县新型农村合作医疗工作面临的问题与对策

第一篇：县新型农村合作医疗工作面临的问题与对策

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县实施新型农村合作医疗试点已有一年，这项利民工程的实施，使农村医疗队伍得到了加强、医生的医疗技术得到了提高、医疗条件得到了改善；农民的医药负担有所减轻、健康保障水平有所提高，“看病难、看病贵”的问题基本得到解决、“因病致贫、因病返贫”的现象有所缓解，受到农民的普遍欢迎。但是，在实施新型农村合作医疗工作中也存在一些不容忽视的问题，将对推行新型合作医疗工作产生不良影响，主要表现在：

一、部分农民的参合积极性不高，基金难以征收。

究其原因主要是对合作医疗政策缺乏了解、认识。一是对参加合作医疗表现积极的一般都是经常有人生病的家庭和今年享受了医疗补偿的家庭及其邻居。如孙文旭肝肿大住院花了700多元医疗费，报了252元，他认为“新农合”政策就是好，经其宣传后邻居李波夫妇也表示明年还要继续参合，而目前家人身体健康状况良好的家庭却持反对态度，如何开恒全家老小四口人，今年没有发生过打针吃药现象，他说明年不想参合了；二是壮年群体参合费收缴将会是一大难题，如民建一村民说他只交老人孩子的参合费，而不交自己的，究其原因是他本人身强力壮不生病，交了不起作用。三是收缴参合费存在一定难度，主要是低收入家庭医疗消费观念尚未建立，部分农户对政策不理解，仍处于等待观望状态。

二、农民思想上依然存有侥幸的心理。部分农户的医疗保险意识不强，没有真正认识到合作医疗的意义，怕交了钱而不得病，钱被别人使用，心理上不平衡。如半河一村民说：什么“合作医疗”全是国家做“吃猪赔狗”的生意，我交了钱而没有得病就要亏了，没啥意思。

三、参保期限制了新生婴儿的享受，在参合费收缴后出生的婴儿因没有交今年的参合费就意味着新生儿出生的第一年得不到大病医疗保障，而新生儿患病的概率是比较高的，如大地三社一村民的孩子今年三月出生，孩子生病住院就没有得到报帐，对此她也很无奈。

四、医疗机构服务质量不高，自费药用得过多。有农户反映，医生在开处方前首先就问是否参加了“新农合”得到肯定的答案后，一个处方将会多五至十元；小河一社庄开庆的儿子到县中医院做小儿疝气手术，医生告诉他只花780元包干做手术就即可，他们交了800元院方告诉他们出院时再退那20元，当医生得知其是参合农户后，就让他回家拿医疗证报帐，就在庄开庆回家拿医疗证时，院方又多次让其妻补交了460元，最后只报了306元，比包干治疗还多花了194元，他们认为医院是在做生意，不愿再交明年的参合费了。有的医院不按规定正确使用自费药品，而使用大量“新农合”范围外的药。如农户周正先反映她在结帐时发现：住院费只有603.2元而自费药就有235.5元最后只报了153.8元。她对此表示非常不满，认为“新农合”是哄老百姓的。这些不合理用药费用的产生，既增加了农民的家庭负担，又导致了合作医疗基金的不合理流失，同时直接影响到合作医疗的持续健康发展。

五、住院报销门槛太高。很多农民抱怨住院报销起付线高、报销比例小、报销封顶线偏低。目前，乡镇医院住院起付线60元/次，报销比例50农民可接受；县级医院住院起付线200元/次，报销比例为35农民认为起付线过高，比例过小；到市级、县外二级乙等以上的医院起付线500元/次报销比例为15农民难以接受。尽管在乡镇级卫生院可比到县级医院多报15的医疗费用，但由于医疗设备条件有限，医务人员素质的服务水平也存在差异，不能满足参合农民的质量要求，有部分农民就选择在费用更高的县级以上的医院就医。

六、县外就医报销手续繁杂。县外就医报销手续繁杂，不方便外出务工农民及时就近就医，给重病、大病患者造成困难。如小河五社一村民在宜宾打工，得了重病在市院医住院花了一万多元钱，于7月死亡，她的家人至今都没有报到一分钱。全家人对“新农合”很失望，且这一消息的传播，直接影响这一片农民的参合积极性。目前，外出务工人员多，但新合医疗规定县外就医报销起付线高且只报15，同时报销手续也复杂，使外出务工人员难以感受到“新农合”政策的优惠。

七、参保主体对象是农民，目前我县还有大量农转非人员仍生活在农村，有少量田地，但没有参合资格，这部分人要求加入，还有一部分城镇低收入人群也渴望享受“最低医疗保障”。

针对我县目前在“新农合”工作中出现的问题和困难要采取进一步措施加以改进，积极稳妥地开展新型农村合作医疗工作，使我县的“新农合”工作做得更加完善。在收取明年的参合费即将到来之即，本人认为应从以下几个方面采取紧急措施加以整改。

一、进一步加大宣传教育工作力度

首先

要抓住宣传对象做到有的放矢。农民是新农合医疗的主体，对政策的理解程度直接影响到这一制度的推行效果。去年县上统一制定的《致广大农民朋友的一封信》和《新型农村合作医疗宣传提纲》等资料虽然以发放到农民的手中，但由于农民生活环境和条件有线，认真阅读和理解的农民没有多少。我们必须采取农民喜闻乐见的形式进行宣传如利用赶场天在大街上进行宣传、在村宣传栏上举办特刊、组织医务人员进村给农民检查身体、举办“新农合”知识竞赛等，让农民真正吃透上级政策，理解新型农村合作医疗。

其次要重视宣传方法，一是重点做已报销了药费的农民的宣传工作，用事实说话，使其帮助我们宣传“新农合”政策，让农民切实感觉到合作医疗的好处；二是利用对比宣传，利用参加“新农合”后与参加合作医疗前的实际情况进行对比；三是各级医务人员在给农民看病及报销药费的过程中要耐心细致地做好合作医疗宣传工作打消农民的顾虑等等。

第三要做到到宣传有重点，重点宣传农村新型合作医疗制度的“新”字，包括管理体制监督机制新、参合政策新、补偿方式新、求助制度新。真正让农民走出误区认识这项全新的制度，积极自愿参加进来。

二、为参合农民服好务，让“新农合”和谐发展

加强对医务人员的职业道德教育，杜绝开人情方、大处方，切实做到合理检查、合理用药、合理治疗。一是定点医疗机构在诊疗服务中应该坚持“四不”原则，即：能用国产药的就不用进口药、能用低价药的就不用高价药、能用普通设备检查的就不用高档设备检查、能明确诊断的就不重复诊断；二是要求医院自费药品不得超过费用的比例；三是对自费药品实行告知签字，让农民明白消费。

三、合理调整补偿标准，更大线度让利于民

一是从实际出发，及时调整补偿标准，降低起付线、提高封顶线。二是适当扩大补偿范围，合理提高分级报销比例，实行二次补偿。积极探索大额为主，兼顾小额费用补偿方式，尽可能大病大补，小病小补，提高农民的参合积极性。三是逐步降低药品价格。进一步完善药品采购制度，在定点医院设立明白药房、放心药房、平价药房，尽量使医院药价与市场同价。五是对有田有地的农转非人员和城镇低收入人员也出台优惠政策，允许参加合作医疗。

四、增强政府职能，做好监督管理工作取信于民

政府在合作医疗中的组织、引导、管理作用对合作医疗的动作至关重要，因此要发挥政府在其中的职能，增加农民对新型合作医疗的信任。一是要把办好农村合作医疗作为构建和谐社会为民办实事、办好事的重要举措之一；二是要保护好农民的切身利益，为农民减少后顾之忧，增加农民对政府的信任度；三是建立完善管理的体制，加强管理力度，协调好医患双方的关系。四是要下重手解决列均费用高、补偿低的问题。积极控制例均费用和超目录用药、项目检查的不合理增长，把定点医疗机构直接列入卫生工作的责任目标进行考核，多方寻求解决办法提高农民的补偿率。五是加大对医疗机构的检查督导力度，做到及时发现问题及时解决问题，认真执行各项监督管理规定，确保基金动作规范、高效，增强农村合作医疗工作的透明度。

五、改善农村医疗条件，让农民就近就医

一是优化农村卫生资源。发挥市场机制作用，动员和鼓励社会力量参与兴办农村医疗卫生事业。多渠道筹集资金，重点加强乡、村两级医疗机构建设，逐步配套必要的医疗卫生设备，合理优化农村卫生资源。二是增加农村卫生投入。对目前部分乡镇卫生院医疗设备投入不足，药品周转资金短缺状况，要结合建设社会主义新农村的机遇，积极立项，争取资金，有针对性地加大投入，改善医疗条件。三是加大医务人员培训力度，加强县、乡、村卫生机构纵向业务合作，采取上级医疗单位派员帮教，到上级医院跟班学习等方式，不断提高乡、村卫生机构的医疗服务能力和水平，努力做到农民“小病不出村，大病不出乡，疑难重病不出县”，尽量减少农民医疗费用负担。

第二篇：新型农村合作医疗面临的问题及对策

编号：

中国农业大学现代远程教育

毕业论文（设计）

论文题目: 新型农村合作医疗制度面临的问

题与对策

学 生 崔海娟 指导教师 张耕墨老师 专 业 公共管理 层 次 专升本 批 次 112 学 号 w***7 学习中心 秦皇岛广播电视大学 工作单位 青龙满族自治县医院

2013年8月

中国农业大学网络教育学院制

摘要

新型农村合作医疗制度是政府针对当前农村居民“看病难、看病贵”的现状而制定的一项惠民政策，是在政府不断努力解决“三农”问题、构建和谐社会背景下出台的一项重大惠农政策,这对缓解农村居民“因病致贫、因病返贫”的状况是一项有力举措。新型农村合作医疗制度试点以来,取得了一些成效和经验。但在参保模式、筹资水平、补偿模式、支付模式等方面的设计上都还存在着缺陷,比如财政投入少，农民受益程度低，政府监管不到位等。解决这些问题，必须加强宣传，加强制度建设，增加投入，以利于这项制度的完善，从而在实施中才能取得更好的效果。

关键词：新型农村合作医疗制度 面临问题 对策

目录 引言...............................................................................................................1 1.1理论依据..................................................................................................................1 1.2立题意义..................................................................................................................1 2我国农村医疗保障的现状............................................................................1 2.1新型农付合作医疗制度运行状况..........................................................................1 2.2农村卫生服务总体质量不高..................................................................................2 2.3农民更需建立完善的合作医疗制度......................................................................2 3我国新型农村合作医疗的特点....................................................................3 3.1新型农村合作医疗制度与传统的医疗保险制度的区别......................................3 3.2新型农村合作医疗制度运行中取得的主要成效..................................................3 4新型农村合作医疗制度推行中面临的困难及问题...................................4 4.1财政因素制约农村合作医疗制度的发展..............................................................4 4.2参合率高，知晓率低..............................................................................................5 4.3农民缺乏信任感......................................................................................................5 4.4监管机制存在缺陷..................................................................................................5 4.5立法不完善..............................................................................................................5 4.6制度不健全..............................................................................................................6

5新型农村合作医疗制度今后发展的对策...................................................6 5.1做好宣传动员工作，提高农民对新型合作医疗的认识......................................6 5.2加强监管，确保新型农村合作医疗制度稳步实施..............................................7 5.3落实财政补助资金，切实保障农民权益.........................................................7 5.4完善立法建设，保证农村合作医疗制度的实施..................................................7 6结论................................................................................................................8 参考文献...........................................................................................................9

1引言

我国是一个农业大国,农民、农村、农业问题直接关系着社会的全局发展和国家的长治久安。目前我国正处于新农村建设的关键时期，农民身体素质的提高,有利于加快新农村建设，更有利于社会主义和谐社会建设。然而,受我国城乡二元经济结构的影响,尚未在农村建立起完善的医疗保障体系,导致“农民因病致贫、因病返贫”现象十分严重。自国家从2003年开始对部分市县实行新型农村合作医疗的试点工作以来，农民的就医负担有所减轻，“看病难，看病贵”的现象在一定程度上得到了缓解。但在个别地方还存在着医患合谋骗取保费,定点医院为获得高额利润不合理收费,政府由于种种原因出现监管不严等问题。为此，现行新农合制度还有待进一步完善。完善的新型农村医疗保险体系对于提高农民健康水平和生活水平、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会具有重要的作用。对我国新型农村合作医疗制度执行中存在的问题进行了阐述，分析了这些问题存在的深层原因，并探讨了具有针对性的解决对策。希望能对新型农村合作医疗制度的完善提供一些理论上和实践上的借鉴。

1.1理论依据

我国现行的医疗保障制度主要是针对城镇企业职工，国家行政事业单位工作人员，而对于中国9亿农民却有所偏失。因此，新型农村合作医疗制度在实施中面临的困难与问题有待深刻研究与解决。

1.2立题意义

完善的新型农村医疗保险体系对于提高农民健康水平和生活水平、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会具有重要的作用。对我国新型农村合作医疗制度执行中存在的问题进行了阐述，分析了这些问题存在的深层原因，并探讨了具有针对性的解决对策。希望能对新型农村合作医疗制度的完善提供一些理论上和实践上的借鉴。

2我国农村医疗保障的现状

2.1新型农村合作医疗制度运行状况

2.1.1农民参合情况

以青龙县为例，全县共有53万人口，其中农业人口占约占45万。新型农村合作医疗制度实

施以来，已覆盖全县25个乡镇，396个行政村，参合率为98.9%。

2.1.2资金筹措形式

新农合基金由农民自愿缴纳、政府资助、集体经济扶持和社会捐助等多种形式筹集。农民以家庭为单位，个人缴费标准为每人每年20元。政府财政的资助资金根据参保农民的实际人数予以拨付。财政的补助资金根据参合农民的实际人数按照由下而上的顺序，按期予以拨付。建立对农村低保户和重点优抚对象救助制度，采取政府投入为主，红十字会、慈善机构等社会力量多渠道筹集资金，确保低保户和重点优抚对象参加新农合。

2.1.3报销比例

以秦皇岛市青龙县为例，参合农民医药费报销标准：门诊费用补偿不设起付线，补偿比例为30％。乡镇卫生院起付线为200元，补75％；县级医院为400至500元，补65％；市级医院为2000元，补45％；省级及省级以上医院均为2500元，补40%。意外伤害住院的补偿比为乡级卫生院为40％，县级30％，市级及市级以上医院为20％。实行异地同级新农合定点医疗机构统一补偿办法。参合农民到邻近县、乡级定点医疗机构住院，回本县报销，享受与本县、乡级同样的医药费用补偿待遇。

2.2农村卫生服务总体质量不高

由于农村三级卫生机构的人、财、物基础较差，致使三级卫生机构不同程度地存在着医护人员素质不高 ,技术水平有限;卫生服务机构设备和人员不配套；三级网络功能不强(县、乡、村是彼此分散的点)等问题。一些常规设备的缺乏和人员技术的不配套 , 造成服务水平难以提高。县、乡、村三级医疗卫生保健机构 ,本来是以县为中心、以乡为枢纽、以村为基础的网络，但由于受到经济利益的驱使，互相争夺病人，争夺利益，变成彼此孤立的点，减弱了三级网络的功能。

2.3 农民更需建立完善的合作医疗制度

在中国大部分农村 ,由于经济条件的制约 ,对医疗服务的利用率很低。40 %以上的未就诊者和 60 %以上的未住院者都是由于经济困难所致。农村产妇围产期患病率和分娩后大出血的患病率都较高 ,这也说明了她们有较高的医疗需要。但是 ,与城镇地区的那些产妇相比 ,她们产前访视、到卫生机构的就医率和产后访视都要低得多。可见，在农村,一个很突出的问题就是虽然农民有卫生服务的需要 ,但是有效的利用水平却很低。贫困地区的农民处于 “ 高需求、低利用”的恶性循环中。因此 ,建立合作医疗制度 ,提高农民对卫生服务的需求和利用 ,对改善这种恶性循环 ,提高贫困地区农民的健康水平会起到重要的作用。

3我国新型农村合作医疗的特点

3.1新型农村合作医疗制度与传统的医疗保险制度的区别

3.1.1以大病统筹为主

原有的农村合作医疗,除少数地区外,大多将保障的重点放在门诊或小病上,即“保小不保大”,或者“保医不保药”,新型农村合作医疗以大病统筹为主,将保障重点放在了重大疾病风险上,重点解决农民因患重大疾病出现的因病返贫问题。

3.1.2从性质上来讲，新型农村合作医疗保险制度应为一种社会保险

做为一种社会保险，那么它就应该与养老保险等一样具有强制性和普遍性。只是在农村的这种合作医疗保险制度还在建立与完善的时候，其还没有普遍的取得农民朋友们的信任。一部分人的排斥、怀疑情绪是在常理之内的事情。那么我们还处在合作医疗制度开始阶段的时候首先还得坚持志愿加入为主，不能盲目的跃进。

3.1.3合作医疗资金的来源多样化

所谓的资金来源多样化，是指新型农村合作医疗的资金来源，除了农民自己掏部分钱外，还有政府认缴的费用，该地区从事公益活动的收益，以及社会和个人的捐赠等。其中，政府的认缴费用要占主要的部分。

3.1.4农民享有自由选择就诊的权利

采取由农户自由选择到不同定点医院就诊的方法，打破一些地方医疗单位的垄断性经营，通过农民的选择促进医院改进医疗质量和服务态度。

3.1.5与医疗救助制度同步

新型农村合作医疗强调了贫困救助的重要性,规定省级和市(地)级财政相应的专项资金除了对农村合作医疗给予补助外,还要用于支持贫困农民家庭医疗救助。将新型农村合作医疗与农村医疗救助制度相结合,不仅可以调动农民积极性而且还体现了关注弱势群体的决心。

3.2新型农村合作医疗制度运行中取得的主要成效

3.2.1框架及运行机制基本形成

一是建立了从中央到地方由政府领导,卫生部门主管,相关部门配合,经办机构运作,医疗机构服务,农民群众参与的管理运行机制;二是建立了以家庭为单位自愿参加,以县(市、区)为单位统筹,个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制;三是形成了符合各地实际的统筹补偿方案,建立了新型农村合作医疗农民在本县(市、区)范围内自主选择定点医疗机构就医,现场结报医疗费用的结算报销办法;四是建立了有关方面和农民参与的以基金运行、审核报付为核心的监管制度;五是形成了医疗服务、药品供应等方面的规范,建立了与新型农村合作医疗制度相互衔接、互为补充的医疗救助制度。

3.2.2农民对新农合的认识水平在逐步提高

新农合采用的是农民自愿参加的原则，同时以户为单位来减少“逆向选择”的问题。为使农民认可并愿意参加新农合。试点以来各地区采取多种形式，以典型事例或通过参加合作医疗受益农民的现身说法，广泛宣传新农合给农民带来的好处和有关政策，使农民解除疑虑，引导农民自觉自愿地参加合作医疗。经过几年的努力，农民的认识水平有所提高。

3.2.3对农民健康的保障作用逐步显现

自2003年新型农村合作医疗实施以来，在一定程度上解决了农民“看病难，看病贵”的问题，农民医疗负担有所减轻，看病就医率有所提高，因病致贫、因病返贫的状况有所缓解，广大新型农村合作医疗农民得到了实实在在的好处。

3.2.4缩小了城乡之间的差距

在中国,最大的不公平是城乡之间的不公平。新型农村合作医疗制度最显著的作用是为政府扩大对农村医疗卫生投入提供了一个制度平台,缓解了城乡之间长期形成的不公平状况,使农民开始与城镇居民一样,享受到医疗费用的补偿,尽管现在的补偿水平还有差距,但毕竟改变了长期来形成的向城镇居民“一边倒”的状况。

3.2.5为基层医疗机构的发展注入了活力

实行新型农村合作医疗制度后,农村卫生院成为新型农村合作医疗制度的主要载体,资金总量有了明显改善,并在上级卫生部门的推动下,卫生院的内部运行机制(包括人事、分配等机制)改革大步推进,医、护队伍建设进一步加强,且有效提高了医疗质量,为卫生院的发展创造了发展机遇,也缓解了城市大医院病人太多的压力。

4新型农村合作医疗制度推行中面临的困难及问题

4.1财政因素制约农村合作医疗制度的发展

农民的生存环境和生活质量决定了他们对医疗服务的需求是非常高的,而且由于患大病的概率比较高,所需要补偿的数额也较大。造成筹资困难的原因,一是缺乏集体经济的支持;二是农民交纳合作医疗有关费用的积极性不高,要么因经济贫困没有能力交纳,要么对新型农村合作医疗制度不信任、对合作医疗质量不满意而不愿意交纳;三是农村县乡政府普遍财源不足,不能及时足额补偿农民的医药费。在基础设施薄弱,经济社会发展滞后地区,地方政府投入较为困难,各种硬件设施建设以及人员、办公等经费十分紧张,新型农村合作医疗工作开展难度大。导致政府部门在组织管理能力上凸显窘迫,制约农村合作医疗的发展。

4.2参合率高，知晓率低

每个村的参合率都在80%－90%,但是享受过报销的农民才详细了解部分新农合的报销知识，而大部分群众虽知道新农合，但对于怎样报销、报销程序、报销比例、哪些能报、哪些不能报，报销要符合哪些条件、应该携带哪些手续等知识知之甚少。同样多的医药费由于就诊医院或药品结构不一样而能报销的费用却相差很大，农民对此很不理解。这些情况，说明目前对新农合的宣传工作做的还不到位，未能让群众真正的清楚明白。

4.3农民缺乏信任感

首先是农民对政策缺乏信任感。造成农民对政府政策怀疑的主要原因,一是几度沉浮的合作医疗留下的阴影,使农民对新型合作医疗制度能否坚持下去半信半疑;二是一些地方政府把推行合作医疗制度作为“形象工程”“政绩工程”,从而把主要精力和工作重心放在“收费”和完成“参保率”等指标任务上;三是“多龙治水”的管理局面,影响农民对政府政令统一性的信任。其次是农民对地方干部缺乏信任感。造成农民对当地干部信任度低的主要原因,一是干部对农民的承诺长期不能兑现,形成的不宽松的干群关系;二是一些干部在推行合作医疗制度时工作方法过于简单甚至粗暴,诱发农民的对立情绪;三是个别干部的不廉洁甚至腐败行为败坏了基层干部的群体形象;四是干部和群众在费用报销等卫生资源利用上不公平,引起农民心理不平衡。

4.4监管机制存在缺陷

现行制度中,卫生部门是新型农村合作医疗机构和农村医疗服务机构的管理者。它既要代表需求方购买卫生服务,又一定程度上代表医疗服务提供者。而医疗服务的提供者和医疗保障部门之间存在着利益冲突,卫生行政部门要调节和平衡卫生服务供给者和合作医疗基金管理者的利益,实现“适度保障”难度很大。在实际操作中,一些医疗机构不合理用药、不合理检查的问题依然存在,少数医疗机构开大单、乱检查、开贵药、有意拖长住院时间,一些药品报销后仍高于医药公司的价格,群众对此反映较为强烈。有的地方转诊手续规定过严,强调除急诊外,首诊必须在当地定点卫生院,客观上形成了农村医疗服务市场新的垄断,使农民产生了逆反心理。一些不法药商还

会同医院的部分医护人员把一些过期药和被污染的药品收起来销往农村,再加上流向农村的其他假药泛滥,农民在用药方面付出的代价十分惊人。另外,还存在管理人员贪污、挪用资金问题。这些都直接影响到新型农村合作医疗的可持续发展。

4.5立法不完善

我国至今还没有出台一部专门规范新型农村合作医疗制度的法律，现有的只是一些行政法规、部门规章及地方性法规和规章。如2003年卫生部、财政部等部门联合发布的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》、《关于中央财政资助中西部地区农民参加新型农村合作医疗制度补助资金拨付有关问题的通知》以及2004年发布的《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》等。以上各项零散颁布的决定、意见、通知等对建立新型农村合作医疗制度起到了不可或缺的重要作用，但总的来说，它们的立法效力层次较低，权威性不高，约束力不强，相互之间缺乏协调，有的甚至还相互冲突，并且它们大多是在推进新型农村合作医疗制度建设过程中出现问题时所采取的应急性、过渡性措施，缺乏整体性、综合性和前瞻性，并不能有效保障新型农村合作医疗制度的稳定持久发展。

4.6制度不健全

农村合作医疗制度不够完善，各地各村合作医疗形式多样，做法很不统一，各地方没有形成完整的制度体系。具体表现为：首先 缺乏科学的管理机制。新型农村合作医疗是在市场经济竞争激烈的社会背景下产生的，这就要求合作医疗管理及工作人员必须适应新形势下的市场经济，把握好市场经济的规律，做好合作医疗的管理。然而，在新型农村合作医疗的管理中，没有完全应用科学管理程序，不少地方政府缺乏高素质的人才及管理验。其次 以大病为主的医疗补偿政策存在缺陷。新型农村合作医疗制度不同于传统的合作医疗，两者有一定的联系，其最大不同是传统合作医疗立足于预防、保健生活中的多发病、常见病，而新型农村合作医疗制度立足于大病保险，以大病统筹为主。政府、社会和个人的筹资都是用于补助大额医疗费用或住院费用。重点放在了大病治疗上。这在多发病普遍存在的农村似乎有些不太合适。

5新型农村合作医疗制度今后发展的对策

5.1做好宣传动员工作，提高农民对新型合作医疗的认识

宣传动员工作是做好新型农村合作医疗工作的前提和基础,宣传动员工作做得好,就能够有效调动农民群众的新型农村合作医疗积极性,使更多的农民群众参加。要从经常性的宣传发动入手,利用报纸、广播、电视、网络、宣传单等手段,加强对新型农村合作医疗重要意义的宣传;让群众真正理解这是一项保障农民身体健康、促进城乡协调发展、防止因病致贫和返贫、造福广大

农民群众的民心工程;强化基层业务管理人员、新型农村合作医疗农民的培训和宣传发动工作,开展农民健康和保险知识的培训学习,提高农民的健康保健意识和互助共济意识,扩大新型农村合作医疗的知情广度和参与深度,增强农村基层干部群众参加新型农村合作医疗的积极性和主动性。在宣传动员工作中要把握好“四个要点”:一是坚持农民自愿参加的原则。农民自愿新型农村合作医疗是新型农村合作医疗目前必须坚持的,宣传动员不能搞强迫命令,一定不能出现违背农民意愿的垫资等行为。二是宣传形式要多样。要通过农民群众喜闻乐见的形式讲清新型农村合作医疗的参加办法、权利和义务、经费的筹集、使用和补偿等实际问题,解除农民的疑虑和担心。特别要通过已获得补偿典型事例的宣传,使农民群众切实感受到参加新型农村合作医疗的好处。三是宣传内容要真实客观。要实事求是地向新型农村合作医疗农民讲清楚有关政策,要把政策交给群众,有的基层干部对政策不是太熟悉,工作方法又简单粗放,急于求成,为片面追求参合率向农民夸海口、乱许诺,误导农民,结果不但没有收到好的宣传效果,反而使农民群众对新型农村合作医疗产生不信任感。四是宣传要持之以恒。宣传动员工作是贯穿新型农村合作医疗制度建设始终的工作,一部分地方存在前紧后松的现象,筹资阶段抓得紧锣密鼓,后面就放松,结果新型农村合作医疗农民往往在补偿时因得不到较清楚的政策解释而对新型农村合作医疗工作产生疑虑。

5.2加强监管，确保新型农村合作医疗制度稳步实施

一是实行有效的管理制度。要重视初始制度的设计和论证。新型农村合作医疗制度是农村的医疗保障制度,是农村社会保障制度的重要组成部分,是关系到收入分配和宏观调控的大问题,严格论证和设计是必经步骤。新型合作医疗试点取得一定成果后,要以法律法规的形式使其成为正式制度,保证其稳定性。要规范新型农村合作医疗的运作制度,提高制度效率。可通过医疗费用支付制度、补贴医生劳务支出等方式,将医生收入与药品数量脱钩。实行起付线基础上的医疗费用共付制,可抑制消费者的道德风险,控制卫生总费用水平。要实现新型农村合作医疗制度的系统管理。此外,还可引导农民通过恰当的方式,行使对新型农村合作医疗的监督权。二是加强农村药品供应和监督网络建设,规范供应渠道,强化质量监管,严厉打击非法经营活动,确保农民用药安全有效。只有做到这些才能保障新型农村合作医疗体制的功能得到有效发挥。有效率的监管不仅可以减少腐败,而且可以更好地让新型农村合作医疗制度造福百姓。监督主体不仅包括政府,更重要的是还应包括参加新型农村合作医疗的农民。因为参加新型农村合作医疗的农民是基金的最终使用者和受益者。建议成立由相关政府部门和参加新型农村合作医疗的农民代表共同组成的农村合作医疗监督委员会,定期检查、监督农村合作医疗基金使用和管理情况。定期向社会公布农村合作医疗基金的具体收支和使用情况,保证参加新型农村合作医疗的农民、政府等相关利益主体的参与、知情和监管的权利。

5.3落实财政补助资金，切实保障农民权益

要调整财政投入方向，按照各自分担的比例，落实财政补助资金，并进入新农合基金账户。必须健全基金管理制度和监督检查制度，成立各级合作医疗监管委员会，对定点医疗机构、合作

医疗基金实行监管，对报销及大病补偿资金实行监督，提高基金合作透明度，确保基金安全。总结经验，科学测算，不断完善基金收支使用方案，防止基金过多沉淀或透支。要按照农民“能承受得实惠”、医院“能接受不亏本”、基金“能负担不透支”的原则，稳步探索降低起付线、提高封顶线以及增加个人账户比例的可行性，合理扩大受益面，增强新农合制度的吸引力。

5.4完善立法建设，保证农村合作医疗制度的实施

任何制度的实行都必须要有法律的保障。要想建立连续性、稳定性和可操作性的筹资机制,政府资助、引导是前提。政府的财力投入没有法律法规保障,无连续性,容易形成“长官意志”;没有管理机构、编制保障,会因领导人事更换导致快起快落,严重影响工作的计划性与连续性。所以,新型农村合作医疗必须纳入法制管理轨道。国家应制定统一的农村合作医疗法规,以规定农村合作医疗的实施办法,规定合作医疗保险组织、村级合作医疗站的组建方法及其职能,规定参加合作医疗各方的权利和义务,规定医疗站医生的选拔方法及职责等。应明确以下法律关系:政府行为的法律责任;资金筹集的法律责任;医疗服务提供及相关部门的法律责任;保障对象的法律责任、权益及义务;执法监督与奖惩等。各省区应在新型农村合作医疗的基础上,制定具体的适合本地特点的实施办法。通过立法建设,规范政府行为和其应承担的责任,推进新型农村合作医疗制度规范运作、持续发展。

6结论

新型农村合作医疗政策效果取决于农民对合作医疗的投入成本和从合作医疗中获得收益的状况，也取决于国家和地方财政公共支出规模及解决农民医疗问题的实际成绩。前者可以用农民的福利感受来进行观察，即农民在多大程度上认为该制度是一种社会福利;后者则可用福利效应进行衡量，体现在新型农村合作医疗实施后对农民健康和农村医疗问题带来的改善或其他变化。经过近十年的制度运行，新型农村合作医疗在提高农民的看病积极性、改善农村的卫生条件和农民的健康状况等方面都已初具成效，广大农村因病致贫和因病返贫、农民轻易不敢进医院等现象的普遍性均因新型农村合作医疗制度的推广有所降低。但农民医疗问题的解决是一个长期而复杂的过程，新型农村合作医疗制度无论是在农民的参与程度，还是制度设计与运行中都体现出一些突出的问题。而报销项目控制太严、报销手续太麻烦及报销比例太低等补偿模式和待遇问题，则是新型农村合作医疗制度设计和实施中需要解决的重点与关键所在。

参考文献

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第三篇：新型农村合作医疗制度面临的问题

新型农村合作医疗制度面临的问题

摘要：新型农村合作医疗制度简称“新农合”，政府起主导作用，广大农民自愿参与，“主要为农村居民互助的大病统筹”。资金来源方式以个人缴纳和集体出资为主，以政府税收补贴为辅。新型农村合作医疗制度的建立，为保障农村居民的健康起到了不可低估的作用。然而，受到诸多因素的制约，新农合制度运行过程中日渐显现出一些隐患，势必会影响到新农合制度的可持续发展。

关键词：新型农村合作医疗;问题;对策

随着社会主义市场经济的不断发展，传统计划经济时期的合作医疗已经失去了其存在的经济基础和社会基础，从21世纪20年代开始，我国开始试点新型农村合作医疗制度。在新农合制度中，政府的主要职责是推动新农村合作制度立法和构建新农合保险体系、监督新农合制度的运行、建立经济保障和服务保障机制、提供各种新农合的帮助，解决农村居民的基本疾病医疗负担，缩小城乡差距，促进整个社会的可持续健康发展。

一、我国新型农村合作医疗制度面临的问题

1.“看病难、看病贵”的严峻现象依然严峻

目前，发达的医疗设备、优质的医疗资源以及高水平的医疗卫生人员都集中在较发达城市，而落后的农村地区则面临“缺医短药”的问题。落后地区的农民因当地的医疗服务水平低，距离优质的医疗服务机构远的实际情况难以满足及时治疗的需求。与此同时，较发达城市则集中了优质的医疗卫生资源，不同级别医院的医疗设施和专业医疗人员的分配也不合理，不仅在农村地区，在发达城市也出现“看病难”问题。“看病贵”是指农村居民负担的疾病治疗费用急速增长，远远超过了农村居民的生病成本，也影响农村居民在改善生活质量方面的支出。即使有一些风险分散机制，新型农村合作醫疗制度的覆盖范围仍然不全，保障水平也低，使得不断增长的医疗费用还是由农村居民自己负担。

2.制度过分分割不利于公平也损害效率

新农合的分割和多元化既不利于剩余劳动力资源的科学流动，也不利于增加社会融合，更不利于提高制度的运行效率。新型农村医疗保障制度已经分散减弱了这一制度的必要性，造成不同地区农村居民之间的受益权益不公平，更会固化原有的城乡二元结构和现存的社会阶层结构，没有体现社会保障制度实现社会公正、和平的现实目标。新型农村医疗保险制度没有覆盖外出打工人员，覆盖层次低，保障水平低，造成劳动力市场的区域割裂和部门割裂，对劳动力市场流动和资源的优化配置以及统一劳动力市场的形成造成严重的障碍，也违背了可持续原则。

3.新型农村医疗保险制度存在内在缺陷

我国的新农合制度降低医疗资源利用率，在缺少对贫困农村居民资助的情况下，自愿参保一定会造成对经济水平低群体的排斥，从而造成对主动参保的富裕群体的逆向资助，造成很多普通的入保群体尤其是年轻的农村居民难以实际获益。这种自愿入保的政策以及保大病的设计会导致参保农民的逆向选择，进而直接影响到新型农村医疗保障制度的财务稳定和可持续性。“保大病”还会直接减少对小型疾病的预防，最终加重新型农村医疗保障体系的医疗负担。

4.我国相关的社会保障法不完善

我国的社会保障法律和其他法律法规夹杂在一起，没有以社会保险法、社会救济法、社会福利法为主体的社会保障法律，更加没有作为新型农村合作医疗制度的直接和专门的法律依据。我国人民代表大会制定的社会保障法律较少，各级政府制定的法规和地方性规章政策文件较多，我国的社会保障立法建设不稳定，层次较低。我国已建立的社会保障法没有合理的立法理念，在发达国家以实现社会公正、安定和共享为理念，而在我国还没有真正体现出清晰的立法理念。在我国一些需要国家立法机关即全国人民代表大会制定的法律由行政机关制定的法规取代，而一些由国务院和各级人民政府颁布的法规和政策则由国家立法机关替代。

二、我国新型农村合作医疗制度完善措施

1.通过我国医疗制度的改革解决“看病难、看病贵”的问题

首先，“快速推进我国特色基本和补充医疗保障制度的基础建设，实现5年内农村居民的医疗保险参保率达到95%”。同时，提高农村居民获得大病治疗补助标准，提高到每人每年200元，相应的提高个人的缴费率，报销比例和支付额度。其次，建立国家统一标准的药品管理制度，建立科学的基础药品管理机制，使基础药物全部纳入医疗保险支出范围，解决我国“看病贵”的问题。健全农村基层医疗卫生医疗机构的建设，注重县级医院、乡镇卫生医院及农村地区卫生室的建设。同时，推进县乡级医院改革，加大县级公立医院的医疗基层设施投入和专业服务人员培训，提高公共卫生医疗资源的使用效率。

2.建立统一的医疗保险制度

从制度结构方面来看，逐渐过渡到城镇职工医疗保险制度和居民医疗保险制度，完善到统一的国民医疗保险制度，建立多层次的医疗保险制度，将政府与居民个人负担的医疗保险责任的新型农村合作医疗保险制度和城镇居民医疗保险制度合并统一成居民医疗保障。最后，在经济社会发展水平成熟的情况下，再与城镇职工基本医疗保险合并，建立统一的医疗保险制度。从医疗保险的内容上来看，现阶段的新型农村医疗保险制度主要是重大疾病的保障，忽略轻疾的保障以及农村居民的健康保障制度的建立。从统筹区域上来看，要以各县或各市为整体，建立统一的居民医疗保险制度。由于各地区的经济水平具有不平衡性，居民对医疗保障制度要求与评价方式具有差异性，各市、县级区域的流动，不同地区医疗保险制度覆盖范围内的疾病流行规律。因此，要从当前的各县统一发展到不同市级的统一，在此基础上建立一体的居民医疗保险制度，最终实现全国统一的健康保险制度。

3.弥补新型农村合作医疗保险制度的缺失

实现新型农村合作医疗制度覆盖到所有人，采取渐进改革的方式，低水平广覆盖，覆盖到全体农村百姓，尤其是农村外出的农民工。允许有差别，体现制度弹性，前提是提高保障水平逐渐缩小差距，最终实现全体公民的公平。

4.加快专门的医疗保险制度立法

从量的角度而言，新型农村合作医疗保险制度应该具有直接的宪法依据，专门的医疗保险法律也应该包括在社会保障法律体系中。此外，还应该有相对应的其他政府条例和规章制度。从质的角度而言，建立的医疗保险法律与相配套的政府条例规章之间应该具有有机联系，形成多层次的，有逻辑的法律结构。同时，建立的各种社会保障法律应当在内容上遵循我国法制建设统一的原则。建立专门的医疗保险法律具体措施：一是由地方立法向人大立法转变，我国目前大量的社会保障立法表现为地方立法，随着社会经济不断发展以及人们需求的转变，必须有计划地制定全国性的社会保障法律。二是分散立法向集中立法转变。三是由行政立法向人大立法转变，目前的行政立法无法满足新型农村合作医疗制度的统一持续运行，而通过人大立法是整个医疗保险体系建设强有力的保障。

三、结语

我国医疗保障制度的改革采取的是摸着石头过河和渐进改革的方式，是我国独创的、具有中国特色的、针对农村居民医疗保障的医疗保险制度，目前在农村实行医疗保险制度中存在很多问题，尤其是我国城乡二元体制的现状下，新型农村合作医疗制度又加重了我国固有的城乡结构。因此，新型农村合作医疗制度与城镇居民医疗保险制度的并轨成为医疗改革的首要对策。为最终建立适用全国的医疗保险制度，我们还需要在制度、法律、管理、财政等方面进行有效地科学改革。

第四篇：进新型农村合作医疗”面临的问题

山东公务员考试：新型农村合作医疗标准表述

“推进新型农村合作医疗”面临的问题：

一、农民自愿参合的积极性不高。虽然统计数据显示试点地区农民的参合率大都达到70%以上，但是这些试点一般都是经济发展相对较好地区，在经济欠发达地区，农民对参加新农合的积极性普遍较差。绝大多数农户对农村合作医疗的目的和意义一知半解，现实状况（大病统筹）又使农户积极性受挫，参合率自然不高。【山东公务员考试培训】

二、以“大病统筹”为主的模式难以从根本上解决农民医疗问题。新型农村合作医疗以“自愿参保”为原则。虽然人均10元的缴费标准不会给农民带来太大的经济负担，但是健康的青壮年人群患大病风险较小，参与积极性较低，风险较大的高危人群则倾向于参加，这样逆向选择极容易导致农村合作医疗基金入不敷出。在政府投入能力有限的情况下，提高缴费标准将是维持新农合基金运转的唯一选择，但是费率的提高必定使农民的参合率下降，导致新农合基金最终崩溃。同时，“只报销大病”容易诱发农民将“小病当成大病医”的道德风险，造成医疗支出的急速上升。此外，和大病相比，对农民健康威胁更为普遍的是常见病和多发病，,很多农民的大病都是由于耽误对小病的治疗而形成的。只负责大病统筹而疏于对小病的防治和保健工作，必定不能从根本上改善农民的医疗保障状况。

三、相同的人均缴费标准对于不同收入水平的农民有失公平。在新农合开展初期，制定统一的缴费标准是操作起来最简便的方法，但是在我国广大的农村地区，农民之间收入差距较大。收入较高的农户往往愿意参合，因为在大多数地区，只需缴纳10元就可获得部分“大病”医疗保障，回报率较高。而对于很多人均纯收入不足百元的贫困农民群体，10元参合费仍是一笔不小的开支，而且缴纳后不能马上见到实效，因而参与积极性较低。结果就是——富裕的农民获得了农村合作医疗的好处，而贫困的农民仍然没有得到任何保障，这显然违背了建立新型农村合作医疗防止农民“因病致贫、因病返贫”的初衷。【山东公务员考试辅导】

四、农村合作医疗基金管理水平有待提高。现行的新农合基金管理模式主要有独立管理模式、银行（信用社）管理模式和保险公司参与模式三种。大部分试点地区采取的是“小而全”的独立管理模式，即各地区建立一套完整独立的、自上而下的管理系统，并配合一整套软、硬件措施。这样做虽然相对简单，但是它造成了条块分割、自成体系、相互不能兼容的局面，成为各级地方财政的沉重包袱。

五、农村合作医疗筹资效率低下，成本过高。由于农民对新农合了解甚少，自愿参保积极性很低，为了保证较高的参合率，很多工作人员不得不挨家挨户进行宣传、说服工作，大部分的参合额都是工作人员一个一个谈出来的。再加上农村地区农民居住非常分散，交通不便，更增加了筹资成本。另外，工作人员办事效率低下也是导致高筹资成本的重要原因。【山东公务员考试】

六、农村医疗救助制度和农村合作医疗制度未有机地结合。医疗救助制度是由政府统筹协调，民政部门组织实施，卫生、财政部门配合，对患大病农村五保户和贫困农民家庭的医疗费用按一定标准给予适当补助，以缓解其因病致病的一种制度。医疗救助和新农合在农村地区是完全割裂运行的，二者在机构设立、人员配备上存在大量的重叠，导致财政支出的巨大浪费。

第五篇：我国新型农村合作医疗制度的建设面临的问题及其对策

淮阴师范学院毕业论文

我国新型农村合作医疗制度的建设面临的问题及其对策

摘要：新型农村合作医疗制度是政府针对当前农村居民“看病难、看病贵”的现状而制定的一项惠民政策，这对缓解农村居民“因病致贫、因病返贫”的状况是一项有力举措，目前这项制度的实施还存在一系列的问题，比如制度方案欠合理，农民受益程度低，农村合作医疗资金风险还很大等。解决这些问题，必须加强宣传，加强制度建设，增加投入，以利于这项制度的完善，从而在实施中取得好的效果。

关键词：新型农村合作医疗制度；面临问题； 对策

On the problem of the construction of new rural cooperative medical system and its

countermeasure

Sun Tingting(School of Politics and Public Administration HuaiyinNormalUniversity Jiangsu Huaian223300)

Abstract:

The new rural cooperative medical care system is a good policy that government drew for the residents of rural areas, according to the situation “medical treatment is difficult and expensive” ,which is a strong initiative for alleviating the situation of “Poverty caused by illness”, the current implementation of this system a series of problems still exist, such as system programs due to reasonable benefit from the low level of farmers, rural cooperative medical care funds such as the risk is still very great.To resolve these issues, we need to strengthen advocacy, strengthen institutions, increase investment, So as to help improve this system to achieve good results during implementation.Key words:

New-type rural cooperative medical care system;problems;countermeasures

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。建立新型农村合作医疗制度，是

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中央政府为解决农民“因病致贫、因病返贫”的重要举措，胡锦涛总书记在十七大的报告中强调:“建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。强化政府责任和投入，完善国民健康政策，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系。人人享有基本医疗卫生服务”。这表明党中央对新型农村合作医疗制度给予了高度重视。

一、建设新型农村合作医疗制度现状及意义

在相关经济政策保障下，我国经济持续、快速的增长，普通百姓的生活发生了巨大的变化。在此基础之上，我国的医疗卫生水平也有了较大提高。但在医疗卫生提高的同时也产生了很多的问题，尤其是偏远山区和经济欠发达地区，问题更加突出。据有关部门调查，我国农村有40%～60%的人没钱看病，导致农村贫困人口比例攀升。在西部地区，60%～80%的患病农民死于家中，无法得到良好的救治。“小病拖，大病躺”的现象在农村普遍存在。农民看病难是新时期我国农村医疗事业中面临的一个难题，因病致贫、因病反贫，成为我国农民绕不开的怪圈。2002年，党中央、国务院下发了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出了建立以大病统筹为主要内容的新型农村合作医疗制度，对贫困农民实行医疗救助。2003年初，国务院办公厅转发了国家卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》的通知。之后，全国各地的新型农村合作医疗工作全面展开，并取得了很大的成绩。2006年，中央“一号文件”又提出了到2008年在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度的目标。根据国家统计局公布的数据，截至2007年底，全国2448个县(市、区)开展了新农合工作，参合农民达713亿[1]。当前，新型农村合作医疗试点已经表现出一些带有普遍性、规律性的经验，预示了我国农村医疗保障制度发展的基本方向。有必要对这些经验和做法进行进一步归纳，形成相对统一的稳定模式，通过法律将其定型化、制度化，然后结合各个地区、不同类型农村的具体情况，由点及面地推广，逐步实现新型农村合作医疗的规范化和法制化。因此，加强农村卫生工作，完善农村合作医疗，对于建设社会主义新农村具有十分重要的意义：

1.农民群众根本利益的直接体现。建立新型农村合作医疗制度已经成为社会主义新农村建设的重要内容和社会目标，被列入我国“十一五”发展规划，它直接关系中国几亿农民的健康和利益。新型农村合作医疗制度框架及运行机制基本形成，从全国情况来看，这项工作已从试点阶段顺利转向全面推进阶段。在新型农村合作医疗推行的过程中，始终坚持了“为民是目的，利民是核心，便民是关键”的原则，新型农村合作医疗制度对农民健康的保障作用逐步显现。在开展新型农村合作医疗工作的地区，农民医疗负担有所减轻，看病就医率有 2

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了明显提高，小病拖、大病捱的情况有所减少，因病致贫、因病返贫的状况有所缓解，广大参合农民得到了实实在在的好处，真正体现了广大农民群众的根本利益。

2.落实科学发展观、构建和谐社会的重大举措。党的十六届三中全会明确提出坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展的科学发展观;党的十六届四中全会明确提出建设社会主义和谐社会重要思想。这一系列方针政策对于深化农村卫生改革，改善农村医疗卫生状况，提高农民的医疗健康水平具有深远的指导意义。从可持续发展观来看，人的健康与经济状况有着密切的联系。胡锦涛总书记在十七大报告中明确提出，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，到2020年要建立一个人人享有基本医疗卫生服务的制度。推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。

3.完善社会主义市场经济体制的必然要求。社会保障制度是市场经济体制的基本框架之一。较为完善的社会保障体系是市场经济制度的安全网。各国市场经济体制建立的理论和实践都表明:必须建立包括健康保障在内的社会保障体系来调节社会分配，维护社会公平，稳定社会秩序，促进市场经济发展。医疗保障是社会保障的重要组成部分。农村人口占整个社会人口的大多数，农村社会保障是社会保障的大头，是全国范围的社会保障体系的主要构成要素。近年来，一些地方由于农民收入水平低、医疗费用高，农民因病致贫、因病返贫现象有所增加。实行新型农村合作医疗制度不仅能够保证广大农村社会的稳定和发展，同时也会为农村市场经济的发展提供可靠的安全保障，是农村社会保障制度的重要组成部分。

4.实现全面建设小康社会目标的必要条件。从长远看，新型农村合作医疗制度关系到农村经济发展的大局，所以中央政府给予了高度重视，温家宝总理、吴仪副总理就明确把建立新型农村合作医疗制度与全面建设小康社会联系起来。当前和今后一个时期，不改变大多数农民无法充分享受医疗保障的现实，就无法保证农民都能够得到基本的医疗服务，从而就不可能解决城乡健康公平问题，势必影响到全面建设小康社会目标的实现。因此，加大对农民健康保障的支持力度，使其有同等的就医机会、适宜的医疗保障水平，是全面建设小康社会的必要条件。社会主义和谐社会和全面建设小康社会目标从根本上说是一致的，新型农村合作医疗有利于实现农村小康，同样有利于建设和谐的农村社会。

二、新型农村合作医疗制度存在的问题

建立新型农村合作医疗制度是党中央、国务院实现科学发展观、构建和谐社会的具体体现。由于此项工作尚处于起步阶段，各项管理制度和实施方法还不尽完善，在实际运行过程中还面临诸多困难与问题。

1.宣传不到位，农民参合意识不强。

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新型农村合作医疗的参加对象是农民，农民对合作医疗的认识和接受程度至关重要。因此，如何通过宣传使农民从思想上意识到参合的重要性便成为一大问题。在农村经济条件还不宽裕的地区，农民希望有合作医疗，但对医疗消费又存在着侥幸心理，与吃饭、穿衣、孩子上学等刚性支出相比，看病花钱是次要、随机的，对潜在的医疗风险缺乏足够认识，没有一种固定的医疗消费投入意识。再加之部分农村基层干部对政策缺乏深度认识，工作方法简单，对合作医疗缺乏积极性和主动性，导致许多农民产生不满情绪，担心重蹈覆辙，对制度存在一定的信任危机。加上种种不合理现象的发生，农民变得怀疑、谨慎，产生了理性农民在合作医疗中的“不理性行为”，以致影响了此项工作的效应。

2.农村医疗条件落后。

目前，我国农村医疗条件虽然有了较大的改善，但有些地区仍存在医疗设备简陋，布局不合理，卫生人员素质不高的现象。

﹙1﹚ 政府投入资金不足，基础设施简陋。由于资金的投入不足，农村基础设施建设相对滞后，大部分基础设备损坏无力维修，医疗设备使用率较低，不能满足卫生医疗的需要。严重影响地方卫生部门的工作进度。

﹙2﹚ 卫生资源的布局和结构不合理。就农村与城市卫生资源的配置来说，城市占据了大量的卫生资源;而农村配置的比例极少，造成农村卫生基础薄弱、基层卫生机构服务水平低下、质量偏低、部分贫困地区缺医少药，有些地区由于乱办医、盲目扩张地方医疗机构，使资源闲置和浪费的问题突出。

﹙3﹚ 基层卫生队伍素质参差不齐。据有关部门调查，乡镇卫生院的卫生技术人员中，中级以上职称所占比例为11.5%，专科以上学历为19.3%。在大多数的农村卫生队伍中，简单的跟师学徒仍存在于基层卫生室，就是在县级卫生院工作的医务人员中，仍存在着一些没有过硬技术的医务人员，而这些医务人员根本没有进修学习的机会，医务人员的专业素质得不到农民的认可，基层卫生人员素质令人担忧。

3.资金筹集和管理存在不足。

由于我国农村地区发展不平衡，每个地方的情况不一样，因此合作医疗资金在筹集以及管理方面也存在一些问题，例如：

﹙1﹚ 新型农村合作医疗资金筹集困难。由于农村群众对新型农村合作医疗的认识不够、理解不透彻，再加上农村居民比较分散，乡镇人员采用挨家挨户上门收费的方式，在收费困难的同时，也增大了工作量。在筹资原则上新型农村合作医疗坚持个人投入为主、集体扶持、政府财政适当支持为辅，但部分地方财政新型农村合作医疗制度的专项医疗拨款迟迟未见。最终，合作医疗资金就落到了本来不富裕的农民身上，农民成了新型农村合作医疗的筹资主力。

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﹙2﹚ 新型农村合作医疗制度资金使用监管不力。目前，合作医疗的监管在乡一级的工作主要是由乡卫生院承担，日常监管只能靠卫生院的自我约束，这很容易给合作医疗管理带来隐患，影响新型农村合作医疗制度的良性运行。因此，各级政府要切实加强资金的管理和监督，严肃财经纪律，严格资金运作，建立健全各项财务会计制度，形成对合作医疗经费实施有效的管理和监督。

4.无法避免农民的“逆向选择”，不利于建立可持续的筹资机制。

在“新农合制度”设置的自愿原则下，无法避免农民“理性”的“逆向选择”，从而不利于建立可持续的筹资机制。由于信息不对称，使不同的参合者所面临的疾病风险和预期损失程度不同，“新农合制度”所能分担的社会风险有效性大为降低[ 2 ]。如，高风险者的参加意愿非常强烈，反之，低风险者的参与积极性就很低(因为发生重大疾病的概率较小，这会降低参合者的预期收益)。实践中，农民“逆向选择”的客观存在与制度设置的目标产生了一定矛盾。此外，在所谓“政绩”的“潜规则”制约下，为追求较高的农民参合率(减低农民的逆向选择发生率)，一些地方政府不惜事先动用财政资金予以垫支，之后再向农民收取费用。如此一来，既违背了该制度的“坚持自愿原则”与“反对强迫命令”的精神，也阻碍了“新农合制度”的有效运行。

5.地区实施差异大。

现在为止，有不少镇合作医疗人口覆盖率还低，没有达到制定的发展目标要求，有个别的村甚至刚刚启动。欠发达的村镇，地方政府扶持力度低，农民的收入增长指数小于医疗费用的上涨指数。据有关数据显示，1990～1999年，农民平均纯收入由686.31元增加到2210.34元.增长了2.2倍。而平均每人次门诊费用和住院费用，分别从10.9元和473.3元增加到79元和2891元，增长了6.2倍和5.1倍[3]。农民收入的缓慢增长跟不上医疗费用的快速增加，缴费能力就低。开展比较好的乡镇绝大多数也是靠近市区经济条件较好的乡镇。

6.制度不完善。农村合作医疗制度不够完善，各地各村合作医疗形式多样，做法很不统一，各地方没有形成完整的制度体系。具体表现为：

﹙1﹚ 缺乏科学的管理机制。新型农村合作医疗是在市场经济竞争激烈的社会背景下产生的，这就要求合作医疗管理及工作人员必须适应新形势下的市场经济，把握好市场经济的规律，做好合作医疗的管理。然而，在新型农村合作医疗的管理中，没有完全应用科学管理程序，不少地方政府缺乏高素质的人才及管理验。

﹙2﹚ 以大病为主的医疗补偿政策存在缺陷。新型农村合作医疗制度不同于传统的合作医疗，两者有一定的联系，其最大不同是传统合作医疗立足于预防、保健生活中的多发病、常见病，而新型农村合作医疗制度立足于大病保险，以大病统筹为主。政府、社会和个人的

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筹资都是用于补助大额医疗费用或住院费用。重点放在了大病治疗上。这在多发病普遍存在的农村似乎有些不太合适。

7.立法不完善。

我国至今还没有出台一部专门规范新型农村合作医疗制度的法律，现有的只是一些行政法规、部门规章及地方性法规和规章。如2003年卫生部、财政部等部门联合发布的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》、《关于中央财政资助中西部地区农民参加新型农村合作医疗制度补助资金拨付有关问题的通知》以及2004年发布的《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》等。以上各项零散颁布的决定、意见、通知等对建立新型农村合作医疗制度起到了不可或缺的重要作用，但总的来说，它们的立法效力层次较低，权威性不高，约束力不强，相互之间缺乏协调，有的甚至还相互冲突，并且它们大多是在推进新型农村合作医疗制度建设过程中出现问题时所采取的应急性、过渡性措施，缺乏整体性、综合性和前瞻性，并不能有效保障新型农村合作医疗制度的稳定持久发展。

三、完善新型农村合作医疗制度的对策

1.加强宣传引导，转变观念。

正确引导农民自愿出资参加合作医疗是推行合作医疗的基础性工作。各级政府不仅在财政投入上要采取更积极的态度，还要营造有利于合作医疗发展的社会环境。必须加大宣传力度，借助电视台、广播电台等宣传媒介，开辟专题栏目，宣传新型农村合作医疗的相关政策，使制度深入人心，让农民切实感受到好处，培养和提高他们的健康风险意识，自主、自愿地参加合作医疗。另一方面，充分赋予农民知情权、管理权与监督权，提高农民对合作医疗的信任程度，增强农民的互助、风险及健康意识。只有各级政府高度重视，广大农民相信制度，才能提高参加合作医疗的积极性。

2.改善农村医疗条件。

改造医疗用房、更新医疗设备、提高人员素质，使广大农民能享有更好的基本卫生服务。

﹙1﹚ 增加农村卫生投入，完善医疗基础设施。加大政府对农村医疗卫生投入度，改善农村医疗卫生基础设施是吸引农民参加农村合作医疗的有效途径。一方面，加强农村医疗卫生基础设施建设，巩固和健全镇(街道)、村级医疗卫生服务体系。加强疾病预防控制中心建设，重点加强乡镇卫生院建设;另一方面，要对各个医疗卫生室的基本医疗设备进行整修、翻新、补充。

﹙2﹚ 调整优化卫生资源。根据地区需要，扩建或合并一些不合理的医疗机构，调整服务功能、优化组合，实现优势互补，解决资源闲置和浪费的问题，以发挥卫生资源的最大效益。

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﹙3﹚ 加强医疗队伍建设。可采取适当的激励措施鼓励优秀的高素质专业人员参与到农村卫生服务和制度管理中来，充实技术力量，同时加强对现有医务人员的培训、进修，提高医德和医疗水平，创造留住人才的从医环境。

3.重视资金的管理。

合作医疗资金筹集上来后，即成为广大农民的“保命钱”，其是否得到科学管理和合理使用是合理开支和提高资金运营效率的关键，直接关系到参保农民医疗保障程度和受益幅度。

﹙1﹚ 注重把握资金的来源渠道。建立稳定的新型农村合作医疗筹资机制，是保证合作医疗正常运行的前提。目前，新型农村合作医疗基金的筹集渠道主要包括:参合人交费、集体扶持、政府资助和其他收入。与以往的合作医疗相比，新型农村合作医疗有了政府财政的资助。政府成为合作基金的筹资者，这就要求各级政府财政应当配备等额数量的专项资金作为合作医疗的启动资金，逐步加大对农村合作医疗发展的投入力度。另外，新型农村合作医疗在资金的筹集上，更加注重了对社会闲散资金的筹集。在各地区设立了合作医疗基金会，发动社会各界知名人士为新型农村合作医疗筹资。

﹙2﹚ 合理高效地使用资金。首先，建立、完善新型农村合作医疗基金筹集、管理和使用制度，并设立专门账户储存，专款专用。其次，因地制宜确定与当地医疗情况相适应的补偿标准，探索简便可行的报销方式，新型农村合作医疗管理员会应根据筹资总额和该地区各种疾病、常见病、多发病的发生概率，进行科学预测，确定科学、合理的医疗补偿标准，并根据农民的具体情况，对部分无经济来源的孤寡老人、伤残者进行适当的医疗费用减免。

﹙3﹚ 增强资金使用的透明度，强化监督机制。增强资金使用的透明度，在很大程度上可以减少腐败，从而能够更好地让新型农村合作医疗制度造福百姓。首先，要加强法律保障，合作医疗制度是农民医疗保障的重要组成部分，必须通过立法来规范，用法律保障新型农村合作医疗制度的顺利实施。其次，要建立高效的监督主体，不仅要包括政府，而且还要包括审计机构、农民自治组织的监督机构。再次，要在各级合作医疗的组织中建立惩罚机制，对违反基金管理的行为，必须进行有效的惩罚。

4.政府应加大财政支持力度，变“新农合制度”中的“自愿原则”为“强制原则”。当前，“新农合制度”的根本问题是制度的定性(自愿原则)与政府目标(使广大农民获得制度施行的实惠)不一致，从而影响了“新农合制度”的健康运行和可持续发展。这从一些地方政府不遗余力地为降低农民的“逆向选择”而采取大量的应对措施中可见一斑。这增添了行政成本的耗费，满足了地方官员的利益驱动，但无助于农民应有的实惠。由于逆向选择的客观存在，破坏并最终导致一个建立在“自愿”选择基础上的社会医疗保障政策的失效。换言之，逆向选择的发生折射出医疗保障制度“失灵”。这就需要政府摆正与回归其“社会契约”意义上为民谋福利的“代理人”的应有定位。政府应明确定位其主导责任而非引导责

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任，并积极加大公共财政的支持力度。因为“新农合制度”已具备了一般意义上社会保险制度的“再分配性”和“政府主导性”的主要特征，透过政府强制性的“制度供给”方式，不仅有助于杜绝上述各种弊端及防止未来不可知的“制度成”的出现，也将使农民得以在更为广泛的农村社会范围内分散风险而获得实惠。因此，从近期来看，应采取的有效措施是建立政府主导的“强制性保障制度”。也就是说，政府应变“新农合制度”中的“自愿原则”为“强制原则”，以走出“制度失灵”的困境[ 4 ]。

5.加强制度建设。

中国式的农村医疗保险制度，要适合中国的国情，要适应中国农村经济和社会发展的水平，要适应农民群众的觉悟程度。特别要适合不同地区的不同情况，实事求是，区别对待，不搞“一刀切”。

﹙1﹚ 加强科学管理，取信于民。一是加强药品市场管理，建立药品管理制度，实行政府主导、逐级把关、社会监督，增强按章办事的管理意识。二是在对各乡镇新型农村合作医疗领导干部的选用上，应投入大量的精力，对每个领导的选拔都要经过专业的考核，要求领导人员具有较强的综合素质。同时要对每个乡镇的领导者进行统一的专业技能培训，并在一定的间隔时间之内，要求对自己的工作情况进行总结，各个乡镇领导之间要经常相互学习、交流。三是注重对新型农村合作医疗优点的宣传。四是在医疗费用的报销等手续上要使群众知道详细的流程，尽量简化报销的程序，缩短报销费用到账的时间。

﹙2﹚ 因地制宜，完善医疗制度。政府在制定新型农村合作医疗制度时，应从多方面深入考虑。利用与当地农民谈心的方式，了解各地的医疗卫生条件、经济状况、农民健康状况、居民就诊的意向、群众医疗保健的意识、多发病及常见病的类型，要摸清底数，在此基础上进行测算，制定和完善科学的制度。

6.加强政府立法。

“社会保障水平与经济增长二者呈现正向的交互关系”[ 5 ]，解决农民的医疗保障问题，必要的政府财力支持是关键。以往受限于社会经济发展水平，我国政府财政收入不足，长期制约了政府对社会福利与保障体系的建设，致使我国社会保障制度始终处于“低保费、低保额与低保障”的“ 三低”状态。近年来，国家财力明显增强，为新农合制度的完善奠定了坚实的基础。因此，进一步增加该部分的支出规模和比重完全可能。2007年，我国国内生产总值达2417万亿元，上升至世界第四位，财政收入达511万亿元，外汇储备超过115万亿美元。然而，各级政府并未妥善尽到“代理人”的职责，以使“委托人”皆能享受到应有的“免于匮乏”的社会制度保障。根据中国社会科学院发布的《2006年:中国社会形势分析与预测》蓝皮书的显示，我国有近66%的人没有任何形式的医疗保险，大约有近25%的受访者表示，“无力支付高昂的医疗费用而放弃接受相关医疗” [ 6 ]。另外，一个不可否认的事实是，长期以来，我国高昂的行政管理成本已与社会保障支出形成强烈对比。行政管理支出从

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1986年的220亿元增长到2005年的651亿元，20年间增长30倍，年均增长率高达1915%。而近年来我国公共财政投入社会保障的比重却不足13%，且每年公共卫生资源的总支出不到GDP的5%。一些发达国家，社会保障支出往往是其公共财政支出的最重要部分。如，美国约有1 /3的公共财政用于社会保障;西欧、北欧国家，公共财政的50%以上被用于社会保障和福利支出，从而确保弱势群体急需的“免费医疗”制度得以运行。可见，只要政府对现行的公共财政支出进行必要的“存量调整”，完全可以节省大量的资金用来建立与我国生产力发展水平相适应的、惠及全体国民的社会保障制度。建设一个能解除国民后顾之忧的健全的社会保障体系，是我国在经历30年的高速增长后将经济增长成果逐步转化为国民福利的理性选择。目前，我国的经济基础已经较为雄厚，以这样的经济发展水平与国家财力，建设一个水平适度的能够覆盖城乡居民的社保体系是完全能够做到的。我国是社会主义国家，相应的社会保障制度尤其是关乎人民生命健康权益的卫生医疗保障，是政府“责无旁贷”的核心要务，也是构建和谐社会的内在要求和必然选择。因此，政府有义务保障公民社会保险、救济以及医疗权益的实现。长期看，应通过立法，比如制定《农村基本医疗保障法》，以明确赋予全国农民医疗保障权，使农民真正享受到“有从国家和社会获得物质帮助的权利”。这样，才能从根本上有效解决现实中的各种认识误区和实践困境，从而使农民真正感受到当下民本政府“以人为本”的德政，并使其作为公民应享有的保障健康的权利得以真正实现。

结语

新型农村合作医疗制度是一项政策性强、涉及面广、任务繁重的社会系统工程，政府要提高认识，把建立新型农村合作医疗制度作为践行科学发展观和“民心工程”、“政绩工程”来抓，要精心组织、狠抓落实。不断完善新型农村合作医疗制度，将一个崭新、健全的新型农村合作医疗推广到全国农村，切实解决农村医疗卫生问题，造福9亿农民，为构建和谐社会作出贡献。

参考文献：

[1] 中华人民共和国国家统计局:《2007年国民经济和社会发展统计公报》，200803-10.张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海:上海人民出版社，1996: 544.[3]马正林.我国农村医疗保障的现状及对策[J].前沿，2004，(7).[4] 李珍，王平.新型农村合作医疗的保障困境[J].南风窗，2008，(1).淮阴师范学院毕业论文

[5] 董拥军，邱长溶.我国社会保障支出与经济增长关系的实证[ J ].统计与决策，2007，(4).[6]汝信，陆学艺，李培林.2006年:中国社会形势分析与预测[M ].北京:社会科学文献出版社，2005: 209～233.致谢：

经过忙碌的学习与总结，论文即将完成。由于经验匮乏，知识有限，从开始选课题到论文顺利完成期间遇到了不少困难。衷心感谢那些可敬的老师、朋友、同学，他们给了我很大的帮助。在这里，我特别要感谢王江涛老师，从论文题目、内容，甚至每个字与标点他都一一给出了修改意见。他的严谨、认真、一丝不苟的工作作风令我十分敬佩，同时也是我永远值得学习的地方。再次感谢王老师对我论文的指导！