试论唐代社会保障体系的建立[大全五篇]

第一篇：试论唐代社会保障体系的建立

试论唐代社会保障体系的建立

【原文出处】延安大学学报：社科版

【原刊期号】20061

【原刊页号】77～80

【分 类 号】C41

【分 类 名】社会保障制度

【复印期号】200606

【作 者】宋立/王培

【作者简介】宋立，陕西师范大学 历史文化学院/王培，西安市长安区第二职业中学，陕西 西安 710062

宋立（1982—），男，陕西长安人，陕西师范大学历史文化学院2004级硕士研究生。

【内容提要】建立完善的社会保障体系是抵御自然灾害，缓和社会矛盾，保证国家长治久安的物质基础。唐代在不同时期通过设立灾后临时性的救灾使职，设置常平仓、义仓和悲田养病坊等机构，并颁布诸多行政法令作为以上保障机构的补充，建立了比较完备的社会保障体系，从而有针对性地对社会采取保障措施。

【摘 要 题】社会保障史

【关 键 词】唐代/社会保障/赈给/常平仓/病坊

【责任编辑】加东

【参考文献】

[1] 王溥．唐会要[M].北京：中华书局，1998.[2] 欧阳修．新唐书[M].北京：中华书局，1975.[3] 刘昫．旧唐书[M].北京：中华书局，1975.[4] 宋敏求．唐大诏令集[M].北京：商务印书馆，1959.[5] 王钦若．册府元龟[M].北京：中华书局，1960.[6] 毛阳光：遣使与唐代地方救灾[J].首都师范大学学报（社科版），2003(4).[7] 杜佑．通典[M].北京：中华书局，1984.[8] 司马光．资治通鉴[M].北京：中华书局，1956.[9] 李昉．太平广记[M].北京：中华书局，1961.[10] 薛平拴：论唐玄宗的宗教政策[J].兰州大学学报：社科版，2001(4).[11] 刘俊文．唐律疏议笺解[M].北京：中华书局，1996.中图分类号：K242文献标识码：A文章编号：1004—9975（2006）01—0077—04社会保障是现代社会的新概念，其主要包括：社会保险，社会救济，优贫抚孤，社会福利等几方面。中国的社会保障事业历史悠久，《周礼》中的“荒政十二策”即是政府在应付突如其来的灾害时所采取的救济措施。建立完善的社会保障体系也是抵御自然灾害，缓和社会矛盾，保证国家长治久安的物质基础。有关唐代的社会保障方面的问题，学术界已有不少论著，但由于各自研究的角度不同，加上对其中的某些问题还有分歧，因而这一问题仍值得继续探讨。据邓拓先生的《中国救荒史》记载，唐朝历时289年，共计受灾493次，其中旱灾125次，水灾150次，风灾63次，地震52次，雹灾37次，蝗灾34次，霜雪27次，歉饥24次，疫灾16次。仅据《两唐书·五行志》统计，在唐代近三百年间，因水灾一次死亡就达两万余人，损失千人或万人以上的重大灾害就有十余次以上。这些形形色色的自然灾害都给当时的社会经济造成了一定的破坏，使人民的生命财产蒙受巨大的损失，例如：对生产方面的破坏，总章二年七月“益州大雨，坏居人屋宇。凡一万四千二百九十家，害田四千四百九十六顷，九月十八日括州海水翻上，坏永嘉，安固二县，百姓庐舍六千八百四十三家，溺死九千七十，牛五百头，田四千一百五十顷。”[1](《唐会要》卷43《水灾上》)开元二年韶州鼠害稼，千万为群”[2](《新唐书》卷34《五行志》)永贞元年九月“朗州武陵、龙阳二县江水暴涨，漂万余家。十一月京兆府长安等九县，山水暴涨，害田苗。”[1](《唐会要》卷44《水灾下》)长庆三年秋“洪州螟蝗害稼八万顷。”[2](《新唐书》卷35《五行志》)中和四年六月己巳“太原大风雨，拔木千株，害稼百里。”[2](《新唐书》卷35《五行志》)对生活方面的破坏：咸亨元年五月，“十四日，连日澍雨，山水溢，溺死五千余人”[3](《旧唐书》卷37《五行志》)永淳元年冬，“大疫，两京死者相枕于路。”[2](《新唐书》卷36《五行志》)天宝十载，“广陵大风驾海潮。沉江口船数千艘，十三载，九月，东都浐、洛溢，坏十九坊。”[2](《新唐书》卷36《五行志》)广德二年秋，“关辅大饥，米斗千钱。”[2](《新唐书》卷35《五行志》)贞元二年七月“洪州，火，燔民舍万七千家。”[2](《新唐书》卷34《五行志》)中和四年“江南大旱，饥，人相食。”[2](《新唐书》卷36《五行志》)在巨大在自然灾害面前，由于生产力水平低下，人们仅凭借个体的力量显然难以保障其生产生活的顺利进行。为此，唐初以来，就不断完善各种救灾机构、制度和法令，从而建立了一套较为完备的社会保障体系。

一、灾后设立临时性的救灾使职

唐初，统治者吸取隋短命而亡的教训，竭力缓和社会、阶级矛盾，实施与民休养生息的政策，对于大规模的灾难大都派遣使者勘察灾情，并且因地制宜的采取各种救济措施。据《唐大诏令集》卷116载，“自汉魏以来，水灾之处，必遣人巡问以安集之，国朝因其制焉，亦命近臣抚恤。”贞观八年正月，太宗遣使，“分行四方，延问疾苦。”[4](《唐大诏令集》卷103《遣使巡行天下诏》)据《新唐书》卷116载：垂拱中，历司属卿，时山东饥，及善为“巡抚赈给使。”就在这一时期，政府已经正式设立救灾使职了，到了玄宗时期出现了大量的救灾使职。如：开元四年，河南，山东，河北发生蝗灾，朝廷让御使狄光嗣，康瓘，敬观道等人担任河南、河北检校捕蝗出巡地方，巡检灭蝗情况。[3](《旧唐书》卷37《五行志》)开元十五年，八月，河北州县水灾，命魏州刺史宇文融为宣抚使巡检水损地方。[5](《册府元龟》卷162《帝王部·命使二》)开元十二年，河北谷贵，又以太子宾客卢从愿为“宣抚处置使”开仓救饥。[3](《旧唐书》卷100《卢从愿传》)后来，还有宣慰使和赈恤使参与地方救灾。开元二十年，江南、淮南发生旱灾，而河南数州却被水淹没，次年二月以检校尚书右丞相皇甫翼充“河南淮南道宣慰使”，检校尚书吏部侍郎刘彤充“江东河西宣慰使”，尚书兵部侍郎李镇充“山南道宣慰使”赈济百姓。[5](《册府元龟》卷162《帝王部·命使二》)据毛阳光先生《遣使与唐代地方救灾》一文所述，唐代，朝廷共设职遣使赈济多达76次，尤其是太宗和玄宗时期。[6] 可见，遣使救灾在唐代重大灾难的赈恤方面承担着一定的作用。

唐代不仅设置灾后临时性的救灾使职，并且派遣到地方的救灾官员多是三省或御史台的大臣，在玄宗时期还有位高权重的宦官，可见唐代政府对于地方救灾的重视。因而，设置灾后临时性的救灾使职就成为了唐代社会保障体系中的一部分。

二、设置常平仓和义仓

唐初，社会经济残破不堪。政府一方面颁布诏令“劝课农桑”，另一方面着手化解阻碍经济发展的诸多矛盾。在中国封建社会中一直存在着自然经济和商品经济的矛盾，为了维持封建社会的正常生产秩序，统治者必须注意处理这一矛盾。历代官府常常在农商矛盾最尖锐的春荒秋熟季节，通过“常平仓”实行平粜平籴。这一方面是为了调节农商矛盾，抑制商人投机，更主要的还是为了维持农业生产者的相对稳定。战国时期魏人李悝就有“平籴”的思想，汉代耿寿昌创建常平仓，开创了政府干预“调节粮价”的先河。隋文帝开皇三年（583年），在陕州（今河南陕县）设置常平仓，又在京师设常平监。唐建立伊始就设置了常平监官，通过管理常平仓以达到“公私具济，家给人足，抑制兼并，宜通壅滞”[4](《唐大诏令集》卷110《置常平监官诏》)。太宗贞观十三年，在主要的产粮区“洛、相、幽、徐、齐、并、秦、蒲”[1](《唐会要》卷88《仓及常平仓》)等八州，设置了常平仓，以调节粮价。后来永徽元年，又在京城东、西二市各设常平仓。开元二年六月敕“关内、陇右、河南、河北五道，及荆、扬、夔、绵、益、彭、蜀、汉、剑、茂等州，并置常平仓。其本，上州三千贯，中州二千贯，下州一千贯。”[1](《唐会要》卷88《仓及常平仓》)开元天宝时期常平仓得到了较好的发展，普遍置仓，有籴有粜。

据《新唐书》卷52《食货志》载陆贽言说：

仁君在上，则海内无饿殍之人，盖以虑得其宜，制得其道，致入致歉乏之外，设备于灾沴之前耳。魏用平粜之法，汉置常平之仓，隋氏之制，始创社仓，终于开皇，人不饥馑，除赈给给百姓外，一切不得贷便支用，每遇灾荒，即以赈给，沴则随事借贷，不饥则录事分颁。富不至侈，贫不至饥，农不至伤，籴不至贵，一举而数美具，可不务乎？

由此可以看出：唐人关于常平仓的思想及其常平仓制度虽源于前人，但它足以说明，唐人对于常平仓在社会保障中所发挥的独特作用，有着十分明确的认识。正因为如此，唐代统治者对常平仓的设置和管理比前代更加重视。除了大量设仓外，还广置常平轻重本钱，内容涉及到人们日常生活的方方面面，如“积米，粟，布，帛，思，麻，贵则下价而出之，贱则估价而收之。”[2](《新唐书》卷52《食货志》)用以保障人民的生活。政府还扩大常平之法，赈贷给农民耕牛和种子，如：贞元七年，“以关辅牛疫，存者十五六，遣中使市以给之”。[5](《册府元龟》卷105《帝王部·惠民》)和贞元十九年七月，贷京畿百姓麦种，[5](《册府元龟》卷105《帝王部·惠民》)以维持社会再生产的稳定和延续。

据《通典》卷十二《常平义仓》记载，天宝八载全国常平仓贮粮为四百六十万二千二百二十石，平均每州万余石。朝廷有丰厚的仓本，对于调节粮价，保障农民再生产得以顺利进行起着重大的作用。

义仓出现于隋。开皇五年（585年），工部尚书长孙平上书指出不能只靠强宗富室家道有余者“出私财”赈济，认为“经国之理，须存定式”，首次提出国家赈贷制度化的问题。他建议：令诸州百姓及军人，劝课当社，共立义仓。收获之日，随其所得，劝课出粟及麦，于当社造仓窖贮之。即委社司，执帐检校，每年收积，勿使损败。若时或不熟，当社有饥馑者，即以此谷赈给。[7](《通典》卷12《食货十二》)

贞观二年，戴胄上“请建义仓疏”之后，唐代正式设置义仓。《旧唐书·食货志》叙述置仓经过说：贞观二年四月，尚书左丞相戴胄上言曰：“……今请自王公以下，爱及众庶，计所垦田稼穑顷亩，至秋熟，准其见在苗以理劝课，尽令出粟。稻麦之乡，亦同此税。各纳所在，为立义仓。若年谷不登，百姓饥馑，当所州县，随便取给。”太宗曰：“……理人之事，深是可嘉。宜下所司，议立条制。”户部尚书韩仲良奏：“王公以下垦田，亩纳二升。其粟麦粳稻之属，各依土地，贮之州县，以备凶年。”可之。自是天下州县，始置义仓，每有饥馑，则开仓赈给。

此后，“民间寄纳与官”的义仓就在政府的监督下直接承担着地方赈恤的责任。直至唐末，尽管义仓储谷时有盈虚，高宗以后义仓谷的用途还有不小变化，但义仓始终存在，并且发挥着重要作用。

据《旧唐书》卷43《职官二》载：“凡义仓所以备不足，常平仓所以均贵贱也”，我们不难看出，义仓以赈济为职能，常平仓以平籴平粜为职能。常平仓和义仓的职能虽不同，但从他们

在社会再生产过程中的作用基本是相同的，即主要通过稳定自耕农来调节和维持封建经济中农业，手工业和商业三个部门之间的平衡，以保证社会再生产的连续性。所以，常平仓和义仓的设置在救济和保障农民利益，稳定社会秩序起到了一定的作用，因而，也成为了唐代社会保障体系中的一部分。

三、设立悲田养病坊

病坊是唐代的一种“恤贫宽疾”的社会保障机构。病坊主要收留乞儿、老人、穷困和残疾之人、无家可归及无以为生的人。咸亨元年十月，高宗下诏雍、同、华等州百姓有“单贫孤苦不能得食，及于京师内流冗街衢、乞丐、廛肆者”宜令所司检括具录姓名本贯属，于“故城内屯监安置，量赐皮裘衣装及粮食”，[5](《册府元龟》卷105《帝王部·惠民》)县官和监官相互管理。这种“屯监”管理方式可以说是早期的病坊。据载，唐代的病坊是由“悲田”演变而来的，初创于武则天长安年间（701—704年），与佛教有关。玄宗开元五年，宋璟奏称：

“悲田养病，从长安以来，置使专知。国家矜孤恤穷，敬老养病，至于安庇，各有司存。今骤聚无名之人，著收利之便，实恐逋逃为薮，隐没成奸。若子路于卫，出私财为粥，以饲贫者，孔子非之，乃覆其馈。人臣私惠，犹且不可，国家小慈，殊乖善政，伏望罢之。其病患人，令河南府按此分付其家。”[1](《唐会要》卷49《病坊》)

开元二十二年，玄宗下诏：“禁京城乞儿，悉令病坊收管”。[8](《资治通鉴》卷241“开元二十二年”)唐武宗会昌五年，宰相李德裕奏称：

“恤贫宽疾，著于周典，无告常馁，存于王制，国朝立悲田养病，置使专知。……悲田出于释教，并望改为养病坊，其两京及诸州。各于子录事蓍年中，拣一人有名行谨信，为乡闾所称者，专令勾当。”[1](《唐会要》卷49《病坊》)

懿宗咸通八年，敕曰：

“朕比寒暑致疾，绵滞经时，令旬朔之间。……应州县病坊贫儿，多处赐米十石，或数少处，即七石，五石，三石。其病坊据原敕各有本利钱，委所在刺史录录参军，县令纠勘。兼差有行道僧人专勾当。三年一替。……连其申奏，候之定数。即以潘镇所进贺疾愈物支还所司。此敕到，仰所在州县写录敕，牓于州县间，并坊市村要路。其州县所给恤绢米，恐之所隐欺。仍委刺史县令设法颁布，不得令到本身。所在给恤之后，一一分析闻奏，俾令速济病，称朕意焉。”[4](《唐大诏令集》卷10《痊复救恤百姓僧尼敕》）

懿宗在原来的基础之上进而增加了对悲田的供给，而且改进了对悲田的管理，使之更加系统化。不但有执行机构，而且有了监督的机构及法律的保障。

唐代的病坊起初仅分布在两京附近的佛教寺院，牛肃《纪闻》中有陕州洪昉禅师建病坊的记载：“昉于陕城中空旷地，造龙光寺，又建病坊，常养病者数百人。寺极壮丽，远近道俗，归者如云。”[9](《太平广记》卷437《赵叟》)武宗“会昌灭佛”以后，病坊无人主管，武宗听取李德裕的建议，令“有名行谨信，为乡闾所称者”管理。后来病坊不仅推广到大民间，而且范围也由两京地区发展到全国各州镇，成为定制，成了具有普遍性的福利机构，也成为唐代社会保障体系的一个重要组成部分。

四、其他方面

唐代的社会保障体系中，除了政府专门设立以上几个部门有针对的进行社会保障外，唐政府还通过颁布诸多行政法令来作为以上社会保障机构的补充。如历代诏令的要求“理丧恤葬”和敬老、养老以及《唐律疏议》中的相关规定等方面。

关于“理丧恤葬”的诏令，如：唐武德三年六月，诏：“元元无辜，堕于涂炭，转死沟渠，暴骨中原，宗党沦亡，邑居散逸。……宜令州县官司，所在巡行掩骼埋骨。”[4](《唐大诏令集》

卷114《收瘗隋末丧乱骸骨诏》)贞观二年四月也曾下诏“掩埋露骸”，永淳元年六月，“关中初雨，麦苗涝损，后旱，京兆、岐、陇螟蝗食苗并尽，加以民多疫疠，死者枕藉于路，诏所在官司埋瘗”。[3](《旧唐书》卷5《高宗本纪》)天宝元年三月敕曰“如闻江左百姓之间，或家遭疾疫，因此致死，皆弃之中野，无复安葬。……其先未葬者，即勒令本家收葬，如或无亲族，及行客身亡者，抑所在村邻，相共埋瘗。无令暴露。”[4](《唐大诏令集》卷114《埋瘗暴露骸骨敕》)至德年间，颁布《收葬阵亡将士及慰问其家口敕》对于阵亡将士“悉收骸骨，埋葬致祭。”并且“优恤其妻子”和慰问阵亡将士的家属。[4](《唐大诏令集》卷114《收葬阵亡将士及慰问其家口敕》)宝应年间“或岁时不稔，道馑相望，枯骨轉尸，多未埋瘗。……其京内外应有旧骸骨，宜令京兆府，即勾当收拾埋瘗，仍令中使，与所由计会致祭。”[4](《唐大诏令集》卷114《收瘗京城骸骨诏》）从以上资料我们可以看出，唐朝政府于不同时期安葬战乱中死亡的人，因灾疫死亡的人，以及在战争中阵亡的将士并慰问家属，这一方面是美化生活环境，并从心理上给人民以安慰，具有稳定社会秩序的作用。同时，这种做法也表现了唐政府“以人为本”的政治作风，体现出了政府人性化的一面，这也是唐代政治文明的进步。

敬老、养老等方面，唐朝统治者认为“百行之本，要道维孝”。贞观三年四月诏曰：“其孝义之家，赐粟五石，高年八十以上，赐粟二石，九十以上三石，百岁加绢二疋。”[4](《唐大诏令集》卷80《赐孝义高年粟帛诏》)政府对施行孝道、崇敬老人的孝义之家以及高寿的老人都有大量赏赐。贞观十九年十一月，皇太子监国，为表示“事亲敬老”曾赐宴定州宗姓老人。[4](《唐大诏令集》卷80《定州赐宗姓老人宴会敕》)高宗永徽六年十月，立武则天为皇后，赦“天下八十以上老人各赐粟二石，帛三段，百岁以上各赐粟五石，帛十段”。[5](《册府元龟》卷55《帝王部·养老》)开元二年，玄宗令僧尼按儒家之礼拜父母，并为父母服丧。唐玄宗曾亲自注释儒家经典《孝经》，并颁布天下，以大力提倡孝道，力图在全社会形成敬老的社会风气。[10] 同时，统治者认为“古之为政，先於尚老”，因此，倡导“居则致养，礼传三代，行则就见，制问百年”，并且赐给老人“几杖”和“鸩杖”以示敬老之意。“九十以上，宜赐几杖，八十以上，宜赐鸩杖，所司准式，天下诸州侍老，宜令州县遂稳便设酒食。”[4](《唐大诏令集》卷80《老人赐几杖鸩杖敕》)同时，对于病老，薨卒的朝臣也有赙赐，诏令规定，朝臣有薨卒者，自今以后，“其月俸宜全给，仍令更准本月俸料，以为赐给”并且“弔祭之礼，务从优厚”[4](《唐大诏令集》卷101《朝臣薨卒给俸料赙赠诏》)唐政府不仅颁布诏令敬老、养老，同时还在病坊之中专门收养鳏寡孤独、无力生活的穷苦老人，确保他们能够平安、幸福的渡过晚年。

在《唐律疏议》中虽无系统的关于社会保障的具体规定，但仍可以找出有关社会保障方面的条文。如：对于囚犯的恩宥、优恤和对普通婢女生命的保障。

唐律规定“九十以上，七岁以下，虽有死罪，不加刑。”[11](《唐律疏议笺解》卷4《名例》之《老小及废疾有犯》)对九十岁以上的老人和七岁以下的小孩免除刑事责任，体现出了唐政府爱幼养老的一面。对普通囚徒行刑的程度和数量上也有限制“诸拷囚不得过三度，数量不得过二百”[1](《唐律疏议笺解》卷29《断狱》之《拷囚不得过三度》)对囚犯生活方面保障也有规定，“诸囚应请给衣食医药，而不请给，及应听家人入视而不听，应脱去枷，而未脱去者杖六十，以故死者徒一年。”[11](《唐律疏议笺解》卷29《断狱》之《不给囚衣食医药》)以上法律条文规定对囚犯的恩宥、优恤，足以显示出了政府在施行刑罚上的人道主义作风。对孕妇囚徒的恩宥，“诸妇人犯死罪，怀孕，当决者听产后一百日乃行刑”，[11](《唐律疏议笺解》卷30《断狱》之《处决孕妇》)还规定若孕妇囚徒还没有生产完而行刑，则判处执行官两年的罪。对于拷打孕妇囚徒也有规定：孕妇犯罪，本应拷打和杖笞，“若未产而拷，决者杖一百。”[11](《唐律疏议笺解》卷30《断狱》之《拷决孕妇》)同时，普通婢女的生命安全也有法律保障，在役的工匠或官吏家的奴婢，侍女若生病，“主司不为请给医药救疗者笞四十，以故致死者徒一年。”[11](《唐律疏议笺解》卷26《杂律》之《丁防官奴婢病不救疗》)对孕妇囚徒以及普通妇女在人身安全方面的保障，从中我们可以看出妇女在唐代社会生活中的地位，唐律的这一规定是具有其时代特征的。

五、结语

总的来说，唐代的社会保障缘于当时历史条件的局限性，其社会保障体系是一种国家保障模式，是由政府主导下进行的社会保障。唐政府在不同时期通过设立灾后临时性的救灾使职进行赈济，设置常平仓、义仓用以调节粮价、备荒赈恤以及设立悲田养病坊以“恤贫宽疾”并颁布诸多法令作为以上社会保障机构的补充，从而，建立起了比较完备社会保障体系，有针对性地进行社会保障。从它的体系来看，虽然总体上处于低层次水平，大多数只是涉及到社会救济方面很少涉及社会福利和社会保险，但它在政府重视和主导下，调动各方面积极因素，在一定程度上整合了社会资源，缓和了社会矛盾，因而对于社会的和谐稳定发展起到了一定的作用。收稿日期：2005—09—11

第二篇：社会保障体系建立（推荐）

2012年3月5日，温家宝在政府工作报告中指出：加快完善社会保障体系。今年年底前实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖。扩大各项社会保险覆盖面。增加企业退休人员基本养老金。加强城乡低保和社会救助工作，加快发展社会福利事业和慈善事业。加强各项社会保障制度衔接。多渠道增加社会保障基金，加强社会保险基金、社会保障基金投资监管，实现保值增值。加强社保服务能力建设，有条件的地方可对各类社保经办机构进行整合归并，有些服务可委托银行、商业保险机构代办。加快全国统一的社会保障卡发放。

【标准表述】

关键词：全覆盖

我国社会保障建设史上的里程碑事件政府工作报告提出，要在今年年底前实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度的全覆盖。“这一目标振奋人

心。”中国经济体制改革研究会会长宋晓梧表示，城乡居民养老保险制度是我国社会保障制度建设的最后一个环节，是我国社会保障建设史上具有里程碑意义的重大事件。能够在今年全面实现养老全覆盖的目标，并且提前8年完成任务，十分不容易，这显示了中央政府完善社会保障、加快民生建设的决心。

关键词：均衡化

加快国家机关事业单位养老制度改革去年我国企业退休人员基本养老金人均增加1680元，有5700多万人从中受益。国家已连续7年提高企业退休人员养老金，在实现了基本养老全覆盖的目标后，政府未来的工作重心应该放到如何实现不同地区、不同人群的养老保障均衡化上来。我国企业退休人员的养老金水平与机关事业单位人员的退休金水平还存在较大差距，在完成养老全覆盖的任务后，如何按照“十二五”规划提出的基本公共服务均等化方向平衡不同群

体间的养老保险待遇水平问题，成为我国养老制度面临的最大问题。他指出，应加快国家机关事业单位养老制度改革，让同等学力、同等资历的企业人员能够享受到与机关事业单位人员相同的养老待遇。此外，还应该逐步缩小社会保障的地区差距，通过中央财政转移支付等措施，让不同地区居民享受到同等的社会保障水平。

关键词：增来源

建立公共资源出让收益的全民共享机制

政府工作报告提出，多渠道增加社会保障基金，加强社会保险基金、社会保障基金投资监管，实现保值增值。增加社会保障基金的重要突破口就是建立公共资源出让收益金全民共享机制，将国家资源和国有资本产生的收益用于增加社保基金。

宋晓梧介绍说，我国目前社保基金管理总体情况不错，每年平均实现了9%以上的收益。但也应看到，目前社会整体资金面比较

紧张，很多企业面临融资难，一方面是大量资金躺在社保账户里，一方面是大量企业需要发展资金。应打通瓶颈，在实现社保基金保值增值的同时，为经济发展注入更多活力。

社保基金首要的目标是安全，养老金是大多数人的养命钱，因此对于养老金入市必须慎之又慎。我国当前资本市场还在健全过程中，波动风险相对较大，需要慎重对待养老金入市问题。在当前情况下，可以考虑划定一个比例，比如20%以下的养老金用于股市投资。随着我国资本市场的逐步健全，在保证安全的前提下，逐步加大投资比例，既满足社会融资需求，又能实现养老金保值增值。

第三篇：建立农村社会保障体系

建立农村社会保障体系

张云梅《新疆经济报(汉)》2006.08.20

千百年来，我国农民一直沿袭着 “土地和家庭”的保障模式，农民的生、老、病、死完全依赖于自身及家庭。但是随着我国计划生育国策的推行，尤其是改革开放以来，我国经济发展驶入了快车道，原有的以“土地和家庭” 为主的社会保障模式已不能适应农村社会生产力的发展，改革已成必然。我区的农村社会保障模式亦是如此。社会保障制度的根本目的和任务，是要解决群众迫切需要解决的生活困难问题，保证群众的基本生活。这就要求首先要把工作的重点放在建立社会救助、养老保险和医疗保险三项制度上，这三项制度是面向全体农民的保障制度，是现阶段农村社会保障制度的骨干。1993年，我区开始在农村推行养老保险制度(简称农保)，但是1998年以来，由于基金保值增值困难，除呼图壁县外，我区的农保工作基本都处于停滞或倒退状态。尽管新疆呼图壁县的农保工作走在了全国的前列，甚至引起了一些西方国家的兴趣，但是，我们必须看到，全疆绝大多数地区的农保工作开展得并不尽如人意。所幸的是，我区的农保工作已被列入了自治区劳动和社会保障厅发展第十一个五年规划纲要中。作为农牧民生活保障之一的“农村医疗保险”，即新型农牧区合作医疗，其试点工作是中央为解决“三农” 问题做出的一项重要决策。自治区新型农牧区合作医疗试点工作自2003 年开展，目前，全区已有53个县(市)纳入国家新型农村合作医疗试点范围，覆盖农

牧业人口630.5万人。新型农牧区合作医疗试点工作的深入开展有效缓解了农牧民看病难的问题，提高了广大农牧民的生活质量和水平。我区还将加大农村社会救助力度，对因病、因残、因丧失和缺乏劳动能力等致贫的常年贫困人口，给予及时救助。今年我区还将把符合五保供养条件的老年人全部纳入供养范围，做到应养尽养；同时还将加大对农村敬老院的整合改造力度，力争全区五保供养对象的集中供养率由现在的 9%提高到15%。由此，不难看出，我区农村社会保障体系构架已基本形成。建立农村社会保障体系，其目的就是要提高广大农牧民抗风险的能力，提高生活质量。现在我们早已进入市场经济社会，不再像农耕社会，人们长期处于一种静态当中，生活基本上没有什么风险，完全可以按照经验来处理问题，但是在市场经济下，人们的生活完全发生了变化，随时都有可能由一种状态变为另一种状态，其中产生的风险是个人所无法预料和无力承担的，这就要求必须有更多的人来一起分担，将风险降为最低。如今，城市里的各项社会保障体系已日趋完善，但是在农村，这项工作才刚刚起步。随着城乡二元结构的不断打破，农牧民的生活已不再是日复一日的静态生活。为了提高生活水平，我区大量农村富余劳动力纷纷走出农村，走向城市，而留守在农村的人口大多年老体弱，为了保障我区广大农牧民的基本生活需求，解除他们的后顾之忧，将其生活中的风险降为最低，我区必须加大力度建设农村社会保障体系，这也正是建设社会主义新农村的需要。建设农村社会保障体系，首先要发挥政府职能作用。在舆论引导上，充分借助媒体加大宣传力度，不断提高农牧

民参保意识，逐步使农牧民由传统的“家庭保障”思维模式转向“社会保障”模式。长期以来，由于受小农意识的影响，农牧民大多只注重眼前的利益，对于长远的、看不见的利益，他们大多不会过多地关注，养老保障就是其中的一项，它并不是大多数农牧民目前最紧迫的需要。因此，要让收入不高的农民超越现实而谋划长远，难度是相当大的。其次，要不断完善村集体行为，进而正确引导农牧民的参保行为，使农牧民参加社会保障由观望、被动转为主动，从而成为农村社会保障的真正受益者。

第四篇：社会保障体系

社会保障体系是指社会保障各个有机构成部分系统的相互联系、相辅相成的总体。完善的社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要支柱，关系改革、发展、稳定的全局。我国的社会保障体系，包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。这几项社会保障是相互联系，相辅相成的。社会保障体系是社会的“安全网”，它对社会稳定、社会发展有着重要的意义。

社会保险在社会保障体系中居于核心地位，它是社会保障体系的重要组成部分，是实现社会保障的基本纲领。一是社会保险目的是保障被给付者的基本生活需要，属于基本性的社会保障；二是社会保险的对象是法定范围内的社会劳动者；三是社会保险的基本特征是补偿劳动者的收入损失；四是社会保险的资金主要来源于用人单位（雇主）、劳动者（雇员）依法缴费及国家资助和社会募集。社会救助属于社会保障体系的最低层次，是实现社会保障的最低纲领和目标。一是社会救助的目的是保障被救助者的最低生活需要；二是社会救助的对象主要是失业者、遭到不幸者；三是社会救助的基本特征是扶贫；四是社会救助的基金来源主要是国家及社会群体。

社会福利是社会保障的最高层次，是实现社会保障的最高纲领和目标。它的目的是增进群众福利，改善国民的物质文化生活，它把社会保障推上最高阶段；社会福利基金的重要来源是国家和社会群体。

社会优抚安置是社会保障的特殊构成部分，属于特殊阶层的社会保障，是实现社会保障的特殊纲领。社会优抚安置目的是优待和抚恤；社会优抚的对象是军人及其家属；社会优抚的基本特征是对军人及其家属的优待；社会优抚的基金来源是国家财政拨款。

社会保障是社会安定的重要保证。

党的十七大报告中指出：要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。

促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。

全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设

第五篇：社会保障体系

我国社会保障体系必要性

社会保障制度是政府行使社会管理职能，通过国民收入分配与再分配形式，确保社会成员基本生活和医疗水平，以维护社会稳定、推动经济发展、促进改革深化的社会制度。随着经济的发展和社会的进步，社会保障制度对于提高居民的物质文化生活水平、促进社会经济协调稳定发展也日益发挥着重要的作用。目前我国正处于经济转轨时期，虽然整体经济运行效率得以提高，但是社会就业、养老等问题也日趋突出，社会不稳定的风险也在增加。因此，构建完备的社会保障体系，完善现行社会保障政策已成为当务之急。我国社会保障工作的发展

我国政府历来十分重视社会保障工作，社会保障的发展，大体经历了3个阶段：一是新中国成立不久，中国政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例草案》，为城市国营及部分大型集体企业职工建立了涵盖养老、医疗、工伤、生育、死亡等项目的社会保险制度。这是在计划经济条件下构筑的中国社会保障体系，仅包括社会保险的部分内容，范围相对较小。二是十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体系若干问题的决定》，对我国未来社会保障制度模式进行了明确，构建了市场经济条件下我国社会保障体系基本框架，指明了社会保障资金由国家、工作单位和个人共同负担，社会保障范围涉及社会救济、社会福利、优抚安置和社区服务、社会强制性保险(包括养老、失业、医疗、工伤、生育、住房)、个人储蓄积累和以自愿为原则的商业保险，使我国的社会保障体系更加灵活、有效、丰富多彩。三是在实践中逐步建立了“下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障”3条保障线，实行以“确保国有企业下岗职工基本生活和确保企业离退休人员养老金按时足额发放”两个确保为主要内容的社会保障工作。由此，一个政府主导、责任分担、社会化、多层次的新型社会保障体系框架已基本形成。当前我国社会保障体系面临的问题

新型的社会保障体系在推进社会主义市场经济体制改革等方面发挥了重要作用。但是，由于这一制度所处的特殊国情和时代背景，随着社会、经济的发展，出现各种问题在所难免。

(1)覆盖面狭窄。目前我国发达地区主要是沿海地区，已经开始在试着搞养老、医疗、低保等农村的社会保障制度，享受养老保险的农村人口大约有6 000万人。但参加养老保险的农民不到农村总人口的10%，至于失业保险等其他现代社会保障制度，均与农民无缘。除此之外，当前的社会保障制度并没有覆盖城镇范围内的全部居民，养老保险覆盖人群约1.6亿人，另有3亿多人被排斥在外，失业保险的覆盖范围仍然较窄。随着我国失业人口逐年增加，2001年我国城镇职工失业率为3.6%，2002年为4%，2004年增加到4.3%，城镇下岗失业人员达1 400万人。截止到2004年全国有10 584万人参加失业保险;公费医疗、劳保医疗仅覆盖全国约9 400万人口;享受最低生活保障的人约占城市“下岗、失业、待岗”总人数的30%。还有相当多的私营企业、三资企业以及广大的个体纳税户没有加入社会保障的体 系。

(2)社保资金缺乏统一管理，基金运转处于无序状态。现行社会保障制度是按地区和部门分开制定的，地区间条块管理比较松散。社会保障基金既有县市统筹又有省级统筹，统筹形式多种多样，统筹办法各地自行确定。社会保障管理机构基本上处于分散管理的状况，如养老保险、失业保险由劳动部门负责;抚恤救济由民政部门负责;医疗保险由卫生部门和职工所在单位负责。由于社会保障缺乏统一的管理，政策规定及筹资办法也政出多门，而社会保险经办机构集社会保险的收、支、管、用与政策制定于一身，没有一个机制对它进行有效的监督，导致社会保障费管理不严格、漏洞大，社会保障资金运转处于无序状态。一些地方随意提高社会养老统筹比例，大大超出国家规定的20%的养老保险缴费率，并且存在挪用、浪费社保基金的现象，危及社保基金的安全。

(3)收不抵支，资金短缺。我国社会保障费的征收方式没有统一规范，有的地方委托地税机关征收，有的地方实行按地区、分行业征收的办法，也有些地方采取差额结算缴拨，还有些地方采取按规定协议缴费。各省市的社会保障项目多少不一，比例不同，又没有法律的约束，因而征收手段不硬，导致收费困难，欠费现象普遍。1998年，我国企业欠缴基本养老保险费319亿元，2004年达到近500亿元。另外，我国社会保障体系建立的时间短，而我国又人口多，底子薄，过去没有积累，资金方面也存在着很大的困难。目前，企业的保险缴费负担较重，养老保险平均为22%，医疗保险6%，失业保险2%，造成企业逃费欠费现象普遍。企业效益差，迫切需要社会保险的保障，而社会保险制度的建成又需要企业的资金支持，这样在社会保险与企业效益之间形成一种恶性循环。

(4)社会保障立法滞后。社会保障的特征是保证低收入者最基本的生活需要，一定程度上具有强制性，这需要相应的法律法规为依据;同时也需要以法律为依据界定政府各部门之间、中央与地方之间在社会保障管理方面的权限与义务、职工的权利与义务。但目前我国社会保障法律体系还很不健全，由于立法滞后，在对社会保障方面发生的争议进行仲裁或提请诉讼时，仲裁机构和法院难以根据权威性的法律规定对这类争议和纠纷进行仲裁或判决，一些问题处于无法可依的状态，职工的基本社会保障权利得不到法律保护。

(5)社会保障意识淡薄。在经济转轨时期，由于原有的保障体系的影响还未从根本上消除，对新的社会保障体系宣传教育不够。一方面，一些职工长期养成的依赖思想致使他们缺乏自我保障意识，不愿为自己的生老病死积累资金。另一方面，一些地方领导对社会保障的理解也存在误区，认为这只是企业行为，而不是政府行为。部分领导从地方经济利益出发，擅自挪用社保资金，弥补政府经费不足或进行各种投资。由于全社会的社会保障意识淡薄，我国社会保障事业发展进程缓慢建立健全我国社会保障体系的措施

(1)扩大社会保障覆盖面。我国是一个人口众多的发展中国家，经济发展总体水平还比较低，城乡差距、地区差距并存，不同社会群体间的保障水平差异过大，建立城乡有别的社会保障体系，确保大多数人的社会保障体系是一种现实的选择。

首先，扩大城镇职工社会保障范围，主要从以下几方面入手：养老保险方面。随着老龄化社会的到来，养老问题日益突出，养老保险的覆盖范围应从机关事业单位、国有企业及部分集体企业、个别私营企业、少数外资企业职工扩大到全体城镇各类企业及职工。这样既可以促进机关、事业单位职工与企业职工在养老保险待遇水平方面合理衔接，为职工的合理流动创造条件，又可以为全体退休人员的基本生活费用提供保障。失业保险方面。由于国有企业改制、行政机构改革不断向社会释放富余人员，新增就业人员和农村劳动力的转移，使我国社保体系面临巨大失业压力，失业保险的范围应扩大到城镇各级各类企业及职工。医疗保险方面，应全面建立社会统筹医疗基金和职工个人医疗账户相结合的制度。针对城镇低收入者、生活贫困的居民，通过建立最低生活保障制度与失业救济、再就业补助结合，保证他们的基本生活不受影响。

其次，逐步推进农村社会保障，扩大基本保障覆盖面。我国农村人口比重大，农村老年人口比重不断上升，但目前大多数农村地区的经济发展水平还不高，全面开展农村社会养老保险的条件还不具备。经济发达地区先建立农村社会养老保险体系，随着农村经济的发展，逐步建立符合各地实际情况的、有区别的、覆盖全国农村的社会养老保险体系。为农村贫困人口建立农村最低生活保障，加大对农村卫生的投入，大力推行以大病统筹为主的农村合作医疗制度，开展农村医疗救助，解决农村人口因病致贫问题。同时加强县、乡、村三级医疗预防保健网的建设。

(2)建立多层次的社会保障体系。我国社会保障体系历来由国家独自支撑，给国家财政带来沉重的负担。随着经济发展，我国应在基本养老保险基础上分别设计企业补充养老保险

和机关事业单位附加养老保险、职工个人的储蓄性保险，还应积极发展商业保险和社会互助，作为社会保险的补充。有条件的地区试点发展私人养老、医疗保险等，形成多层次的社会保障体系。还可以借鉴国外经验，通过政府的补贴、税收优惠措施，促使非营利组织在补充社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利领域里发挥作用。

(3)建立统一的社会保障管理机构，提高管理效率。在现行制度下，如何建立一个完善的机制对社会保险经办机构进行有效的监督，严格管理社会保障费等问题已迫在眉睫。对此，我国目前应采取以下措施：一是借鉴国外经验，确立由社会自治组织经办社会保险的方式，实行社会保险统一领导、集中管理，改变目前多头管理的现状。二是充分发挥财政在社会保障中的作用。在社会保障体系建立和发展过程中，财政始终具有重要的地位和作用。财政参与社会保障管理，关键是要建立社会保障预算，对社保资金实行全程监督，加强对社会保障结余资金的管理，保证这部分资金的安全与保值增值。三是建立社会保障服务网。利用计算机信息管理系统建立覆盖全国的、统一的社会保障服务网络，实现现代化管理。

(4)多头并举，开辟新的筹资渠道。首先要硬化征缴手段，扩大社保资金规模。目前，我国已有部分省份把养老保险费交由税务部门征收，但普遍存在“税硬费软”的问题。如果将社会保障费改为社会保障税，既可以增强社会保障筹资的强制性，变弹性收费为刚性收税，又可以降低社会保障资金的筹资成本，扩大筹资规模。其次搭建社会保障新平台，开辟新的筹资渠道。目前我国在养老保险制度转换过程中，要将几十年积累的巨额债务在短短几年内全部消化，既无必要，更不现实。而搭建社会保障新平台是解决资金问题的一种新选择。由于进入社会保障新平台的人员目前大多是青壮年，通过这个平台所筹集到的资金，可以在未来20～30年内用于偿还历史债务，等到这些人年老时，全国社会保障基金已积累到相当规模，完全可以解决资金支付问题。最后对特定企业适时减免或加成征收社保费。当企业出现资金周转困难或财政困难时，允许它们暂时拖欠部分社会保险费用，等这部分企业资金充裕时再连本带息全部上缴，这样做有助于其未来更自觉地缴费，还可以吸纳逃费者加入缴费计划并有利于其以后自觉缴费。但同时必须使恶意逃费者认识到，逃费的机会成本将远远超过期望收益，今后他们会面临更严厉的处罚风险。

(5)尽快完善社会保障法制建设。为了实现社会保障管理法制化，必须在以下几方面加快立法建设。一是根据社会保障制度中各个具体项目的难易程度和实际进展情况先分项制定法规。然后在制定单项法规的基础上，再考虑制定社会保险法、社会福利法等，明确社会保险管理机构之间的职责与权限，使社会保险管理有法可依。二是加快社会保险基金管理立法。规定基金筹集方式、来源渠道、各方分担比例、基金保值增值途径等，保证社保基金正常运转。三是健全社会保障的司法机制。要保证社会保障参与者的权益受到不法侵害时，能获得相应的司法保护，对违反法律规定的行为依法追究其法律责任。在此基础上建立起以《社会保障法》为主体的社会保障法律体系，以法律的形式确定公民基本生活保障体系的基本事项，明确公民基本生活保障的权利和义务。在健全法制的基础上，加快完善以养老、失业、医疗保险为主要内容的社会保障体系建设，使人民在社会保障中真正得到实惠。

(6)加强宣传，增强全国人民的社会保障意识。社会保障与全国人民息息相关，但由于历史的或现实的原因，对社会保障的重视程度不够，影响我国社会保障的改革，因此加强宣传成为当务之急。一是克服依赖思想。对国有企业职工加大宣传力度，使其认识到市场经济条件下的企业不再为职工的生老病死承担全部费用，而是由企业与职工共同分担。社会保障程度高低不仅影响职工的现实生活水平，而且会影响他们的未来生活水平。二是克服侥幸心理。对于那些心存侥幸舍不得花钱买保险的人，从各个层面分析社会保障将给他们带来的实惠，使他们对社会保障有一个新的认识。三是纠正部分领导对社会保障的误解，确保社保资金的安全。