会养老保险存在的问题。很多学者在研究农村社会养老保险问题的时候，仍然静止地以1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》为蓝本去分析。除了该方案是一个草案外，十几年来建立农村社会养老保险制度的影响因素也发生了诸多变化。因此，研究农村社会养老保险制度，除了要考虑农村经济发展水平外，还要考虑农村社会分层、文化、伦理、权益意识的觉醒等因素。

第四，缺乏对非经济影响因素的理性分析。在分析影响农村社会养老保险制度建立的因素时，大多数学者偏爱从经济因素去看问题。事实上，在农村，尤其是在中国农村，笔者认为，传统文化、道德伦理以及价值观等非经济因素在更大程度上阻碍着农村社会养老保险制度的建设。

参考文献：

〔1〕郑功成：《农民工权益与社会保障》，《中国党政干部论坛》2002年第8期。

〔2〕王芳、王天意：《农村社会养老保险：构建和谐社会需要破解的难题》，《中国信息报》，2005年7月20日第3版。

〔3〕刘书鹤：《农村社会保障的若干问题》，《人口研究》2001年第5期。

〔4〕王国军：《农村社会养老保险制度的经济可行性探讨》，《首都经济贸易大学学报》2002年第4期。

〔5〕何文炯、金皓、尹海鹏：《农村社会养老保险：进与退》，《浙江大学学报》（人文社会科学版）2001年第3期。

〔6〕梁鸿：《试论中国农村社会保障及其特殊性》，《复旦学报》（社会科学版）1999年第5期。

〔7〕卢海元：《走进城市：农民工的社会保障》，经济管理出版社，2004年。

〔8〕卢海元：《中国农村社会养老保险制度建立条件分析》，《经济学家》2003年第5期。

〔9〕郭秀亮、范作雄：《浅探构建中国农村社会保障体系》，《东南学术》1997年第1期。

〔10〕陆解芬：《论政府在农村养老社会保险体系建构中的作用》，《理论探讨》2004年第3期。

〔11〕李迎生：《论政府在农村社会保障制度建设中的角色》，《社会科学研究》2005年第4期。

〔12〕赵瑞政、王爱玲、任伶：《中国农民的养老保险之路》，黑龙江人民出版社，2002年。

〔13〕郑功成等：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社，2002年。

〔14〕郑秉文、和春雷（主编）：《社会保障分析导论》，法律出版社，2001年。

〔15〕陈志国：《发展中国家农村养老保障构架与我国农村养老保险模式选择》，《改革》2005年第1期。

〔16〕杨翠迎：《中国农村养老保障何去何从？——对农村养老保障现状与问题的思考》，《商业研究》2005年第8期。

〔17〕袁春瑛、薛兴利、范毅：《现阶段我国农村养老保障的理性选择——家庭养老、土地保障与社会养老相结合》，《农业现代化研究》2002年第6期。

〔18〕阎昆：《中国养老保障制度研究》，中国社会科学出版社，2000年。

〔19〕卢海元：《实物换保障：农村社会养老保险制度的创新之路》，《湖湘论坛》2003年第1期。

〔20〕闫艾茹：《对建立农村养老保险制度的思考》，《理论探索》2003年第5期。

〔21〕孙洁：《城乡统筹：构建农村社会保障体系的支点》，《甘肃理论学刊》2004年第2期。

〔22〕刘翔：《浅析我国农村社会养老保险制度》，《法制与经济》2006年第12期。

〔23〕杨东乐：《论我国农村社会养老保险的互济性》，《黑河学刊》2005年第6期。

〔24〕高和荣：《中国农村社会养老保险方案难以实施的经济社会学原因探析》，《吉林师范大学学报》（人文社会科学版）2003年第3期。

〔25〕赵建国：《农村养老保险制度的反思与创新》，《法学杂志》2004年第4期。

〔26〕刘贵平：《养老保险的人口学研究》，中国人口出版社，1999年。

〔27〕牟放：《完善我国农村养老保险制度的政策建议》，《中央财经大学学报》2005年第5期。

〔28〕赵殿国：《农村养老保险的基金管理与风险控制》，《中国劳动保障报》，2004年9月23日第3版。

〔29〕罗世瑞：《发展商业人寿保险，解决农民养老问题》，《经济师》2004年第1期。

〔30〕涂文明：《城市化进程中失地农民社会保障模式的选择和建构》，《理论导刊》2004年第12期。

〔31〕张时飞、唐钧：《土地换保障：解决失地农民问题的唯一可行之策》，北京劳动保障网（www.xiexiebang.com），2004年9月7日。

〔32〕楼喻刚、金皓：《城市化进程中土地被征用农民养老保障问题初探》，《西北人口》2002年第1期。

〔33〕常进雄：《城市化进程中失地农民合理利益保障研究》，《中国软科学》2004年第3期。

〔34〕党国英：《关于征地制度的思考》，《现代城市研究》2004年第3期。

〔35〕宋斌文、荆玮：《城市化进程中失地农民社会保障问题研究》，《理论探讨》2004年第3期。

〔36〕成得礼、董克用：《城乡结合部年第北京市期'失地农民'劳动力供给的影响因素研究》，《经济科学》2004年第4期。

〔37〕戴卫东：《农村劳动力转移就业对农村养老保障的双重效应分析》，《中国农村经济》2005年第1期。

〔38〕李迎生：《探索中国社会保障体系的城乡整合之路》，《浙江学刊》2001年第5期。

〔39〕曹信邦：《农民工养老社会保险制度研究》，《理论探讨》2005年第3期。

〔40〕杨立雄：《“进城”，还是“回乡”？——农民工社会保障政策的路径选择》，《湖南师范大学学报》（社会科学版）2004年第2期。

〔41〕徐赛嫦：《农民工社会养老保险制度探析》，《社会保障制度》（人大复印资料），2003年第10期。

〔42〕卢海元：《适合农民工特点：建立弹性养老保险制度》，《中国劳动》2005年第5期。

〔43〕陈颐：《论“以土地换保障”》，《学海》2000年第3期。

〔44〕于淼：《浙江嘉兴“以土地换保障”的经验及其反思》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2006年第2期。

〔45〕潘岳：《一种新的养老保障模式——住房反抵押贷款》，《市场周刊。理论研究》2006年第8期。

〔46〕袁友文：《以房养老：国际经验及中国前景分析》，《现代经济探讨》2006年第6期。

（戴卫东

安徽师范大学社会学院，中国人民大学中国社会保障研究中心）

* 本文为国家社会科学重大项目“维护社会公平正义与保障国民共享发展成果”（项目编号：05＆ZD048）的子课题研究成果之一，项目主持人为郑功成教授。

第四篇：中国农村社会养老保障的七大难题

中国农村社会养老保障的七大难题

[摘要] 目前，我国农村对养老保障的需求日趋强烈，但其中存在着许多难题急需解决，包括：国家财政没有承担自己应该承担的义务，管理运作缺乏法制保证，政策缺乏持久稳定性，农村社会养老保险的覆盖面过于狭窄，保障水平很低，基金保值增值困难且安全存在隐患，观念上不够重视，社区养老还属于少数现象，等等。

[关键词] 农村养老；

中国农村社会养老保障；

社会保障制度

[作者简介] 赵慧珠（1962-），女，山东淄博人，中共中央党校校刊社副教授，主要研究方向为社会政策、社会工作。

随着农村老龄化水平的提高、农村老年人口和老年家庭数量的迅速增长、老年人口寿命的延长，我国农村对养老保障的需求日趋强烈。农村养老问题已经成为一个事关国家发展稳定全局的重大社会问题。应当看到，目前中国农村养老保障当中存在着许多难题。中国农村社会养老保障制度能否顺利地建立起来，取决于能否很好地破解这些难题。

一、国家财政缺位

社会保障制度属于社会基本制度，普惠性是社会保障制度的一个重要特征。享有社会保障是每一个公民的基本权利，而保证这一权利的实现也是政府必须承担的责任。作为社会保障制度重要组成部分的社会养老制度也应是所有社会成员享有的权利，不应该受到任何形式的政策歧视与制度歧视。所以，对于农村社会养老保障，政府理应承担责任；相应地，国家财政理应承担相应的支出。

社会养老保障作为一项基本的保障制度，是国家各级政府及其职能部门通过建立制度、制定法规而形成的养老保障体系（包括养老金制度、老年福利制度、老年服务体系、养老保险制度等），目的是使老年人的晚年生活有可靠的保障。但是，目前我国财政用于社会保障的资金投入，绝大部分拨付给了城市职工，而用于农村社会保障的公共支出甚少。绝大多数农村地区，除了对“三无”老人实行“五保”制度外，像养老金制度、老年福利制度、老年服务体系都还没有建立起来。近年在许多地区开展的农村社会养老保险，主要是以农民“个人交费为主”，国家财政没有给予多少直接的财政支持，只是侧重“给予政策扶持”。而且这些政策扶持也主要体现在乡镇企业职工参加养老保险上，大部分以种田谋生的农民，则享受不到这一待遇。而“集体补助为辅”在很多农村地区也成了一句空话。由于相当部分村组，即使集体经济较雄厚的村组，公益金积累在收入分配中所占的比例也很小，农保中的集体补助就更可想而知了。这就使得社会保险基金主要由农民自己支出或完全由农民自己支出，农民参加养老保险实际上成了纯个人储蓄积累保险，失去了社会保障制度所应具有的“社会”意义。

另外，社会保障不仅应当是非盈利的，而且国家还应当保证用于社会保障的人力、物力和财力上的投入，后者的费用不应该从社会成员所缴纳的保险金当中提取。而在目前农村社会保险运作中，国家财政的不支持还体现在农村社会保险基层部门的运营方面，一是自收自支，二是保险基金的运营并未得到国家的充分保护和优惠。由于国家规定农村社会保险基层部门属于自收自支的事业单位，实行独立核算，自负盈亏，根据民政部门规定从保险基金中提取3%的管理费，这种行为实际侵占了投保人的利益，同时也违背了“非盈利性”的初衷。而且，3%的管理费，也远远不能解决各级农保机构的正常支出。有些地方提取的管理费连职工的工资都不够，更无法解决管理运营、宣传等其他工作所需的费用。加之近几年农村社会保险进入整顿阶段，停止接受新的业务，经费更是无从着落，财政又不补贴支持，致使农保机构生存面临危机，甚至无奈动用基金应付日常开支。在目前农保基金尚未进入兑付高峰期的情况下，农保基金的收支不平衡问题尚未完全显现出严重性，但长期下来，在基金收支问题上，财政不兜底，赤字责任无人负责，问题积重难返将会给农保事业带来十分严重的后果，也会给国家造成极大的负担。由此可见，国家财政支持力度不够是农村社会养老保障事业发展滞后的一个十分重要的原因。

二、管理运作缺乏法制保证

我国现行的农村社会保障制度，主要是以政府部门的政策法规和民政职能部门制定的实施方案为主，尚缺乏法律上的保证。农村养老保险工作，除民政部1992年出台的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》之外，几乎没有其他规范化、法制化的法规。这种情况造成了几种有害的结果：一是农村养老组织管理机构、制度不易健全，使得管理工作难以开展。二是养老基金筹集工作得不到有效的保证。三是容易受到来自各方面的干扰。比如，有人认为农村养老保障增加农民负担，等等。四是造成实际运作中出现较多漏洞，某些措施不能得到落实，尤其是管理运作问题突出。由于社会保险制度的管理是一项技术性很强的工作，既有商业保险的技术要求，又有依法实施的政策要求，因而对管理水平要求很高，对社会养老保险基金的管理要求就更高了。按国际上通行的做法，社会保障基金应遵循征缴、管理、使用三分离的原则，三权分立，互相制衡，从而保障养老保险基金的安全性、流动性和收益性。而我国农村社会养老保险基金是由当地的民政部门（后为劳动和社会保障部）独立管理的，征缴、管理和使用三权集中于一身，缺乏有效的监控监督，而地方的民政部门又受当地政府的管理，所以，当地民政部门或政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍农村社会养老保险基金的情况便时有发生[1-1]。

另外，针对农村社会养老保险，由于国家只发布过一些原则性的文件，缺乏保险工作所要求的实施、管理、监督等方面的统一工作方式和方法，可操作性不强。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》的基础上稍作修改形成的，普遍缺乏法律效力，同时由于各地对这一工作的认识、掌握程度不一样，往往依据自行摸索制定出的地方性规定，确定具体工作方式、工作方法，使得管理工作出现较多漏洞，影响了农村养老保险工作的有效进展。

三、政策缺乏持久稳定性

农村社会养老保险政策是中国历史上第一个针对农民的正式的社会保险制度，其社会意义和政治意义是非常显著的。在探索建立农村社会养老保险制度的过程中，国家民政部投入了大量的人力、物力，取得了一定的效果，也积累了一定的经验。由于农村社会养老保险不是在法律的基础上建立的，缺乏必要的法律支撑，易受各种行政因素的影响。国家关于农村养老保险的方针、政策时常变化，往往说办就办，说停就停，缺乏稳定性，进而使这项工作的开展大受影响。从1991年农村社会养老保险试点开始，全国各地尤其是一些富裕的农村地区工作进展很快，农民投保率也较高，但是几年以后，却出现严重的滑坡现象。各地对农村社会养老保险政策的建立、实施、撤销，对保险基金的筹集、管理、运用、发放，大都只是按照地方政府部门，甚至是某些领导的意愿进行。有些地区农村社会养老保险制度是在上级领导的指示下一哄而上建立起来的，有些地方甚至把推行农村社会养老保险制度当作政绩突破口，明确规定凡要求县改市、乡改镇，要求扶贫、济贫款和参加双拥评比的农村基层，都必须完成社会养老保险的任务。这使得农村社会养老保险制度在很大程度上不是在农民理解和支持的基础上建立的，更不是按照严格的法律程序实施的，而是按照地方政府部门一些临时出台的文件执行的，这样就很难保证农民和政府之间契约的持久性[1-2]。

政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇。农村社会养老保险最早按商业保险运行，但商业保险公司因成本高、保费难征集而失去积极性。1991年，农村社会养老保险开始试点后，又有人提出农村养老保险不应由政府部门办理，担心增加农民负担；1998年，国务院机构改革，农村社会养老保险工作由民政部移交给劳动和社会保障部，移交工作缓慢，致使许多地方工作出现停顿、滑坡；1999年，《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》要求对农村社会养老保险进行整顿，停止接受新业务，有条件的可以逐步过渡为商业保险。但由于已经进行的农村社会养老保障实验涉及面广、涉及人员众多，执行机构几经变迁，由谁承担已有成本一直难有答案，目前许多省份的农保陷于“民政不管，社保不接”的尴尬境地。全国310亿元农保基金分散在1 900个县市。由于管理体制不顺，省级劳动和社会保障部门对县市农保工作缺乏有效监管，农保基金近乎失控[2]。时常变动的政策，导致了本来就对农村社会养老保障不十分了解、心存疑虑的农民更不愿意参加养老保险，参加的也不敢多投保险。许多调查所显示的农民对社会养老保险的“三怕”——怕政策变、怕不兑现、怕不合算，客观上也反映了这种政策不稳定所造成的负面影响。

四、覆盖面过窄保障水平过低

从目前已经实施农村社会养老保险的情况来看，覆盖面窄，“保富不保贫”、“保小不保老”是普遍存在的问题。在农村人口中参保人数所占比重非常低。据劳动和社会保障部农村社会保险司统计，截至2005年底，中国参加农村社会养老保险的农民达到5 442万人，占农民总数的5.8％，基金积累达到310亿元。在1997年农保“高潮”期，全国参保农民曾高达8 000多万人。目前已退保的农民为2 000万左右[2]。从历年的参保人数变动趋势可以明显地看出这一点（见表4）。而且投保的人群主要是中青年人，现在的老年人受益面很小。大多数马上面临养老问题的老年人没有被纳入到农村社会养老保险体系中。

我国农村社会养老保险采取的是农民自愿的原则，国家鼓励具备投保条件的农户参加社会养老保险。国家对这项工作采取分类指导，不采用“一刀切”，即：“凡是达到全国和全省农民人均收入的农村居民，必须参加养老保险；凡是已经解决温饱，且基层组织比较健全的地方坚持政府引导和群众自愿相结合；凡是温饱问题还没有解决的地方暂缓开展这项工作。”[3]所以，我国目前开展农村养老保险的，从参加的地区上来说，绝大多数是经济比较发达的地区；从参加的人员来看，也几乎是相对富裕的农村居民。而这些地区的参保人群实际上并不是未来养老存在迫切需求的人群，他们即使不参加农村养老保险，未来的养老相对来说也不会存在太大的问题。农村社会养老保险的最终目的，应该是重点解决那些未来养老存在困难的群体，也就是说，农村社会养老保险的目标人群应该是那些不发达地区和没有能力投保的贫困的农村居民。但是，现在实行的农村养老保险恰恰是“保富不保贫”，没有覆盖这部分人群，不能解决这部分人的问题。

同时，现行的农村社会养老还存在着“保小不保老”的问题。由于农村养老保险采取的是完全积累型模式，即建立在个人账户基础上的先积累后受益，积累时间越早获益也就越多，短期积累几乎是无意义的。农村养老保险规定投保对象为20-60岁的农村居民，如果一次性缴保费100元，对于现在20岁的人来说，到60岁开始领保险时，他每月将能拿到104元；对于现在是40岁的人来说，每月只能拿到11元；对于59岁的人来说，到60岁时每月拿不到1元钱[3]。所以，一般来说，现行的农村社会养老保险真正受益时间是在几十年之后，实际上的受益者也只能是现在的年轻人。这种“保小不保老”的状况，使得现阶段的农村中老年群体的养老问题没有办法得到解决，而现在正是老龄化上升速度最快的时期，亟须解决目前老年人的养老问题。

农村社会养老保险保障水平过低，是有目共睹的事实。由于农村经济发展水平较低，地区发展不平衡，绝大多数农村居民生活水平仍然偏低，可支配收入极为有限，收入与支出相抵之后，所剩无几。在这种情况下，农民的投保能力就可想而知了。按照《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》设计的月缴费标准，农民缴纳保险费可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元„„20元等10个档次缴费。但是很多农民考虑到收入有限以及对社会养老保险制度缺乏信心等因素，在投保时选择的往往是最低的缴费标准，也就是按2元/月的投保档次投保[4]。比如山东省平阴县1992年开办农村社会养老保险，是全国农村社会保障工作做得最好的地区之一，调查时就发现，农民多数都选择了保费最低的2元/月的投保档次，按民政部《农村社会养老交费领取计算表》计算，农民在缴费10年后，每月可以领取养老金4.7元，15年后每月可以领取9.9元，若再考虑管理费增加和银行利率下调或通货膨胀等因素，农民领到的钱可能更少[5]。这点钱对农民养老尤其是未来的养老来说，几乎起不到什么作用。即使每月按照4元、6元甚至10元的标准缴纳保险金，对养老的作用也还只是杯水车薪。所以，这种低缴费标准带来的只能是低积累、低待遇的低水平养老保障，而这种低水平的保障实际上是很难发挥养老作用的。

五、基金保值增值困难且安全存在隐患

按照现行规定，农村社会养老保险基金的保值增值比较困难。这主要表现在以下几方面。一是基金增值渠道单一。《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”[4]这样就使得存银行和传统意义上的买国债成为各级农保基金增值的主要方式。但是从1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。为了资金能够平衡运行，农村社会养老保险原先承诺的养老保险账户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。二是缺乏专门的投资机构，基金运营效率低下。农村社会养老保险工作自试点以来，国家从未建立全国专门的农保基金投资运营体系，致使农保基金运营得不到优化投资指导和专业理财，产生了各地农保基金无序运营的状况。农保的主要业务工作由县级及以下的机构承担，县级机构既负责收费核算、发放，又负责基金的运营管理，造成基层工作任务繁重，使其无暇对基金进行良好的管理和运营。三是提取养老保险基金3%的管理费，也大大妨碍了基金增值。

与此同时，基金安全也存在许多隐患。一是由于各级政府对养老基金不承诺财政兜底，从而迫使基层单位自行动用资金进行各种投资来实现增值，造成基金违规动用。这是农村社会养老保险违规基金较多的根源。在2005年底的全国农保基金统计表上，310亿元农保基金中，由地方财政“管理”的农保基金高达92.57亿元，“其他”类基金占40.15亿元。后两类占到农保基金总额42.8％。这些“其他”类资金更是处于失控状态[2]。二是监管机制不健全。虽然《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》规定县级以上人民政府要设立农村社会养老保险基金管理委员会，实施对养老保险基金管理的指导和监督。但机构设置一直没有明确。加之基金实行的是省、市、县三级管理，按比例分级使用，职责和义务不明确，出现运营风险无人承担，基金运营缺乏较好的约束机制。三是农村社会养老保险实施的过程中，由于缺乏必要的法律规范，缺乏严格的监管措施，导致养老保险基金被挤占、挪用、贪污现象时有发生。据中国民主建国会湖南省委课题组2001年调查，当时湖南省农保基金共计4.84亿元。其中违规存入非银行金融机构8 367万元，占基金总量的17.2％；地方政府挪用4 197万元，占基金总额的8.7％；农保机构挤占挪用1 204.4万元，占基金总量的2.5％。上述三项占基金总额的28.4％[2]。

六、观念上不够重视

改革开放以来，我国的社会养老保障在城市取得了相对较大的进展。但是，在农村社会养老保障方面，各级政府就总体而言没有给予充分的重视。一部分领导干部对建立农村社会养老保险制度的紧迫性重要性认识不足。有的人认为农民主要应该靠家庭和土地养老，有条件的农民可以搞商业保险，没有必要搞社会养老保险。有的人认为农民养老是农民个人的事情，应由农民自己计划安排自己的养老问题，政府无需过问。有的认为农村社会养老保险是超前行为，是在加重农民负担，甚至有的地方把农村社会养老保险与乱收费、乱摊派、乱集资混为一谈，不予政府层面上的支持。另外，受传统观念的影响，许多农民，尤其是老年农民，还是希望并习惯于在自己年轻力壮时把收入用于抚养子女、为子女置办家产，年老以后由子女承担供养自己的责任、照料自己的日常生活，对农村社会养老保险在观念上难以适应和认同，行动上更是缺乏主动性。加上农村社会养老保险的效果到底如何农民并不能马上看到，也不能马上得到实际的好处，所以，很多农村居民对农村社会养老保险都持一种怀疑、观望的态度。

七、社区养老还属于少数现象

农村社区养老是指以农村行政村为单位，自行设计和组织的养老保障方式。一般来说，农村社区养老包括提供经济上的支持、组织探索各种合适的养老方式、建立社区服务体系、提供社区养老服务等等。已经实行社区养老的农村社区主要包括以下几种类型：一是福利性社区养老，主要是针对社区里无劳动能力、无生活来源、无依无靠的“三无”老人实行保吃、保穿、保住、保医、保葬的“五保”供养，社区负担他们的基本生活费用和医疗支出，费用完全由集体承担。二是服务式社区养老，包括日常衣、食、住、行的料理，定期的医疗保健服务，健身娱乐活动，应急服务等。既有互助式服务，也有有偿式服务。由于老年人生活在自己熟悉的社区，对社区有地缘上的归属感、心理上的认同感，容易接受社区提供的各种养老服务，也有机会参与社区的各种养老服务。所以，社区养老服务可以作为家庭养老的一项重要补充。三是退休金式社区养老，即对社区内男满60岁、女满55岁的老年人实行退休制度，按月发给退休金。四是补贴式社区养老，即按对老年人给予一定的补贴。五是保险式社区养老，即由集体或多方出资，办理养老保险，例如社区自行经办的储蓄积累式养老保险、委托保险公司经办的储蓄积累式保险、给特殊人群如独生子女的两全保险等等。

由于社区养老需要社区对老年人提供经济上的支持，因而也就要求社区能够具有雄厚的经济基础。从农村养老的实际情况来看，目前能够做到这一点的只是集体经济发展较好的一些地区。所以，能够实施社区养老的农村社区，从全国范围来看毕竟还只是极少数。从整体上来说，农村社区养老仍然处于较低的水平，覆盖的面也非常小。应当看到，农村社区养老是中国农村养老保障的一个重要发展方向，应当引起人们的关注。

[参考文献]

[1] 杨翠迎.中国农村社会保障制度研究[M].北京：中国农业出版社，2003：129～130[-1]，130[-2].[2] 常红晓，何禹欣.农保不相信乌托邦[J].财经，2006，(13).[3] 乔晓春.关于中国农村社会养老保险问题的分析[J].人口研究，1998，(3)：8～13.[4] 民政部.县级农村社会养老保险基本方案(试行)[DB/OL].http://trs.molss.gov.cn/was40/mainframe.htm.1992-01-03.[5] 王国军.现行农村社会养老保障制度的缺陷与改革思路[J].上海社会科学院学术季刊，2000，(1)：121.

第五篇：浅析如何完善中国农村养老保险制度（范文）

浅析如何完善中国农村养老保险制度

摘要：农村社会保障是中国社会保障体系的重要组成部分，农村养老保险又是农村社会保障的重要内容。中国拥有世界上数量最多的老年人口，其中百分之七十五在农村。随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老问题变得日益突出和紧迫，只有建立和完善农村养老保险制度, 才能彻底解决现存的养老存在的问题, 提高农村养老保障水平。关键词：社会保障；农村；养老保险；完善措施;养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一。所谓养老保险是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。养老保险是社会保险制度中被保险人身份最稳定、享受时间最长、费用开支最大的项目。

中国拥有世界上数量最多的老年人口，其中百分之七十五在农村。关于农村养老，许多地区没有建立农村社会养老体系，已建立的地区也存在很多缺陷，运行中也出现了很多的问题，所以，完善农村社会养老保险制度的必要性与紧迫性日益体现出来。

一、农村养老保险的现状

1、农村人口老龄化加快

随着城市化步伐的加快和农村劳动力的输出，大量农村青壮年人口进入城市，使得农村老年人口在农村的比例更大。据统计，2000年中国农村8.33亿人口中，65岁以上的老年人口估计占7.36%，到2030年6.64亿农村人口中，65岁的老年人口将达到17.39%为1.29亿。

2、传统的家庭养老保险的功能减弱

家庭养老的实质是建立在血缘关系基础上的养老资源在家庭范围内的互助和代际交换。家庭养老一直是中国农村最主要的养老形式，然而近年来, 在市场经济大潮的冲击下, 人们受利益的驱动,传统的孝文化观念和家庭养老方式开始日益瓦解, 子女虐待老人和不赡养老人的现象不断上升，庭养老方式正在出现弱化的趋势。

3、农村社会养老保险的覆盖范围偏小

据统计，建立社会保障网络的乡镇1998年仅占全国乡镇总数的41%，建立社会保障基金会的村委会不到村民委员会总数的20%。中国进城务工者已从改革开放之初的不到200万人增加到2003年的1.14亿人，所以很有必要考虑这个特殊群体的养老保险问题。现行保障方案中没有体现出对留在农村的农民和进城务工的农民给予区别对待。进城务工的农民既没被纳入到农村养老保险体系中，也没被纳入到城市养老保险体系中，处于法律保护的空白地带。

4、农村养老难于完全依赖土地保障，但是土地对于有的农民来说仍然是重要的生产资料

近年来, 农产品的价格日益下降, 从土地上获得的收益十分微薄。而且农民的承包土地被大量征用,对价是极少的土地补偿费。所以完全依靠土地养老的模式也是不可行的。有的农民已经摆脱土地的束缚，参与到现实的社会保障中。但是，土地对于有的农民来说仍然是很重要的生产资料。

5、贫富差距日益增大

农村的发展一年不如一年，城市的发展却一年比一年好。农村和城市老年人的生活状况的差距也是显而易见的，进城务工者在养老保险方面的整体水平很低。政府对农村社会养老保险的政策力度应加大，应该维护社会公正，切实地保障农民权益。

二、农村养老保险制度存在的问题分析

1．现行的农村养老保险不是真正意义上的社会保险。《农村社会养老保险基本方案》规定，农村社会养老保险基金筹集以个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策支持。这样，国家的财政投入就比较少，实际上是农民个人养老保险，不是真正意义上的社会保险。

2．保障水平偏低

保障水平偏低，难以起到养老保障的作用。中国作为发展中国家，二元经济结构明显，农民收入水平低，而农村养老保险资金筹集又是以个人缴纳为主，这使得大部分地区尤其是中西部贫困地区的农民有心无力，不仅参加社会养老保险的人数少，缴纳的保险费也很低，根本无法满足年老时的生活所需。

3.资金筹集与基金的管理方面存在诸多问题

农村养老保险需求水平相对较低，筹集资金使许多贫困村民无法投保，部分地区利用养老保险谋取私利，并且筹集的养老保险金不能做到专款专用，影响了养老保险的运行和群众投保的积极性。资本市场发育程度低，且不规范，保险基金很难实现保值增值，基金安全性和持续性得不到保障。

4．法律层次低, 缺乏约束力

西方发达国家的农村养老保险都是通过国家立法形式实行的一种强制性社会保险。相对而言，在这方面中国没有统一的法律条文，各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，因此缺乏普遍的强制性和规范性。

5．参保人群不均衡。

中国当前的农村养老保险制度，“保富不保贫”的倾向严重，目标人群的养老问题没有得到根本解决。从覆盖范围上看，中国东部经济发达的省市农民投保金额明显高于中、西部欠发达地区。

三、完善中国农村养老保险制度的措施 1.完善农村社会养老保险基本方案

完善基本方案，研究制定非农就业农民养老保险办法。修缮“以个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持” 的筹集原则，将主辅力度适当调整。加大财政对新型农村养老保险制度建设的投入力度十分必要。按照统筹城乡发展，完善社会保障体系的要求，将新型农村养老保险制度建设作为财政支农的项目之一。

2.加强基金的管理运用, 确保基金的保值增值

农保基金的保值增值是农村养老保险事业发展的关键。首先要建立较高层次的基金管理中心, 组建一支拥有专业技能的基金管理队伍, 由其进行科学管理使基金达到最大程度的增值。其次建议国家发行农保基金保值债券，加大基金参与股市的力度, 或尝试探索银行有偿使用农保基金的途径。

3.加快法制建设, 真正体现公平与效率

确立农村社会养老保险制度的法律地位。以立法形式明确规定农村社会养老保险制度是国家为保证农村社会稳定, 根据社会经济发展的需要, 本着社会公平的原则,对农村老年群体实施的社会保障, 是作为调节社会分配手段而建立的。加快农村社会养老保障立法步伐, 使农村社会养老保障各项措施制度都有法可依, 便于操作并提高制度的稳定性。建立健全养老保险的监督机制, 以确保社会养老保险基金的收缴、支付、运营的规范性, 防范社会保险基金的风险, 并通过合理运作使其不断增值, 以更好的满足农村社会养老制度建设的需要。

4.做足宣传工作，加强农民对农保工作的认识

充分考虑农村人口受教育程度，在宣传上注意恰当合理, 这样才能稳定农民,稳定队伍, 稳住脚步, 稳住情绪, 以达到稳定之中求发展的目的。

5.充分发挥家庭养老的功能

中华民族素有尊老、敬老、养老的传统, 这为家庭养老制度的实行和巩固奠定了思想和文化基础。随着农村生产方式的进步, 养老方式必然由家庭向社会过渡。由于现阶段我国经济与社会发展的许多原因, 农民养老不可能完全依靠社会, 家庭养老仍然是老年保障的主要形式, 必须充分发挥家庭养老的优势, 政府可以从制度上进行鼓励。

此外，消除城乡差别和社会养老保险制度的不公平待遇是发展趋势，城乡统一的社会保障制度是中国社会养老保险制度未来发展的必然结果。

总之，完善中国农村养老保险制度是发展农村社会保障的必然要求，是社会主义和谐社会背景下亟待完成的重要课题。只有农民的养老得以保障，农民生活质量才能真正提高，社会公平才能更全面的实现。要想提高农村养老保障水平，建立和完善农村养老保险制度迫在眉睫。

参考文献

【1】刘岚.发展我国农村社会养老保险制度的几点思考[J].中央财经大学学报.2004.(9)【2】民政部办公厅.县级农村社会养料保险基本方案(施行)[R].1992-01-03颁布

【3】王黎明．建立健全中国农村社会养老保险制度必要性和可行性分析[J]．地方财政研究，2007，(6)：19—24．

【4】国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定[Z]．国发[1997]26号．

【5】国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见[Z]．国发[2009]32号．