稳定和完善农村基本经营制度若干问题探讨[推荐五篇]

第一篇：稳定和完善农村基本经营制度若干问题探讨

稳定和完善农村基本经营制度若干问题探讨

阮文彪

各位专家、各位代表大家好！刚才听到两位专家的发言很精彩。我今天发言的题目是：稳定和完善农村基本经营制度若干问题探讨。我的汇报分三个部分：第一个部分是农村基本经营制度的科学内涵；第二个部分农村基本经营制度结构性供给短缺的四种表现；第三个部分是稳定和完善农村基本经营制度的思路。下面来汇报第一个部分：农村基本经营制度的科学内涵。农村经营制度是这次会议的主题。作为一个俗语或者是概念。在我国改革开放过程当中，这一术语出现在1994年中央会议文件当中，当时是被作为农村改革的一项制度建设内容而被提出来的。党的十七届三中全会在中共中央关于推进农村改革方案的重大问题的研究中明确指出，实现农村发展战斗目标必须稳定和完善农村基本经营制度。中共中央国务院《关于2009年促进农业稳定发展农民增收》意见中，进一步强调要继续稳定完善农村基本经营制度，同时要稳定农村土地承包关系，建立健全农村承包，建立最严格的耕地保护制度。

随着农村改革的推进日益增多，关于什么是农村基本经营制度？它的内涵是什么？没有做出理论说明和解读。到今天为止，关于农村基本经营制度的科学内涵是什么？很少有人做过专门的研究和探讨，其实在中国农村基本经营制度研究里面给出一个概念，那么到目前为止，据我了解大多数实际工作者，基本上在专业上把农村基本经营制度代入口语，家庭承包经营为基础，总分结合的双重经营体制。

目前农村基本经营制度研究，存在以下盲点和不足。一是将农村基本经营制度等同于家庭承包为基础统分结合的双重经营体制。我这个观点值得商榷。从理论上讲，农村是个地域概念，而不是一个产业概念；二是对农村基本经营制度这一概念没有做过鉴定，那发展农村经济主要以稳定和完善农村基本经营制度为前

提，概念观念不清，改革就会茫然，甚至走向误区。那么就如何稳定完善我国农村基本经营制度而言尚有不少理论和实践问题有待进一步研究和回答。

我觉得要正确的理解和把握农村基本经营制度的科学内涵既要认真地分析我们概念中包含的三个关键词语：第一就是农村，农村是一个地域的概念，那么农村基本经营制度社会的空间范围就应该限制在农村这个特定的区域内，而不仅仅是农业，这是第一个概念和关键词。第二个关键词是基本，这意味着农村基本经营制度涉及的只是一些基础性的必须长期坚持和稳定的制度安排，而那些规范和约束的行为关系到农村经济可持续发展和长远目标的实现，而不是短期的。第三个是经营，这个关键词就是制定对象，也就是说主体行为就是经营，那么农村经营基本制度规范和约束的只是农业和农村生产经营者的一个行为，也就是说农村经营主体在农村财富生产和再生产过程中的经济活动这样一个行为。基于以上认识，我们对于农村基本经营制度的概念做了一个理论的鉴定，在这里提出来供会议参考。所谓农村基本经营制度我们给的定义是：它是在社会主义初级阶段和新农村建设过程中必须长期坚持的规范约束所有经济主体在农村所有产业领域和经营范围内基本经营规则。

这个概念包括三层基本含义：一是指农村经济主体。它是农村经济主体在农村产业链和产业经营过程中的行为规范；第二层含义就是约束农村所有经济主体，包括个体私有经济在内的生产与再生产活动的一系列推进和规范。它所涉及的经营主体包括农村基本经济、合作经济、私营经济、民营经济以及家族经济等。因为光依靠农业这个单一产业是不可能实现农村现代化的。作为农村的一项基本经营制度就应该对所有经营制度规范，做出基本的规定；第三是保障促进农村经济稳定发展必须长期坚持的基本规范。

关于农村基本经营制度与农业基本经营制度的区别，中央提出的以家庭承包为基础总分结合的双重经营，只能说这是农业基本经营制度而不是农村的基本经营制度。这两个概念的区别主要表现在两个方面：农村基本经营制度是指它的经

济主体是所有经济主体，而后者就是农业基本经营制度是局限于一家一户的家庭经营，显然前者就大于后者。第二是指前者所包含的制度规范涉及到的农村经济主体在所有产业里和经营范围的基本经营行为规则及相应的经济关系。那么后者只涉及到农业家庭承包经营的一系列的制度规范，仅限于这样一种关系，那么前者的制度内涵比后者要更为深入。制度是一个体系，它内涵着一系列制度安排，根据农业基本经营制度结构中各种制度安排的层次和相关地位，我们对农村基本经营制度做了一个制度结构，它的应该包括三个方面的制度安排：一个是农村基本产权制度，其中包括土地产权制度、劳动力产权制度、非土地财产制度。第二方面包括农村基本交易制度。它包括两个方面：一是交易的基本规则，二是交易组织规范。比如说合作社，农村专业合作社的制度规范。交易的基本规则，比如说质量标准和质量安全制度、市场准入制度、公平交易制度、财产和商品进入的制度，这是交易本身的规则。第三方面是农村基本收益分配制度，他们规范和调整国家集体和农民之间关系规范。那么三个制度安排在农村基本经营制度结构中的地位和作用，产权制度是农村经济体制有效避免基本前提；交易组织制度是农村经济效益增长的核心，收益分配制度是农村经济可持续发展的动力和保障。这是我们对农村基本经营制度家庭农村基本经营制度基本概念的认识。

第二个部分内容就是：农村基本经营制度结构性供给短缺的突出表现从农村基本经营制度内在的制度安排来看，它的制度供给不足主要表现这几个方面：首先是农村土地产权制度供给不足。它主要表现在三方面：一是农村所有权制度供给不足；第二是农村产权制度供给不足主要由两个方面，一方面家庭承包实现了土地所有权和使用权的分离，农户拥有承包经营权。三是农户的权利是不充分不完备的，也就是说农户承包的产权制度存在残缺。农户擅自建房、建厂、建窑、建坟等等这些破坏土地破坏耕地的行为时有发生，涉及到我们国家粮食安全，以及农村的可持续发展。

第三个方面供给不足，表现在土地承包制度供给不足。大多数地方进行了不止一次农村土地调整，有的是大调整有的是小调整。我们可以听听县乡干部说下面是不是有调整。这是由人口压力带来的必然后果。今天不调整，未来多少年可能还要调整。这是在农村产权制度方面存在的缺陷。

第二个方面农村基本交易制度供给方面存在的不足，也同样表现在三个方面：一个是农村商品质量安全制度供给不足，市场上农户生产的商品可以随便拿到集市出售，对市民安全缺乏可靠保障。另一方面，农村消费品假冒伪劣问题长期得不到解决，农村市场经济秩序混乱。第二个方面表现在商业秩序混乱。有关研究资料表明，国家级龙头企业和农户签订合同中，履约的只有20%，其他的80%都存在不同的程度违约，要么是公司违约要么是农户违约。第三个方面是农民专业合作组织发展后，一些主要制度方面。一是法律制度，法律运转不规范，我们现在有农民专业合作组织法，但是这个法律制度未对农民专业合作组织的法律途径做出明确的规定。目前大概有三分之一的农民专业合作社没有注册登记。第二个方面是形式单

一、层次不高，这里我们有具体的数据。第三个方面就是规模比较小，一般的是50年以下，带动能力不强，而且规模经济也难以发挥主要这三个方面。

在农村基本收益分配制度上面也有三个方面：一是土地制度不合理，农民的产权收益无法实现；第二是不合理的收入再分配制度制约了农民收入增长和城乡收入差距的缩小。我们这几年农村发展和国家经济发展是以农民利益的转移为代价的。农村社会保障制度无法解决农民的后顾之忧，制约了农村土地经济部门的发挥和农村经济又好又快的发展。

结合上面的理论分析我们简谈一下稳定和完善农村基本经营制度的思路，那么分五各方面。我就念一下标题：

第一是按照可转让性、排他性要求以可持续产业制度建设为目标，进一步完善农村产业制度，依法保障农民和农村经营制度的财产权益，促进农村产权配制效益可持续增长。

第二个方面要坚持以家庭承包经营为基础长期稳定承包关系，依法保障公平产权组织形式和多种经济成本共同发展。

第三个方面按照交易优先进入公平交易。以农村基本交易制度为切入点，包括合同制度、市场准入制度规范，最大程度提高农村经济的效益。

第四个方面按照城乡结合发展的要求，调整国民收入机制，逐步完善农村基本收入分配制度。如果仅仅是农村来考查，完善农村基本收入分配制度是不得要领的，必须从国民收入分配结构这个角度来入手，来找到切入点，才能体现我们农村和国民经济，以及和城市和国家之间的经济关系，保证农业收入的持续稳定增长。

第五个方面要按照制度结构优化的要求，完善农村基本经济制度结构以逐步实现农村制度结构效益的最大化。仅仅调整土地征用制度是无法理顺我们农地产生关系的。因为农村土地产权征用出让，既涉及到产权制度，又涉及到交易制度，又涉及到收入分配。必须按照制度把实践上的要求和综合上的要求从结构上来进行优化和调整，这样才能保证我们农村基本经营制度逐步达到最好化。我的发言结束，谢谢各位。

（阮文彪系安徽农业大学经济管理学院教授）

注：本文是根据作者在安徽大学“第四届县乡干部论坛”上的讲话录音整理而成。

第二篇：稳定和完善农村基本经营制度

稳定和完善农村基本经营制度

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。

推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变。家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度。按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。

全面推进集体林权制度改革，扩大国有林场和重点国有林区林权制度改革试点。推进国有农场体制改革。稳定和完善草原承包经营制度。

第三篇：完善农村基本公共服务体系

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完善农村基本公共服务体系

一、完善农村基本公共服务体系的必要性

（一）当前农民最需要的基本公共服务

2006年10月11日,党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,把构建社会主义和谐社会提到了前所未有的高度。事实上,处于转型期的中国社会确实存在着大量不和谐的因素,其中公共服务的非均等化,尤其是城乡公共服务的非均等化现象,已经成为影响社会和谐的重要因素。在此背景下,《十一五规划》中也明确提出了公共服务均等化的原则。在这之后,党的十六届五中全会上通过的《中共中央关于制定“十一五”规划的建设》中，明确提出了公共服务均等化的原则。

其实城乡公共服务非均等化主要是因为我国一直以来的发展战略造成的。所以完善农村基本公共服务体系是缩小城乡公共服务实际差距的重要因素, 是新阶段农村反贫困的关键所在, 是提高农村人口素质的路径依赖。长期以来, 在农村主要靠农民积累的公益金来解决某些公共服务事项, 这与城市形成极为明显的差距。由于农村公共服务制度的缺失, 农民在义务教育、公共医疗、社会保障等多方面的公共需求远远得不到满足。事实上, 公共服务因素在我国城乡实际收入差距中的比例已高达30%～40%。我国农村人口占全国人口的 70%, 但是国家80%的公共卫生资源投放在城市;义务教育人口的 60%在农村, 却只有不到 25%的资源用在农村。从短期来看, 这使得农民“因病返贫”, 因教育落后返贫的问题比较普遍。从长期看, 基本公共服务供给的匮乏制约了农民素质的提高, 不仅会影响农民未来收入的提高, 还会形成许多经济社会问题。我国农村公共服务和服务供给不足、结构失衡、效率低下的局面有着其深层次的历史原因和体制背景, 财政与金融资金难及农村地区是一个原因, 但农村综合改革滞后则是造成现状的主要体制性原因。进入新阶段, 随着农村潜在公共需求的逐步释放, 农村居民日益成为公共需求的主体。适应这个变化, 为广大农民提供基本而有保障的公共服务, 已成为新阶段农村综合改革的重大任务。所以新阶段农村综合改革应当抓住农村经济社会发展进程中的突出矛盾, 变革农村的上层建筑, 逐步实现城乡基本公共服务均等化。

中国改革发展研究院曾经设计了一份由四十二个问题构成的调查问卷，寄发给全国各地长期从事“三农”问题研究的专家学者和政策研究机构，以期广泛收集农村基本公共服务的研究成果。本次调查共发放问卷400 份，回收问卷216 份，有效问卷214 份。通过对调查数据进行统计分析，得出了当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务，见下表。

当前农民最需要哪些基本公共服务

选 项 频数 所占比例（%）基本医疗卫生 211 98.6 义务教育 199 93.0

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选 项 频数 所占比例（%）公共基础设施 194 90.7 最低生活保障 168 78.5 农技支持 135 63.1 就业服务 117 54.7 生态环境 101 47.2 社会治安 99 46.3 金融支持 97 45.3 文化事业 75 35.0 法律救助 73 34.1 信息支持 63 29.4 市场监管与服务 27 12.6 突发事件与公共危机的处理 24 11.2 其他 6 2.8

此问卷调查显示，当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务依次为基本医疗卫生、义务教育、公共基础设施、最低生活保障、农技支持、就业服务、生态环境保护、社会治安、金融支持。由此可见，在“三农”专家看来，民生类与生产类公共服务是当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务。

学界和政策研究领域的专家学者都认为，城乡差距在很大程度上源于城乡基本公共服务的差距。所以，最近几年，各级政府开始重视基本公共服务。基本公共服务供给状况的改善，以及最近几年不断出台的多予少取惠农支农政策，在缩小城乡差距中发挥了多大的作用，其答案既是学界关注的问题，也是政策决策的迫切需要。对于这个问题，62.6%的专家认为，各级政府开始重视基本公共服务,落实多予少取惠农支农政策,只是减缓了城乡居民收入差距扩大的速度，但差距扩大的趋势仍在继续；34.6%的专家认为作用不明显，城乡居民收入差距扩大的速度没有什么改变；只有2.8%的专家认为作用很大，城乡居民收入差距明显缩小。所以笔者认为完善农村基本公共服务体系仍然是非常必要的。

（二）农民最需要的这些基本公共服务非均等化的危害

公共服务在城乡方面的不均等,对我们社会的统一稳定有着很大的影响,不论是从理论上还是从实践上说,都是有着明显的负面效应的。下面分别对应上面的现状来分析一下公共服务的城乡差异对社会的不良影响。

1.医疗差异会造成资源浪费和人民心理上的不公平感

由于医疗体制改革已经成为千夫所指,在医疗方面的不均等状况并不为人们所重视。财政过多的将资金投入到城市里的大医院,不重视乡镇卫生院,使得卫生院的作用不能得到有效的发挥,人们对卫生院的期望也不是太高,这就导致了大医院的资源紧张和小卫生院资源闲置共存的情况。这也就导致上面所提到的40%-60%的农民因看不起病而因病致贫、返贫。这种情况会使人们在潜意识里形成对社会公平的质疑,减少人们对社会的信任,这对于长久的社会稳定会产生不

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利的影响。

2.义务教育差异导致城乡人民发展机会不平等

随着我们国家经济的发展,我们在义务教育公平化、均等化方面已有了不少进步,但正是如前文所述,差异的消除和形成都将是一个长期的过程,如果我们现在没有改变现状的政策作为支撑,那在义务教育方面的不均等对我们整个社会的影响将产生比就业服务不均等更严重的后果。我们现在已经不再追求平均主义,不再要求结果平等,但我们应该提供的是机会的均等,义务教育正是在这方面起着重要的作用。如果这种状况在一段时间内得不到较好的改善,那在市民和农民之间,将会产生一个人为的阶级鸿沟,这将使我们的农村弱势群体没有机会改变他们下一代的命运。

3.基础设施差异影响城乡间平等的发展机会

基础设施方面的差异主要是发展的环境条件问题,尤其是现在经济的发展要求有资金的支持,而资金在我国软环境大致相当的情况下大多会流向基础设施好的地方。对于我国广大的乡村地区,没有便利的交通和良好的生活环境,我国农村的发展就会跟城市的差距变大,跟随着的便是城乡居民收入差距的进一步扩大。

4.社保差异可能会影响社会稳定

我国目前的社会保障的总体状况就是覆盖面小,保障水平低。虽然在近几年内,我们的社会保障有着巨大的发展,但是目前的这种社会保障局面,对于我国几亿农民来说,他们心中还是没有安全感,绝大部分的农民处于各种风险的包围之中。在经济发展迅速的情况下,这可能不会对社会造成多大的影响,但是天有不测风云,对于农民来说,他们就是在凭着运气生活,灾害或者严重的疾病对于他们来说都将是致命性的,这种情况对于农民和我们的社会来说都将是高风险的。还有就是对于在外工作的农民兄弟来说,他们在城里干着最有风险的工作,却难以享受到跟他们在同一个城市的市民们的待遇,享受不到应有的保障,这对于城市的稳定和我国的城市化进程都是不利的。

5.就业服务差异导致城乡生活机会不平等

就业服务方面的差异在于政策制定者有一个预先的假设前提:在农村的就是要种庄稼的,在城市里的就是要做工人的。这种就业服务方面的差异不利于社会的整合,会产生明显的地区“马太效应”,有着较高水平的城市里的市民有更多的发展机会,而在农民的农民则由于条件不好而使发展前景越来越渺茫,这使得农民和市民之间在生活上存在着不平等的机会。现代社会国家的发展需要社会全体公民的整体和谐发展,这样的就业服务政策对我们国家从农业国向工业国的转型会产生阻滞的作用。

二、农民最关心的基本公共服务存在的城乡差异的现状

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（一）基本医疗卫生上存在的城乡差异

“看病难”、“看病贵”问题是2005年大众媒体报道的一个焦点,医疗卫生体制改革的失败使我国医疗卫生为全国人民所诟病,但在这种整体糟糕的情形之后仍存在着城乡差异。“据卫生部调查统计,医疗卫生资源约有80%集中在城市,其中2/3又集中在大医院,用于农村卫生经费的比例,从1991年的20%降到2000年的10%,其中专项的农村卫生经费只有1.3%,农民人均卫生事业费只有12元,仅为城市人均值的28%。乡镇卫生院只有1/3正常运转。2004年每千人口医生数,农村只有0.85人,仅为城市2.32人的1/3。农村中还有10%的村没有医疗点,新的农村合作医疗覆盖面和医疗费水平均很低。在2004年底召开的新闻发布会上,卫生副部长说,近年来中央财政支出中卫生支出仅占1.6%-1.7%,其中有70%的医疗费用于占30%的城镇人口。在农村约有40%-60%的人因看不起病而因病致贫、返贫,中西部地区因病无钱医疗而死亡的比例高达60%-80%。”

（二）义务教育上存在的城乡差异

长期以来,国家在教育经费投向上的城镇偏好造成了农村教育供给不足和质量低下的状况,这就又分别造成了农村子女上学难和教育收益率低,降低了农民对教育的需求状况。由于城乡的教育管理体制、经费来源不同,致使教育方面不论是硬件设施还是师资力量,城镇都要优于农村。近年来,由于“三农”问题的严重,农村教育问题也日益引起国家的重视,但目前确实还存在着严重的教育方面的城乡差异。首先来看2001年全国义务教育经费城乡(城镇/农村)差别(倍数)统计,表现出来城乡投资的差距。

2001年全国义务教育经费城乡(城镇/农村)差别(倍数)统计表

教育总经费预算内经费教育总经费预算内经费

全 国1.86 1.93 1.71 1.68 河 南1.80 1.72 1.66 1.48 北 京1.54 1.62 1.14 1.21 湖 南1.45 1.60 1.47 1.44 上 海1.63 1.36 1.26 1.07 广 西1.67 1.52 1.54 1.24 广 东1.89 1.53 2.20 1.67 重 庆1.57 1.70 1.35 1.31 江 苏1.63 1.68 1.47 1.56 贵 州1.83 2.12 1.70 1.69 浙 江1.30 1.26 1.22 1.24 云 南1.44 1.49 1.16 1.29 山 东1.86 1.85 1.85 1.57 西 藏1.62 1.76 1.56 1.70 山 西1.19 1.49 1.13 1.17 宁 夏1.40 1.26 1.20 1.10 吉 林1.36 1.53 1.21 1.34 新 疆1.50 1.81 1.30 1.42

由上表可以看出来,城镇学校投资多,农村学校投资少,全国城镇小学生均教育经费是农村小学的186倍,其中预算内教育经费是1.68倍。由于教育投资的差别,就会导致城乡教育的办学条件的差距。拿几个直辖市和全国水平以及临近北京和天津的相比,可以从中看出城乡教育办学条件的差异。这就不仅是地区差异,也是城乡差异。“河北生均固定资产,小学只是北京的35.9%,天津的70.1%,初中只是北京的25.7%,天津的42.4%。河北的初中教师合格率、小学初中的生师比与北京、天津也有很大差距。”城乡教育方面差异的另一方面表现是农民工子女的 4 / 11

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教育问题,这方面问题的严重性我们可以从中央的有关文件中看出来。2003年中央1号文件要求城市要保障农民工子女接受义务教育的权利,2004年2月,国务院办公厅转发了教育部、中央编办、公安部、发展改革委员会、财政部、劳动与社会保障部“关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见”。中央发文对农民工子女义务教育问题的干预说明了这方面的问题的严重性。

（三）公共基础设施上存在的城乡差异

就公共服务的城乡差异中的诸方面来看,公共基础设施方面的差异可以说是感观上最显著的了,城市中完善的供水供电供热设施,宽阔平整的道路,方便的交通条件,美丽的公园和设施完善的娱乐场所、公共图书馆、艺术表演场所,如此等等,都是乡村中不可奢望的。当然,城市同乡村的不同特征,我们不可能看到两者在上述服务上的完全平等,但是现实的情况是农村部分地区最基本的农田水利建设落后。在公共基础设施的投资方面,也显示出了巨大的差距:2001年各级政府继续加大城市市政公共基础设施的投资力度,全年完成城市建设固定资产投资2352亿元,比上年增长24.4%,而同年,有89299.27万农业人口的18090个建制镇建设总额才3119.70亿元,而其中占12.32%的公共建筑建设投资387.74亿元,加上13.25%的公共基础设施的投资413.26亿元总共才798.0亿元,这与人口仅占少数部分的地市公共基础设施的投资形成强烈的对比。据中国社科院农村发展研究所农村政策研究中心主任李成贵分析,我国多年来一直实行的是向城市倾斜的财政政策,近年来财政资源在城乡之间的分配更是如此,这种政策对公共服务的各个方面都有影响,但是在基础设施方面更明显。

（四）社会保障上存在的城乡差异

我们所说“社会保障”,一般都隐含着“城镇社会保障”的意思,主要包括养老保险,失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等社会保险和社会救助、社会优抚等几个方面；对于农村来说,有独立的农村社会保障制度,差异也主要从这几方面来进行比较。据我国劳动与社会保障部提供的数据,当前,我国城市社会保障制度的基本框架已大致建成,进入完善发展阶段,截至2004年全国城市居民参加基本养老保险的人数达16353万人,参加失业保险的人数达10584万人,医疗保险人数达12404万人,各大中小城市的最低保障制度、救济制度及各项优抚工作也都已建立完善和顺利开展。而与此相比,农村的社会保障体系仅包含农村社会养老保险、农村社会合作医疗和农会合作医疗,并且参保水平相当低,“到2002年底,全国有31个省(区、市)1955县不同程度地开展了农村社会保险工作,参加农村社会养老保险的人数5461.78万人。2002年,按照每人年均627元的贫困线标准,我国共有贫困人口2820万人,当年,我国农村传统的救济和最低生活保障总数2288.7万人,占农村贫困人口的81%„„农村的救济仍是以传统的救济方式为主。2002年接受社会救济的2288.6万人中,传统救济1880.8万人,占82.2%。农村最低生活保障占救济人数的比例仍然很小,只有407.8万人,占17.8%。”“调查资料显示,全国农村居民中得到某种程度的医疗保障的人口占12.68%,其中享受部分公费医疗的人群只占1.16%,更多的是农民或集体承担缴费责任的商业性医疗保险和农村合作医疗,而87%的农民是完全自费医疗。”

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（五）就业服务上存在的城乡差异

按照我们中国官方的标准,“就业”和前面所谈的“社会保障”一样,本身就包含着城乡差异的。在2000年中国劳动统计年鉴上,城镇登记失业率中,作为分子的失业人员的条件之一是“有非农业”户口,作为分母之一的城镇单位从业人员是扣除使用的农村劳动力的。因此,国家“积极开展的‘以送政策、送岗位、送技能’为主要内容的再就业援助活动”就成为仅对准城镇居民服务的政策。而由于农民身份的限制,他们要进入城镇国有、集体事业单位获得固定工作是几乎不可能的事情。农民进城只能在三资、私营企业的生产线上进行一般的生产作业,带着“农民工”这种奇怪尴尬的称谓,并经常遭遇欠薪事件。“截止2004年11月26日,全国共清理拖欠农民工工资318亿元,其中2003年当年拖欠的农民工工资已清理162亿元,全国2003年底以前拖欠农民工工资总额171亿元,已累计偿付156亿元。”另外,农村“就业”服务还存在着缺乏劳动力供求信息网络,就业服务机构没有全面向乡镇和村庄延伸,大多数贫困地区没有规范的就业服务机构,没有经费保障,没有现代化的信息网络,没有专门的职业培训机构,对农村剩余劳动力实施职业技能培训政策措施不完善,对职业培训机构投入不足,培训实用性不强,培训后就业率仍旧没有大的长进等。而与此相比,城市的就业服务与就业管理体制则优越、完善得多。

三、城乡基本公共服务非均等化的原因

基本公共服务的非均等化在城乡中尤为明显, 这并不是一个暂时性的问题, 而是经过几十年形成的刚性的问题, 在这里既有政策和制度的原因, 也有社会结构的问题。但是笔者认为以下几个因素是促使现金城乡基本公共服务非均等化的最主要的原因。

（一）中国的二元经济结构

二元经济结构几乎是所有发展中国家经济发展中所普遍存在的现象, 即在国民经济中, 现代部门与传统部门并存。表现在产业结构的发展中, 农业还处在较落后的情况下, 超前进行工业化, 优先建设现代化部门。从我国情况看来, 虽然工业结构高度已经达到本世纪 70 年代西方发达国家的水平, 但是三次产业的产值结构大体与西方国家本世纪 20 年代的水平相近, 工业化、城市化水平较低, 而且, 与发达国家经济成长与社会发展相异的是, 中国二元经济结构中的“二元”的社会特征更为明显。由于农民与城市居民的收入呈现较为明显的异质性, 从而形成两个不同质的利益群体。

（二）户籍制度

户籍制度是一种根基于农村自然经济和家族传统的行政管理方式, 本质上是一种“社会屏蔽”制度, 将占中国人口绝大多数的农村人口屏蔽在分享城市的社会资源之外。这种户籍制度, 一是限制农村农业户口转为城镇非农业户口, 限制农民流入城市。其出发点是实行向城市工业化发展倾斜的政策, 完成工业发展的原始积累;二是对城镇非农业户口的人, 提供包括就业、粮油供应, 提供住房

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和医疗、养老保险等待遇, 而农民就没有这些。形成了依附在两种户口上的权利差异, 造成了城乡居民户口的不同、权利不同的二元社会。由于户籍制度的屏障作用, 使得流入城市的农民工在职业、经济、婚姻、政治参与和教育方面受到层层限制要, 仍然居于城市社会分层的最低层。

四、满足农民享受其需要的基本公共服务的需求的建议

（一）科学界定各种公共服务提供者的责任

公共服务是从提供公共物品提出的, 公共物品的概念是英国经济学家休谟在 1773 年提出的, 后由萨谬尔森 1954 年在他的《公共支出的纯粹理论》中归纳出公共物品在消费中具有非排他性和非竞争性两个本质特征。1965 年布坎南在《俱乐部的经济理论》中又提出了只有竞争性而无排他性的公用资源型和只有排他性而无竞争性的俱乐部型两类准公共物品的概念。为了叙述方便, 不加区别, 我们可以把公共物品与公共服务统称为公共产品。我国学者、国家行政学院马庆钰教授 2004 年在《关于“公共服务”的边界》一文中进一步提出了具有生产弱竞争性和消费弱选择性的私人产品属于公共服务规制和监管的物品。这些研究为我们研究农村公共服务体系, 建立和界定各种公共产品提供者的责任奠定了理论基础。农村公共产品是指在农村区域范围内的具有非排他性、非竞争性或者具有正外部性的产品或服务。农村公共产品的提供者主要由: 各级政府、非政府组织或个人供给。

1.纯公共产品的供给问题。农村纯公共产品除国防、外交、社会治安与消防、法律与秩序、人权与产权、道德与民风育化、赌博与吸毒管教、宏观经济管理、公共卫生与疾病防治(包括艾滋病防治)、垃圾无害化处理(包括废品回收)、环境保护这些传统意义上公共物品外;还应包括大型水利工程、基层政府的管理、农业科学研究与推广、义务教育、灾害防治与救助(包括难民安置)、社会救济(包括收容所)、计划生育等。这些纯公共产品必须由中央政府来供给。

2.科学理清两类准公共产品的供给问题。

(1)只有竞争性而无排他性的公共资源型公共产品的供给问题: 像农村俱乐部(健身房)、图书馆、文化娱乐设施、渡口码头、小型水库与公用池塘、公共牧场等。为了避免拥挤和过度消耗, 在发达地区农村可以实行保本收费管理, 但对于欠发达地区农村则应采取地方政府投资建设村委会保本管理的模式。

(2)有排他性而无竞争性的俱乐部型的公共产品的供给问题: 像中小水利工程、农村道路交通、农村公用电力设施、供排水服务、农民培训、职业介绍机构、合作医疗、水电供应、社会保险、科技推广、托儿所、农村养老院等。在发达地区农村可以实施村民共同分担的办法, 但对于欠发达地区农村则应采取地方政府投资为主和农民共同出资为辅, 共同保本管理的模式。

3.关于生产弱竞争性与消费弱选择性私人物品的供给问题。这部分公共产品包括: 民航、邮政、电信、铁路运输系统、公路交通系统、集中供电、集中供热、生活燃料沼气改进、饮用水供应系统、广播电视系统等, 它们在消费上可以排他, 在生产上也可以有竞争,由于这些产品和服务所具有的网络性与规模性, 决定了他们生产的弱竞争性与消费弱选择性, 就它们的性质讲, 天生容易形成垄断, 政府就必须承担起规制与监管的责任。对于这部分物品原则上是拿钱买消费,用者付费, 但对于欠发达地区农村则应区别情况分别对待, 如饮用水供应系

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统、广播电视系统的建设则因其分别包含着公共卫生与疾病防治或道德与民风育化的重要作用, 应采取中央政府投资建设, 村民共同维护的模式;再如生活燃料沼气改进, 因其包含着垃圾无害化处理、环境保护的重要作用, 应采取地方政府出资建设, 农民自行维护的模式。

（二）转移支付的重点应放在弥补农村基本公共服务非均等化上

提高基层政府可用财力。现行财力性转移支付中, 除一般性转移支付、民族地区转移支付和年终结算财力补助等地方可自由支配外,调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等项目具有专门用途, 需要地方额外增加配套资金, 不能缓解基层政府可支配财力的不足, 直接影响了基本公共服务水平的提高, 致使绝大部分限制开发区域的基层财政一直处于“吃饭财政”的尴尬境地。一些限制开发区域为了维持基层政权的运转, 往往挪用各种用于生态建设等方面的专项资金, 严重影响了限制开发区域的生态环境建设。因此, 未来国家转移支付应加大对基层政府可用财力的转移支付力度, 保障基层政府具有实施基本公共服务的基础。保障基本公共服务的日常经费与运营费用充足。国家为中西部地区投资兴建了学校、医院、社会福利院等硬件设施之后, 往往没有相应的运营费用加以配套支持, 特别是人头费严重不足, 使得中西部功能区的基层教员、医务人员、文化工作者的工资报酬得不到保障,大量工作岗位无人承担, 公共设施资源闲置浪费。因此, 要保障中西部主体功能区公共服务水平的提高, 需要加大基本公共服务运营经费特别是人头费的资助, 从而使欠发达地区公共服务运营费缺口得到弥补, 保障公共服务的有效供给。

（三）明确政府的均等化财政支出的方向

笔者从中国改革发展研究院设计的那份由四十二个问题构成的调查问卷中还收集到了一些关于农村基本公共服务问题的其他信息。

农村义务教育当前最重要的问题

选 项 频率 百分比（%）建立农村义务教育稳定投入机制 185 88.5 加强师资培训，提高教学质量 135 64.6 确保教师工资，稳定教师队伍 126 60.3 巩固义务教育对象的入学率 52 24.9 加大硬件投入，改善办学条件 98 24.9 其他 9 4.3

从问卷调查中显示，对于农村义务教育迫切需要解决的问题，依次为建立农村义务教育稳定投入机制；加强师资培训，提高教学质量；确保教师工资，稳定教师队伍；巩固义务教育对象入学率和加大硬件投入、改善办学条件。

这些信息清楚地告诉我们，财政对义务教育的投入的重点应该集中于建立农村义务教育稳定投入机制；加强师资培训，提高教学质量；确保教师工资，稳定

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教师队伍；巩固义务教育对象入学率和加大硬件投入、改善办学条件。

农民在公共基础设施方面最为迫切的需求

选 项 频数 百分比（%）选 项 频数 百分比（%）公共交通设施 189 90.9 环保基础设施 120 57.7 农田水利设施 188 90.4 文化体育设施 110 52.9 人畜饮水工程 179 86.1 其他 8 3.8 电力基础设施 143 68.8

公共基础设施是农村基本公共服务的重要组成部分，一些学者建议把农村公共基础设施建设作为一个切入点，这不仅能够改变农村面貌，而且能够增加农民收入。关于现阶段农民最迫切需要的公共基础设施，专家们的意见比较一致，包括公共交通设施、农田水利设施、人畜饮水工程、电力基础设施、环保基础设施和文化体育设施。这些项目都应该成为财政支农惠农政策的重要关注点。

政府农村生态环境服务的重点

选 项 频 数 百分比（%）选 项 频 数 百分比（%）村容村貌的整治 166 81.8 三废处理 148 72.9 空气污染的治理 110 54.2 其他 6 3.0 清洁能源的推广 150 73.9

农业生产环境和农村生态保护方面，大多数专家认为，基层政府从保护农业生产环境和农村生态环境的客观要求出发，应该重点抓好水土污染防治、村容村貌的整治、清洁能源的推广、三废处理四个方面的工作。而且财政对农业生产环境和农村生态保护方面的投入也理应集中于水土污染防治、村容村貌的整治、清洁能源的推广、三废处理四个方面。

对于目前农村医疗卫生迫切需要解决的问题，72.7%的专家建议提高中央和地方政府对新型农村合作医疗的投入比重；72.2%的专家建议在提高农村医疗卫生从业人员的整体素质的同时，改善卫生医疗机构硬件设施；67.0%的专家建议根据不同地区农民的支付能力建立稳定可靠的资金筹措机制；55.5%的专家建议加大医药市场不规范问题的整治；51.7%的专家建议提高新型农村合作医疗报销比例，降低报销门槛费，简化报销手续。另外，43.1%的专家建议应重视“只保大病，忽视小病预防”对新型农村合作医疗受益率的负面影响，还有 34.9%的专家建议以贫困农户为主要服务对象，兴办乡村免费医院

关于农村最低生活保障和社会救助，86.1%的专家认为存在的主要问题是经费短缺，保障和救助水平低；72.2%的专家认为覆盖面太小，救助水平过低；58.4%

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河北经贸大学 的专家认为保障和救助对象的确定程序繁杂又缺乏可靠依据，随意性大；33.0%的专家认为保障水平在城乡之间和地区之间的差别太大。另外，从我国区域发展差距和不同地区财力差距较大的现实出发，63.8%的专家建议应该确定全国统一的“最低生活保障”底线，根据不同地区的财力划分中央、省、县（市）的分担比例。23.8%的专家建议，在确定全国统一的“最低生活保障”底线的基础上，中央财政兜底。对于政府在农村社会养老保障建立和管理中的作用，大多数专家认为政府当前面临三大任务，一是尽快把所有社保业务统一归并社保机构，实现资源共享，解决多头分管问题（80.8%）；二是统一城乡社保立法，解决体制衔接问题（78.8%）；三是强化政府责任，确保财政补贴和财政兜底问题（79.3%）。对于如何保护失地农民权益问题，专家意见存在较大分歧。46.9%的专家认为保护失地农民权益的最重要途径是把他们全部纳入城市社会保障体系；38.8%的专家认为，只要解决了合理补偿问题，失地农民的生存、发展和养老问题就可以自然解决，应相信农民利用土地收益的经济理性；而21.1%的专家认为，通过土地补偿和就业安置，能够解决大部分失地农民的生存、发展和养老问题

改革开放以来，大量农村剩余劳动力冲破传统城乡二元体制的束缚，向城镇流动，形成规模庞大的“农民工群体”。他们与城镇常住居民之间获得的就业服务差距仍然很大。从调查结果看，很多专家建议政府在以下几个方面加强对农民工的劳动就业服务：92.3%的专家建议强化劳动执法，保护农民工的正当权益；90.3%的专家建议为农民提供符合他们就业方向的全免费的培训；75.4%的专家建议建立保障农民工与所在城镇的常住居民平等享受义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障等基本公共服务的制度；73.4%的专家建议，在城乡“二元”体制彻底打破前，应为农民工提供全部免费的法律援助；43.0%的专家认为应当为农民工提供廉租住房。

根据这份问卷调查，我们应该还可以明确财政对基础医疗与公共卫生、社会保障、农民工就业服务等农村基本公共服务的投入重点。

（四）建立财政监督机制

全面贯彻党的十七大精神，深入学习实践科学发展观，认真贯彻“更新监督理念，突出监督重点，改进监督方式”的指示精神，建立健全事前、事中和事后监督相结合的财政监督机制，探索建立预算编制、执行、监督三者紧密衔接、相互制衡的财政监督体系，充分发挥财政监督在完善农村基本公共服务均等化方面的保驾护航作用。切实保障促进基本公共服务均等化，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

一是要以监督检查服务完善中央与地方政府间财政关系，积极推进省以下财政体制改革，促进健全财力与事权相匹配的财政体制。

二是以监督检查服务完善财政转移支付制度，加强对转移支付资金的动态监控和调研分析，及时发现财政转移支付管理中存在的问题，提出合理化建议，促进形成统一、规范、透明的转移支付制度。

三是以监督检查服务调整和优化财政支出结构，加大对三农、教育、科技、就业、社会保障、生态环境、节能减排、公共安全等方面财政投入资金的规范性、安全性、有效性的监督力度，确保各项惠民资金政策落到实处。同时，探索开展

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绩效监督，推动加快建立改善民生的长效机制。

坚持将财政监督工作贯穿于农村基本公共服务均等化之中，强化事前、事中、事后监督，提高财政监督信息化水平，逐步实现对财政资金运行全过程的动态监控，促进农村基本公共服务均等化水平的不断提高。

在监督方式上，要注重事前调查审核、事中跟踪监控和事后专项检查相结合，加强对财政运行全过程的监督。要综合运用检查、调查、审核、督促、反馈等工作方式方法，不断提高农村基本公共服务均等化水平的提高。要充分利用信息网络技术，强化实时监控，提高财政监督信息化建设水平。在监督成效上，要建立健全监督检查成果利用协调机制，切实使财政监督做到有为、有位、有威，促进财政管理职能的落实。在监督基础工作上，要按照科学化、精细化、规范化的要求，做好财政监督制度建设、理论调研、信息宣传等基础工作。在监督资源建设上，要统筹兼顾财政、审计和其他政府部门的监督资源，适时调整和充实财政监督职责，注意采取有效措施，防止部门职能的交叉重复，提高整体监督效能。

完善农村基本公共服务供给的决策制度，建立有效的农村基本公共服务供给的问责机制和监督机制。目前中央和地方的财力与支出责任不对称，直接影响了农村基本公共服务的提供和效率，也造成了城乡间公共服务职责和供给能力的差距。应该按照财权与事权相对称的原则，调整中央与地方政府之间的财权分配格局，健全政府公共服务绩效管理和评估体系，强化各级政府公共服务的责任，形成科学的公共服务分工和问责机制。针对我国目前农村公共产品供给的实际情况，关键是要合理界定中央与地方政府提供农村公共产品的责任和范围。国家应根据农村公共品的不同性质,建立和完善政府（中央、省、县、乡）、村集体和农民三位一体的农村公共产品供给体系，并按照受益原则合理划分各自提供农村公共产品的职责范围，改革农村公共产品供给的决策制度，根据农村公共产品需求优先顺序，实行“自下而上”和“自上而下”相结合的投入决策机制。要完善政府公共服务绩效评价和效果跟踪反馈制度，以基本公共服务均等化为重点，按照财权与事权相对称的原则，健全政府公共服务绩效管理和评估体系，强化各级政府公共服务的责任，形成科学的公共服务分工和问责机制，规范问责操作程序。要建立有效的监督机制和科学的政府绩效评估体系来规范地方基层政府的决策行为，加强对公共服务决策活动的监督，完善决策的监督制度和机制，完善村情民意沟通渠道，建立制度化的利益表达机制，扩大农民在公共服务问责制度中的知情权、参与权和监督权，以保证农村基本公共服务供给的科学合理。

翟子斌

11月28日

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第四篇：农业部部长杜青林学习贯彻《农村土地承包法》 巩固和完善农村基本经营制度

学习贯彻《农村土地承包法》 巩固和完善农村基本经营制度

农业部部长杜青林

《农村土地承包法》，是根据党的十五届三中全会的决定，依据《宪法》，由全国人大常委会组织制定的。在我们迈向建立完善的社会主义市场经济体制，全面加快社会主义现代化建设的进程中，制定和颁布这部法律，是我国农业和农村法制建设的一件大事。

（一）《农村土地承包法》赋予了农民长期而有保障的土地使用权，有利于进一步调动农民的积极性

农民问题始终是中国革命和建设的根本问题。农民问题的核心又是土地问题。在我们党的历史上，主持制定赋予农民土地所有权的法律有两部，一部是土地革命时期的《苏维埃土地法》(1931年)，一部是新中国建立初期的《中华人民共和国土地改革法》(1950年)。前一部法律的实施，形成了“打土豪、分田地”的红色浪潮，掀开了中国革命从农村到城市的新篇章。后一部法律的实施，进一步激发了农民“跟着共产党，翻身求解放”的革命热潮，使刚刚结束战乱、长期凋敝的农业生产迅速恢复，为全面开展社会主义建设奠定了基础。

始于七十年代末期的农村土地经营制度改革，是在党的十一届三中全会精神指引下，坚持解放思想、实事求是思想路线进行的一次成功实践。它把属于农民群众集体所有和国家所有依法由集体使用的农村土地承包给农民，实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，从根本上调动了农民的积极性，使主要农产品产量迅速增长，为推动我国的经济体制改革，解决人民的温饱问题，进入小康发展阶段，做出了重大贡献。承包的实质就是把土地使用权交给农民。日前颁布的《农村土地承包法》就是在坚持农村土地集体所有的基础上制定的直接赋予农民土地使用权的法律。这是以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体在进行有中国特色社会主义建设的新时期主持制定的一部重要法律。这部法律的颁布，是对党的农村土地承包政策的法制化，是对党的农村土地承包政策的进一步巩固、完善和发展。

保持党的农村基本政策长期稳定，关键是稳定和完善农村土地承包关系，这是党的农村政策的基石，也是新时期农业发展的重要方针。《农村土地承包法》把这一方针政策明确为对土地承包经营权的保护，并具体化为国家依法保护农民的土地承包权利、流 1

转权利、收益权利和获取补偿权利等，使农村土地承包政策有了法律保障，必将有力地促进党的农村基本政策的贯彻落实。《农村土地承包法》从法律上赋予农民长期而有保障的土地使用权。依法保护农民的土地承包经营权，实质就是保护农民的物质利益，尊重农民的民主权利，这是调动广大农民积极性的核心，是坚持“三个代表”重要思想的具体体现。《农村土地承包法》对农民权益的保护是现行法律中最直接、最具体的，必将从根本上调动农民的积极性。

《农村土地承包法》奠定了新时期农村经济发展的法律和制度基础，有利于发展农业，稳定农村，富裕农民

完善的市场经济应该是法治经济。只有市场主体行为置于法律规范之下，才能保证市场经济的秩序。《农村土地承包法》一方面确认了土地承包者的市场主体地位，确认了家庭承包经营的法律地位，保证了家庭承包经营制度的长期稳定。另一方面规范了承包当事人的行为，依法保护其合法权益，特别是保护土地承包经营权，从而保证土地承包和土地流转规范有序地进行，进一步巩固家庭承包经营制度。

全面建设农村小康社会，繁荣农村经济，必须坚持不懈地增加农民收入，加快农村剩余劳动力转移，推进城镇化进程。保证这些政策措施的贯彻落实，需要长期稳定的发展环境、宽松的就业环境、良性的生态环境。《农村土地承包法》以法律的形式确认和保护了农户的市场经济主体地位，将在今后三十年或更长的时间保持农村土地承包关系的长期稳定，为农业发展和农村稳定提供了基本的制度保证。依法保障农民土地承包经营权，就从根本上保障规范、有序地推进土地流转，发展适度规模经营和多种形式的联合与合作，稳步实现社会化服务与家庭承包经营的紧密结合，推进传统农业向现代农业的转变；加快农村剩余劳动力的转移，推进城镇化建设进程；稳定农民就业、农民生活，进而稳定农村社会；使农民自觉地珍惜土地资源，保护生态环境，实现土地资源的永续利用。从而把农业和农村经济的发展扎扎实实地一步一步地向前推进，使改革与发展的利益惠及广大农民，让农民的生活更加殷实，逐步缩小城乡差别，实现全社会的共同进步。

（二）准确理解和领会《农村土地承包法》的主要精神，要着重把握稳定、规范、维权、发展四个重点。

首先是稳定，这是法律的基础。所谓稳定就是要长期坚持党的农村基本政策不动摇，长期坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的农村基本经营制度。家庭承包经营制度，符合我国基本国情和农业生产特点。随着生产力的发展，家庭承包经营的规模会逐步扩大，但这改变不了家庭承包经营的基础地位。

家庭承包经营加上社会化服务既能适应传统农业，也能适应现代农业的要求，不存在随着生产力的发展而改变家庭承包经营的问题，也不存在发展适度规模经营就要改变家庭承包经营的问题。

其次是规范，这是法律的重点。无论是土地发包方，还是土地承包方；无论是村民委员会，还是各级政府，只要是涉及农村土地承包的主体行为都纳入了法律规范的范围，做出了明确规定。为强化对农村土地承包经营权的保护，针对新阶段农村土地承包关系方面出现的新情况、新问题，《农村土地承包法》规定了不得收回承包地，不得调整承包地，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农民承包、流转土地的权利，并明确了具体的法律责任。

第三是维权，这是法律的核心。法律赋予农民长期而有保障的土地使用权，是通过明确土地承包经营权的特殊地位，并予以充分保护来实现的。土地承包经营权是随着土地承包合同生效而产生的，但不同于一般意义上的合同权利。土地承包经营权是国家赋予农民的，承包合同期限是由国家确定的，其内容、效力、变动要件都是由法律规定的。可以说，土地承包经营权是国家依法赋予农民的基本权利，是农民赖以生存和发展的基础。

第四是发展，这是法律的最终目的。稳定、规范、维权是发展的基础。把土地承包期设定为30年以上，允许土地承包经营权采取多种方式依法流转，赋予其它承包方式的土地承包经营权、抵押权，保护和合理利用土地资源等，充分体现了发展这个兴国富民的第一要务。

以上四个方面，归根到底就是维护农民的根本利益，依法保护和调动农民的积极性。这是我们党的宗旨在农村工作中的具体体现，是“三个代表”重要思想的具体实践。依法维护农民土地承包经营权，维护农民的民主权利，维护农民的物质利益，这既是制定法律的首要出发点，也是贯彻执行法律必须遵循的基本准则。

（三）《农村土地承包法》赋予了农业行政主管部门和农村经营管理部门维护农民土地承包经营权益、仲裁承包纠纷、指导承包和流转等重要职责。各级农业行政主管部门和农村经营管理部门要以“三个代表”重要思想为指导，切实履行职能，深刻领会《农村土地承包法》的立法精神，认真抓好法律的学习、宣传和贯彻落实工作。

推进农业和农村经济结构战略性调整，制定产业发展规划，发展农业产业化经营，加快农村剩余劳动力的转移，推进城镇化建设等工作都与《农村土地承包法》有密切联系，都涉及到农民的承包地。要通过学习法律，加深对农民土地承包经营权的特殊性的认识，牢固树立依法维护农民权益的意识，做到知法、懂法、守法。在审批项目、制定

政策、落实规划时都要考虑农民的权益，特别是土地承包经营权益是否得到保障。农业部门不仅要抓生产力的建设，还要抓生产关系的完善，抓农民合法权益的保护。

《农村土地承包法》的内涵相当丰富，许多条文的规定都有深刻含义，还涉及民法、刑法、行政诉讼法、国家赔偿法、合同法、仲裁法等许多相关法律。要加强培训工作，把《农村土地承包法》列入各级农业部门的干部培训计划，提高于部的法律素质。我部要重点抓好对省级有关部门干部的培训，并把《农村土地承包法》列为明年部内干部培训的重要内容。省级以下由各省负责培训。通过培训，使广大干部深刻领会立法精神，准确掌握法律的各项规定，依法行政，依法办事。要深入农村，深入实际，加强调查研究。要着重掌握各地在宣传贯彻《农村土地承包法》中遇到的新情况、新问题，研究解决这些问题的办法和对策。针对倾向性的问题，制定具体措施，并注意发现典型，总结经验，推进《农村土地承包法》的顺利实施。对各地已形成的有关土地承包、流转、合同管理、纠纷仲裁等方面的地方性法规和政策，要指导他们对照《农村土地承包法》的规定，抓紧修订和完善。凡与本法不符的，该修订的修订，该废止的废止。要继续落实中央关于农村土地承包和流转的政策，坚决纠正违反政策、违反法律的行为，为法律正式实施做好准备。要配合《农村土地承包法》的颁布，加紧研究制定相关配套制度和规章。如土地承包经营权证书管理办法、农村集体经济组织成员认定办法、农业经营能力认定办法、土地承包经营权流转登记管理办法、土地承包纠纷调解仲裁管理办法等。今明两年要重点抓好农村土地承包经营权证书管理办法、农村土地承包纠纷调解仲裁管理办法和农村土地承包经营权流转登记管理办法的制定工作。各省农业行政主管部门和农村经营管理部门要按照法律的规定，积极参与当地制定本省土地承包法实施办法的有关工作。要采取群众喜闻乐见、生动活泼、通俗易懂的形式，把《农村土地承包法》的条文和有关精神宣传到村、到户、到人。当前，要注意宣传《农村土地承包法》的重要意义、基本内容、精神实质。农业部门的影视、广播、报纸、杂志等媒体要积极参与法律的宣传，使农村土地承包当事人能熟悉法律，正确运用法律，依法维护正当的权益，认真履行应尽的义务。

我们要以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻江泽民总书记“5．31”重要讲话和《江泽民论有中国特色社会主义》(专题摘编)的精神，认真学习和贯彻《农村土地承包法》，进一步落实党的农村土地承包政策，切实维护农民的合法权益，全面完成今年农业和农村工作的各项任务，以优异的成绩迎接党的十六大胜利召开。

第五篇：坚持和完善中国特色社会主义基本制度

中国特色社会主义基本制度，就是那些体现我国社会主义性质，规定着国家政治生活、经济生活基本原则，对国家经济社会发展具有重大影响的制度。贯彻落实党的十九届四中全会精神，需要坚持和完善以下中国特色社会主义基本制度。

坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商基本政治制度

中国共产党领导的多党合作和政治协商基本政治制度，是近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果，是我国社会主义政治制度的特有形式和独特优势，是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造。这一基本政治制度，能够真实、广泛、持续代表和实现最广大人民根本利益、全国各族各界根本利益，有效避免旧式政党制度代表少数人、少数利益集团的弊端；能够把各个政党和无党派人士紧密团结起来为着共同目标而奋斗，既有效防止了一党执政缺乏监督的问题，更有效避免了西方多党制必然导致的彼此排斥倾轧、相互恶性竞争的弊端；还能够通过制度化、程序化、规范化的安排广泛集中各种意见和建议、推动决策科学化民主化，有效避免旧式政党制度囿于党派利益、阶级利益、区域和集团利益而进行决策施政导致社会撕裂的弊端。总起来说，这一基本政治制度充分彰显共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政的显著特征，反映了我国人民当家作主的社会主义民主的本质。正如习近平总书记指出的，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度，不仅符合当代中国实际，而且符合中华民族一贯倡导的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀传统文化，是对人类政治文明的重大贡献。

我国宪法明确规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”党的十九届四中全会对坚持和完善这一基本政治制度，既明确了必须牢牢坚持的重大原则，又作出了新的制度设计和安排。贯彻落实全会要求，必须切实贯彻长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，加强中国特色社会主义政党制度建设，充分发挥民主党派和无党派人士的参政议政和民主监督作用，健全相互监督特别是中国共产党自觉接受监督、对重大决策部署贯彻落实情况实施专项监督等机制，完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度，完善支持民主党派和无党派人士履行职能方法，展现我国新型政党制度优势。

人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要机构，是实行我国新型政党制度的重要政治形式和组织形式。各级人民政协应支持各民主党派和无党派人士在政协参与国家重大方针政策讨论协商，对各民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议等作出机制性安排，切实为民主党派履职创造条件。党的十八大以来，各级人民政协健全以全体会议为龙头，以专题议政性常务委员会会议和专题协商会、协商座谈会等为重点的政协协商议政格局，取得重大进展和成绩。应乘势推进，不断完善发展。特别要支持各民主党派和无党派人士在政治协商中对国家大政方针和地方重要举措以及经济、政治、文化、社会、生态文明等方面的重要问题，充分协商讨论，提出意见、批评和建议。政协常务委员会会议等其他议政和工作方式，也应完善对各党派参加政协工作的共同性事务、政协内部重要事务等的协商和监督，充分发挥好民主党派作用。

坚持和完善民族区域自治基本政治制度

民族区域自治基本政治制度，就是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权的制度。这一基本政治制度是中国共产党解决我国民族问题的创造性制度安排。

中国自古以来就是一个统一的多民族国家，各民族共同开拓了中国的辽阔疆域、共同书写了悠久的中国历史、共同创造了灿烂的中华文化、共同孕育了伟大的中华民族精神。中华民族多元一体格局、中国多民族大一统格局，是我国5000多年文明发展史遗留和传承下来的宝贵政治财富，也是我国发展进步的巨大优势。中国共产党把马克思主义民族理论同我国统一的多民族国家的国情结合起来，创造性地探索出了解决中华民族问题的正确道路，形成了在少数民族聚居地方实行民族区域自治制度这一独特形式。

我国实行民族区域自治制度，始终受到宪法和法律的有力保障。1949年，民族区域自治制度在具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》中得到确立。1954年召开的第一届全国人民代表大会，把民族区域自治制度载入了《中华人民共和国宪法》。2001年修正的《中华人民共和国民族区域自治法》，把民族区域自治制度明确规定为国家的一项基本政治制度。党的十九大把坚持和完善民族区域自治制度，上升为新时代坚持和发展中国特色社会主义的一条基本方略。党的十九届四中全会把“坚持各民族一律平等，筑牢中华民族共同体意识，实现共同团结奋斗、共同繁荣发展”作为我国国家制度和国家治理体系的一个显著优势，并且对新时代坚持和完善民族区域自治制度作出了安排部署。目前，我国共有5个自治区、30个自治州、120个自治县（旗），还有将近1000个民族乡作为民族区域自治的重要补充形式，我国民族区域自治制度不断丰富、完善和发展。实践充分证明，民族区域自治制度符合我国国情，在维护国家统一、领土完整，在加强民族平等团结、促进民族地区发展、增强中华民族凝聚力等方面都起到了重要作用。贯彻落实全会部署，就要牢固树立制度自信，在任何时候都要坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路，在任何时候都要坚持并不断完善民族区域自治制度。

坚持和完善民族区域自治制度，首先要坚持各民族一律平等，坚持各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，保证民族自治地方依法行使自治权，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。要始终坚持中国共产党的全面领导，坚持统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合，坚持依法治国，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展，共同实现中华民族伟大复兴。其次要坚持不懈开展马克思主义祖国观、民族观、文化观、历史观宣传教育，不断增强各民族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同，打牢中华民族共同体思想基础。还要全面深入持久开展民族团结进步创建，加强各民族交往交流交融。其三要支持和帮助民族地区加快发展，把政策动力和内生潜力有机结合起来，发挥中央、发达地区、民族地区三个积极性，对边疆地区、贫困地区、生态保护区实行差别化的区域政策，优化转移支付和对口支援体制机制，实施好促进民族地区和人口较少民族发展、兴边富民行动等规划，重点抓好就业和教育，抓好资源优势惠及当地和保护生态，抓好特困地区和特困群体脱贫，抓好基础设施和对外开放，不断提高各族群众生活水平。