中国养老保险制度研究1

第一篇：中国养老保险制度研究1

中国养老保险制度研究

摘要

经历了几十年的发展与改革，我国的养老保险制度已经取得了巨大的成就，然而由于制度设计和可行性等问题，我国的养老保险存在些许不尽完善之处，如公平性不足，“空账”问题严重，基金运行效率低下等问题。面临着我国老龄化不断加剧的现状，进一步完善我国养老保险制度，构建多层次保障体系，显得尤为重要。本文通过分析现行养老保险制度存在的问题，提出了缩小待遇差距，加强立法，规范基金管理与监管等合理建议，以促进我国养老保险制度的健全和完善。

关键词：基本养老保险；公平性；基金运营

经历了多年的发展，我国已建立起基本养老保险与企业养老保险和个人储蓄养老保险相结合的制度，建立多层次的养老保险体系。而城镇居民养老保险制度的实施，也标志着我国基本养老保险制度的全覆盖。养老保险对于保障人民的生活，稳定社会发展起到至关重要的作用。然而，我国的养老保险制度在发展的同时，也存在着许多问题，需要我们去研究解决。

一、当前我国养老保险制度存在的问题

（一）基本养老保险制度公平性不足

虽然目前我国已实现了基本养老保险制度的全覆盖，但是从一些具体制度上来看，不公平现象较为明显。具体表现为以下几个方面：

1.养老金待遇不平等

（1）由于我国二元经济结构的长期影响，我国养老保险制度在农村的发展较为缓慢。2009年，“新农保”政策推出以来，其覆盖率不断增加，使得广大农民也能老有所养。其待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。55元还是有吸引力的，但基础养老金的收入替代率偏低。2009年我国农村居民家庭收入人家5153.17元，新农保的660元占人均纯收入的12.8%，城市为20%。因此说其待遇水平和城市还是有差距的。

（2）在社会养老保险的转移接续中，存在着不合理不公平现象。旧的转移接续制度只能转移个人账户资金，或退保，这种转移接续难的情况已经大大阻碍了劳动了的流动，尤其是抑制了农民工的自由流动。2009年12月29日国务院发的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》社保新政从1月1日实施。规定包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移；除了转移个人缴纳的全部本息之外，还可以转移12%的社会统筹部分的资金。但这样也不公。同时《办法》规定：未达到待遇领取年龄前，不得终止基本养老保险关系并办理退保手续。这也给进城务工的农民工带来不便。

（3）在城市中，由于岗位不同，性别，职位不同等原因，养老金待遇存在很大的差异。最典型的就是机关事业单位的人员养老金水平远远高于企业职工的养老金水平。

（4）由于地区发展的不平衡，不同地区的养老金待遇水平也不相同。东部地区要明显高于中西部地区。

2.权利义务上的不均等

在缴费义务上，大部分机关，事业单位及职工缴费义务明显比企业职工要轻，其养老金来源上，基本上是得到政府财政的直接补贴，其稳定性、保险性更高，在养老金待遇上，现行的机关事业单位职工养老金发放水平与调整办法均高于企业；企业养老保险制度内，参保对象过程的不均等传统企业养老保险制度下，国有企业职工的养老金权益都已转化为过去的政府收入，并凝固在国有资产当中，养老基金的短缺造成当前的企业给在职职工

交纳统筹养老金时还要替已退休的老职工买单，在单位统一费率的条件下，企业只要参保就承担了过重的负担。另外，从义务与权利角度看，不同企业在参保过程中存在不均等 企业养老保险制度由“现收现付制”向“部分积累制”改革过程中，没有提供资金支付职工改革前的养老金权益—转轨成本，从而加重当代职工负担。其后果是既造成了代际间参保过程的不均等，又造成了单位间参保过程上的不均等。在统筹基金收不抵支的状祝下，当代劳动者不仅要为自己积累一个“个人账户”之外，还必须拿出另外的缴费比例来养活退休的老年一代，以偿还几十年现收现付制留下的养老金欠债，与上一代及下一代相比，养老保险负担加重和福利减少。

（二）支付压力过重 “空账”规模巨大

当前我国人口老龄化现象日益严重，养老保险支付压力巨大。我国原有的养老保险制度不实行个人缴费，企业也不为在职职工缴纳养老险费。按照现行制度中社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式，如何在支付

已退休人员应得养老待遇的同时，为在职职工建立起个人账户以积累日后给付所需资金，成为新旧制度转轨过程中最为严峻的问题。由于已退休人员和在此制度建立前参加工作的职工没有建立个人账户，没有为自己的养老保险基金进行积累，要在保证“老人”、“中人”的前后待遇水平基本衔接同时建立个人账户，无疑使企业和个人面临双重负担，在养老保险资金供给短缺的情况下，惟一的出路就是让个人账户成为“名义账户”，将应用于积累的资金拿来支付已退休人员的养老保险金，个人账户暂且只是空壳一个，留待日后逐渐填补做实。从而形成了养老保险金的“缺口”或“隐性债务”。在退休人员逐年递增的情况下，养老保险个人账户“空账”以每年1000亿元的规模增加。同时统筹部分与个人账户部分资金的“混账管理”于是就出现“挪用”个人账户中的基金来填补养老金支付空缺的现象，也导致个人账户“空账”运行。

（三）基金投资运营效率低

为了保证养老金的安全性，基金投资多是以保守型的银行存款、政府债券、不动产等形式而实行。近年来，大部分年份银行利率都低于实际工资增长率，再受到通货膨胀的影响，实际收益是非常低的。随着我国宣布允许养老保险金入市，我们也期待着养老金的收益能有所提高。

（四）管理体系不健全

养老基金存在管理层次混乱，职责不清的问题。我国养老保险管理体制的一个最明显的特征是:没有从法律上明确管理体制的职能定位，行政管理与业务管理不分家。从制定政策、实施操作、监督机构、基金运营方面责任不清，存在着事实上的政事不分，政企不分的情况。同时，在养老保险方面缺少统筹性的法律，立法相对落后。此外，我国也缺少专业的基金运营机构，以及有力的基金监管机构。

二、完善我国养老保险制度的建议

（一）缩小养老金待遇差距

无论是对于城乡养老金待遇差距，不同地区之间的待遇差距，还是机关事业单位和企业单位之间的养老金待遇差距，国家都行出台相应的政策进行调整，对待遇较低的地区和部门加大补贴力度，促进养老保险的待遇公平。应注意，一些地区或机关事业单位的养老金替代率高的情况，我认为政府要做的应当是尽量提高其他按地区和单位的养老经替代率，从而提高待遇，使得全民总体养老金待遇向更高的水平发展，而不是一味的调低原本高的地区和单位的养老金替代率。

（二）加强养老保险的相关法律建设

完善养老保险法规体系，建立起统一的、适用范围比较广泛的社会养老保险法律制度，消除地方立法分散、社会养老保险制度被分剂的现象，促使仲裁机构和人民法院对争议依据具有整体性和权威性的法律规定进行仲裁

或判决。首先，必须通过立法强化养老保险费筹集机制，建立稳定的财政投入机制。加大强制征缴养老保险费的力度，进一步扩大养老保险覆面;将离休人员随着经济发展提高的养老金纳入财政顶算，真正做到国家、企业、个人二方共同建立养老金，保持养老保险制度的长期稳定运行，使更多的职工受益于养老保险。在养老保险基金筹资上广开渠道。其次，要对养老保险基金的投资营运制订相应的法规和政策，用政策法规指导基金投资管理公司的营运活动，以法律法规的强力来保障基金营运的安全性、盈利性、合法性。通过对养老保险制度在法律法规的建立和健全，使我国养老保险制度改革进一步走上法制化和规范化的轨道，进而均衡养老保险在国民参保的公平性。

（三）规范基金管理

首先，我们要解决的是“空账”问题。第一，划清新旧制度给付责任这是解决历史债务问题的前提和基础，以“新人新办法，中人换办法，老人想办法”为基本思想，即新人按照新制度来实施，做实个人账户，防止资金缺口进一步扩大的恶性循环;中人换办法指以统账结合制度的实施时间为分界点，其参加后的养老金给付按新办法，而之前的则归同于老人一起按老办法实施解决。第二，活用国有资产从静态讲，对符合条件的国有企业甚至还可包括机关部门广泛清查，将其配各的非必要性设施与资产进行出信、变现不仅可筹措到一部分养老基金而且还能清除政府、企业中存在的不良资产并且这笔养老保险资金可以相当于国家的无偿支付，减轻发行债券时所带来的偿还压力从动态资产来讲，则可充分运用“中人”和“老人”长期劳动积累的国有企业现有资产但不可只是将国有资产直接划拨给社会保险基金管理机构，而应将其所有权赋予给基金管理机构，除每月抽去一定资金及所生股息供养老金发放外，剩余资产可继续以流动资金形式留存在原企业，进行再生产使用或充当股份。其次，协调投资原则安全性是第一位的投资原则，但同时也要高度重视收益性、流动性和社会性需要有步骤的放松对养老保险基金投资项日和领域的限制，合理确定保险基金投资组合，减低投放到银行存款的比重，适当的增加企业债券与股票投资的比例并且加人力度培养专业投资人员，提高他们的投资技术与敏感度以确定出最优组合使养老保险基金获得最大投资收益而健全和完善养老保险基金投资的资本市场，也可以为基金的良性运作增加安全系数。

（四）强化养老保险基金监管

为适应我国多层次养老保险体系的发展需要，我国也应建立多层次社会保险基金监管体系。实行收支两条线，保证专款专用，建立省级或省级以上的管理系统，做到统一管理。对于基本养老保险的监管，应由政府成立专门的独立机构来进行监管。对于企业补充养老保险和其他养老保险的监管，也应该由政府直属机构进行监管，实行统一集中的监管模式。保险基金的支付风险所涉及的却是百姓的保命钱，严重影响着社会的稳定，因此通过立法解决保险费的收缴问题，防范保险基金支付风险是中国基本养老保险制度顺利、公平实施的重要保障。

养老保险制度的良好运行对我国社会发展与稳定起到十分重要的作用。当前，我国的养老保险制度在取得巨大成就的同时还需要不断完善。我们要做的是坚持加强基本要老保险制度建设，不断完善我国的多层次养老保险体系，相信我国的养老保险制度在经过不断的发展与改革后会实现老有所养，达到一个令人满意的水平。

第二篇：浅谈中国养老保险制度

浅谈中国养老保险制度

摘要：文章简要对比了国际的社会养老保险制度，侧重比较了中美保险制度的差异。肯定了近年来中国养老保险制度所取得的成绩，指出了目前中国社会养老保险制度面临的诸多问题，从全面推进多层次养老制度体系建设、扩大非缴费型和基本养老覆盖范围、重新界定政府在养老保险体制中的职能和建立城乡有别的养老保障模式等方面对中国养老保险制度发展趋势进行了探索。

关键词：养老保险

中美制度对比 制度改革成就 现存问题 发展趋势 中国养老保险制度的真正发展是从20世纪80年代中后期开始，经过近30年的发展和完善，我国养老保险制度改革不断深入，制度设计不断完善，管理服务不断细化，对保障离退休人员基本生活、促进经济发展、维护社会稳定发挥了积极作用。但是，随着改革深化和社会正处于转型期，以及人口老龄化程度的提高，我国养老制度还存在一些不足，尤其是和国外各种保险制度比较，更能发现我国保险制度的缺陷，对我国的基本养老保险制度改革提供借鉴。

国际养老保险制度的比较

由于世界各国政治制度不同，经济发展水平不等，历史传统各异，不同国家养老保险制度之间存在较大差异。尽管世界各国养老保险制度的设计五花八门，但几乎都是由一些基本要素所构成，对西方主要发达国家具有成效的基本养老保险制度作一比较，对我国的基本养老保险改革会提供一些借鉴。

从制度特点来看，国外建立起来的养老保险模式大致可分为四种类型：投保资助型、福利国家型、国家保险型和储蓄积累型等。目前，德国等欧洲大陆国家、美国、日本等发达国家都属于投保资助型，英国、瑞典等北欧国家是福利国家，前苏联、东欧诸国以及澳大利亚等国实行国家保险模式，智利和新加坡等国则实施储蓄积累模式。这些模式在具体设计上各有特点，以下对它们进行简要的比较。

(一)资金来源基金的负担方这一问题来说，一般以雇主、雇员及政府三方出资为主或至少是其中两方出资。就各国实际而言，投保资助型国家主要以三方负担为主，政府的责任主要是间接的；而储蓄型模式中，政府基本不承担责任。具体来看，福利国家的基金来源于一般税收，基本上由国家和企业负担，个人不缴纳保险费或缴纳低标准的养老保险费。例如，瑞典退休者在工作期间不必缴纳任何保险金或保险税。在投保互助型的美、德、日等国中，美国的养老金以社会保障税的形式负担，主要由雇员和雇主缴纳，国库原则上不负担，典型的依靠目的税负担费用，根据所得最高税率可达27%；欧洲大陆国家养老金来源比较多样，主要来自保险费，但以国库的部分负担为补充，其中德国除主要由保险费(占所得比例的17.7%)负担外，国库也分别负担12-15%；东亚的日本也是雇主、雇员、国家三方负担型，日本对其基础部分除有定额保险费负担外，国库负担高达33%。

(二)给付水平从计算基数的对比看，即按照不同期间的平均所得作为养老金计算的基数，一般采用的期间越短，给付水平越高。有的国家以加入养老金计划的整个期间为基数，例如德国就以加入全期间平均所得为基数，还有些国家以退休前几年的平均所得为基数，例如意大利仅以退休前5年间平均所得为基数。从替代率标准的对比看，替代率是养老金额相对于过去所得的比例，是有效的衡量给付水平的工具，替代率越高，给付水平越高。并且计算替代率的标准也各不相同。由于依据不同的计算基准，不仅会使替代率大相径庭，而且使养老金的实质水准相差悬殊，无论各国采取什么办法，都有一个共同的目的，就是尽量不让替代率过高，以防止福利刚性。

（三)支付条件

享受养老金待遇的条件通常有四个：一是退休年龄，西欧、北欧国家和美国、加拿大、智利、澳大利亚等国，均规定法定退休年龄为65岁，而亚洲、非洲等国家规定的年龄为55或60岁。二是工龄，即必须达到一定的工作年限，通常为男25年左右，女20年左右。三是缴费年限，即缴够规定期限的保险费，如10年、20年等，各国规定不同。四是居住期限，即参保人须达到规定年龄，并符合居住国所规定的居住期限，方可领取养老金。这四个条件不一定要同时具备，有些国家只要符合其中一至几项即可。

西方一些国家的养老保险制度发展历史较为悠久，制度相对成熟，对我国有很大的借鉴作用。而美国的保险制度也是比较完善的，通过中美制度的比较，对我国保险制度有一个更深刻的了解，也便于我们进一步完善我国制度的不足。

（一）养老保险模式与制度方面的比较

在养老保险模式方面，美国的养老保险是综合传统型、福利国家型等多模式的特点，经过近70 年的实践逐步发展形成的，而且带有非常发达、独特的市场经济特色。目前美国的基本养老保险基金是现收现付制，养老保险待遇按月支付并随生活价格指数的变动而每年调整。我国的养老保险制度则是一种部分积累制，包括现收现付的社会统筹基金和作为积累的个人账户基金。国家每年根据平均工资的增长及物价指数调整养老保险待遇。

（二）养老保险基金的比较

美国 2004 年，雇员缴纳养老、遗属、残疾保险的费率为本人工薪收入的 6.2%，其雇主也按相同数额为其缴纳费用。自雇者则同时为自己缴纳雇主和雇员两部分。一般地，缴费工资基数每年随平均工资的增长而自动提高。领取养老待遇的资格基于获得社会保障分的多少。而我国养老保险制度是依据“以支定收”的原理设计，是一种转型期的过渡模式。现在的养老保险参保人除了为自己今后养老缴纳费用外，还要负担已退休人员的养老费用，因此企业与个人缴费比例甚至比美国或其他发达国家的两倍还要高。但可以用于支付已退休人员的养老基金并不多，大部分企业退休人员养老待遇偏低，矛盾尖锐。

（三）养老保险领取等方面的比较

在退休年龄方面，2004 年，美国获得全额养老金的年龄为 65 岁 4 个月，以后每过1年，获得全额养老金的年龄相应提高 2 个月，直到 2014 年，出生于 1959 年及以后者，获得全额养老金的年龄提高到 67 岁为止。被保险者也可以选择在 62 岁提前退休但获得相应减少的待遇。而我国的法定退休年龄是男职工 60 岁、女干部 55 岁、女工人 50 岁。从事特殊工种的职工为男 55 岁、女 45 岁，完全丧失劳动能力的职工为男 50 岁、女 45 岁。

通过比较发现，美国的养老保险制度相对成熟。与美国相比，我国养老保险制度中存在以下不足：①养老保险覆盖面较小；②养老金的工资替代率较高；③养老保险积累基金较少；④退休年龄较低；⑤养老保险缴费比例较高；⑥在职人员与退休人员的比例即抚养比下降过快等。因此我国养老保险制度应当基于“有限福利”的基本理念，逐步改革现行养老保险制度，完善企业年金，促进个人储蓄性养老保险（商业人寿保险）的发展，建立基本养老保险、补充养老保险、个人储蓄和商业保险等三层养老保险体系为目标，辅以提高退休年龄、降低养老金的工资替代率，改善制度的内部状况。

中国养老保险制度的基本情况

自20世纪90年代以来，中国加快建立以社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本养老保险为主体的社会养老保障体系，覆盖范围不断扩大，社会保险基金和财政投入规模持续增长，社会化养老保障体系不断完善，但是，面对日益严重的老龄化问题，我国的社会养老保障体系还不健全，制度运行还需要进一步完善。

(一)我国现行养老保险制度的现状

中国在工业化的过程中尤其是改革开放30年来，逐步建立了多种类型的社会养老保障制度。在城镇地区，主要是城镇职工基本养老保险制度和机关事业单位职工退休金制度。以城镇职工基本养老保险为重点的社会养老保障制度覆盖人群不断增多。截止到2008年底，全国参加城镇职工基本养老保险人数为21890万人，其中在职人员16597万人，离退休人员5293万人。在农村地区，主要是民政部1992年推行的农村社会养老保险制度，2009年8月，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，确定从今年起开展新型农村社会养老保险，同时召开了开展新型农村社会养老保险试点工作会议，正式启动农村新型养老保险试点工作。新制度2009年覆盖10%左右的县，2020年之前覆盖所有农村适龄居民。根据规定，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。年满60岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农民都可以按月领取养老金。如果新制度实施时已年满60岁，不用缴费可以按月领取基础养老金。这是以社会保险与老年福利津贴相结合的制度设计，必将促进老年保障制度的快速发展

(二)、对传统的养老保险制度进行改革我国城镇企业职工的养老保险制度始于1951年，1953年修订颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，1978年以来企业职工养老保险制度进行了一系列的探索与改革，主要内容有以下几方面：

1、改革实践阶段（1978-1990）80初期，进行养老费用生活统筹，恢复养老保险的调剂职能，向社会化方向发展克服企业退休费用负担畸轻畸重的问题。1986年7月，国务院发布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，规定国家对劳动合同制工人退休养老实行社会统筹，企业和劳动合同制工人按规定的比例缴纳养老保险费，筹集养老保险基金。这个规定表明，在经济体制改革的新形势下，国家将放弃传统的养老保险制度，转而实行国家、企业和职工个人三方共同承担责任的社会化的现代养老保险制度，并由劳动合同制工人推广到全国所有国有企业职工。合同制工人缴纳本人标准工资的3%，第一次建立了个人养老保险缴费制度

2、探索与实践阶段（1991－现在）进入20世纪90年代，我国养老保险开始在制度的运行机制、制度模式方面进行了较深层次的探索(1)、建立养老保险基金社会统筹制度20世纪80年代以后，老企业的退休人员不断增加，发放退休金的压力越来越大，而新建立的企业就不存在这样的问题，这不仅使企业之间不能在相同的起点上竞争，而且缺乏竞争力的老企业已无力支付众多退休工人的养老保险金，导致企业劳保个人开不出工资，上访告状频频。1991年6月国务院下发了《国务院关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》，确立了养老保险金由市县起步、向省级过渡、最后实现全国统筹的资原则筹。到1992年底，全国有2300个县市实行了国有企业职工养老保险费社会统筹改革，占全国县市总数的95%。(2)建立多层次养老保险制度我国传统的养老保险制度是单一的，责任完全有国家和企业负担，为改变其弊端，1991年6月下发的《国务院关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》确立了实行社会基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险原则。(3)改革基本养老金的计发办法随着经济制度的改革，基本养老金按退休标准工资的一定比例计发的办法已不适应，1993年10月，劳工部颁布了《基本养老金计发办法改革试点的通知》，在待遇确定与支付比例上作了进一步的改革，改革后的养老金分两部分：社会性养老金和缴费性养老金。社会性养老金，企业和职工缴纳基本养老费满15年的，社会性养老金按职工退休时所在地区上半年社会平均工资的25%计发，缴费不足15年的按20%计发，缴费满5年不足10年的按15%计发。(4)、养老保险逐步社会化养老保险社会化表示在由于独立于企业和事业单位的社会保险经办机构管理社会保险事宜。管理基金由非官方机构负责投资运营，养老金不再有退休人单位发放，而是由银行发放，到2001年企业退休职工的养老金基本上全部由银行发放。

中国养老保险制度改革的成就

220世纪80年代中后期，中国在社会经济转型、社会经济条件相对落后以及人口老龄化进程加快的背景下，吸取国际经验教训，开始实施养老保险制度改革。这是我国社会发展中最有挑战性的任务之一 ,但我国仍取得了显著的成就。1997年7月，国务院公布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，进一步明确了基本养老保险制度统一模式的一些具体办法。我国养老保险制度改革方向明确，20世纪末，基本建立起一个资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。中国养老保险制度取得的成就表现如下：

（一）社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度 社会统筹克服了单位核算的弊端，体现出养老保险的社会共济性，一定程度上克服了企业、行业之间由于发展水平和效益不同造成的不公平。社会统筹也有利于统一管理、统一发放，提高效率、促进公平。个人账户将个人投保与企业投保的一部分记在个人名下，与个人利益挂钩，有利于落实个人的责任，调动个人参加养老保险的积极性，也便于个人在不同单位之间的自由流动。

（二）现收现付制向部分积累制转换 现收现付制是代际养老，老人的供养负担完全转嫁给下一代，但在国家经济衰退或人口老龄化的形势下，国家或企业很难有效满足不断增长的养老金需求。完全积累制是代内养老，退休前自我积累养老金，但制度过渡要解决已退休人员和在职人员的养老金积累问题，筹资上存在“双重负担”。我国采用部分积累制的混合式筹资方式，综合考虑当前需要，也为满足长远需要做准备，具有一定的制度弹性。从现收现付制向积累制过渡，在我国乃至世界养老保险制度改革中都是一件非常有意义的事情。

(三)增强了养老保障能力 养老保险制度改革逐步构建了基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险的“三支柱”养老保险体系，提高了养老保障水平。

（四）扩大了养老保险的覆盖面 新的养老保险制度要求在享受保险的权利上是统一的，要求保险项目、保险待遇和投保标准统一，并适用于城镇各类企业（包括私营企业、外资企业、合资企业等等）的职工和个体劳动者，逐步扩大社会化养老保险范围，维护公民权利和社会公平。

中国养老保险制度存在的弊端

现行养老保险筹资模式在实行过程中出现了许多问题和矛盾，这对即将进入老龄人口增长高峰期，同时又正值工业化发展阶段的中国来说，完成由旧制度向新制度转移的过程，必须首先明确当前中国现行养老保险体制所存在的弊病和问题：

（一）.基金来源渠道单一，收支矛盾日显突出。当前我国养老保险的基金来源主要是保险费的收入及其利息收入和财政补贴。由于经济条件的限制，保费欠缴的情况非常严重，弹性收缴与刚性支出的矛盾日趋突显出来，加上老龄人口数量的不断上涨，享受养老金的人数不断增加，养老保险费用开支增加，成为应对老龄化危机最主要问题之一。

（二）历史欠债严重，“空账”运行规模大。我国当前实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，但是在实际的实施中却形成了一种在资金流程上与现收现付制没有什么本质区别的“空账”运行机制。1997年《决定》指出已经退休职工的养老金继续按照过去的标准，这意味着企业要同时承担退休职工养老之需和为在职职工积累养老金的双重任务，造成企业负担过重，缴费困难、逃费、欠费现象严重。

(三).退休年龄偏低，且男女性别在退休年龄上差距太大。退休年龄的高低决定着领取养老金时间的长短。而退休年龄越低，则意味着领取养老金的时间越长，即用于支付养老金的基金需求就会越多。我国规定男性退休年龄为60岁，女性为55岁，加上生活和医疗健康水平的提高造成我国人口的老年抚养比不断攀升，有关专家预测我国到2060年养老抚养比为 60.3%。另一方面，由于女性的平均寿命要明显高于男性，在我国，女性要比男性早5年退休，这不仅导致我国养老金支付压力加重，而且也不利于妇女权益的保障。

（四）.基金管理效率低下。我国规定养老金在留足2个月的支付以外，应该全部用于购买国债、银行储蓄、企业债券、投资股市，严禁投入其他金融和经营性事业。但是目前我国养老金仍主要用来购买国债和银行储蓄，基金收益甚小，根本无法满足老龄社会对养老金的需求，没有真正建立起养老金保值、增值的有效机制。

（五）社会养老保险制度层次缺失

我国养老金制度模式从1993年提出实施多层次养老保险模式。但作为养老保险体系重要组成部分的企业年金养老制度推进缓慢，覆盖率小，大部分城镇职工依然仅有基本养老保险。而且，我国政策规定企业只有加入了基本养老保障之后，才允许按政策规定设立企业年金。所以，只有少部分经济效益较好的能源、金融和通讯的企业设立企业年金，而经济效益差的企业一般只有基本养老金保障，形成企业年金缺位。

（六）基本养老金制度覆盖率低

2006年我国就业人口为76990万人，其中城市就业人数为28310万人，城市就业人口比例为36.77%.数据显示，我国基本养老保险理论覆盖率从2001年的38.8%增长到2006年的42.8%，覆盖率仍不足50%.显示我国社会养老保障的有效覆盖面较狭窄。

（七）养老保险基金“所有者缺位”

当前，我国个人帐户中的养老基金实质上是缴费人的资本或劳动收入的一部分，所以，从经济学上产权明晰这一原则出发，理应成立一个代表缴费人利益的组织来对这部分基金进行管理。而我国目前的情况却是由政府代管，政府成为养老基金的托管人。所以，我国目前的基本养老保险基金实际上就处于“所有者缺位”继而“所有权悬空”的状态，在这种状态下，发生融资困难和基金被挪用的情况，也就不足为奇了。

（八）农村养老保险制度亟待健全

由于历史的原因，我国城乡之间在经济发展水平、收入水平、经济结构等诸多方面存在较大差异，所以在使我国城市和农村之间形成了不同养老保障制度。与城镇相比，农村社会保障水平低，保障项目少，社会救助仍是农村社会保障的主体内容，作为现代社会保障核心的社会保险制度在我国农村才刚刚开始发展，保障制度亟待健全。随着城市化进程的加快，农村经济结构的变化，人口政策的影响，以及农村人口结构逐步老化，农村家庭保障日益受到越来越大的冲击，农村人口对政府组织的社会保障的需要越来越迫切。

中国养老保险制度的改革趋势

基于以上所存在的问题与弊端，提出以下应对策略：

（一）扩大基金来源的渠道，建立多层次的养老保险体系。提高养老金保值增值的能力，实行国有资产变现，发行社保长期债券，进入资本市场等措施，把社保基金做大。

（二）.积极发展企业年金计划即补充养老保险和个人储蓄养老保险。强化个人自保的意识，加强企业和个人对养老保险的责任与义务。使得养老保险的各个支柱都得以发展和完善，为建立多层次的保障体系打好基础，为降低基本养老金的替代率，促进个人账户实账运行创造足够大的活动空间。

（三）.逐步做实个人账户，解决个人账户的“空账”问题。第一建立账户分立制，建立个人账户专管体系。将个人账户从社会统筹金中分离出来，实行账户分立，从而避免社会统筹向个人账户“借”的风险。第二，建立专门的基金管理机构来负责个人账户基金的管理与营运，以确保其保值增值。

（四）建立农民工的养老保障体系。一项社保计划应该和能否覆盖哪些人群，是由社会的生产力发展水平，劳动力市场发育状况和政府行政管理能力所决定的。根据我国经济发展的现状和趋势来看，养老保险应逐步全面覆盖所有与城市化、工业化过程有密切联系的群体，而农民工正是这一过程中非常庞大而且不容忽视的一个群体。应该立即建立有关将农民工纳入养老保险框架之内的法律法规，将其纳入养老保险的范围之内。这样一方面可以扩大社保尤其是养老保险的基金来源；另一方面，又可以在一定程度上缓解农村老龄化带来的养老危机，因为一旦农民工为社保网络所覆盖，他们才会有“精力”去考虑如何提高父母辈老人的福利水平问题。

（五）全面推进多层次养老制度体系建设

建立多层次养老制度制度体系，是我国的文化传统和现代社会保险机制的要求，应全面覆盖无力缴费的贫困人口的社会救济、社会基本养老、企业年金、商业寿险、家庭保障等多层次养老保障制度模式。第一层次：加大基本养老保险的执行力度。由政府、企业和个人三方供款的模式，即企业和个人为主，政府提供补贴，实行现收现付筹资方式。通过提高企业和个人的参保意识、加大执法力度等措施，不断提高参保率。由国家行政部门管理，执行保障和再分配功能。推行激励机制，对于多缴费者可以多领取相应的养老金。第二层次：鼓励企业为员工建立企业年金保障。由政府提供优惠政策，实行劳动权利与义务相结合的原则，由企业为主，个人为辅供款，实行积累制筹资方式。对象为企业职工，执行保障和储蓄功能。实行激励机制，保证缴费者退休后有更高的生活水平和更为充分的保障。第三层次：积极发展商业寿险保障。采用自愿性，由政府提供政策，个人具有经济能力和偏好选择，实行积累制筹资方式。对象为高收入人群，是在具有了基础保障之上的更高层次的保障。执行保障和储蓄功能。政府可视经济发展需要，给予政策扶持。第四层次：传承家庭养老保障。家庭成员对老人的赡养是互惠互利关系的体现。年轻一代对父母提供照顾，也为自己将来获得子女照顾创造了道德基础，这种供养与反哺的循环使家庭养老能够延续。

（六）扩大非缴费型和基本养老覆盖范围

扩大覆盖范围，是基本社会养老制度的一个基本目标。目前扩大覆盖范围的政策是出于制度内的资金不平衡的需求，缺少统筹机制。这种以扩大覆盖面为手段来缓解养老保险基金压力的政策背景，使非国有企业产生了其缴费将被用作于退休人员较多的国有企业，进行实质上是现收现付性质的收入转移支付的预期，而与此同时，国家又没有对非国有企业及其缴费相对应的养老金承诺做出制度化的、具有法律效力的保证。制度漏洞是造成覆盖率不足的一个重要原因。很多国有、集体企业使用农村、外来劳动力临时工，非公有制企业职工、城镇个体工商户及其雇工、城镇自由职业者、农民工，大部分没有纳入养老保险覆盖范围

（七）重新界定政府在养老保险体制中的职能

造成当前我国养老保险体制出现“所有者缺位”的现象，很大程度上是政府直接管理过度的结果。当前个人帐户中的养老基金完全是由政府的社会保障管理部门管理的，政府既是监管者，同时又是帐户的直接管理者。在这种情形下，个人帐户中积累的基金难以得到有效地运作。因此，应当将政府的管理职能限制在社会统筹这一大块，即现收现付部分；而个人帐户中的基金部分，则可考虑借鉴国外管理养老基金的成功经验，成立养老基金会组织来管理个人帐户中的基金，基金会组织应当是专业化的基金管理公司。并且，为了保证养老基金的管理效率，这样的基金会应当是竞争性的，即成立多个基金会组织，职工可自主地选择决定加入哪一个基金会，也可自由地退出。政府间接作用的增强则表现在加强监管职能方面。政府的社会保障部门应对基金管理公司进行严格的监督，定期考核其绩效和风险管理水平。

（八）建立城乡有别的养老保障模式

我国的社会养老保障制度体系由非缴费普惠性养老模式、缴费性基本养老保险模式、企业年金及个人寿险储蓄性养老模式和家庭养老等多层次构成。其中缴费性基本养老保险和商业寿险产品的目标主要是城镇从业人员，是养老保障是发展的主体。企业和个人寿险储蓄安排的养老保障将成为城镇退休人员晚年生活的补充性质资金来源，也是提高退休生活质量的重要保障。

重视对我国养老保险制度的改革，推动中国养老保险制度的完善迫在眉睫。政府要加快制度方面的建设，社会大众和企业要积极落实各项政策，要提高养老保险方面的知识，学会维护自己的利益。只有各界共同努力，我国才能建立期更完善的养老保险体系，我们的社会才正在做到“老有所养，老有所依”。

班级：社工07-2班 姓名：刘诣 学号：05号

第三篇：中国新型农村社会养老保险制度研究

中国新型农村社会养老保险制度研究

我国农村社会养老保险从上个世纪80年代中期开始探索,90年代初进行试点,逐步在农村建立了农村社会养老保险制度。由于制度本身设计存在缺陷等种种因素的影响,老农村社会养老保险在实施过程中遇到一些困难和问题,难以推进。1999年,国务院对农村社会养老保险进行清理整顿,要求停办新业务,将农村社会养老保险逐步过渡为商业保险,农村社会养老保险处于停滞状态。2002年十六大提出“有条件的地方,探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”,之后,一些地方开始探索新型农村社会养老保险。2009年9月1日国务院颁发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,要求按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则,实行社会统筹与个人账户相结合,与其他社会保障政策措施相配套的新型农村社会养老保险制度保障农村居民老年基本生活,从2009年开始选择10%的县(市、区、旗)试点,以后逐步扩大试点实现对农村适龄居民的全覆盖。本论文在此背景下通过与老农村社会养老保险对比和与其他人群的社会养老保险制度的联系,对新型农村社会养老保险试点的一些问题及其发展趋势进行了分析研究。论文共分为九章。第一章“绪论”主要内容为：介绍论文的选题背景与意义；对社会养老保险等概念进行阐述,本文所研究的新型农村社会养老保险的对象范围确定为从事农业劳动的纯农民群体：对研究农村社会养老保险的文献进行述评以及本文的研究内容、框架、方法、研究目标及创新进行介绍。第二章“农村社会养老保险制度分析理论基础”介绍了论文分析所应用的基础理论,主要介绍了社会公平理论、中央与地方政府事权与财权划分理论和结构功能主义理论。社会公平理念是作为社会保障的核心价值员穿全文,中央与地方政府事权与财权划分理论用来分析新农保中各级政府财政补贴责任分担问题,结构功能主义理论用来分析新农保在农村养老保障体系中地位和作用。第三章“老农村社会养老保险制度回顾”主要介绍了探索建立老农保时的政治、经济、社会背景及意义；阐述了老农保发展过程和实施状况；分析了老农保存在的问题。第四章“新型农村社会养老保险制度探索与试点”主要内容为：一是分析了新农保试点的政治、经济、社会等方面的背景。在政治上党和政府高度重视新农保工作,制定了试点指导意见,提出了明确的要求；在经济社会方面,与已建立农村社会养老保险的国家相比,基本具备建立新型农村社会养老保险的条件。二是阐述了新农保试点的发展过程和状况。到目前为止,新农保发展经历了各地方新农保探索、新农保研究性试点和国家新农保试点等阶段,并且试点收到了很好的效果。三是分析了新农保特征。与老农保相比,新型农村社会养老保险制度更具有社会性、互济性和福利性；缴费标准和保障水平更高；明确强调了政府责任,体现了政府在新农保中的主体地位和主导作用；体现了权利与义务相一致的原则,兼顾了效率与公平；从宏观制度层面上看具有发展的可持续性等。四是阐述了新农保推进原则。新农保在推进中应遵循与社会经济发展水平与速度相适应,从实际出发、分类指导,先慢后快、逐步推进,规范操作、逐步完善,可衔接性和可持续性,自愿参保、积极引导和政府主导、社会参与等原则。五是分析了新农保试点中应注意的问题。主要有人户分离的人群参保、缴费标准设计、财政补贴、村集体和其他组织补助及与其他养老保险制度衔接等问题。第五章“新型农村社会养老保险模式分析”主要阐述了研究者在全国试点前对新农保模式的探索研究,各地方新农保实践模

式以及全国试点后各地对新农保的调整和完善情况。第六章“新型农村社会养老保险制度中的政府责任”主要阐述了政府介入农村社会养老保险的理论依据,政府在新农保中的立法职责、财政职责、组织实施职责、监管职责等责任。重点分析了政府在新农保中财政责任及其各级政府承担财政补贴的方式,这部分介绍了国外政府对农村养老保险的财政补贴经验,归纳了目前我国政府对新农保财政补贴的主要方式——进口(缴费)补贴、出口(养老金待遇)补贴。分析了不同的补贴方式的效应：进口补贴能提高农民缴费意愿,激励效果较好,能提高农民参保人缴费能力和保障水平,具有扩大内需,促进经济增长的作用,但也增加了新农保基金保值增值的压力,加重了财政困难地区地方政府负担,多缴多补的鼓励办法有可能产生逆向选择问题。出口补贴直接提高了参保人的养老保障水平,减缓了基金的保值增值的压力,体现了新农保的公平性、普惠性,但没有缴费补贴的激励效果大。这一章还分析了目前新农保政府补贴在基金中存在补贴比例低、补贴制度不完善、各级政府事权和财权不统一等问题和提出了加大财政投入、完善补贴机制和建立事权和财权相统一的财政责任分担机制等相应的对策措施,提出了省、县(市、区)、乡(镇)三级政府补贴比例分配的三种方式——三三制、高中低或高低低、低中高。第七章“新型农村社会养老保险在农村养老保障体系中的地位与作用”主要阐述了我国目前农村养老保障体系构成及不同养老方式的地位和作用,重点分析了新农保目前和将来在农村养老保障体系的功能和作用。通过分析认为目前新型农村社会养老保险还难以在农村养老保障中占主体地位,农村养老保障在将来一段时期内还主要靠家庭养老,随着新农保进一步发展,将在农村居民养老保障中占据主体地位,但也必须与家庭养老和社区养老等其他养老方式相结合才能完全实现全面保障农村居民养老的需要。第八章“新型农村社会养老保险制度前景与展望”通过与城镇居民社会养老保险和城镇职工基本养老保险的比较,对新农保的发展趋势进行分析。通过分析认为新农保与城镇居民社会养老保险在有条件的地方可以合并实施,这体现了财政补贴的公平性,易于建立相似或相同的社会养老保险制度,有利于建立全国统一的基本养老保险制度,但是也有可能存在增加地方政府财政压力,内部管理机制不顺和保障水平缺乏相对公平等问题；认为新农保在制度模式、基金管理等方面要进一步完善,为与城镇职工基本养老保险基本制度相衔接和建立全国城乡统一的社会养老保险制度准备条件。在推进进程上,可分为三步：第一步是到“十二五”期末,实现新型农村社会养老保险制度全覆盖;第二步是到2020年,新农保成为城乡居民养老保险制度的重要组成部分并且保障水平有了较大的提高；第三步是到2049年,新农保的基本制度框架与城镇职工基本养老保险基本一致,城乡基础保障水平基本相同,形成全国统一的基本社会养老保险制度。第九章“研究结论与不足”。文章通过分析可以得出经济社会结构的变化和老农保的缺陷有必要探索新型农村社会养老保险；新农保较老农保设计更合理；新农保最终发展趋势应该更有利于建立全国统一的基本社会养老保险制度；政府应该加大财政补贴力度,中央政府应该加大转移支付；新农保目前难以在农村养老保障中占据主体地位,必须与其他养老方式相结合共同完成农村居民养老功能等结论。文章村在由于缺乏基础数据无法对新农保的中长期收支变动趋势进行精算,研究不够深入,研究范围有待于进一步拓展等不足。

第四篇：中国新型农村社会养老保险制度研究

中国新型农村社会养老保险制度研究

一、建立新型农村社会养老保险制度势在必行

(一)当前农村养老保障仍处于“制度真空”状态

我国农村社会养老保险制度始建于20世纪90年代初，1992年民政部制定下发了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，农村社会养老保险工作在各地广泛开展。截至1999年底，参保人数约8 000万人。自1999年始，国务院开始对农村社会养老保险工作进行清理整顿，指出我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，要求停止接受新业务，有条件的过渡为商业保险。至此，中国农村社会养老保险事业基本处于停滞状态。截至2006年底，全国有31个省、直辖市、自治区的1 905个县(市、区、旗)不随程度地开展了农村社会养老保险工作，积累保险基金354亿元，5 374万农民参保。据统计，近年来，我国农村社会保障覆盖率只有3%，城乡社会保障覆盖率比例为22：1，城乡人均社会保障费的比例为24：1，可以说，到目前为止，我国农村仍旧缺乏真正意义上的社会养老保险制度。导致传统农村社会养老保险制度失效的原因，主要有三个方面：

其一，农村养老保险基金难以实现保值增值致使传统制度缺乏可持续性。传统农村养老保险基金是以县为单位统一管理，基金保值增值方式主要是购买高利率财政债券和存人银行，不直接进行投资，致使参保农户实际收益率非常低，有的甚至为负收益率，严重打击了农户参保的信心。其二，政治责任和经济责任的缺失是导致制度失效的重要原因。政府在农村社会养老保险制度中的责任，包括政治责任与经济责任两方面。政治责任主要指出台专门性的法规、规章，组织引导农民参保以及采取合适的强制形式。而农村社会养老保险没有专门的法规或规章，各地实施办法基本上是在《基本方案》的基础上稍做修改后形成的，这些办法普遍缺乏法律效力，导致制度的建立、撤消，费用的筹集、运用以及养老金的发放很多时候按地方政府的意愿执行。政策法规滞后，不仅使制度缺乏保障，还给制度运行带来了一系列问题，如保险对象不明确、保险资金来源不稳定、管理混乱等。经济责任主要体现为给农民参保提供补贴性支持、对养老保险金提供保值补偿、为农村社保机构提供经费支持等。传统农村社会养老保险制度坚持“个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策抚持”原则，其中“集体补助为辅’’难以落实，“国家给予政策扶持”集中体现在乡镇企业职工参保，集体补助部分可税前列支，而农民参保并没有得到直接财政支持。因此，我国绝大部分农民是在没有任何补贴的情况下参加传统农村社会养老保险的，制度已退化为农民的自愿储蓄制度，不具有社会性和保障性。

其三，待遇水平偏低与从基金中提取管理费使传统制度丧失吸引力。《基本方案》规定农民交纳保险费时，可根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元„„20元，共10个缴费档次。由于长期以来，我国农村经济发展水平普遍偏低，加上农民对制度缺乏信心，大都选择每月2元的最低档次保费。长此以往，将直接导致参保农户的基本生活难以保障，养老保障的目的难以实现。在基金管理方面，《基本方案》允许直接从基金中提取3%的管理费，来弥补业务经费的不足。在政府投人和资金扶助均十分缺乏的情况下，农民感觉不仅要“自己养自己”，还要“出钱养活庞大的农保机构与人员”，难以获得农民的认同与支持。

(二)土地保障功能与家庭保障功能持续弱化

随着市场经济体制改革的深入，工业化、城市化进程的加快，家庭和土地这两类传统保障方 1

式的功能持续弱化，由此放大了农村人口老龄化的社会风险。

其一，家庭保障功能弱化。我国工业化和城市化的发展引发了大规模的“乡——城”人口迁移，其结果是子女远离乡村成为城市工人，代际空间距离不断拉大，土地和家庭财产不再成为束缚子女养老的工具，传统家庭保障模式的基础正在逐渐动摇，养老保障功能正在快速走向衰弱。其二，土地保障功能弱化。土地保障功能弱化的原因是：一是20世纪90年代以来，受国内外经济环境变化的冲击，农产品价格持续下跌，单位农产品成本极高，农民从土地上获得的收入在其收入结构中所占比重持续下降，农民对土地的依赖减少;二是农村土地实行小规模经营，农产品收益率一直不高，土地集体所有制又限制了农民对土地财产变现的能力，农民土地负担沉重;其三是我国农村人多地少，城市化进程的加快使我国耕地消失的速度比农业人口消失的速度更快，大量土地被征用。

(三)“乡——城”人口迁移加速农村人口老龄化进程

自20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，各种限制人口流动的政策和制度得以不断消除，人口迁移的自主性和流动性不断加强，特别是人口从农村向城镇地区的迁移，规模逐渐增大，基本进人一个持续稳定的发展过程。我国农村剩余劳动力向城市大规模转移已经成为不争的事实。据估计，1987年我国人口迁移规模超过3 000万，1994年超过4 000万，到2000年已经接近6 300万，迁移率接近5%。据预测，从2000年到2050年，我国农村向城镇迁移人口总规模累计将达到3.96亿人，年均迁移近800万人。其中，农村经济活动人口(15～59岁)向城镇迁移总数将达到3.35亿，年均迁移670万人。①

如此大规模的“乡——城”人口迁移，特别是农村青壮年劳动力向城镇迁移，在给城镇带来经济繁荣的同时，导致农村人口年龄结构失衡，老年抚养系数急剧增大，农村人口老龄化程度大大超过城市。测算结果还显示②，从2008年起，迁移后的农村60岁以上老年人口抚养比将从19.57%快速上升到2022年的30•28%、2031年的40.72%、2050年的44.59%，这也意味着在2008年将由5个经济活动人口赡养1位老年人，而到2050年将出现2个经济活动人口赡养1位老年人，届时农村人口老龄化程度将空前沉重。并且，同期迁移后的农村人口总抚养比也将快速上升，到2052年将达到75.95%。

国内外专家一般认为，中国改革开放以来享受了20多年的人口红利将在未来15年左右的时间内枯竭，人口红利的转折点将在“十一五”期间到来。随着“刘易斯转折点”的出现，劳动力由充裕转变为短缺，其所带来的一系列有利于经济发展和社会革新的外部条件也将逐渐消失，如果我们不抓住当前有利时机建立健全覆盖城乡居民的养老社会保障体系，一旦人口红利所创造的最佳改革时机消失，覆盖城乡居民的养老社会保障体系建设将举步维艰。

二、新型农村社会养老保险制度框架设想

(一)新型农村社会养老保险制度模式：最低养老金(零支柱)+农村养老保险个人账户

2007年，《劳动和社会保障部、民政部、审计署关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》(劳社部发[2007]3l号)规定，“以农村有缴费能力的各类从业人员为主要对象，完善个人缴费、集体(或用人单位)补助、政府补贴的多元化筹资机制，建立以个人账户为主、保障水平适度、缴费力灵活、账户可随人转移的新型农村社会养老保险制度和参保补贴机制。有条件的地区也可建立以个人账户为主、统筹调剂为辅的养老保险制度。”由此表明，我国新型农村社会养老保险制度将是一个以个人账户主、统筹调剂为辅的模式。

建国以来，我国农民为国家工业化建设和经济社会发展作出了重要贡献，然而农业在为国家提供巨韧累而承受重负的同时，却失去了自身的发展条件，这对广大农民来说是不公平的，政府有责任对农民多每承受的重大损失做出补偿。从“乡——城”人口迁移的角度来说，农村劳动力向城镇迁移为城镇带来了“人口红利”，缓解了城镇基本养老保险制度的财务压力。因此，政府宜重新定位在农村社会保险中的责任，建立以财政补贴为主导的新型农村社会养老保险制度。在新型农村社会养老保险制度模式的设计中，笔者以为，我国新型农村社会养老保险制度应实行“最低养老金+个人账户”的模式，其中个人账户归集体农民缴费与集体补助;体现收入再分配和国家责任的贬补贴，则专门为每位参保农民建立一个标准统一、非缴费型的最低养老金。将农村社会养老保险财政补贴机制与农村最低生活保障制度结合，建立一个“零支柱”最低养老盆度，将是我国新型农村社会养老保险制度建设的一项重要创新，其目的在于：第一，对农村老年人而言，两项制度的保障水平和目标都是以为他们提供最基本的生活保障，消除老年贫困为目标的;第二，两项制度都属于非缴费型的制度，资金来源于政府的财政收入;第三，两项制度在农村可以按照相同的计发单位发放保障金，即以单人户作为基本的计算单位，两项制度整合后，政府财政补贴可以按照人头补贴，作为人均补贴进入到最低养老金账户中，这有利于提高制度的公平性，增强农民参保积极性。

预测显示，未来我国农村老年人口在1亿人左右，按照每位农村老人每月补助100元，每年的财政补贴总额为1200亿元，相当于2007年全国财政收入的2%。而与此同时，建立财政补贴型农村社会养老保险制度之后，还将从两个方面减少财政补贴规模：一是将通过减少农村最低生活保障对象和“五保”对象的方式减少财政补贴;二是可能通过将参保农民“退休年龄”延长到65岁或根据参保农民劳动能力状况实行弹性“退休年龄”和“土地换保障”的方式减少财政补贴。

(二)新型农村社会养老保险待遇水平：保基本+缴费确定型

结合“最低养老金+个人账户”的农村社会养老保险制度模式，新型农村社会养老保险的待遇水平也将采取“保基本+缴费确定型”模式。“保基本”的意义在于通过实施“最低养老金制度”，实现人人享有基本

生活保障、免除老年贫困的目的，使农村社会养老保险的保障标准与我国现阶段生产力水平和国家、社会经济承受能力相适应。因此，当前政府应整合各类支农惠农资金的使用方向，采取缴费补贴、基金帖息、待遇调整、老人直补等多种补贴方式，探索各级财政直接建立用于支持农村社会养老保险制度建设的专项资金，将其主要用于引导扶持和激励农民参保。与此同时，集体经济发达的地区，也应在农户缴费和政府补贴的基础上，根据实际情况给予适当补助，从而体现地区经济发展水平与基本生活水平间的差异。

“缴费确定型”是指农村社会养老保险个人账户制度应采取的给付方式，强调养老金待遇水平与缴水平直接关联。采取“缴费确定型”农村社会养老保险给付方式的目的在于：在强调农民缴费积累的个人产权的同时，增强农民参保的积极性，提高参保农民的养老保障待遇水平，满足不同收入群体的养老保障需求。农村社会养老保险个人账户制度一方面是为了鼓励农民自我保障责任，满足不同收入群体的养老保障需求;另一方面也是为了实现农村社会养老保险制度与城镇基本养老保险制度的衔接，为农村劳动力在城乡之间转移和迁移提供便利。

三、新型农村社会养老保险基金管理的模式创新

选择了基金积累制就必须有相应的投资手段，治理结构与管理模式是确保基金安全的基础保障，也是基金运营监管的前提和基础。实行以个人账户为主的基金积累制模式与基金投资是一对“孪生兄弟”。从城镇企业职工基本养老保险“统账结合”的制度模式改革的过程中看，建立“实账”运行的农村社会养老保险个人账户基金在未来也将面临通货膨胀和经济增长等风险，实现基金的保值增值是建立个人账户的应有之义对我国城镇基本养老保险个人账户养老基金进行投资运营，已成为理论界与实务界的共识。选择合理科学的基金治理结构与管理模式，对于农村社会养老保险个人账户基金的保值增值显得同样重要。

(一)推行委托投资型农村社会养老保险基金管理模式

根据国际主流趋势和我国农村社会养老保险个人账户基金的性质，农村社会养老保险个人账户基金应首选委托投资管理型基金管理方式

农村社会养老保险个人账户基金属于基本保障项目，但采取基金积累制筹资方式，各级财政不提供担保。因此，农村社会养老保险个人账户基金的治理结构应采取省级农保经办机构作为受托人和(或)账户管理人，将养老保险基金的投资管理权和托管权分别委托外部竞争性商业机构的管理模式;省级农保经办机构在不具备能力的前提下，可以将养老保险基金的账户管理权委托给商业机构。省级农保经办机构、基金管理服务机构在从事个人账户养老保险基金管理服务过程中必须接受社会保障基金监管机构和金融监管机构的监督检查。

(二)探索银行质押贷款型农村社会养老保险基金管理方式

农村社会养老保险个人账户基金委托商业银行进行质押贷款的方式是当前我国农村社会养老保险试点过程中部分地区探索的一项措施，就是由农村社会养老保险管理部门将农村社会养老保险基金委托给商业银行，再由商业银行按照委托要求将农村社会养老保险基金资产进行质押贷款。目前做得比较好的地区，有新疆呼图壁县和四川通江县，这两个县采取的方式都是：银行委托贷款的对象必须是农村社会养老保险的参保农户，质押物是农村社会养老保险证，只是出质的对象有所不同，新疆呼图壁县允许农户借证贷款，四川通江县要求必须本人持证件贷款。在当前我国政府财政支持与金融机构小额信贷相对有限的条件下，积极探索农村社会养老保险基金质押贷款的基金管理方式具有重要的现实意义。

还应看到，任何一家金融机构均不能完全满足农村金融服务需求，只有通过有效的组合，才可以实现金融服务效应的最大化。小额信贷能帮助农民生产致富，而小额保险则能保护农民努力积累起来的财富不受外来风险的吞蚀。从金融机构层面而言，小额信贷有了小额意外保险作为辅助，则可减少其信贷风险，既能增加金融机构向农户提供贷款的积极性，也可以缓解农民因意外造成的信贷困境。多种形式的农村小额人身保险作为一种农村普惠性的服务措施，对于有效解决农村养老保险基金保值增值问题，繁荣农村金融市场、促进农业生产都具有重要而独特的作用。

第五篇：农村养老保险制度研究

我国农村养老保险制度的发展比较缓慢，其中原因很多，除了农村整体经济发展水平较低和农民的保险意识较差以外，制度本身的设计缺陷也是造成这种状况的重要原因之一。作者建议：打造农民土地保障、农村社会养老保险制度和农村最低生活保障制度三位一体的农村社会保障体系，建立“个人缴费、集体补助和政府政策及资金支持”的三方共同负担的筹资模式。

年，民政部印发了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》以下简称《方案》，标志着农村养老保险制度在中国开始实施。截止到××年底，全国有万人参保，积累基金亿元，万农民领取了养老金。农民的参保人数占应参保人数的比例很小。由此可以看出，我国农村养老保险制度的发展比较缓慢，其中原因很多，除了农村整体经济发展水平较低和农民的保险意识较差以外，制度本身的设计缺陷也是造成这种状况的重要原因之一。

——农村养老保险的软肋

1．制度的整体设计未体现出社会保险的基本特征。社会保险应该同时具有以下三个特征：第一，国家法律的强制性；第二，保险费通常是由个人、企业和政府三方共同负担；第三，以保障劳动者基本生活水平为标准。而现行《方案》因过多地考虑到农民的保险观念不强而强调“自愿性”，资金筹集上坚持“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”的原则。可以认为，这种保险模式基本不具备社会保险的含义，而是较多地体现出商业保险的特征。

2．制度覆盖面小、共济性差。我国幅员辽阔，不同地区之间经济发展水平的不平衡决定了农村社会养老保险制度的覆盖面一般是以区县为单位。但是，这种管理办法存在着较大的缺陷。一般而言，保险系统的覆盖面越大，抗风险的能力就越大。而在一个区县的范围内，一些与保险有关的统计指标的差别很小，这就使养老保险制度的共济性很差。另一方面，养老保险制度所必须的不变成本也较为明显地呈现出规模不经济的特征。

3．筹资模式的缺陷。《方案》规定，保险基金的筹集渠道为：“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。但在上述三个渠道中，除了对个人缴费规定了具体标准外，其余两个渠道都缺乏硬约束。在经济不太发达的地区，普通农民很难享受得到集体补助。而《方案》又没有对国家的责任通过约束性的规范加以具体规定。这样，农村社会养老保险在没有稳定的资金支持的情况下，很难成为真正意义上的社会保险。

4．保障水平设计缺陷。考虑到我国农民收入水平普遍较低，农村社会养老保险的费率水平也设计地较低。根据测算，如果按照《方案》设定的最低缴费标准元／月缴纳保险费，年之后，每月可以领取养老金．元，年后，每月可以领取养老金．元，这很难保障农民的基本生活。一项调查表明，大部分参加保险的农民都选择了最低标准缴费。不仅如此，《方案》没有按照国际通行的养老保险测算模式进行保险费和养老待遇的设计，养老金一经领取终身不变，使《方案》很难适应市场经济条件下社会经济生活的快速变化。

——农村养老保险的破局之道

5．制度的设计应与国家的农业政策相适应。国际经验证明，农村社会养老保险制度应与国家一定时期所实施的农业政策密切相关。第二次世界大战以后，日本的农业政策经历了两次重大转折：一是鼓励离农政策。为了达到扩大农业生产经营规模的目的，日本政府通过建立土地经营权转让养老金的制度，鼓励农民离开土地。二是返农政策。世纪年代以后，由于农业人口急剧下降，其农业政策也转变为“鼓励返农”，土地权益转让养老金便被取消。近年来，我国的“三农”问题引起了政府的高度重视。“三农”问题的关键是农民问题，解决农民问题的关键又是如何增加农民的收入；而提高农民收入的根本途径是实现农村剩余劳动力向非农产业的转移。只有通过建立完善的社会养老保险制度，才能消除离开土地农民的后顾之忧。农村养老保险制度的建立和实施只有与国家的农业政策相配合，才能取得相得益彰的效果。

6．坚持“强制投保为主、自愿投保为辅”的原则。农村养老保险制度必须充分体现社会保险的强制性特征，凡达到全国农村平均收入水平以上的农民必须投保；同时，也应该考虑到全国各地经济发展水平的差异，对收入在全国平均水平以下、贫困线以上者鼓励投保。农村养老保险制度的推进，可以按人群和地区分类、分步进行。首先在农村的不同人群中分类推进，如乡镇企业职工和民办教师，强制其必须参加保险；其次在较为富裕的地区，一方面要加大政府资金的示范效应，另一方面也要逐步强制农民参加养老保险，然后逐渐扩展到其他地区。

7．实行农村社会养老保险与土地保障相结合，与农村最低生活保障制度相衔接的政策。现阶段，农村的土地养老和家庭养老方式面临着许多挑战，需要政府为农民建立社会养老保险制度以弥补传统养老方式的不足。根据农村的具体情况，应建立农民土地保障、农村社会养老保险制度和农村最低生活保障制度三位一体的农村社会保障体系。与城镇职工不同，农民有土地保障，尽管保障功能已经弱化，因此社会养老保险只应是补偿土地保障功能的不足，而农村最低社会保障制度又成为保障农村老年人口最后的一道生活保障线。

8．建立“个人缴费、集体补助和政府政策及资金支持”的三方共同负担的筹资模式。城市养老社会保险制度中，企业是主要的投保人，而农村只在极少数经济比较发达的地区，集体企业才能为农民提供一部分保险金补助。因此，集体补助只能是辅助筹资渠道，而为了保障所有的农村老年居民的基本生活水平，必须建立有效的财政支持系统。政府不仅要给予保险金政策方面的优惠，还需要给予农民一定数额的直接经济补贴。政府资金的投入主要解决两个问题：一是建立政府资金的引导机制，即为了鼓励农民参加养老保险，应由政府对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴。二是建立养老保障待遇调整的储备基金，以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步发展。