法律知识执行国有划拨土地使用权的

第一篇：法律知识执行国有划拨土地使用权的

国有划拨土地使用权的执行

梁向阳

在人民法院查封期限内，人民政府或土地管理部门不能擅自收回国有划拨土地使用权。

人民法院对国有划拨土地使用权的强制拍卖、变卖或以物抵债，要事先经过人民政府或土地管理部门的批准或同意，这是法律对国有划拨土地使用权转让的主要限制规则。

对于人民法院能否在执行程序中转移以划拨方式取得的土地使用权，执行实践中存在不同的认识。国家土地管理部门在以往的文件中认为，国有划拨土地使用权不属于当事人的自有财产。最高人民法院则在《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》(下称《批复》)中明确，企业对其以划拨方式取得的国有土地使用权无处分权。2004年最高人民法院、国土资源部、建设部联合发布法发

[2004]5号文件，即《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》中，对国有划拨土地使用权的强制执行规则，因暂时没有取得共识而没有在这个联合通知中明确规范。笔者认为，在综合现有相关法律规范、司法解释和行政部门文件的基础上，对国有划拨土地使用权的强制执行，应当遵循以下基本规则。

一、人民法院可以在财产保全或执行程序中，对被执行人名下的国有划拨土地使用权当作被执行人的财产进行查封。在人民法院查封期限内，对国有划拨土地使用权，人民政府或土地管理部门不能擅自收回。在执行程序中，执行法院要依照物权公示的原则来判断被执行人的财产权归属。按照最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二条第一款的规定，登记在被执行人名下的不动产，就是被执行人拥有所有权或使用权的财产，人民法院可以查封。执行法院可以把登记在被执行人名下的国有划拨土地使用权当作被执行人的财产进行查封。在诉讼阶段，人民法院当然可依当事人的申请，对登记在债务人名下的国有划拨土地使用权进行保全查封。

按照最高人民法院《批复》第一条的规定，破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。按照国土资源部1998年12月30日给海南省国土海洋环境资源厅《对收回司法机关查封国有土地使用权问题的批复》的规定，“对于司法机关依法进行的查封，在查封期限内，人民政府不能收回国有土地使用权;查封期限结束后，则可以依法收回国有土地使用权”。因此，在执行程序中，人民法院查封的国有土地使用权(包含国有划拨土地使用权)，未经人民法院的允许，人民政府或土地管理部门不能随意收回。如果人民政府或土地管理部门未经人民法院的允许，擅自收回人民法院查封的土地的，应当按照最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第四十四条的规定，责令有关人民政府限期追回财产或承担相应的赔偿责任。

二、在执行程序中，人民法院对国有划拨土地使用权的强制变价，或者被执行人对国有划拨土地使用权的自行变价，均受到相关法律以及相关司法解释的限制。

具体说来，在执行程序中，对被执行人名下国有划拨土地使用权的强制执行，或者被执行人以偿债为目的的处分，起限制作用的文件有：(1)国家土地局1997年8月18日[1997]国土函字第96号《关于人民法院裁定转移土地使用权问题对最高人民法院法经[1997]18号函的复函》;(2)城市房地产管理法第三十九条;(3)城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第四十五条;(4)《批复》;(5)最高人民法院《关于转发国土资源部〈关于国有划拨土地使用权抵押登记有关问题的通知〉的通知》(下称《通知》)。

综合上述法律规范、司法解释和行政部门文件，它们对人民法院强制变价或当事人自行处分国有划拨土地使用权的限制，体现在以下三个层面：一是被执行人对国有划拨土地使用权没有处分权，或者没有自主的处分权。只有涉及地上建筑物所有权的转让、抵押时，经过有审批权限的人民政府或土地管理部门的批准，地上建筑物所占用的国有划拨土地使用权，可以一并转让。二是人民法院裁定强制拍卖、变卖地上建筑物、附着物或以物抵债时，在与当地土地管理部门取得一致意见后，可以裁定国有划拨土地使用权随地上物同时转移。三是国有划拨土地使用权经报有审批权的人民政府批准转让，或人民法院事先取得了土地管理部门的一致意见而拍卖、变卖或者以物抵债的，受让人要办理土地使用权的出让手续，并依法缴纳土地使用权的出让金。

当事人对国有划拨土地使用权的自行转让，或在执行程序中被执行人对国有划拨土地使用权的自行变卖、以物抵债，人民法院对国有划拨土地使用权的强制拍卖、变卖或以物抵债，都要事先经过人民政府或土地管理部门的批准或同意，这是法律对国有划拨土地使用权转让的主要限制规则。法律对某种不动产物权转让的严格程序性限制，说明了国有划拨土地使用权在我国物权体系中的特殊性，具有民法上限制流通

物的法律属性。对交易或转让的严格程序性限制，使得国有划拨土地使用权的权利主体，几乎不享有真正意义上的处分权。同时，要求有审批权的人民政府的批准许可，转让后受让人依法对土地出让金的缴纳，体现了法律对国有划拨土地这一国家所有权客体的严格保护。

三、人民法院对经过法定审批并办理了抵押登记的国有划拨土地使用权，在拍卖、变卖或裁定以物抵债时，无须再经过有审批权的人民政府或土地管理部门的批准或同意。

按照最高人民法院《批复》第二条的规定，“如果企业对以划拨方式取得的国有土地使用权设定抵押时，履行了法定的审批手续，并依法办理了抵押登记，应认定抵押有效”。按照这个司法解释的规定，在对申请执行人享有优先受偿权的抵押物变价后，优先扣除土地使用权出让金，申请执行人可就剩余变价款项部分优先受偿。

抵押的目的是使被担保的债权通过对抵押物变价而得到优先受偿。在执行程序中，如果抵押物经过了法定的审批并办理了抵押登记，人民法院可以直接依法对抵押物拍卖、变卖和以物抵债，而无须在执行程序中再次经过政府或土地管理部门的审批。这是经过抵押的国有划拨土地使用权与未经抵押的国有划拨土地使用权在执行程序中的应有差别。

按照最高人民法院《通知》的规定，国有划拨土地使用权在办理了抵押登记的情况下，“不以国有划拨土地使用权抵押未经批准而认定抵押无效”。因此，人民法院在执行过程中，对没有经过政府部门审批，但办理了抵押物登记的国有划拨土地使用权，也可以不经过政府或土地管理部门的批准或同意，直接进行强制拍卖、变卖。

第二篇：转让国有划拨土地使用权

转让国有划拨土地使用权

案例：1991年6月，B市规划建设委员会批准了某开发区总体规划方案，并成立了P房地产开发公司。该公司身兼两项职能：一是代表市政府实施行政管理职能，二是企业经营职能。1992年8月，为了开发该区房地产业，P房地产开发公司向社会登出关于该开发区土地使用权转让“即日发售”的广告。同年10月，金田公司根据该广告与P房地产开发公司进行了谈判，最终签订了《土地转让预定协议》。该协议规定：P房地产开发公司(甲方)出让开发区内规则方案中整幅、不可分割的约1000亩土地，每亩出让金50万元，总价值约5亿元，土地使用权转让期限为50年，使用用途为建设金田高新科技园及相关配套工程。金田公司(乙方)应于1994年3月前将土地预定金5000万元汇入甲方账户，其余款项应于1995年31月前一次性付清。该协议还规定，双方签订土地使用权转让合同的日期为1994年3月21日，任何一方如不能如期履行，均视树违约。同时，甲方应尽快将土地使用权交付乙方。如甲方不能随行本协议，则双倍返还定金；如乙方不能履行本协议，甲方有权拒签土地转让合同。该协议自签订土地使用权转让合同之日起自动失效。1994年3月，双方就调整地价款的给付期限和履行土地使用权转让合同的时间等事项又达成补充协议，约定土地使用权转让合同的签订时间为1994年8月31日。事后，金田公司按协议规定的期限将土地预定金5000万元汇入P房地产开发公司账户，并催促P房地产开发公司签订土地使用权转让合同。同年9月，双方对拟订的土地使用和转让合同部分条款发生意见分歧，经多次协商未达成一致意见。金田公司要求P房地产开发公司提供该土地的征地批文、土地使用权出让合同等文件，但对方除提供B市规划建设委员会批准设立该开发区文件外，其他有关征地、出租土地等文件均不能提供。另外，P房地产开发公司认为该1000亩土地尚未征用，但并不影响金田公司的开工建设，要求金田公司按协议继续支付地价款，办理立项手续。双方上述意见分歧至1995年底仍无法消除。在此期间，该区管理委员会批准了金田公司申报的五个建设项目。

1995年12月，金田公司诉至B市高级人民法院，要求解除与P房地产开发公司签订的《土地转让预定协议》，并双倍返还定金1亿元。

被告辩称：原预定协议不能履行的原因在于双方对拟签订的《土地使用权转让合同》文本未达成一致意见，且对方未提供项目批准文件，并没有相应的融资能力，故要求原告继续履行预定协议，不同意其诉讼请求。

B市高级人民法院认为：被告P房地产开发公司作为房地产开发企业，应严格遵循《国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的程序和条件进行土地开发经营活动，但被告在尚未以出让方式取得土地使用权及国家尚未对该1000亩土地作出批准征用的情况下，即与原告签订《土地转让预定协议》，并收取巨额预定金，其行为明显违反有关国家土地管理法规，故双方所签定的预定协议无效，为此造成的经济损失应由被告自己承担。被告应将预定金5000万元及相应的利息返还给原告。由于原告在签订协议时，对被告的土地经营方式未进行必要考察即投入巨额资金，故对本企业因此造成的损失应承担一定责任。其要求双倍返还 1

预定金及银行保值贴补利率等请求不予支持。根据《中华人民共和国民法通则》第五十六条第五项及第六十一条之规定，B市高级人民法院于1996年2月作出一审判决：

一、金田公司与P房地产开发公司签订的《土地使用权转让预定协议》无效；

二、P房地产开发公司于本判决生效后三个月内返还金田公司土地预定金5000万元及利息；如逾期不返还则按现行银行存款11.7％的年利息计算至返还时止；

三、驳回双方的其他诉讼请求。

分析：转让国有划拨土地使用权是指未经政府批准及交纳出让金，擅自转让国有划拨土地使用权，导致转让合同无效的陷阱。国有土地使用权的取得，分两种方式：一种是有偿取得，即以出让方式取得。以这种方式取得的土地可依法转让。另一种是无偿取得，即以划拨方式取得。以这种方式取得的土地在转让前，必须经有批准权的政府批准并交纳土地出让金，即变划拨土地使用权为出让土地使用权，再行转让，从而确保政府对土地的总体控制和取得土地收益。如果不经有批准权的政府批准，不签订土地出让合同，不补交土地出让金，而直接转让国有划拨土地使用权，将导致转让合同无效，有关单位和直接责任人员还将受到行政处罚和行政处分。

评论：这是一起关于国有划拨土地使用权转让及房地产开发经营纠纷的案例。在我国，城镇土地使用权的取得可以分为有偿取得和无偿取得两种。有偿取得已逐渐成为土地使用权取得的主要渠道。有偿取得的方式为土地使用权的出让和土地使用权的转让。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》具体规定了土地使用权转让问题。土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括土地使用权的出售、交换和赠与。可见，土地使用权转让的前提，是转让方以出让方式取得土地的使用权。本案中，P房地产开发公司就尚未以出让方式取得的1000亩土地使用权进行转让、出售，获取巨额利润，违反法律，其行为应定为非法，所签订的协议亦应认定为无效。其次，房地产公司虽具一定行政管理职能，但并不代表国家的土地管理部门。根据最高人民法院的司法解释，国有土地使用权出让的管理部门应为市、县一级的土地管理部门，其他组织和部门均无权处置国有土地，故P房地产公司的行为超越了其职权。第三，本案中签订的灶地使用权转让预定协议》在性质上属于预约合同，虽然该合同被认定为无效，但合同中约定的担保形式、定金条款继续有效。根据《民法通则》规定的过错责任原则，P房地产开发公司应双倍返还金田公司定金1亿元及相关利息，此点法院判决似有不妥。

第三篇：论人民法院对国有划拨土地使用权的执行

论人民法院对国有划拨土地使用权的执行

来源：中国法院网作者：刘晓日期：09-12-12

人民法院对国有划拨土地使用权的执行问题，一直在理论界和实务界争议颇多，也引起了司法人员与土地管理部门、土地使用权人、法律监督者之间的冲突，是执行工作中的难题之一，有必要进行探讨。

一、目前对国有划拨土地使用权执行的做法及其评价

2004年，最高人民法院、国土资源部、建设部联合发布了《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》(以下简称《联合通知》)，就该《联合通知》的理解与适用上，参与起算的法官曾指出：“对划拨的国有土地使用权能否进行转让?存在三种不同的观点：第一种观点认为，划拨的土地使用权是国家划拨给土地使用权人专项使用的，不可转让;第二种观点认为，划拨的土地使用权可以转让，但必须将划拨的土地使用权首先转为有偿出让的土地使用权后才能进行转让;第三种观点认为，划拨的土地使用权的转让有利于提高土地的使用效益，促进城市土地建设的发展，应当允许转让，法律无须限制。对于人民法院能否在执行程序中转移以划拨方式取得的土地使用权，同样存在上述不同观点。”围绕上述看法，结合实践中遇到的问题，笔者对执行国有划拨土地使用权的主要观点及做法予以归纳和分析。

(一)人民法院对国有划拨土地使用权不得执行。国家土地局在1997年8月18日[1997]国土函字第96号《关于人民法院裁定转移土地使用权问题对最高人民法院法经[1997]18号函的复函》(以下简称《国土复函》)第四条规定：“对通过划拨方式取得的土地使用权，由于不属于当事人的自有财产，不能当作当事人财产进行裁定。但裁定转移地上建筑物、附属物涉及有关土地使用权时，在与当地土地管理部门取得一致意见后，可以裁定随地上物同时转移。”最高人民法院2003年4月18日作出的法释[2003]6号《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》(以下简称《破产批复》)第一条规定：“根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第(四)项及《城镇国有土地使用权出转和转让暂行条例》第四十七条的规定，破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。”第二条又规定：“企业对其以划拨方式取得的国有土地使用权无处分权。”据此，有人认为，国有划拨土地使用权不属于被执行人的自有财产，故人民法院不得执行。

笔者认为，《国土复函》中对国有划拨土地使用权认定为“不属于当事人的自有财产”，在物权理论上站不住脚，也不符合《中华人民共和国物权法》关于“用益物权”的规定，因为国有划拨土地使用权符合用益物权的属性，其使用人依法享有占有、使用和收益的权利。况且该《国土复函》又肯定了人民法院在执行被执行人的建筑物、附属物涉及划拨土地使用权时，经与土地管理部门取得一致意见后，可以裁定转移该土地使用权。就最高人民法院的《破产批复》来讲，其所明确的是国有划拨土地使用权不属于“破产财产”，有关人民政府可以收回，企业对此无处分权，但这不能对抗人民法院的依法执行。另外，该批复第二条还规定：

“如果企业对以划拨方式取得的国有土地使用权设定抵押时，履行了法定的审批手续，并依法办理了抵押登记，应认定抵押有效。”最高人民法院1998年9月9日法释[1998]25号《关于能否将国有土地使用权折价抵偿给抵押权人问题的批复》(以下简称《抵押批复》)还规定：“在依法以国有土地使用权作抵押的担保纠纷案件中，债务履行期届满抵押权人未受清偿的，可以通过拍卖的方式将土地使用权变现。”又在2004年3月23日法发[2004]11号《关于转发国土资源部〈关于国有划拨土地使用权抵押登记有关问题的通知〉的通知》(以下简称《抵押通知》)规定：国有划拨土地使用权依法办理抵押登记后，不以国有划拨土地使用权抵押未经批准而认定抵押无效。结合这三个批复、通知精神和《中华人民共和国担保法》关于抵押权的规定，人民法院在执行过程中，对抵押有效的国有划拨土地使用权，是可以直接进行拍卖、变卖或以物抵债的。

(二)人民法院执行国有划拨土地使用权的应经人民政府批准。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。”国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《暂行条例》)第四十四条、第四十五条规定：划拨土地使用权未经批准不得转让。最高人民法院2005年6月18日法释[2005]5号《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称《合同解释》)第十一条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。”1992年3月8日国家土地管理局《划拨土地使用权管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》中对国有划拨土地使用权经过政府批准后的转让等做出了规范。按照上述规定，一部分人认为，人民法院执行国有划拨土地使用权应当经过政府批准。

这种观点实质上是对法律、法规的片面理解。因为，《城市房地产管理法》第三十六条、《暂行条例》第十九条、《解释》第七条及《暂行办法》均明确，土地使用权转让是土地使用者将土地使用权再转移的行为，是平等主体双方之间自愿的行为，这与人民法院的执行不能相提并论。且国家土管局《国土复函》也不赞同这种观点。

(三)人民法院对国有划拨土地使用权的执行应先与土地管理部门取得一致意见。2004年起草《联合通知》的法官就认为，对国有划拨土地使用权的转移，虽没有列入《联合通知》，但并不排除人民法院在执行程序中，需要转移被执行人通过划拨取得的国有土地使用权的，仍可与国土资源管理部门协商，取得一致意见后予以执行。2006年1月10日最高人民法院对安徽省高级人民法院的复函([2005]执他字第十五号)指出：宿州市中级人民法院民事裁定书所处置的财产虽然涉及国有划拨土地使用权，但事先已经双方当事人同意，事后土管部门又予以认可，符合《城市房地产管理法》和《暂行条例》的相关规定及国家土地局《国土复函》精神，但在具体工作中应严格程序，注意及时同相关部门沟通协商。该复函再次肯定了1997年《国土复函》意见。也就是说，对没有地上建筑物或附属物的国有划拨土地使用权不得执行，只有执行地上建筑物、附属物涉及有关土地使用权时，经过与当地土地管理部门取得一致意见后，人民法院才可以一并对国有划拨土地使用权进行执行。按照这些规定，对国有划拨土地使用权执行的范围很窄，且要与土地管理部门先取得一致意见。

该观点及做法尽管是多数人的意见，但也未免以偏概全，过于死板。其一，按照最高人民法

院《破产批复》、《抵押批复》和《抵押通知》精神，根据《中华人民共和国担保法》第三十六条“以依法取得的国有土地上的房屋抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押。”第五十六条“拍卖划拨的国有土地使用权所得的价款，在依法缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人有优先受偿权。”由此可以得出结论：对抵押的国有划拨土地使用权或抵押房屋占用范围内的国有划拨土地使用权，人民法院是可以直接执行，且无需与相关土地管理部门协商。只是“拍卖后，先缴纳土地使用权出让金”即可。其二，在对国有划拨土地使用权的属性及是否属于被执行人财产暂不争论的前提下，如果该土地使用权上的建筑物是被执行人的唯一财产，且土地管理部门不同意执行土地使用权时，则势必会损害债权人及相关权利人的利益，因为此时出现了“房地不一致权利人“的问题。其三，按照《国土复函》精神，作为行使司法权的人民法院应与行使行政权的土地管理部门取得一致意见才能执行，有行政权干预司法权之嫌。

(四)对国有划拨土地使用权应先出让后执行。《城市房地产管理法》第三十九条规定：“以划拨方式取得的土地使用权，经政府批准准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续。”《暂行条例》第四十四条、第四十五条也规定：转让划拨土地使用权，必须签订土地使用权出让合同。最高人民法院在《合同解释》第十二条规定：“土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府同意转让，并由受让方办理土地使用权出让手续的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。”按此规定，转让划拨土地使用权时，必须由受让方办理出让手续，土地使用权人与受让方订立的合同为补偿性质的合同，不属转让合同。故人民法院执行划拨土地使用权时应先经过出让，也就是说，经过土地管理部门出让后，人民法院再裁定转移该土地使用权。

这种做法不仅混淆了划拨与出让的概念，而且把执行方式与手续履行看作成了一个程序。其一，根据出让方式的性质和《国土复函》第一条关于“以出让、转让方式取得的国有土地使用权属当事人自有财产，人民法院对土地使用权(包括以土地为载体的另一种权利、义务)转移的裁定，应作为土地权属转移的合法依据，土地管理部门应根据法院的裁定，及时进行变更土地登记”的规定，划拨土地使用权被出让后，取得方式已改变，人民法院对出让方式取得的使用权当然可以执行，这时的执行已不再是划拨的土地使用权。其二，对划拨土地使用权的执行与办理出让手续是一个先后程序的过程，没有执行或“转让”的前提，就不存在此种情况下的出让。其三，如果划拨土地使用权经过出让后，则受让人已取得土地使用权，人民法院再裁定转移是多此一举。从《国土复函》第四条第一款、第二款的规定也可以看出，应该是人民法院裁定在前，国土部门办理出让手续在后。

(五)人民法院对国有划拨土地使用权可直接执行。持这种观点的人认为，划拨和出让是土地使用权人取得的方式，一旦土地使用权人取得了国有土地使用权，就拥有了用益物权。人民法院对用益物权的执行是勿用置疑的。现有法律、法规虽对国有划拨土地使用权的转让予以限制，但并没有排除人民法院对划拨土地使用权的执行。同时，对被执行人的国有划拨土地使用权进行执行，不仅体现了被执行人就用益物所享有的权利义务，而且有利于维护债权人及相关权利受让人的合法权益，更便于土地使用权的流转及其功能发挥和效益实现。根据这种观点，一些人民法院对国有划拨土地使用权直接进行执行是客观存在的，如安徽省高

级人民法院[2004]皖执行监字第一百七十五号《关于中国农业银行砀山县支行申请执行安徽省国营砀山葡萄酒罐头工业公司、安徽省砀山果园场借款合同纠纷一案的请示》中就涉及宿州市中级人民法院直接先作出转移国有划拨土地使用权裁定的情形，只不过后来才与国土管理部门协商而已。

上述做法，是引起社会相关部门对人民法院执行国有划拨土地使用权提出质疑的集中点。有审批权的人民政府认为剥夺了自己的权利，土管部门感到人民法院执行的程序违法，社会上认为这种执行造成国有资产流失，法律监督机关随之提出批评，被执行人也找到了抗拒执行的理由。笔者认为，这种做法是人民法院的一厢情愿和超前行为。其一，按照《国土复函》和最高人民法院2006年1月10日[2005]执他字第十五号复函精神，对国有划拨土地使用权的执行应事先与国土管理部门协商一致。其二，在目前的法律、法规框架下，国有划拨土地使用权属限制流转物，人民法院执行时应采取审慎的态度。其三，按照《联合通知》第三条第二款的精神，国土资源部门在协助执行土地使用权时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查，且不停止办理协助执行事项。一旦人民法院直接裁定转移国有划拨土地使用权，势必导致政府部门对该种特殊的土地使用权的失控，不符合相关法律、法规对划拨土地使用权管理的立法本义。

二、在现行规则下人民法院对国有划拨土地使用权的执行

通过对上述观点、做法的分析，根据相关法律、法规、部门规章和司法解释的相关规定，人民法院对国有划拨土地使用权的执行应遵循相关的规则。

(一)对有效抵押的国有划拨土地使用权，人民法院可直接予以执行。根据最高人民法院1998年的《抵押批复》、2003年的《破产批复》第二条和2004年《抵押通知》的规定，国有划拨土地使用权依法办理了抵押登记，应认定抵押有效，而人民法院对抵押有效的财产是可以依照《担保法》的相关规定直接予以拍卖、变卖或以物抵债的，这时无需也没有必要再征得有关部门同意。

(二)对有效抵押的房屋所占用范围内的国有划拨土地使用权，人民法院可直接予以执行。根据《城市房地产管理法》第四十七条第一款和国务院《暂行条例》第三十三条第二款、第四十五条和《担保法》第三十六条第一款的规定，以依法取得的国有土地上的房屋抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押。因此，对依法抵押的财产，人民法院可以直接予以执行。

(三)人民法院执行地上建筑物、附属物涉及国有划拨土地使用权，在与当地土地管理部门取得一致意见后，可以执行该划拨土地使用权。这里的根据是1997年的《国土复函》及最高人民法院[2005]执他字第十五号对安徽省高级人民法院的复函，关键是如何理解《国土复函》第四条的规定。笔者认为，该规定应排除国有划拨土地使用权及地上物被依法抵押的情形，因为该情形已有特别的规定，应按特别的规定办理。也就是说，对未抵押的地上建筑物、附着物涉及国有划拨土地使用权的执行时，人民法院应先与土地管理部门取得一致意见后，才能予以执行。

(四)被执行人作为国有划拨土地使用权人被人民政府或土地管理部门批准转让国有划拨土

地使用权时，人民法院对该国有划拨土地使用权可以直接执行。根据《城市房地产管理法》第三十九条第一款和国务院《暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定，以划拨方式取得的土地使用权，经过审批可以转让，而作为被执行人此时的转让，应该为被执行人有该财产的独立处分权，故人民法院是可以直接控制的，因为此时的执行是仅对被执行人的权利而言的。

(五)人民法院与有审批权的人民政府或土地管理部门取得一致意见后，可以对相关的国有划拨土地使用权予以执行。这一点勿用赘言。

(六)执行程序中，当事人双方以国有划拨土地使用权达成以物抵债协议时，人民法院对该协议应予以审查是否有效。因为此时的协议实质是被执行人转让土地使用权的行为，执行人员应按照最高人民法院2005年《合同解释》第十一条的规定，审查该国有划拨土地使用权是否经过批准而转让，否则，对该协议不应支持。

三、对人民法院就国有划拨土地使用权执行的展望

从国有划拨土地使用权转让的限制和人民法院对此的执行规则可以看出，国有划拨土地使用权的流转具有特殊性，但这种特殊性在理论和实践上日益要求有所突破。

(一)对国有划拨土地使用权执行的限制，不利于保护胜诉债权人的合法权益。划拨土地使用权与出让土地使用权仅是取得方式的不同，对划拨土地使用权的过多限制，不仅忽略了土地使用权人的用益物权，而且失衡了对相关权利人的利益保护。特别是被执行人仅有划拨土地使用权的情况下，会造成因国家的干预而导致胜诉债权人的合法权益不能实现。这种执行障碍体现不出社会的公平正义，一方面是被执行人靠国家划拨的土地使用权获取利益，另一方面是胜诉债权人合法权益的无助。

(二)从国有划拨土地使用权的物权性质看人民法院对其的执行。国有划拨土地使用权属于用益物权，这是理论上和法律上不争的事实。《中华人民共和国物权法》第一百一十七条、第一百一十八条的规定是有力的体现。作为政府授权给使用权者的权益，使用者便依法享有占有使用和收益的权利，那么作为使用者不履行法律确定的债务时，人民法院对其享有的物权予以执行抵债则是顺理成章的。

(三)国有划拨土地使用权的特殊性不能成为人民法院执行障碍的依据。国有划拨土地的所有权属于国家，人民政府代表国家进行适度干预是合理合法的，但该土地的所有权与使用权往往是相分离的，其特殊性就是政府的无偿划拨使用，这也是与出让方式取得使用权的主要区别。既然使用者取得的仅仅是使用权，则人民法院对该使用权的执行并不妨碍国家的所有权，相反，可以更好地发挥该土地的效能。当然有人会提出质疑，认为划拨土地使用者是政府特指的权利人，但相关法律规定，该权利人出现法定事由时，政府可以无偿收回，并予以出让(《暂行条例》第四十七条的规定)。同样的道理，人民法院对该权利人执行时，可以让政府协助收回，并出让给他人，以出让中的相关收益予以偿付使用者的债务，这里的“相关收益”是指原使用者的投入和预期收益，正如最高法院《合同解释》第十二条规定的“补偿”性质一样。

(四)有关法律对国有划拨土地使用权的执行已进行了扩展。新颁布的《中华人民共和国

物权法》第一百三十七条第一款规定“设立建设用地使用权，可以采取出让或划拨等方式。”第一百四十七条也规定：“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠予的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。”第一百八十二条又规定了以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。由此可以得出结论，人民法院对国有划拨土地使用权的执行范围是日益扩大的。

综上所述，就人民法院对国有划拨土地使用权的执行来讲，既要立足现有规则，又要结合实际需求，既要兼顾土地资源的效能，又要公平保护各方利益。因此，建议立法或司法机关从排除人民法院的执行障碍出发，对国有划拨土地使用权的执行范围和程序予以明确和完善。

第四篇：扬州市国有划拨土地使用权处置实施办法

关于印发扬州市国有划拨土地使用权处置实施办法的通知

扬州市人民政府文件

扬府发[2006]189号

关于印发扬州市国有划拨土地使用权处置实施办法的通知

各县（市、区）人民政府，市各委、办、局（公司），市各直属单位：

《扬州市国有划拨土地使用权处置实施办法》已经市政府第40次常务会议讨论通过，现印发给你们，希认真遵照执行。

二○○六年十一月十三日

扬州市国有划拨土地使用权处置实施办法

为进一步加强国有划拨土地使用权(以下简称划拨土地使用权)管理，维护土地使用权人的合法权益，防止国有土地资产流失，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《江苏省土地管理条例》等法律法规的规定，制定本实施办法。

一、划拨土地使用权处置方式

依法申请处置划拨土地使用权的，应区别不同情形，分别按保留划拨土地使用权、划拨土地使用权出让、划拨土地使用权租赁、划拨土地使用权抵押等方式进行处置。

（一）保留划拨土地使用权

转让划拨土地使用权，由受让方办理，经市、县（市）人民政府批准，下列情形可以保留划拨土地使用权：

1、划拨土地使用权转让后土地用途符合《划拨用地目录》的；

2、不改变土地用途，未翻改扩建的产权合法的房改房、经济适用房、拆迁安置房、居民私有住房及其他住房依法转让的。

（二）划拨土地使用权办理出让

土地使用者提出申请，经市、县（市）人民政府批准，下列划拨土地使用权可以办理出让手续：

1、申请用途与原批准用途一致且符合城市规划的；

2、因单体建筑物局部使用功能发生变化，导致部分土地用途发生改变后，改变用途部分按实际用途提出申请且符合城市规划的；

3、整宗地申请用途虽与原批准用途不一致，但申请用途为非商业经营性用地且符合城市规划的。

（三）划拨土地使用权办理租赁

划拨土地使用权符合办理出让条件的，除住宅用地外，均可办理租赁，但申请用途不符合城市规划的只能办理短期租赁，且应服从实施城市规划建设需要。

（四）划拨土地使用权办理抵押

依法取得的房屋所有权连同划拨土地使用权，可以设定抵押权。

依法办理划拨土地使用权抵押登记的，债务人到期不履行债务时，抵押权人有权依法以抵押的房地产拍卖,从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的价款后,抵押权人可优先受偿。

（五）有下列情形之一的，原划拨土地使用权人的处置申请不予批准：

1、正在改造或已经列入城市改造范围内的；

2、列入退城进园（区）企业的工业用地；

3、列入政府收购储备范围的土地；

4、非住宅用地改变为住宅用地的；

5、按照商业经营性用途申请对原使用现状进行翻改扩建的；

6、市、县（市）人民政府规定的其他情形。

（六）涉案划拨土地使用权的处置办法由市国土资源局商市中级人民法院另行制定。

二、划拨土地使用权处置程序

（一）原划拨土地使用权办理有偿使用程序

1、由原划拨土地权利人持下列材料向市、县（市）国土资源管理部门提出申请：

（1）申请书；

（2）《国有土地使用证》；

（3）地上建筑物、构筑物及其他附着物的产权证明；

（4）原划拨土地使用权人有效身份证明；

（5）共有房地产，应提供共有人书面同意的意见；

（6）改变用途的，应提供规划部门同意改变用途的书面意见；

（7）法律、法规规定其他应提交的相关材料。、市、县（市）国土资源管理部门对申请人提交的申请资料进行审查，决定是否受理申请。

3、市、县（市）国土资源管理部门受理申请后，征询市、县（市）规划部门意见。

4、土地勘测、评估和确定地价（租金）。

5、市、县（市）国土资源管理部门编制处置方案并报市、县（市）人民政府批准。

6、申请人与市、县（市）国土资源管理部门签订土地有偿使用合同，并按规定缴纳税费。

7、申请人依法办理土地变更登记。

（二）划拨土地使用权转让办理程序

1、由原划拨土地使用权人持下列有关资料，向市、县（市）国土资源管理部门提出划拨土地使用权转让申请：

（1）申请书；

（2）《国有土地使用证》；

（3）地上建筑物、构筑物及其他附着物的产权证明；

（4）原土地使用权人有效身份证明；

（5）共有房地产，应提供共有人书面同意的意见；

（6）改变用途的，应提供规划部门同意改变用途的书面意见；

（7）法律、法规规定其他应提交的相关材料。

2、市、县（市）国土资源管理部门对申请人提交的申请资料进行审查，决定是否受理申请。

3、市、县（市）国土资源管理部门受理申请后，征询市、县（市）规划部门意见，在土地勘测、地价评估基础上，将处置方案及确定的土地收益标准报经市、县（市）人民政府审批。其中产权合法的房改房、经济适用房、拆迁安置房、居民私有住房及其他住房依法转让，申请人申请保留划拨土地性质的，由市、县（市）国土资源管理部门负责审批。

4、经批准准予转让的，市、县（市）国土资源管理部门应向申请人发出《划拨土地使用权准予转让通知书》，由原划拨土地使用权人按规定办理土地交易手续，确定受让人。

5、经批准原划拨土地使用权应当有偿使用的，由受让人持申请、转让合同、原《国有土地使用证》、《划拨土地使用权准予转让通知书》、转让方和受让方的身份证明材料等，向市、县（市）国土资源管理部门申请办理有偿使用手续，签订土地有偿使用合同，按批准的出让金（租金）标准缴纳出让金（租金）。

经批准转让后可以保留划拨土地性质的，由受让人持申请、转让合同、原《国有土地使用证》、《房屋所有权证》（应注明土地取得方式）、《划拨土地使用权准予转让通知书》、转让方和受让方的身份证明材料等，向市、县（市）国土资源管理部门申请办理保留划拨土地使用权手续。

6、受让人依法办理土地登记手续。

（三）划拨土地使用权抵押办理程序

1、以划拨土地使用权为标的物设定抵押，由划拨土地使用权人持下列材料，向市、县（市）国土资源管理部门申请办理划拨土地使用权抵押审批：

（1）土地登记申请书（由抵押双方共同填写）；

（2）土地使用权抵押合同；

（3）《国有土地使用证》；

（4）地上建筑物、构筑物及其他附着物的产权证明；

（5）抵押双方有效身份证明；

（6）共有房地产，应提供共有人书面同意的意见；

（7）有效《土地估价报告》；

（8）抵押双方确认的土地勘测抵押范围图；

（9）法律、法规规定其他应提交的相关材料。

2、市、县（市）国土资源管理部门对申请人提交的申请资料进行审查，决定是否受理申请并审批。

3、经批准准予抵押的，办理土地抵押登记。

（四）划拨土地使用权抵押权实现办理程序

依法办理了划拨土地抵押登记，债务人不履行债务时，抵押权人与抵押人协商一致的，可按照下列程序依法对被抵押的划拨土地使用权进行处置：

1、抵押人持下列资料向市、县（市）国土资源管理部门提出批准转让划拨土地使用权的申请：

（1）申请书；

（2）《土地他项权利证书》、《房屋他项权利证书》；

（3）房地产抵押合同；

（4）抵押权人与抵押人共同同意的处置意见；

（5）抵押权人、抵押人的有效身份证明；

（6）法律、法规规定其他应提交的相关材料。

2、市、县（市）国土资源管理部门对申请人提交的申请资料进行审查，决定是否受理申请。

3、市、县（市）国土资源管理部门受理申请后，应当将决定受理处置情况书面告知抵押权人，征询市、县（市）规划部门意见，在地价评估基础上，提出处置方案报市、县（市）人民政府审批。

4、经批准准予转让的，市、县（市）国土资源管理部门应向抵押权人及抵押人发出《划拨土地使用权准予转让通知书》。

5、原划拨土地使用权被依法处分后，处分所得价款在按规定缴纳土地收益，受让人持申请、成交证明书、转让合同、原《国有土地使用证》、《划拨土地使用权准予转让通知书》、土地收益缴纳证明、转让方和受让方的身份证明材料等，与市、县（市）国土资源管理部门签订《国有土地使用权出让合同》。

6、受让人依法办理土地登记手续。

抵押权人与抵押人不能协商一致的，抵押权人有权申请人民法院处分，具体程序按市中级人民法院与市国土资源局商定的办法执行。

三、土地收益缴纳标准及收购补偿标准

（一）经依法批准保留划拨土地使用权性质的，暂不缴纳土地收益。

（二）不改变用途申请有偿使用的，经依法批准，办理协议出让（租赁）手续，住宅用地暂按土地市场价格的40%缴纳土地出让金，其他用途暂按现土地市场价格的50%缴纳土地出让金（租金）。

（三）经依法批准可以改变土地用途的，按新用途现土地市场价格的70%补缴土地出让金（租金）。

（四）划拨土地使用权出租及改变用途的，已按市政府《关于转发市国土管理局等部门〈关于对出租和改变用途的国有划拨土地收取年租金的办法〉的通知》（扬政发[1998]322号）规定的最低保护价标准缴纳租金的，仍执行原标准，租金最低保护价调整后，从调整后次年按新的标准执行。

（五）土地储备机构对原划拨土地进行收购的，由土地储备机构按照市、县（市）人民政府现行的收购政策进行补偿。

本办法自2007年1月1日起施行。

第五篇：乌鲁木齐市国有划拨土地使用权转让管理办法

标

题： 乌鲁木齐市国有划拨土地使用权转让管理办法（2002-08-01）

颁布机关： 乌鲁木齐市人大常委会

颁布日期：

实施日期： 2002-08-01 内容分类：

发布文号：

备

注：

内

容： 乌鲁木齐市国有划拨土地使用权转让管理办法

第一条 为加强国有划拨土地使用权的管理，规范划拨土地使用权转让行为，合理配置土地资源，防止国有土地资产流失，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》及有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本市行政区域内国有划拨土地使用权的转让适用本办法。第三条 本办法所称国有划拨土地使用权是指土地使用者经依法批准，缴纳土地补偿费、安置补助费及其他费用后，无偿取得的土地使用权。

第四条 国有划拨土地使用权不得擅自转让，确需转让的，须经市人民政府批准。

土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让。 第五条 本市建设用地供应实行总量控制，对拟转让的国有划拨土地使用权，统一纳入政府供地计划。

第六条 市国土资源局负责本市国有划拨土地使用权转让的管理工作。市计划、规划、房产等部门应在各自职责范围内，协同做好国有划拨土地使用权转让管理工作。

第七条 土地使用者需转让国有划拨土地使用权的，应向市国土资源局提出申请，并提供下列资料：(一)法人资格证明书(营业执照)；(二)法人代表资格证明书或授权委托书；(三)土地使用证及附图；(四)房屋产权证及产籍平面图；

(五)拟转让土地的面积及地上建筑物、附着物状况；(六)其他需提交的资料。

第八条 市国土资源局受理申请后，应按下列程序办理：(一)根据申请人提供的土地和地上建筑物及附着物的权属证明进行实地调查和核实；

(二)依照国家及市人民政府有关规定，拟订土地使用权处置方案，经市人民政府批准后与申请人签订补偿合同；

(三)按合同约定对原土地使用者给予补偿后，收回土地使用权，并办理原划拨土地使用权注销登记。

第九条 收回的土地使用权，除涉及国家安全和保密要求外，应当按照公开公正、公平的原则，采取拍卖、招标、挂牌等形式进行处置。第十条 因债权、债务纠纷及企业破产等，需强制转移变卖地面资产，涉及划拨土地使用权转让的，由市国土资源局按有关规定办理。第十一条 划拨土地使用权未经批准转让的，计划、规划、房产、国土资源等部门不予办理相关手续。

第十二条 违反本办法规定，擅自转让国有划拨土地使用权的，依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定予以处罚；对直接责任人按照中华人民共和国监察部、国土资源部《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》有关规定追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十三条 本办法自2002年8月1日起施行。

《物权法》三审草案 重视私产、国有财产保护

《物权法》三审草案 重视私产、国有财产保护

26日下午的十届全国人大常委会第十六次会议上，备受关注的《物权法》草案被提交进行第三次审议。

此次送审的草案厚达50页，较之前的草案有较大修订（详见本报6月16日5版报道）。一些新设条款明确显示了立法机关对当前社会热点问题的高度关注和快速反应。

正如全国人大法律委员会副主任委员胡康生所说的，这次修改一项重要原则就是“突出重点，解决物权法当前急需规范的现实问题”。

私有产权保护新规

在私有财产保护方面，在延续之前的草案关于国家保护私人合法取得的生活资料和生产资料的同时，一个重要的新增内容是“国家保护私人投资及其收益”。

草案规定，国家、集体、个人以动产和不动产投资企业，无论企业的所有制性质，出资人均享有资产受益、重大决策、选择经营人的权利；享有对企业财产的占有、使用、收益、处分的权利。

据全国人大法工委有关人员介绍，尽管个人投资收益权的确认和保护在《个人独资企业法》中已有规定，此次则是首次纳入民事基本法典。

而针对当前矛盾日益集中的拆迁补偿问题，草案规定，国家保护住房的私人所有权，禁止以拆迁、征收等名义非法改变私人财产的权属关系。拆迁、征收私人的不动产，应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿。此外，草案还新增了要“保证被拆迁人、被征收人得到妥善安置”的条款。

草案还规定，征收承包期内的土地的，应当对土地承包经营权人给予合理补偿。征地的补偿标准、安置办法应当告知土地承包经营权人。土地补偿费等费用的使用、分配办法，应当依法经村民会议讨论决定。

房地产开发商、物业管理部门和业主的权益划分一直是公众期待得到解决的立法难题。原草案对此作了专章规定。此次草案一方面删去了原草案有关建筑物区分所有权人内部管理的规定，简化了一些内容，另一方面，强化了对具体物权关系明确界定。

草案规定，建筑区划内的绿地、道路以及物业管理用房，属于建筑物区分所有权人（即业主）共有，但属于市政建设的除外。会所、车库的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，除建设单位等能够证明其享有所有权外，属于建筑物区分所有权人共有。

对于所有权，草案依旧维持了“三分法”的规定，即将国有、集体、个人所有权分成独立的三章进行分别规定。尽管如此，从已经公开的条文内容来看，草案对三种所有权在同一章中并列规定、同等保护的做法，基本做到了“一视同仁”。

明确国有财产保护责任

在国有财产保护方面，对国有资产流失问题的关注，使新草案对当前国有企业改制进程中处于焦点位置的MBO（管理层收购）问题和管理人员经营责任问题做出了回应。

草案规定，国有企业、集体企业直接负责的主管人员，以无偿或者以低价折股、低价出售等手段将国有企业、集体企业的财产转让，造成国有企业、集体企业财产流失的，应当依法承担民事责任和行政责任；上述人员严重不负责任，造成国有企业、集体企业破产或者严重亏损的，应当依法承担民事责任和行政责任。上述行为构成犯罪的，将依法追究刑事责任。

该条款的新设，起因据称是因为在全国人大常委会第二次审议期间，有常委表示，物权法立法应体现我国社会主义国家的性质和保障公有制经济在国家经济体系中的应有地位。

预告登记力阻“一房多卖”

物权公示是确认所有权归属的一项重要原则。草案规定，动产物权效力的公示形式为交付，不动产物权则以登记为公示方式。但之前我国法律规定，不动产登记必须在不动产实际完成存在之后才有可能。

近年来，随着房地产市场的发展，期房买卖和期房抵押已经屡见不鲜。此次物权法草案采纳多方意见，创设了“预告登记”制度。草案规定，登记机关可根据开发商或预购商品房权利申请人的申请，对其房屋所有权以及由房屋所有权产生的担保物权进行预先告知性登记发证。

预告登记后，登记的所有权或担保物权相对的债务人违背预告登记，对该不动产的处分，不发生物权效力。这一规定将从立法层面为解决开发商“一房多卖”和“多重抵押”问题，以保护购房人和银行的合法权益。

担保标的物范畴扩展

按照我国《担保法》的规定，目前我国可以作为抵押标的物的只能是不动产。而中国人民银行总行曾多次表达希望立法扩大可抵押物范畴，进一步拓宽企业和个人的融资渠道的意愿。

此外，针对过去《担保法》关于抵押物必须是特定物的规定，银行方面提出，应在物权法草案中确定“浮动抵押”制度将企业全部资产，包括现有的和将来可以取得的全部纳入可抵押财产范畴。

此次提交三读的草案，虽然没有全部接受“浮动抵押”的概念，对上述建议还是做出了一定程度的回应。

草案规定，正在建造的建筑物、船舶、飞行器可以抵押。经当事人书面协议，企业、个体工商户、农村承包经营户可以将现有的以及将来拥有的动产，如机动车、农机具、机器设备、原材料等抵押。

而在质权标的方面，此次草案做出了一项重大调整，即在过去立法规定的特定物之外，将“收益权”纳入质权标的范畴。这就意味着，公路的收费权、电网收益权、通讯设备收费权等，都将可以出质。

抵押财产范围的扩充，必将引起关于抵押登记的新要求。但从此次草案来看，这个问题的解决尚需时日。

此外，修改后的草案还根据常委会审议意见，删除了原草案第十五章对典权、第二十一章对让与担保的规定。

土地使用权之限

土地使用权有期限，而房屋所有权无期限，土地使用权到期后，附着于其上的房屋所有权如何实现，是当前一个普遍关注的问题。

由于之前没有相关法律就此做出明确规定，人们普遍将解决问题的希望寄托在即将出台的《物权法》上。但从已经公布的草案来看，依然没有提出完善的解决方法。

此次送审的草案规定，原则上，土地使用权到期，房屋所有权人可申请续期，并缴纳土地使用费。使用费标准的确定，有约定的按约定，无约定的按国家规定。如此原则的规定，距离此前业界的期望尚有较大距离。

针对当前制度下不动产登记多头负责、复杂繁琐的弊端，草案只做出了一个带有意向性的规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”

据法工委一位官员表示，登记机关的统一是前两次审议时常委们的共识，社会对此的呼声也比较大。但物权法作为一部民事基本法，只能对此做出如上原则性的规定。

这位官员表示，囿于当前我国登记制度安排的现状，下一步要实现统一登记，还需要依赖更加细致的立法安排，并借助行政体制改革的推进。

但此次草案在这个问题上也做了一些力所能及的尝试，规定，法律、行政法规对不动产统一登记未作规定前，当事人可向房产登记机构或者土地登记机构申请一并办理城市房屋所有权和土地使用权登记。

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