关于当前新型农村合作医疗的调研与思考[样例5]

第一篇：关于当前新型农村合作医疗的调研与思考

关于当前新型农村合作医疗的调研与思考

二、工作成效

（一）密切了党群、干群关系。广大基层干部和群众普遍认为新型农村合作医疗是党和政府为农民办的一件大好事，是关心农民疾苦的民心工程、德政工程。我镇合管办坚持为患大病的参合农民送报销款上门，真正实现了政府得民心、农民得实惠、医院得发展的三赢局面。

（二）农民群众的认识有了新的提高。政府实施农村合作医疗，是为农民实实在在地减负，也是实实在在地为农民办事，我们更实实在在地感受到了党和政府对我们的关怀和爱护。”

（三）建立了以家庭为单位自愿参加、个人缴费、集体扶持和政府资助的筹资机制，形成了分类指导、家庭帐户、门诊报销和大病统筹为主要补偿模式的运行机制。

（四）在一定程度上避免了“小病拖，大病扛，重病等着见阎王”的恶性循环。据调查，我镇农民的就诊人次和住院人次都有不同程度的增加。

（五）乡镇卫生院建设得到加强，促进农村卫生事业发展。镇卫生院改制成功后，基础设施，服务能力得到了全面提升。不断增长的农民医疗消费需求刺激了卫生事业的发展，业务收入明显提高。

三、主要措施

（一）镇党委政府高度重视，部门协调配合，措施得力。实行领导工作目标责任制。把新型农村合作医疗工作纳入社会主义新农村建设的重要内容，纳入镇村干部年度综合目标考核，实行领导班子成员包片、联村干部包村、村干部包户责任制，依靠强有力的领导措施保证工作的顺利进行。

（二）建立了比较完善的新型农村合作医疗组织管理体系。镇合管办设主任、会计各一名，镇卫生院委派一名骨干负责此项工作，初步形成了政府组织领导，多部门协调配合，卫生部门具体实施的工作管理体系。成立了以纪委书记为组长、有关部门为成员的合作医疗监督委员会，加强了对合作医疗资金的监督力度。

（三）科学规划，制定了切合实际的新型农村合作医疗政策。我市对建立新型农村合作医疗医疗制度的目标原则、方法步骤和组织领导、筹资标准、医疗救助、资金管理、医疗服务等作出了明确规定。市财政局、卫生局先后出台了基金管理的规范性文件，使农民从交钱参加合作医疗到就医、报销的全过程以及经办机构、医疗机构履行职责的行为都有章可循，保证新型农村合作医疗的规范运行。

（四)宣传到位。有关部门和单位利用召开动员大会、受益群众现身说法、致农民朋友的一封信、印发明白纸、制作宣传单、开办宣传专栏、刷写长久性标语、出动宣传车等多种群众喜闻乐见的方式，进行全方位、多层次、大规模的集中宣传发动，使新型农村合作医疗制度的概念、特点、重要性、筹资方式、补偿范围、管理办法为广大人民群众所熟知，教育、引导广大人民群众增强互助共济意识，转变消费观念，积极参与到新型合作医疗中来。

(五)规范运作，安全运行。新型农村合作医疗领导机构、监督机构、经办机构等按照《新型农村合作医疗章程》的规定，落实各自的职责，加强信息联络和沟通，形成协调一致、顺畅运作的工作格局，把新

型农村合作医疗开办模式落到实处。在坚持已有监督约束措施的同时，建立费用公开、专项审计等监督制度。所有资金筹集、使用等情况都定期向社会公示，保证参合农民的参与权、知情权和监督权。

（六）实行网络化管理。建立了新型农村合作医疗信息一体化管理，设立了专门服务器，经办机构和定点医疗机构实行微机审核、网上清算。实现了补偿结算的瞬时化，提高了新型农村合作医疗网络管理水平，缩短了参合农民报销时间，减少了报销过程中的人为因素，保障了基金安全，杜绝了人情报销和虚假报销现象的发生，增强了参合农民的信心。

（七）加强农村卫生服务体系建设，提高农村医疗服务水平。改革镇卫生院内部运行机制，推动乡村卫生服务管理一体化，大力开展农村卫生人员培训，多措施并举，提高了农村卫生机构服务能力。今年我镇在开展创建规范化镇卫生院活动中进行了“七抓”：一是抓班子，强化责任；二是抓整合，盘活资源；三是抓管理，规范行为；四是抓人才，提高水平；五是抓投入，提升档次；六是抓卫生，改善环境；七是抓服务，树立形象。现已取得了显著成效，业务技术水平和服务质量大幅度提高。

四、存在的问题

（一）农村卫生服务功能薄弱。乡镇卫生院的服务能力与农民群众需求存在一定的差距，服务水平亟待提高。由于资金投入不足，卫生人才匮乏，设备老化，基础设施落后等，很难满足人民群众就近就医的需求。村卫生室作为三级预防保健网的网底，由于对乡村医生承担公共卫生没有任何补偿，导致村级预防队伍不稳定。

（二）参合农民保障水平不高。目前，参合农民的住院费用平均补偿只有2xxxx左右，一旦农民得了大病，需要自付的费用太高，以大病为主的医疗补偿政策值得推敲。

（三）管理能力建设亟待加强。随着合作医疗的推进，管理资源短缺和管理能力不足的问题日渐突出。

（四）监督力度不够，政策执行存在不规范行为。新型农村合作医疗注重了制度化建设，但执行中一些不能保证制度的有效执行和措施的有效实施，关键是监督缺位和违规成本过低。

（五）对医疗机构的监管有待加强。尽管合作医疗的各种管理规定在不同程度上约束了供方的行为，但少数医疗机构出于经济利益的考虑，想尽办法使自身利益最大化，采取了一些不良对策，影响了合作医疗资金的使用效果和效率。

五、打算和建议

（一）“五个到位”，即领导重视到位、机构设置到位、政策保障到位、财政支持到位、责任落实到位。坚持“五个强化、五个确保”，即强化宣传引导，确保群众认识到位；强化资金筹措，确保基金筹措到位；强化监督管理，确保基金发挥到位；强化基础建设，确保服务水平提升到位；强化市场准入，确保药品购销监管到位。

（二）加强定点医疗机构管理。建立对定点医疗机构分级认定和动态管理制度，修订分级别的基本药物目录和诊疗项目目录，推广单病种限价收费，严格控制医药费用不合理增长。

（三）推进配套制度改革，改善新型农村合作医疗制度的外部环境。新型农村合作医疗运行过程中面临诸多问题，要解决这些问题，就必须积极推进相关改革，否则将会在很大程度上影响着合作医疗的运行效果。

一是加强农村卫生服务体系建设。我市的农村卫生服务体系基础薄弱，不能满足广大农民日益增长的医疗需求，要加大对农村卫生机构建设的力度，在提高农村卫生服务能力方面，要给予政策倾斜和资金补助，切实改善农村卫生室、乡镇卫生院的基础设施和设备状况，提高农村卫生综合服务能力，真正实现农民“小病不出村、一般病不出乡镇、大病不出市”的目标，以满足农民就近看病的需要。

二是加强卫生队伍建设，加大基层卫生技术人员的培养力度，制定基层卫生人员优惠政策，落实村卫生室一体化管理体制，充分调动村医的积极性，发挥其在新型农村合作医疗建设中的作用，提高农民获得基本卫生服务的质量。

三是推进农村医疗机构管理体制、补偿机制、医疗服务价格、药品流通体制等相关改革，以提高新型农村合作医疗在保障农民健康方面的效果。

四是政府应加大医疗救助的投入力度。逐步完善和推进以合作医疗制度为基础，与医疗救助制度相结合的运行模式，协调、配合使用各类资金，最大限度地缓解贫困人口看不起病的问题。

五是开展卫生支农工作，并落到实处。加强县、乡、村卫生机构的纵向合作，全面推行乡村卫生服务管理一体化。建立卫生支农长效机制，既要人员帮扶、设备帮扶、资金帮扶，又要着力培训基层卫生人员、帮助开展卫生诊疗新技术。

总之，我镇的新型农村合作医疗工作，在党委政府的高度重视下，在各部门协调配合下，工作进展顺利并稳步推进，规范管理和运行机制初步形成，基金运转安全，制度运行平稳，农村居民医疗服务利用率明显改善，医药负担有所减轻，在一定程度上缓解了农民“因病致贫、因病返贫”问题。

来源:考试大-

第二篇：关于当前新型农村合作医疗制度相关问题调研报告

为了更真切地了解新型农村合作医疗制度在温州农村的推行与实施情况，2006年 7月1日至12日，我们温州大学法政学院“新型农村合作医疗制度调查队”在任映红老师的指导下在茶山镇后村进行了为期12天的社会实践。我们调查队根据《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》和《温州市瓯海区新型农村合作医疗实施细则》等相关文件精神，并结合自身社会实践的需要及茶山镇当地实际情况，以茶山后村为主要调查对象，并同周边村落比较，以走访调查、入户访谈、发放问卷形式对后村的新型农村合作医疗制度进行了较全面、细致、深刻的调查，增加了我们对新型农村合作医疗制度的了解，丰富了我们的感性认识，同时，通过调查，我们了解了新型农村合作医疗制度在茶山镇的试点情况、推行过程中的经验和存在的问题。通过实地调查，调查队形成了自己的见解，独立地分析各种实际问题，并根据自己的思考提出解决问题的方案，希望能对新型农村合作医疗制度在温州农村的实施和完善能尽绵薄之力。

此次实践分三个阶段：

7月1日到8日为实地调查阶段：与村民直接面对面的交谈，先后走访了后村村委会、茶山街道办事处、茶山卫生院了解概况，并将访谈过程以访谈实录的形式详细记载下来；

7月8日到9日是问卷调查阶段：调查队员们查阅了大量相关文献资料，结合温州农村的特点，经过数日的精心讨论、筹划和设计，制作出了“新型农村合作医疗制度问卷”，印制了150份问卷，主要在后村、舜岙村、河头村等村落进行问卷调查；7月10日到12日为总结阶段：主要是统计问卷，得到数据，并得到相关信息，写个人心得，写作调查报告。

以下为此次社会实践的调查报告，分为四大部分，见解之愚，仅供参考。

一、新型农村合作医疗制度的推行的必要性

新型农村合作医疗制度（以下简称“新型农村合作医疗制度”）是《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》中提出的，它是指 由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济的大病统筹基金制度，是社会保障体系的组成部分。

从农村的实际看，随着经济和生活条件的改善，农民的健康意识和健康需求大大提高了，但是农村目前的医疗卫生服务却满足不了群众日益增长的健康需求。目前农村人的健康状况并不乐观，因病致贫、因病返贫的家庭很多。农村有70%—80%的贫困家庭是由家人生病造成的。如果农民们没有健康的体魄，生产和生活都不可能顺利进行。在农村推行新型农村合作医疗制度势在必行，这样农民的基本医疗问题和生大病导致因病致贫、因病返贫的现象得到缓解。

2002年，我国开始实行“新型农村合作医疗制度”，这是一项建设社会主义新农村，惠及广大农民的优惠政策，为此，中共中央，国务院和有关部委对十分重视，相继出台相关政策措施来贯彻。2003年，“新型农村合作医疗制度”试点在全国开始推行，浙江省是其试点的省份之一；2004年，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》出台，要求建立和完善农村合作医疗制度和医疗救助制度。2005年，卫生部、财政部关于加强试点有关工作同志中，要求认真总结经验，深入开展试点的检查评估，以及作好2006年扩大试点的准备工作。2006年1月，卫生部等七部委联合发出《关于加强推进新型试点工作的通知》，要求高度重视试点，明确目标，加强管理能力工作、监管服务机制与组织领导工作等。

浙江省作为“新型农村合作医疗制度”的试点省份，在省内各县市扩大试点范围。浙江省政府决定，为参加的农民免费提供两年一次的健康检查，并逐步建立健康档案，从而切实保障农民健康，作到无病早纺，有病早治，促进“新型农村合作医疗制度”的巩固和完善。

浙江在试点过程中，要求各地遵循以下原则：

(一)低点起步，扩大覆盖。新型农村合作医疗制度要与我省农村现阶段经济社会发展水平和农民的医疗保健需求相适应，重点减轻农民患大病的经济负担。

(二)政府推动，多方筹资。农民以家庭为单位自愿参加新型农村合作医疗，遵守有关规章制度，按时足额缴纳合作医疗经费；乡(镇)、村集体要给予资金扶持；各级政府财政按有关规定安排专项补助资金。

(三)县级统筹，保障适度。农村大病统筹合作医疗以县为单位统一筹资，统一管理，以收定支，收支平衡。随着农村经济社会的发展和农民收入的增加，逐步提高保障水平和社会化程度。

(四)先行试点，逐步推广。从各地实际出发，通过试点总结经验，不断完善，稳步发展。

温州市瓯海区以这一系列文件为指导，借鉴试点经验，瓯海区茶山镇推行了新型农村合作医疗制度，希望能真正解决农民群众的因病致贫、因病返贫的困难。温州市瓯海区农村医疗管理办公室出台了新型农村合作医疗制度政策《温州市瓯海区新型农村合作医疗实施细则》，凡本区农村户籍居民每人每年缴纳20元参加的可持合作医疗证在指定的定点医院、卫生院住院的医疗费用按此细则的规定的比例予以报销。

二、新型农村合作医疗制度的落实情况及村民的反映

“新型农村合作医疗制度”在茶山镇已经实施多年，但茶山镇各村经济发展不一样，因此“新型农村合作医疗制度”在各村的发展状况也各不相同。

据茶山镇街道办事处透露，茶山镇农民的参合率为61%。我们调查的后村集体经济较好，由村民代表大会一致通过村里出公费为全村人投保，罗丰村也如此，而舜岙村只有20%的投保率，河头村更低。

茶山街道办事处“新型农村合作医疗制度”负责人介绍：瓯海区要求各村的参保率达到80%，而茶山达到61%。茶山街道办事处、各村村委会重视“新型农村合作医疗制度”，给予了大力支持，基本上能挨家挨户宣传，讲解“新型农村合作医疗制度”给农民带来的好处。至于报销程序上是不麻烦的，只要村里证明，街道盖章，医院审核盖章即可。

经过多日的调查走访，得知瓯海区茶山镇的规定“新型农村合作医疗制度”的筹资方式是：村民个人出资20元，茶山街道办事处与村委会按户籍人口总数各提供每人5元的补助，区政府补贴10元，省财经13元，瓯海区农村合作医疗的筹资标准为每人不低于53元。

据后村村委会介绍，后村共234户人家，865人。2002年该村实行农村合作医疗，按自愿原则农民自己出钱，由于自愿参合率很低，实际上未能落实此政策。2003、2005年由村民代表大会决定未实施此政策，2004、2006年村民代表大会一致通过由村里统一出公费为全村人投保。2006年实行的新型农村合作医疗制度，村里统一出公费17910元，至7月份为止农民因病住院所花费用已报销了3万多元，农民受益较大。

下面我们来看看村民的反映：

调查问卷显示：22%的人满意于后村的新型农村合作医疗制度实施状况，43%的人较满意，32%的人不满意：61%的人认为参加对农民有好处，23%的人不清楚，只有13%的人认为没有好处。从数据来看，新型农村合作医疗制度在后村的落实情况略有成效，存在一定的发展潜力。

由于后村是由公费集体投保，当问及村民是否自愿出资参保时，也只有38%人选愿意，31%的人选不愿意，剩下的随大流，大家都愿意，我们也愿意。我想这也是小农意识的一种表现吧！

在对国家实施的“新型农村合作医疗制度”政策的了解程度这一栏调查中，大多数村民只知其一，不知其二，都不太了解。高达57%的人不了解此政策，34%的人基本了解，只有7%的人认为自己了解。

我们再来看看关于宣传的调查，35%的人认为只有在参保的时候作过宣传，而38%的人则认为从来没有做过宣传。政策的宣传效果与农民对政策的了解应该脱不了干系，这也是新型农村合作医疗制度实施过程中的一个问题所在。

据村民反映，报销程序较烦琐。如果住院治疗，要带住院单，然后回村里盖章，拿好身份证，合作医疗证再回医院、审核，然后才去信用社取钱。总体上，村民觉得麻烦，有时忘记带证件，有时办事人员出差，就要来回跑好几趟。由此可见，报销程序上也有一定的漏洞吧。

而后经茶山卫生院“新型农村合作医疗制度”报销处办事人员介绍：患者自出院之日起三个月内申请报销有效，逾期作废。报销时需提供以下资料：1本人身份证或户籍证明；2农村合作医疗证，3村委会证明，4住院时门诊病历和住院经过纪录5经当地乡镇合作医管办盖章的住院发票及费用清单复印件。此外，独身子女户、两女户、五保户、低保户、特困残疾人另需要提供相关证明或证件。

据我们调查，在后村，有705位村民认为此政策惠及民众，但需要完善；55岁以上的人基本上认同政策的优惠性，然而河头村有52%的人认为此政策不能解决那么看病难、看病贵的问题，后村集体投保，而河头村却高达80%的人未闻词政策。这反映出新型农村合作医疗制度在各村实施的状况不同，可见新型农村合作医疗制度实施的不平衡性。

总体而言，“新型农村合作医疗制度”在后村的实施状况良好，能以大病统筹为主，为农民排忧解难，但由于各种各样的原因，实施过程也困难重重，农民对“新型农村合作医疗制度”的误解也不利于“新型农村合作医疗制度”的发展。不过“新型农村合作医疗制度”毕竟处于试点阶段，需要在实践中不断完善，不断的总结经验，从而能够真正的解决农民看病难、看病贵的问题。

三、新型农村合作医疗制度在实施过程中出现的问题

后村集体投保了17910元，2006年7月份部分村民因生病住院费用总报销3万多元。从这一数据 疗制度对农民是有帮助的。但“新型农村合作医疗制度”还处于试点阶段，实施过程中不可避免的会出现一系列问题，主要集中在以下几个方面：

（一）宣传力度不够。从调查访问中，我们得知各乡镇（街道）对新型农村合作医疗制度的宣传不够到位，不仅是多数农民对政策的不了解，更有些干部对此政策也模凌两可。一项政策具有灵活性，可变性，政策稍作变化，各有关部门及负责的干部若未及时进行宣传，则会更加淡化农民对政策的了解意识。据此次问卷调查，57%的后村村民、56%的舜岙村村民、70%的河头村村民，对新型农村合作医疗制度的政策不了解。此外，如前文所述；35%的人认为只有在参保的时候作过宣传，而38%的人则认为从来没有做过宣传。由此可见，村民对新型农村合作医疗制度的了解甚少，也从一定程度上说明上级部门对其宣传

不到位。这对顺利实施新型农村合作医疗制度将是一个挑战。

（二）报销程序麻烦，限制太多。问卷调查显示：多数人认为报销程序麻烦，需带证明太多。从《温州市瓯海区新型农村合作医疗实施细则》的规定来看：大病统筹报销时需提供的材料：⑴本人身份证或户籍证明；⑵农村合作医疗证；⑶村委会证明；⑷住院时门诊病历和住院经过记录；⑸竟当地乡镇合作医管办盖章的住院发票及费用清单复印件。因此难免普遍反映所需证明太多，常因未带齐证件而无法报销，需要来回跑好几趟，给农民和办事人员都带来了不必要的麻烦。其次，报销项目限制太多。据了解，只有住院才可报销，小病、门诊费不能报销。但若有些人生的是慢性疾病，一直在看病吃药，费用不少，但不能报销，这就使部分农民对此产生不满。另外，茶山卫生院新型农村合作医疗制度报销办事处负责人告知，甲类药100%报销，乙类 药报销90%，在报销比例上，则根据医药费用的高低来定，见下表：

温州市瓯海区茶山镇“新型农村合作医疗制度”报销比例表

（来自茶山镇卫生院）

温州市瓯海区 “新型农村合作医疗制度”报销比例表

（来自温州市呕海区“新型农村合作医疗制度医疗证”）

健康需求，一旦生活条件允许，他们也希望享受和城镇人一样的健康保障。同时，农村目前许多地方的医疗服务机构，也不适应现在农村的发展状况：医疗设施落后、乡镇卫生员大多是中专生，医生水平不高，大病看不了，病人少，服务态度也相对不好。

（四）小农意识使农民认识不到位。小农意识主要表现在“事不关己，高高挂起”。有村民告诉我们：“我们身体健健康康的，无须参加的，真的去报销也就是我们玩完的时候了。”部分村民对尚未涉及自身利益的新型农村合作医疗制度制度毫不关心，直到自身利益遇到真正的麻烦时才去关注，也是农民岁此政策了解甚少的自身原因，小农意识在作怪，这就为新型农村合作医疗制度的实施带来了更大的麻烦。

此外，“新型农村合作医疗制度”本身政策的不完善，农村卫生人才的缺乏，各级办事机构的办事透明度都在一定程度上延缓了“新型农村合作医疗制度”的进程。总体而言，这些试点村的合作医疗实施状况是：略有成效，更待提高。

四、我们的思考和建议

“新型农村合作医疗制度”是一项惠民政策，要使此政策长久持续的在全国范围内实行，深入农村，深入民心，我们必须要完善此政策，“新型农村合作医疗制度”实施过程是一个复杂的过程，所谓牵一发而动全身，需如治理生态环境一样对其进行综合治理。通过这为期12天的调查，我们发现问题并进行思考，进行讨论，进行总结，提出以下几点建议和对策：

（一）加强领导，做好宣传工作。新型农村合作医疗制度是符合中国国情的农村医疗保障制度，对于保证农村居民获得基本医疗服务、落实预防保健任务、防止因病致贫，促进农村经济发展和社会进步具有重要作用。各级政府要切实加强领导，精心组织实施。各有关部门要各司其职、密切配合，不断完善农村合作医疗管理体制、筹资机制和运行机制。我们认为，应当把建立新型农村合作医疗制度列入农村全面建设小康社会和现代化建设的指标体系，列入政府工作的重要议事日程，列入县及乡镇党政干部政绩和目标责任制考核内容。

我们认为，各级干部应加强自身对新型农村合作医疗制度的熟知程度，以免宣传时模凌两可，出现误差，造成群众的不解，失去其信任。因此，各级干部要各司其职，并加强信息联络和沟通，形成协调一致、顺畅原作的工作格局。从而树立政府机关的威信，获取农民群众的信任和支持。只有政府自上而下重视了，才能把这一项好的政府推行好。

同时，各级政府和各有关部门要采取多种形式，做好深入、细致的宣传发动工作，向广大农民和基层干部宣传新型农村合作医疗的重要意义和当地的具体做法，引导农民不断增强自我保健和互助共济意识，动员广大农民自愿、积极参加。尤其是在各乡镇（街道）市有关部门和单位要高度重视政策的宣传，充分利用广播电视报纸等新闻媒体，受益群众现身说法，印发宣传单，开办宣传栏等各种各样的形式进行全面的宣传，是农民群众熟知新型农村合作医疗制度的概念、特点、重要性及相关知识，积极参与到新型农村合作医疗中来。此外，宣传也需要与时俱进，政策稍作变化，宣传就应及时到位。宣传者要诚心诚意接受民众的意见，上情下达，下情上传。这样可以有效的化解矛盾，方便以后的工作。

（二）完善新型农村合作医疗制度制度尤其是完善报销制度。调查中得知，投保的村民期待着报销手续方便、简捷，最好是能出院当天即可办妥补助手续。这就要简化程序，减少报销证明，扩大报销项目。我们设想过“医疗一卡通”代替合作医疗证，上面附有“本人身份证或户籍证明、村委会证明；若住院治疗，则由医院在卡里输入“住院时门诊病历和住院经过纪录”，准备经当地乡镇合作医管办盖章的住院发票及费用清单复印件即可。一卡在手，方便群众，也方便办事人员。同时，要适当扩大报销范围，除住院治疗外，也为花钱多而未住院的病人予以报销，调动农民的积极性。

（三）加强农村医疗设施建设和医务人员的培训。这关系着能否改善当前农村卫生状况，也决定着新型农村合作医疗制度的成败。

根据调查乡镇的实际，我们提出这样的设想：是否可以将县、乡两级医疗卫生机构纳入农村卫生服务体系建设规划，利用各级财政投入，5年内完成建设任务。加大村卫生室建设力度，除乡镇卫生院所在地外，每个行政村设一个卫生室，对贫困地区财政上要有所补贴。对乡镇卫生院要家大经费投入力度，配套必要的医疗卫生设备，农民提供便捷、规范、优质低廉的医疗服务，在服务要求上做到大病兼顾小病，适度扩大合作医疗受益面。建立扶贫济困病房，省市县三级公立医院设立扶贫济困病房的比例不少于总床数的10%。重视和改变农村卫生室“脏、差、乱”现象，真正为民谋利益。

同时，要加强对医务人员的培训，加强人才培养，提高服务质量和服务水平，鼓励优秀医学院毕业生到卫生院工作。

（四）相关制度设计要合理化。主要有：一是加强组织管理机构建设。国家应当按照精简、效能的原则，负责和指导建立组织协调机构、经办机构和监督管理机构，克服管理上的松散、粗放等缺点。改变过去由某个部门独家办理的局面，要各相关部门共同协调，统筹出力。力求使这些组织管理机构能根据本地的实际情况选择合适的保障模式和控制医疗补偿费用，并能得到广大农民群众的认同。二是要确定合理的筹资水平。政府应当充分考虑当地财政能力和人民生活水平（支付能力），并由政府和广大农民群众共同提出较为适当的筹资标准。在农村居民支付能力弱的地区，政府多补贴一点。三是要选择合理的筹资方式。如果政府对不同参保人群的收费标准不一样的话，可以采用分工征缴方式。如果各类人群的筹资方式是一样的，那么就可

以由一个部门来管理。

（五）借鉴其他地区的成功经验。如广东省推行新型农村合作医疗几年来，有效减轻了农民看病负担。广东省将报销面适当扩大了，将少量大额费用的慢性病、地方病和计划生育住院分娩、白内障手术纳入到大病统筹。二是小病有望报销了，今年各地在以保大病为主的前提下，可以试点探索门诊报销补偿或家庭账户制度，重点用于群众在村、镇医疗机构就诊的补偿，引导他们就近就医，提高他们的积极性。三是报销更方便了，各地可参考云浮即时赔付的做法，推动县、乡镇医疗机构使用电脑计费、收费，探索在合作医疗定点医疗机构直接办理补偿支付，争取用两年时间抓出成效。再如海南省将在全国率先以省为单位实现新型农村合作医疗药品目录与城镇基本医疗保险药品目录并轨，新型农村合作医疗用药范围将有明显扩大，这将扩大参合农民受益面，提高参合农民受益水平。所谓“他山之石可以攻玉”，借鉴这些成功的试点经验，结合本村的实际加以推广，以助“新型农村合作医疗制度”顺利的实施。

此外，“新型农村合作医疗制度”实施工作应透明化，所有资金筹集、使用等情况都应定期的向社会公示，保证参加“新型农村合作医疗制度”的农民的参与权，知情权和监督权，以取得农民的信任。

五、我们的体会和收获

通过此次为期12天的实践调查，我们深入农村，深入群众，访问茶山街道办事处，茶山卫生院，后村村委会，调查村民，并进行问卷调查，使我们对“新型农村合作医疗制度”有了比以往更深的了解，并在此基础上形成自己的思考。这是我们第一次深入农户，调查访谈，感受和体会极深，主要有：

一是了解了国情，深化了对改革开放的理解。以前，我们对改革开放的认识，单从课堂上是难以得到的，我们走向了社会，深入农村，了解占全国人口80％的农民的现状，了解他们的所思所想，也深化对改革开放的理解。

二是体察了民情。虽然我们当中有多数人来自农村，但其实由于一直从学校到学校，对社会现实了解得不多。这次，我们走出象牙塔，走进了农村，贴近农民的心，真切感受到耕耘的艰辛，收获的喜悦，所了解的东西是教科书不能给我们的。

三是增长了才干。坚持学习书本知识与投身社会实践的统一，走理论与实践相结合的道路，历 来是青年锻炼成长的有效途径。社会实践是知识创新的源泉，是检验真理的标准。到祖国最需要的地方磨练意志，砥砺品格，把学得的知识用于实践，在实践中继续学习提高，才能真正成为对社会有用的人才。

通过社会实践活动，我们从与人民群众的广泛接触、了解、交流中受到真切的感染和体验，从无数活生生的典型事例中受到深刻的启发和教育，使思想得到升华，社会责任感增强。在实践中，有助于我们的人生观、价值观得到进一步的强化，提高我们的认识能力、适应能力和创新能力。

暑假的社会实践促进了我们的全面发展，我们希望我们调查中暴露出的问题，能引起当地乡镇政府的高度关注，从而对温州农村新型农村合作医疗制度有所促进、有所推动。尽管我们的社会调查不尽全面也不尽深入，我们的思考也难免显得肤浅，但我们还是满怀希望地期待着温州农村的“新型农村合作医疗制度”一路走好，我们期待着……

新型农村合作医疗制度调查队

2006年7月

第三篇：关于新型农村合作医疗的实践与思考

关于新型农村合作医疗的实践与思考

建立新型农村合作医疗制度，是党中央着眼于实现全面建设小康社会目标，统筹城乡和经济社会的协调发展，提高农民健康水平而作出的重大决策和采取的重大举措,是一项惠及广大农民群众的民心工程。同时，总结推广新型农村合作医疗基本经验，对于实现十七大提出的“人人享有基本医疗卫生服务”的卫生发展目标具有十分重要的意义。

一、农村合作医疗的历史变迁及发展

传统的合作医疗是由我国农民自己创造的互助共济的医疗保障制度，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了一定的作用。它为解决世界各国，特别是发展中国家所普遍存在的问题提供了一个范本。世界银行和世界卫生组织把我国农村的合作医疗称为“发展中国家解决卫生经费的唯一典范”。

合作医疗在将近50年的发展历程中，先后经历了20世纪50年代的初创阶段、60～70年代的发展与鼎盛阶段、80年代的解体阶段和90年代以来的恢复和发展阶段。1996年年底，中共中央、国务院召开全国卫生工作会议，会议强调：现在许多农村发展合作医疗，深得人心，人民群众把它称为“民心工程”和“德政”。

2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”，“从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元”。从2008年开始，国务院决定将新农合人均筹资水平由50元提高到100元，其中对参合农民的财政补助水平由40元提高到80元。这是我国政府历史上第一次为解决农民的基本医疗卫生问题进行大规模的投入。按照“十一五”规划的要求，新型农村合作医疗到2010年的覆盖面达到农村的80％以上。

二、河南新型农村合作医疗工作的实践与成效

新型农村合作医疗工作（以下简称“新农合”）开展以来，河南省始终树立因地制宜、循序渐进、科学规范、确保农民受益的指导思想，从加强基金监管和提高农村卫生服务能力着手，积极探索有效的管理机制。

（一）新措施

一是坚持以人为本，强化便民措施。为提高参合农民受益水平，按照以收定支、收支平衡、保障适度、略有结余的原则，合理确定和调整补助比例以及补助范围。为简化报销程序，实行定点医疗机构直接减免。推行“一卡通”就诊制度，参合农民自主选择定点医疗机构。及时修订基本药物目录，推行单病种限价管理。确定202家城市医院为定点医疗机构，最大限度地满足参合农民不同层次的医疗服务需求。

二是强化监管措施，确保基金安全。各县成立由农民代表参加的新农合管理委员会、监督委员会；建立了“全面审计、重点检查、督促整改、复核验收、确保效果”的专项审计和财务检查监督制度；建立公示制度，将新农合就诊补助办法、医疗服务价格、参合农民费用补助情况及新农合基金的筹集、支付和结余情况等进行定期公示。

三是改善服务设施，提高服务能力。建设和改造了1954所乡镇卫生院、67家贫困县级医疗保健机构、3000所标准化村卫生室，为乡镇卫生院配备设备近3万台（件）。每年为每所卫生院培养1-2名适宜技术人才，全省乡镇卫生院专科以上学历比例由2002年的12.42％上升到21.09％，中专学历由39.83％上升到60％以上。加大院长选聘力度，积极推进内部运行机制改革，强化乡村两级卫生组织的综合服务功能。全省初步实现了农民“小病不出村、一般疾病不出乡、大病基本不出县”的目标。

（二）新成效

一是参合农民得到实惠。自2003年9月启动第一批25个试点县至2007年底，河南省累计筹集新农合资金53.4亿元，享受补偿的农民达7246.23万人次，补偿费用40.28亿元，其中有625.77万人次享受大额补偿，达到封顶线10000元补助的有24028人次，有效缓解了群众因病致贫、因病返贫问题。

二是农民参合积极性提高。到2008年1月1日，全省157个有农业人口的县（市、区）全部实施新农合，有7249.07万农民参合，平均参合率92.06%，提前3年实现了全面覆盖。

三是密切了党群干群关系。通过新农合，党和政府在农民心中树立起了亲民、爱民、负责任的政府形象。基层干部加强了同群众的联系和沟通，促进了基层干部作风的转变和保持农村社会的稳定。

四是促进了农村精神文明建设。“帮父母参加合作医疗，尽儿女一片孝心”等宣传口号深入人心，弘扬了“孝敬老人”、“扶危济困”的传统美德，不少在城里工作的子女主动为家人参合缴费，一些农民企业家自愿出资为全村百姓缴纳参合资金，由此融洽了亲情、乡情和邻里情。

（三）新探索

新农合制度的顺利推进，为建立低水平、广覆盖的城乡医疗保障体系探索出了一条成功之路。为解决城市中的困难企业职工、下岗失业人员、低保人员、失地农民、学生和幼儿等看病就医问题，在总结经验的基础上，河南由舞钢市先行试点，从2006年7月1日起，通过新农合、城镇职工基本医疗保险制度和城市居民合作医疗制度三种形式，使全市32万城乡居民全部享有医疗保障，实现了全民医保，使全体居民共享改革发展成果，保证了医疗服务公平。

从2007年起，平顶山市推广舞钢经验，在全市推行城镇居民合作医疗制度，全

市符合条件的48.06万城镇居民中有41.12万人自愿参合，参合率达85.56％。筹资水平与新农合相当，筹资方式、补偿方式一致。随着全市经济发展，市、县两级财政将逐步提高补贴标准，提升保障水平。

城镇居民合作医疗制度、城镇职工基本医疗保险制度和新农合制度同时运行，构成了覆盖全民的基本医疗保障体系。

三、新型农村合作医疗制度的可持续发展

新农合的健康持续发展，需要建立更加完善的工作机制：

（一）坚持政府主导。随着新农合制度的全面覆盖和筹资标准的提高，农民的健康需求会得到更多地释放，随之而来的各项工作任务更加艰巨。必须进一步强化政府责任，将新农合制度建设纳入地方经济社会发展和新农村建设总体规划，纳入公共财政支出预算，为新农合顺利开展提供政策支持和组织保障。

（二）提高筹资层次和水平。为提高抗风险和抵御大病的能力，到2012年，条件成熟的可力争以省为单位筹资，条件不成熟的以省辖市为单位筹资。为缩小城乡差距，体现社会公平，逐步拉平政府财政对城乡居民的医疗保障补助水平。据调查，2007年河南农民年人均医疗费为114.79元，其中人均住院费104.80元，人均门诊费9.99元，2008年新农合筹资水平提高到100元后，基本可以满足农村居民的基本医疗。随着群众医疗需求的释放、物价上涨和费用增加等，新农合筹资水平必须随之提高。力争到2012年，中部省份的政府财政补助人均达到150元，个人缴费提高到30元，总体筹资水平与城镇居民医疗保障水平接近。

（三）完善运行模式。一是行政管理模式。各级卫生行政部门内设的专门管理机构由地方财政保障办公、人员经费。

二是基金管理模式。实行财政专户储存、收支两条线管理，基金收入户和基金支出户相分离、资金拨付和业务审核相分离，建立新农合基金财务收支定期审计和财务督查制度。

三是统筹保障模式。第一，坚持阳光普照，个人自愿。继续实行个人缴费与财政补助相结合的办法，以政府补助为主。既让公共财政惠及民生，机会均等，又要增强个人自我保健意识，避免出现过去公费医疗的弊端。第二，坚持大病统筹，兼顾小额门诊。2004年到2007年，全国参合农民住院率为3%-4%，但住院补偿费用占到补偿总金额的67%—79%，且呈上升趋势。一方面说明坚持以补偿大病为主是正确的，另一方面应引起注意的是，毕竟住院人数较少，如不增加小额门诊费用的补偿，导致受益面过低，将影响农民参合的积极性。因此，应采取住院与门诊同时补偿的方案，并将参合农民个人缴费部分纳入门诊家庭帐户，与城镇医疗保险补偿方式相一致。第三，坚持降低门槛，提高封顶线。起付线应逐步降低，同时随着筹资水平的提高，逐步提高封顶线（河南2008年提高到3万元）。为有效利用新农合资金，增强个人责任意识和自身保健意识，不应全部报销，报销比例最高以80%为宜。

（四）健全服务体系。继续加大投入，全面加强农村卫生基础设施建设。大力开展适宜技术人才培训，加大城市卫生支农力度。目前河南省正在总结推广郑州市金水区和漯河市郾城区的经验，统筹城乡医疗，整合城乡人才和管理资源。

（五）加强法制保障。通过立法使各项政策制度公开化、合法化，提高制度的权威性和政策法规的“刚性”，规范政府和经办机构的管理行为，在政府、医院和农民的利益博弈中发挥法制的协调均衡机制,切实维护新农合制度的公平性。

四、在城乡全面推行合作医疗制度的设想

新农合制度的优势在于：

（一）运行高效。目前一般采取以县(市)为单位进行统筹，各级卫生行政部门内设管理机构，参合、看病、报销一体化管理，充分体现政府职能和主导作用。

（二）筹资简捷。农民以家庭为单位自愿参合缴纳，乡(镇)、村集体可给予资金扶持;中央和地方财政安排专项资金支持。

（三）补偿合理。一是坚持大额医疗费用补助为主、兼顾受益面。二是坚持以收定支，收支平衡，保障适度，略有节余。2003年-2007年，河南累计筹集新农合资金53.4亿元，补偿医疗费用40.28亿元，支付比例为75.43%。支付比例合理，保持了平稳运行。三是坚持区域内相对统一，省辖市所辖县（市、区）补偿模式和住院补偿起付线、封顶线基本一致。

（四）便民利民。参合农民在本地县、乡定点医疗机构就诊不需办理转诊手续，医疗费用补偿实行定点医疗机构直补。

（五）认可度高。目前城乡居民对新农合高度认可，普遍欢迎。目前河南省157个县（市、区）的平均参合率为92.06%。

（六）体系保障。城乡医疗卫生服务体系逐步完善，卫生部门统筹负责参合农民的管理和服务，工作灵活高效。

综上，完全可以统筹实行城乡居民合作医疗：

（一）城乡统筹。依托现有新农合经办机构统筹管理城乡居民合作医疗，农村以县为单位筹资，城市以市为单位筹资，逐步过渡为以市、以省为单位筹资，体现城乡一体化发展和协调发展。

（二）一省一策。各省经济社会发展水平不一，且医疗卫生服务机构自成体系，参合人员可在省内持证自行选择医疗机构看病就医，尊重患者权益，便于管理。

（三）公平筹资。参合人员必须少量缴纳费用，以体现自愿参加；以政府财政

补助为主，充分体现医疗保障制度的公益性。加大贫困医疗救助资金投入，为特困家庭代缴参合费，对起付线以下自付部分给予一定救助，对特大医疗费用补偿后进行二次补偿，提高贫困人口利用卫生服务的公平性。

（四）合理补偿。适当拉开不同级别医疗机构的起付线和补偿比例，引导病人到基层医疗机构就诊。坚持以收定支、收支平衡，总体补偿比例控制在70%-80%之间，基金支付率掌握在85%左右，避免过多沉积医保基金。既要避免贫困人群补偿不到位，又要避免经济收入较高人群不愿意参合。

（五）综合服务。以农村乡镇卫生院和城市社区卫生服务机构为基础，为辖区内参合居民提供包括公共卫生和基本医疗在内的基本医疗卫生服务。实现分级医疗、双向转诊，充分发挥有限卫生资源的综合效能。（作者系河南省卫生厅厅长）

第四篇：关于新型农村合作医疗的调查与思考

关于依法推进新型农村合作医疗的调查与思考

近年来，在市委市政府的正确领导下，我市新型农村合作医疗工作，按照“增加补助，扩大受益，强化管理，巩固提高”的总体要求，积极推行制度创新，全市参合农民保障水平和满意度均创历史新高，参合农民得到了优质服务和更多实惠。

2009年，我市新农合参合人口3424561人，参合率为99.88%，比2008年提高0.01个百分点，达到了历史最好水平。人均筹资106.23元，超过了国家和省规定的筹资标准。全年住院补偿228887人次，比2008年多49555人次，住院病人次均补偿费用1622.71元，比2008年增加159.16元，住院实际补偿比为42.90%，比2008年提高5.31个百分点，全市平均住院率为6.68%，比2008年提高1.5个百分点，门诊补偿2812255人次，比2008年多544643人次，门诊病人次均补偿费用13.02元，比2008年多0.11元，门诊实际补偿比为21.19%，全市总受益率为89.02%，可报费用补偿比（政策性补偿比）为48.56%，目录内药品使用率为88.55%，10000元以上补偿人次为3938，比2008年多968人次，其中，最高补偿额达到了12.96万元。新农合各项监测考核指 1

标比2008年均有所提高。

一、主要做法及采取的措施

一是建立新农合监测评价指标体系及通报排名制度。从2009年开始，我市将新农合参合率、住院实际补偿比、基金结余及累计结余率、住院率、次均门诊费用、次均住院费用、合管办能力建设等指标作为县（区）新农合监测评价指标；将参合病人及补偿资金分布、次均门诊与次均住院费用、目录内药品使用率、住院实际补偿比等指标作为市级定点医院新农合监测评价指标，按季通报排名。凡连续排名后三位的县（区）或单位，须对照监测指标，加以整改。

二是大力推行市级定点医院网络直报。2009年，市一院、二院、保健院和解放军第XX医院已顺利开通和XX县的网络直报工作，市四院准备工作已经就绪，即将开通。此外，XX区、XX区、开发区和XX县都和XX医院签订了网络直报试点协议，其中XX医院对XX区和XX县的网络直报已经开通，对开发区的网络直报正在试点。实施网络直报，进一步提高了县（区）合管办和市级定点医院的工作效率和管理水平，极大地方便了参合农民报销，开创了我市新农合工作的新局面。

三是全面推进新农合进村报销。今年以来，把村级卫生机构信息化建设作为全市农村卫生工作的重点，利用标准化服务站创建和省扶持村级卫生机构建设这一有利契机，全面推进新农合进村报销和村级卫生机构信息化建设。今年全市

已实现新农合网线到村700多个，开通村级报销网点200多个。让参合农民在家门口就能享受新农合报销，对于巩固提高新农合参合率起到了良好的促进作用。

四是切实加强定点医疗机构的监督管理。将新农合参合率、实际补偿比、目录内药品使用率和次均住院费用增长幅度等指标列为政府工作目标和新农合考核指标，每年对新农合定点服务机构进行全面检查。通过检查，有效地规范和约束了定点服务机构的医疗行为，较好地遏制了医疗费用不合理增长的势头。

五是继续开展先进合管办创建活动。继XX县去年建成全省新农合管理先进单位后，今年，我市全面组织开展省级新农合管理先进单位创建活动，召开全市新农合工作推进会，进行专门部署，明确提出目标任务和工作措施。经过省市严格考核，XX区通过市级调研评审，XX区顺利通过省卫生厅专家评审，被省卫生厅表彰为全省新农合管理先进单位。

六是全面完成新农合县级业务系统升级改造任务。为了确保完成这项省政府实事工程，全市加大了新农合县级业务系统升级改造工作力度，多次组织相关人员参加省卫生厅举办的各项培训，严格按照新农合县级业务系统升级改造验收标准和建设规范，实行新农合县级业务系统升级改造半月报制度，开展达标升级活动。

二、存在的主要问题

一是市级专门工作机构基础能力尚不能适应工作推进的实际要求。新农合制度从建立之初，就一直强调各级合管办机构建设和能力建设，要求建立和完善新农合管理网络。但我市至今一直仍未建立市级合管办，不利于加强全市新农合管理工作。从目前情况看，全市县级合管办定编人数只有31人，实有人数只有42人，平均每个管理人员需要管理 8万多人，同时缺少市级管理层次，无法保证将新农合管好。二是市级管理平台尚不完善。随着新农合制度的完善和发展，随着新农合筹资水平的不断提高，对新农合的监管要求也越来越高。建立市级新农合管理平台，推动新农合省、市、县、乡、村各级统一联网管理，已成为当务之急。但这方面工作在经费投入、人员配置等方面尚较为薄弱，管理能力滞后已经成为突出矛盾。三是与新农合配套的服务网络能力水平不强的问题日益突出。农村基层医疗定点机构医疗人才普遍缺乏，难以全面承担对服务对象的工作任务，部分民办定点医疗机构内部管理混乱、政府监管不力的问题比较突出。

三、几点思考

新农合作为一项造福农民的惠民工程，必须以依法推进作为根本的体制保障，必须在法律规范的层面进一步健全完善。

1、立足城乡一体化的发展方向，从法律层面上进一步明确新农合制度的发展方向，使之在规范指导上具备前瞻性和江苏“两个率先”的鲜明特色。当前尤其要在已进入城市

务工经商的农民工的原有的新农合制度与城市职工医保制度的衔接上作出相应的制度安排，使之顺利过渡、合理对接。

2、立足普惠于民的目标要求，进一步明确新农合参与各方的权益和义务。在法律规范中对参合农民的权利义务、政府投入的职责义务、医疗机构的管理监督和权益保障、监管机构的设立及其职责权项等均应与时俱进作出相应调整。凡已被实践证明的切实可行的政府规章制度有关规定，均宜上升为法律规范，全面提升依法推进的工作水平，使广大参合人员均能享受较大区域的平等福利。

3、立足可持续健康发展，科学规范新农合基金的筹措保障和使用制度。其中，一是人均标准要与经济发展保持大致对应的关系，要在法律中作出明确规定。二是政府投入的规模和人均标准，要从实际可能出发，提出明确要求，作出刚性规定，便于政府预算安排和社会监督。三是对封闭运行的新农合基金，在坚持“专户储存、专款专用、封闭运行、规范管理”的管理原则和“以收定支、收支平衡、略有节余”的使用原则基础上，结合各地实际运作的情况，在法律上明确规定在提足风险基金之后的基金结余率的控制标准，使筹措的基金不致发生过多的结余，使之发挥最大的使用效益，让参合农民得到实惠最大化。四是针对农民医疗需求和农村公共医疗机构功能不断增强的实际情况，在保障广大农民公共卫生医疗基本服务的基础上，将基金使用的重点向特困群团、重大疾病和农村公共医疗机构倾斜。

4、立足惠民便民，进一步重视农村基层公共医疗服务机构建设，使之在新农合制度框架内能够满足参合农民常见病、慢性病的医疗需求。一方面在制度安排上要将与之能力相适应的初诊及治疗等权益明确落实到位，另一方面要对各级政府改进加强农村基层医疗机构建设（诸如基础设施、装备水平、技术力量和保障能力）等提出明确要求，在惠民的同时做到便民，让参合农民不行远路就能享受到优质的医疗服务，使新农合制度得到全覆盖，强有力的基层硬件条件的保障和支持，这样，既可以降低参合农民的治疗成本，也可以提高新农合基金的使用效益。

5、立足长远发展和规范运作，进一步优化新农合管理网络机制。首先在法律上要进一步明确新农合省级平台整合的目标要求，依托现代信息技术，建立全省运作平台，实现医疗资源在全省范围内的参合农民共享。其次在法律上要进一步明确新农合管理机构的性质、职责、管理权限和运作职责，从体制机制上提供必要的保障。再次，在法律要进一步明确承担新农合医疗服务的定点机构的资质、准入条件和职责规范，明确基金购买医疗服务的质量要求和服务经费标准，并明确其违反法律制度规定的行为所应付的法律行政责任及其处罚规定。

第五篇：新型农村合作医疗发展现状与思考

新型农村合作医疗发展现状与思考

——西安市长安区J村为例

李 鹍①

（西安财经学院 公共管理学院，陕西 西安 710061）

【摘要】医疗问题一直是困扰着中国人民的大难题。随着我国经济社会的不断发展，越来越多的人开始认识到，不解决好农民的医疗保障问题，就无法实现全面建设小康社会的目标，更谈不上现代化社会的建立。

为解决农村“因病致贫”、“因病返贫”的现象，提高农民的医疗保障水平，中央确立自2003年起，在全国部分县（市）农村试点实行新型农村合作医疗制度，计划到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民。自2003年以来，新农合制度在解决农民医疗、提高农民医疗保障水平方面取得了巨大的成效，使更多的农民得到了实惠。但其发展过程中，也存在着很多亟待解决的问题，甚至某些方面存在深层次的矛盾。笔者通过调查研究，结合各方面因素，提出相关思考。

【关键词】“新农合”，医疗，社会保障

① 李鹍（1992——）安徽六安人，现就读于西安财经学院公共管理学院，研究方向中国政治与农村社会发展问题。

一、问题的提出

经过30多年的改革发展，我国农村发生了翻天覆地的变化，经济上有了长足的发展，然而，经济的发展并没有给农民在看病问题上带来太多的实惠。我国人口占世界的22%，但医疗卫生资源仅占全世界的2%，就这仅有的医疗资源有80%都集中在城市。从1998年到2003年农民人均收入年均增长仅2.48%，但医疗卫生平均支出年增长11.48%，“看病难、看病贵”是当前中国农村的普遍现象。解决农民的看病问题，不仅是尊重农民起码的生存权问题，更是建设公平、公正的和谐社会的必然要求。2003年1月，国务院转发了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，确立“到2010年，新型农村合作医疗制度基本覆盖全国农村居民”。

J村是西北地区的一个规模较大的城郊村，位于西安市长安区A镇。J村建于隋唐时期，拥有1500多年的悠久历史。现有村民小组23个，1600余户人家，总计在册人口7300余人，人口数量占全镇的1/3，号称“千家户，万人村”，主要姓氏有王、田、唐、唐等。由于村庄规模较大，该村分为东、西、南、北四片，四片分别设立自治组织、党支部，村中央什字是J村村委会和党总支所在地。

该村所在地形以平原为主，全村共有7000余亩耕地，人均耕地约1亩，耕地主要种植玉米、小麦等作物，亩产350-400公斤，农业收入不构成村民收入的主要来源。该村经济基础较为薄弱，集体经济总资产50万元以下，农民收入以外出打工所得为主，年人均纯收入

3000元左右，农民生活水平较低。J村新型农村合作医疗实施与2007年11月，到现在已经走过了四个年头，虽然成效显著，参合率已达到95%以上。

这项政策完全是一项民心工程、德政工程，但是在实施过程中由于基层政府、村民组织定位不明、施行不当、宣传不力等原因，新农合的发展存在着很多问题，解决刻不容缓。笔者通过对西安市长安区J村进行了深入的调查研究，参阅大量文献及统计资料，深入分析和研究了当前我国新农合推行过程中暴露出的问题及原因，并提出相应的对策以进一步完善此项制度，促进新农村建设。

二、新型农村合作医疗存在的问题

从2003年的全国部分地区的试点，到2006年的加大力度、加快进度、积极推进新型农村合作医疗试点工作，到2010年实现基本覆盖全国农村居民。据统计，到现在全国范围内，新农合的参合率已达到90%以上，甚至有的地区已达到100%。从试点情况看，新型农村合作医疗制度的实施提高了农民疾病的就诊比例，缓解了“因病返贫”的现象，在很大程度上解决了农民的基本医疗问题。但是，也依然存在一些不可忽视的问题。

（一）受国家财政的支出力度不够，农村卫生资源配置不合理，人均医疗资源不足，而且部分地区浪费现象严重。

1.农村资金投入较少，医疗卫生资源不足。

在现阶段的我国财政支出中，卫生支出所占比例不到2%。在这部分财政支出中，医疗费用的70%用在城市，投入农村的仅30%。而

我国农村人口占70%，即是70%的农民只用了30%的卫生资源。目前，我国城镇与农村医疗体系结构与医疗资源和医疗水平上存在着不可小视的差距，缺位的卫生资金只能由当地政府自行解决。就现阶段的广大农村而言，自农业税废除以后，乡镇政府财政资金大幅减少，对于医疗卫生方面的投入实在是难以实现。

2.农村卫生资源配臵不合理、不公平。

很多地区，乡镇卫生院、村级卫生室的医疗基础设施普遍较差，医务人员素质较低，难以提供有效地医疗服务。经过J村调研，J村全村共有卫生室9个，都是私人开办的，虽然医务人员有资格认证，但是其医疗水平极其有限，只能治疗感冒、咳嗽等一些小病，并且没有医疗费用补助，卫生室药品有限，关键的重要的药品缺乏，难以解决村民较大的困难需求。而县级医院的设备和技术相对较好、完备，农民一旦得了什么病症，就要上县级以上的医院，有的甚至路费就要花好多，由此造成农民负担加重。

（二）新医疗制度还不完善，新型合作医疗的社会满意度较低，农民参加的积极性不高。

虽然很多农村人口参合率达到95%以上，甚至100%。但据调研结果显示，大多数地区居民对合作医疗的满意程度比较低，意愿不强。参合方式有待进一步改进，虽然表面上提出自愿参与的原则，但是实际上是采取的以家庭为单位的“捆绑式”的参合是带有一定的强制性。调研中发现，这种以家庭为单位的参合方式对于学生和外出务工人员有很大的限制和影响。学生在学校内办有医疗保险，但是在所在地农

村也必须办理参与合作医疗保险，造成交叉浪费，很多农民对此很不满意。

目前，我国广大农村年轻人大多进城务工，而许多地方又规定，外出人员参加合作医疗，必须在当地就诊，在外地就诊的不得报销。这些外出务工的人员即使参加了合作医疗，也无法到指定医院就诊，因此享受不到合作医疗的好处，这部分人自然缺乏参加合作医疗的积极性。

（三）目前，新医疗制度缺乏相关的法律法规加以引导、规范，有待对该制度进行法律方面的建设和完善。

我国关于农村社会保障方面的立法是一个长期被忽视的领域，甚至在许多方面仍属空白。其中，关于新型农村合作医疗的法律法规还没有颁布。正因为法律制度的缺失，致使新农合制度在推行的过程中出现许多问题，如合作对象不明确、补偿标准不统一、地方政府政策执行不力，造成广大农民对这一政策的稳定性和持续性信心不足等。

（四）医保报销制度不够完善，报销程序过于繁琐，保障水平较低，还不能从根本上改变“因病致贫”的现状。

在当前实施过程中，报销制度还不够完善。首先表现在报销需在制定的医院进行就诊，报销有具体的特定的范围，某些药品没有划入报销的范围，某些治疗也不作为报销的对象。而且，报销的比例也是个大的问题，乡镇医院报销比例是60-70%，县级医院是50%，市级以上医院只有30-40%，而且各地标准不一。本来说越往高级的医院的花费越高，但是其报销的比例却越低，这并不是很合理，使得农民自

己觉得并没有得到实质性的好处。

其次，参加新型农村合作医疗的登记程序过于繁琐，报销程序也很繁琐。城镇居民的医保都是可以拿来抵押一部分医药费用的，可以直接在卡上交医疗费的，事后再结算。国外的医疗保险更是让医院、医生与医疗保险公司而不是患者发生直接的利益关系。有的村庄离报账中心和信用合作社很远，来回的车费都很贵。繁琐的登记、理赔程序增加了农民许多不必要的麻烦，降低了农民的满意度。

三、对策探讨

（一）充分发挥政府在推动新型农村合作医疗建设中的作用，优化整合农村医疗的配置。

1.各级政府要加大财政对农村医疗保险的投入，建立政府、集体、个人共同投入农村合作医疗的筹资机制。

中央政府要建立稳定长效的农村医保政策，加大对农村基本医疗保障的投入力度。地方政府要提高推动医保的积极性的工作力度，政府投资应该向农村方向倾斜，增加农村基层公共卫生支出；在分级管理的财政体制中，各级政府每年要从财政上设立农村合作医疗基金专门用于农村合作医疗的投入。

2.继续加强农村药品等医疗资源的供应，加快推进农村卫生服务体系建设。

要加强农村医疗卫生基础设施建设，健全县、乡、村三级农村医疗卫生服务体系和网络。各级政府要集中力量在每个乡镇办好一所公立卫生院，并由县级政府统一管理。有条件的地方，根据实际情况，通过整合现有的卫生资源，建立农村社区卫生服务机构，更好地承担农村疾病的防治、基本医疗、健康教育等公共卫生工作。继续加强农村药品监督网络建设、促进农村药品供应网络建设，规范药品销售渠道，加强质量监管，严厉打击非法药品经营活动，确保药品正常供应。

3.加强农村医疗卫生队伍建设。

加强农村基层卫生技术人员的培训，提高农村卫生技术人员的专业知识和技能。高等医学院要加强面向农村需要的卫生专业人员的培养，提高农村医疗人员的生活待遇和保障水平，鼓励其安心工作。建立城市卫生支援农村的长效机制，要制定政策引导医学院校毕业生到农村基层从事志愿服务。

（二）继续加强新医疗制度建设，使之更加合理、完善，切实提高广大村民的积极性和满意度。

一方面，要根据各地区、各家庭实际或特殊情况，具体问题要做到具体分析。在实际操作过程中切不可进行“捆绑式”按家庭为单位参保，而是应完全按照个人意愿，充分考虑流动人员，如学生、农民工等群体的意见。另一方面，要为流动人口特别是农民工群体提供适当的合作医疗服务。由于他们常年在外，当他们有医疗需要时，无法及时地享受到农村的医保政策，而且又由于户籍制度的限制，也无法得到城镇医保的待遇。因此可以尝试建立一些新型农村合作医疗定点医院，在此医院就诊人员均可持有效证件报销相关费用。

（三）加快推进新型农村合作医疗制度的法律建设，为新农合制度健康发展提供法律保障。

为保证新型新型农村合作医疗制度的顺利推行及不断完善，我们应加快立法进程，尽快制定《新型农村合作医疗法》，以法律形式明确规定新农合制度应遵循的原则、主要内容、资金来源、管理体制、补偿标准、政府责任等。一方面可以保证该制度的稳定性与持续性，排除农民参保的后顾之忧，调动广大农民的参保积极性，扩大受益面；另一方面，可以使地方政府依据法律法规，再结合当地农村经济社会发展的实际情况，制定相应具体操作办法和实施细则，更好地推动当地新型农村合作医疗制度的发展。

（四）进一步完善报销制度，简化报销程序，提高医疗保障水平，使农民得到真正的实惠。

一方面地方政府部门要与定点医院相互协调，根据具体实际情况，适当简化报销程序，给农民真正实现方便报销。正确设立报销标准，原本花费大的大型医院，但是报销比例却很低，要适当地根据不同疾病提高报销比例，把更多的重要的药品纳入报销范围之内，使农民真正看到新医疗制度的好处。

另一方面，要建立与完善新型农村合作医疗综合评价体系，坚持适时不断地对新农合管理体制、运行机制和监督机制进行评估，对实施不当的部门予以追究责任，以总结经验、发现问题，追溯原因，制定对策，完善制度，推进新型农村合作医疗的扎实、健康、可持续发展，全面提高农民的基本医疗保障水平和健康水平。

四、总结

搞好新型农村合作医疗有利于保障农民获得基本医疗服务，不断

完善社会保障体系；有利于减轻农民的负担，缓解农村“因病致贫、因病返贫”的现象；有利于促进农村卫生事业的全面发展，这是实现全面小康和现代化目标的重要组成部分。在实施的初级阶段，虽然我们遇到了很多的困难，但我们只要提高对新型农村合作医疗的认识，正确对待存在的问题，不断完善和发展新型农村合作医疗制度，用事实来打消农民心中的疑虑和困惑，相信这项为农民服务的政策必将深入人心，从而推动社会主义事业全面向前发展。

参考文献

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