社会保障体系建立与运行的调查与分析

第一篇：社会保障体系建立与运行的调查与分析

社会保障体系建立与运行的调查与分析

武汉，简称“汉”，俗称“江城”，位于中国腹地中心、长江与汉江交汇处，是湖北省的省会，全国重要的交通枢纽。全市土地面积8467.11平方公里，其中，城区面积763.51平方公里，郊区面积7703.6平方公里。

武汉市历史上是传统的农业地区，其基本特点是农业人口多、底子薄、工业基础差。从总体上看，武汉市尚处于工业化中期的初始阶段和城镇化的加速期，以工哺农、以城带乡能力还比较弱，其社会保障工作也面临许多新情况、新问题。近年来，武汉市在全面统筹城乡发展过程中，对社会保障体系建设进行了一些有益探索并取得明显成效，统筹城乡社会保障工作已具备了一定基础。

各项社会保险工作稳步推进

城镇企业职工养老保险基本实现全覆盖。“十一五”期间，武汉市正处于工业化、城镇化快速发展时期，在市内落户的企业大量增加，企业用工数量迅速增大。对此，武汉市按照社会保障政策法规，对已投产且生产经营正常的企业，要求必须按规定参保。目前，全市95%以上的城镇企业已为其员工参保缴费。

社会保险历史遗留问题得到较好解决。由于历史原因，武汉市部分城镇劳动人口长期游离在社会保障之外，如上世纪70年代下乡回城未安排正式工作的知青、解体的城镇集体所有制企业职工、乡镇行政单位和教育卫生系统聘用但不具备正式职工身份的人员等，共有3万余人。这部分人员由于多年来一直未参加养老保险，参保意愿强烈，并多次到市有关部门反映。对此，武汉市在坚持以人为本、尊重历史、不突破上级社保政策原则的前提下，对具有城镇户口的原聘用人员，按《劳动法》颁布后的工作时间、企业职工标准参保缴费。2006年至2008年间解决了上述三类人员的养老保险问题。

农民工参保工作扎实开展。近年来，企业雇用的农民工人数不断增多，武汉市按照 《劳动法》、《劳动合同法》的规定，打破企业职工身份限制，要求用人单位对农民工与单位城镇职工一视同仁。目前，全市农民工在劳动就业、劳动报酬和社会保险方面，享有与城镇职工同等权益。该市已为3.2万名农民工办理了工伤保险，为1.9万名农民工办理了养老保险。

被征地农民养老保险基本得到落实。武汉市在工业化、城镇化过程中，有较大数量的被征地农民进入城镇，这部分人员的就业培训和养老保险等问题一度成为困扰各级政府的难题。近年来，武汉市在地方财政非常困难的情况下，采取切实有效的措施，努力筹集资金，积极稳妥地解决了这部分群体的养老保险和医疗保险问题。据统计，全市已为7.3万名被征地农民办理了养老保险，其中已有3.3万名超过法定退休年龄的人员按月领取了养老金。

社会保障公共服务能力不断增强。近年来，武汉市大力构建社会保障公共服务体系，全市区县及市本级均在政府服务中心设立了社保服务窗口，区县街道、社区和各乡镇全部建立了劳动保障服务所，极大地方便了群众办理参保事宜。同时，全市还开通了劳动保障网，目前正积极推进社会保险服务卡的制发工作，这些举措大大提升了城乡一体化的服务能力。

距离城乡统筹发展尚有一定距离

制度不够完善。目前，《社会保险法》虽已颁布，但也仅确定了大的原则、大的框架，配套措施尚未出台。机关事业单位养老保险仅系试点，新农保仅仅起步，城镇纯居民养老保险办法一直未能出台，工伤保险在工伤认定范围、支付待遇标准等方面也存在一些问题，企业职工养老保险与新农保之间、职工医疗保险与居民医疗保险之间在人员流动后尚没有成熟的办法予以衔接。

覆盖范围不够广。目前，除医疗保险基本做到了全民覆盖外，其他几个险种尚未实现全覆盖。如新农保，眉山市仅有仁寿一个县在试点，其他未试点的五个区县约130万农村居民翘首以盼；城镇纯居民也因养老保险政策不完善迟迟未能覆盖。

基础设施和服务平台建设较为滞后。“十一五”期间，武汉市社保参保人数年增长达20%以上，但其基础设施变化却不大，特别是网络服务平台建设严重滞后，比如硬件设备落后，社保业务软件全省不统一，加之社保业务每天储存和提取的信息量很大，运行速度慢，影响了服务质量。由于软件不统一，各地自行开发，既造成资源浪费，也不利于今后的资源整合。

保障资金缺口较大。社会保障不同于商业保险，每开始一项新的工作都需要财政的大力支持。而西部欠发达地区地方财政支撑能力较弱，如仁寿县新农保试点以后，县财政每年需补贴3000多万元，财政支付压力非常大。

基金管理存在隐患。虽然社保基金现已改为财政专户管理，但由于统筹层次低，部分基金仍在区县。当区县财政困难、个别人法律意识不强的时候，社保基金有可能被挤占挪用，基金的安全完整存在隐患。同时，由于制度不完善，在社保经办过程中，有可能被个别人利用，基金有被侵占的可能。

广覆盖、保基本的原则必须坚持

党的十七届五中全会将民生问题提到了一个前所未有的高度，在健全覆盖城乡居民社会保障体系方面提出了新的任务。我们必须深入理解和正确把握全会精神，坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，加快推进覆盖城乡居民社会保障体系建设。

（一）配套政策制度。要抓住《社会保险法》出台的契机，抓紧制定完善配套措施。总体原则、主要办法由国务院行政主管部门制定。制定实施细则时，应针对各地经济发展水平的差异，给各地政府留下一些制定政策的空间，以利于当地政府能结合本地实际进行贯彻落实。如解决被征地农民的社保问题，由于各地土地价格差异较大，赔偿标准不同，在解决这部分人员的社保问题时，在统筹项目、待遇支付标准上，应给予地方一定空间。

（二）加大资金支持。资金不落实，社会保障就是无源之水，健康、可持续发展就无从谈起。因此，除按政策规定各责任方应出的资金必须按时足额到位外，要加快基础养老金全国统筹步伐，进一步做实养老保险个人账户，实现跨省可接续。对于西部欠发达地区，在社保资金的分配使用上，中央应加大财政转移支付力度，扩大覆盖范围，提高保障标准。

（三）加快推进速度。社会保障体系的建设应加快，对于那些较成熟的办法应抓紧实施。如新农保的推进，已试点和未试点的区县，农民群众的感受有很大差异，未试点区县农民参保的心情很迫切，如拖的时间过长，矛盾聚集，很可能产生新的不稳定因素。建议国家有关部门抓紧调研，尽快出台成熟办法，全面施行；城镇居民的养老保险问题也十分迫切，应抓紧开展；城镇职工、居民、新农保及机关事业单位人员流动后的养老保险关系如何衔接也要抓紧解决。

（四）严格基金监管。社会保障基金是老百姓的 “活命钱”，必须加强监管。要建立一套完整的监管制度，从基金的征缴、存储、支付、调度等重点环节上明确办法，做到有法可依。要实行 “阳光作业”，在业务办理过程中，要做到政策透明、程序精简、结果公开，严防个别人钻空子、做手脚。要加强社会保障信息网络建设，推进社会保障卡应用，实现精确管理。要坚持基金专款专用，严禁任何人挤占挪用。要建立独立的基金监管机构，定期对基金的使用情况进行检查，加强对基金的监管。

第二篇：社会保障体系建立（推荐）

2012年3月5日，温家宝在政府工作报告中指出：加快完善社会保障体系。今年年底前实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖。扩大各项社会保险覆盖面。增加企业退休人员基本养老金。加强城乡低保和社会救助工作，加快发展社会福利事业和慈善事业。加强各项社会保障制度衔接。多渠道增加社会保障基金，加强社会保险基金、社会保障基金投资监管，实现保值增值。加强社保服务能力建设，有条件的地方可对各类社保经办机构进行整合归并，有些服务可委托银行、商业保险机构代办。加快全国统一的社会保障卡发放。

【标准表述】

关键词：全覆盖

我国社会保障建设史上的里程碑事件政府工作报告提出，要在今年年底前实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度的全覆盖。“这一目标振奋人

心。”中国经济体制改革研究会会长宋晓梧表示，城乡居民养老保险制度是我国社会保障制度建设的最后一个环节，是我国社会保障建设史上具有里程碑意义的重大事件。能够在今年全面实现养老全覆盖的目标，并且提前8年完成任务，十分不容易，这显示了中央政府完善社会保障、加快民生建设的决心。

关键词：均衡化

加快国家机关事业单位养老制度改革去年我国企业退休人员基本养老金人均增加1680元，有5700多万人从中受益。国家已连续7年提高企业退休人员养老金，在实现了基本养老全覆盖的目标后，政府未来的工作重心应该放到如何实现不同地区、不同人群的养老保障均衡化上来。我国企业退休人员的养老金水平与机关事业单位人员的退休金水平还存在较大差距，在完成养老全覆盖的任务后，如何按照“十二五”规划提出的基本公共服务均等化方向平衡不同群

体间的养老保险待遇水平问题，成为我国养老制度面临的最大问题。他指出，应加快国家机关事业单位养老制度改革，让同等学力、同等资历的企业人员能够享受到与机关事业单位人员相同的养老待遇。此外，还应该逐步缩小社会保障的地区差距，通过中央财政转移支付等措施，让不同地区居民享受到同等的社会保障水平。

关键词：增来源

建立公共资源出让收益的全民共享机制

政府工作报告提出，多渠道增加社会保障基金，加强社会保险基金、社会保障基金投资监管，实现保值增值。增加社会保障基金的重要突破口就是建立公共资源出让收益金全民共享机制，将国家资源和国有资本产生的收益用于增加社保基金。

宋晓梧介绍说，我国目前社保基金管理总体情况不错，每年平均实现了9%以上的收益。但也应看到，目前社会整体资金面比较

紧张，很多企业面临融资难，一方面是大量资金躺在社保账户里，一方面是大量企业需要发展资金。应打通瓶颈，在实现社保基金保值增值的同时，为经济发展注入更多活力。

社保基金首要的目标是安全，养老金是大多数人的养命钱，因此对于养老金入市必须慎之又慎。我国当前资本市场还在健全过程中，波动风险相对较大，需要慎重对待养老金入市问题。在当前情况下，可以考虑划定一个比例，比如20%以下的养老金用于股市投资。随着我国资本市场的逐步健全，在保证安全的前提下，逐步加大投资比例，既满足社会融资需求，又能实现养老金保值增值。

第三篇：建立农村社会保障体系

建立农村社会保障体系

张云梅《新疆经济报(汉)》2006.08.20

千百年来，我国农民一直沿袭着 “土地和家庭”的保障模式，农民的生、老、病、死完全依赖于自身及家庭。但是随着我国计划生育国策的推行，尤其是改革开放以来，我国经济发展驶入了快车道，原有的以“土地和家庭” 为主的社会保障模式已不能适应农村社会生产力的发展，改革已成必然。我区的农村社会保障模式亦是如此。社会保障制度的根本目的和任务，是要解决群众迫切需要解决的生活困难问题，保证群众的基本生活。这就要求首先要把工作的重点放在建立社会救助、养老保险和医疗保险三项制度上，这三项制度是面向全体农民的保障制度，是现阶段农村社会保障制度的骨干。1993年，我区开始在农村推行养老保险制度(简称农保)，但是1998年以来，由于基金保值增值困难，除呼图壁县外，我区的农保工作基本都处于停滞或倒退状态。尽管新疆呼图壁县的农保工作走在了全国的前列，甚至引起了一些西方国家的兴趣，但是，我们必须看到，全疆绝大多数地区的农保工作开展得并不尽如人意。所幸的是，我区的农保工作已被列入了自治区劳动和社会保障厅发展第十一个五年规划纲要中。作为农牧民生活保障之一的“农村医疗保险”，即新型农牧区合作医疗，其试点工作是中央为解决“三农” 问题做出的一项重要决策。自治区新型农牧区合作医疗试点工作自2003 年开展，目前，全区已有53个县(市)纳入国家新型农村合作医疗试点范围，覆盖农

牧业人口630.5万人。新型农牧区合作医疗试点工作的深入开展有效缓解了农牧民看病难的问题，提高了广大农牧民的生活质量和水平。我区还将加大农村社会救助力度，对因病、因残、因丧失和缺乏劳动能力等致贫的常年贫困人口，给予及时救助。今年我区还将把符合五保供养条件的老年人全部纳入供养范围，做到应养尽养；同时还将加大对农村敬老院的整合改造力度，力争全区五保供养对象的集中供养率由现在的 9%提高到15%。由此，不难看出，我区农村社会保障体系构架已基本形成。建立农村社会保障体系，其目的就是要提高广大农牧民抗风险的能力，提高生活质量。现在我们早已进入市场经济社会，不再像农耕社会，人们长期处于一种静态当中，生活基本上没有什么风险，完全可以按照经验来处理问题，但是在市场经济下，人们的生活完全发生了变化，随时都有可能由一种状态变为另一种状态，其中产生的风险是个人所无法预料和无力承担的，这就要求必须有更多的人来一起分担，将风险降为最低。如今，城市里的各项社会保障体系已日趋完善，但是在农村，这项工作才刚刚起步。随着城乡二元结构的不断打破，农牧民的生活已不再是日复一日的静态生活。为了提高生活水平，我区大量农村富余劳动力纷纷走出农村，走向城市，而留守在农村的人口大多年老体弱，为了保障我区广大农牧民的基本生活需求，解除他们的后顾之忧，将其生活中的风险降为最低，我区必须加大力度建设农村社会保障体系，这也正是建设社会主义新农村的需要。建设农村社会保障体系，首先要发挥政府职能作用。在舆论引导上，充分借助媒体加大宣传力度，不断提高农牧

民参保意识，逐步使农牧民由传统的“家庭保障”思维模式转向“社会保障”模式。长期以来，由于受小农意识的影响，农牧民大多只注重眼前的利益，对于长远的、看不见的利益，他们大多不会过多地关注，养老保障就是其中的一项，它并不是大多数农牧民目前最紧迫的需要。因此，要让收入不高的农民超越现实而谋划长远，难度是相当大的。其次，要不断完善村集体行为，进而正确引导农牧民的参保行为，使农牧民参加社会保障由观望、被动转为主动，从而成为农村社会保障的真正受益者。

第四篇：调查湖北省江汉油田建立和完善社会保障体系

调查湖北江汉油田建立和完善社会保障体系

所取得的成效和经验

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邵迪

我出生并成长在美丽富饶的江汉油田，提到我的家乡，我的心底总会泛起小小的自豪。江汉油田位于湖北的中部、盛产粮油的江汉平原，它是湖北省唯一的油田，矿区位于湖北省唯一直辖的潜江市；亦是国有大型企业、世界有名的中国石化公司下属的13家分公司之一。

江汉油田有着与省内其他城市不同的发展历程轨道，但与其他国有企业类似的是，1972年至今，随着年数的增加，企业积累了大量的退休人员和富余人员，社会保险事业由此应运而生。从小，我深受母亲的教育和熏陶，对社会保障有着浓厚的兴趣，并且认识到当今社会保障在生活中的重要性，在此方面比同龄人也有更多感触。于是今年暑假，我利用各种优越的条件，在家乡进行了本次“关于本地建立和完善社会保障体系所取得的成效和经验”的社会实践调查。

据我所知，社会保险是指通过国家立法的形式，以劳动者为社会保障对象，以劳动者的年老、疾病、伤残、失业、死亡等特殊事件为保障内容、以政府强制实施为特点的一种保障制度。社会保险的内容是基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险。社会保险的特点在于它的非盈利性、强制性、普遍保障性、权利与义务的基本对等性。社会保险与商业保险的主要区别在于性质不同、权利与义务不同、资金来源不同、待遇水平不同、管理体制不同。

江汉油田社会保险服务中心成立于1998年7月1日，由江汉油田各二级单位劳资科主管社会保险的人员组成，每年都吸入大学生作为新鲜血液，多年来经过不数地发展和壮大，已形成14个综合性的社保事务所、2个专业医疗保险事务所，拥有员工200余人。

十多年来，江汉油田的社会保障体系已初步完善并稳定发展，取得了一定的成效，积累了宝贵经验，矿区居民充分享受到了社会保险带来的好处，本地社保在全省同行业中都处于高水平，在国有大型企业中亦有较高声誉。

我所调查的向阳社会保险事务所即是江汉油田社会保险中心较大的事务所，它的发展也是整个油田社会保障体系的发展缩影，我母亲便是向阳社会保险事务所的员工。向阳事务所拥有40000多参保对象，占全油田参保对象的三分之一，还有20多加参保单位以及3个改制单位，然而向阳事务所只有12名员工，可见任务繁重。

十多年来，江汉油田社保出台了许多有利于人民大众的社会保障政策，保障的人民的生活，缓解了社会矛盾，给油田经济的发展和人民安居乐业提供了有利条件。2010年上半年，油田社会保险事业取得了前所未有的发展，其中：

1、社保基金征缴。全油田参加社会保险的单位共有142个（其中，国有单位39个，改制民营和股份制企业103个）。征缴各项社会保险基金约3.6亿元，共有1.2万多协解人员接续了养老保险关系,约占应接续人数的74.49%。

2、养老保险。油田共有离退休人员28277人。省统筹支付基金养老金28437万元，油田非统筹项目支付6508万元。

3、医疗保险。医疗保险基金总收入约1.1亿多元，与去年同期相比增加3228.49万元，增幅42%；总支出7400多万元，与去年同期相比增加20.7%。

江汉油田建立和完善社会保障体系所取得的经验和成效可以从以下综述体现出来： 江汉油田社保中心下属的向阳社会保险事务所从1998年至今变化很大。其一是三次变更工作场所，前两次的办公场地是租借的，后来为了形成专门的服务场所、更换工作环境、树立社会保障的重要地位、更好的提供社会保险服务，油田专门在各地修建了醒目的社会保险大楼。其二是机器设备的更新，最初一切工作都是人工手工操作，各种发票堆积成山，工作量极大；之后开始电脑办公，也有了结合油田情况设计的专门的报销软件，工作效率提高几倍；后来引入医疗IC卡，看病与报销结合，省去繁琐流程；退休职工的养老金发放引进了指纹认证系统；近两年，社保大厅架设了账户查询触摸屏、大电子屏滚动显示各种社保政策。江汉油田社保从来都是走在全省甚至全国社保的领先地位。

还要提到的是，江汉油田社保的投诉机制对近年的成效亦有明显帮助。油田社保在各事务所入口处的显眼位置张贴员工照片、工号、投诉电话、投诉信箱，且投诉电话直通中心领导，投诉信箱只有中心领导才有钥匙可以打开。根据员工调查得知，投诉时常发生，但是极少部分的投诉是本所员工问题，大多“投诉”都是由于参保人员不了解政策形成了误解，而通话时接线社保员工则会耐心地向对方解释，获得很高评价。

同时，油田社保中心领导经常到省里参加各种社会保障的经验交流会，向兄弟市县互换经验，油田具有生动的活力，也使油田社保一直走在最前线。油田社保每两年举行一次职工代表大会接受大家的意见建议并具体实施；油田社保为了团结员工，增强凝聚力，经常举办各种工会活动，员工待遇与福利也是江汉油田各单位中较好的之一。油田社保正在推广“服务零距离、业务零差错、行风零投诉”的“三零”服务，以人为本，加强管理。

根据对员工的调查与采访，每位员工都有较高的专业知识与素养，参保对象关于社会保障的问题都能得到满意的解答。社保也是极为辛苦的工作，年头到年尾都很繁忙，每天都有很多人前来报销、咨询、缴费，人多时队伍可以从2楼大厅经楼梯走廊转弯排到门前马路上，甚至还需派警察维持秩序；前段时间油田家属养老保险征缴进行时，向阳社会保险事务所每天的业务额都是20余万，事务所最高一天业务额突破60万，全油田的缴费总额在短短半月内达到2.8个亿。

上一个月，江汉油田针对劳动老家属进行养老金的升级征缴，每位没有收入的老家属缴纳一定的费用，到期每个月会发放一定数量的养老金。这样，没有工资的原劳动家属也可每月获取养老金收入，自己的身份地位直接发生了变化，此次养老金的发放，使老人们脱离总是被喊“家属”的称谓，也使他们活的更有尊严和体面，而且年岁越高，能获得的养老金越多，当时所缴的款数全都可以从养老金中收回。比如，我的外婆从前没有工作，就是属于这一类的老家属，从前每个月只能领到五六百，如今每月，再加上抚恤金，可以获得一千元以上的养老收入，生活改观很大，真正实现了老有所养。江汉油田是中国石化的第一家实行家属工养老待遇的企业，所获成效十分显著。

此外，每逢油田社保出台新政策、新方法时，都会在第一时间传达到各企业单位、社区之间，还会在油田电视台、《江汉石油报》等媒体大版面刊登内容消息，最快、最广泛的同参保人员接触。每年年底，油田社保还会对行动不便、残疾、低保困难户、1949年参加革命的老红军等人员进行上门服务，同时送去问候与祝福，贴近了大家的心。

江汉油田社保的医疗报销比例也很高，在油田内定点医院，最低报销85%，退休人员最高报销88%；在油田之外定点医院最低可报销72%，最高可达80%，非定点医院最低报销67%，最高可达78%；优待人员（如老红军）更可享受高达100%的报销比例，极好地解决了看病医药费的问题，人民负担减轻。

接下来是关于油田社保与其他地方社保的对比： 虽然江汉油田属于潜江市管辖，但是两地的社会保障体系存在十分明显的不同，直接说来，江汉油田社会保险优于潜江市很多，这是由于江汉油田的历史原因与结构形成的。潜江社保是劳动部下面的一个办公室，而油田社保相对独立，是单独的一个部门，一个二级单位。此外，江汉油田没有农村户口，各单位都是石油石化的相关，有中国石化作为强大的后盾，属于国有，职工参保比例是100%，五险一金全部扣缴齐全，并且有单位代缴，不存在任何拖欠、缓缴、瞒报；而潜江市各企事业单位、私有企业、外商投资企业、民办企业等众多，经费不足，专门机构少，人手短缺，负担不了如此重大的任务，同时外来人口较多，农村户口较多，政策无法正常宣传到位，以及部分企业和个人参保意识淡漠，所以社会保障体系在潜江市没有获得较好的推广，经验成效不明显。

江汉油田社会保险与武汉市是同等待遇的，只有基金是封闭运行。但是由于武汉市范围大面积广，可知覆盖比例还是不如江汉油田的。

江汉油田的医疗保险的慢性病、重大疾病的范围还涵盖许多其他省市没有的病种，比如规定的8种病以外的慢性病被称为“比照慢性病”，最高可报销80%。

根据对江汉油田职工、家属的调查，油田的人员对社会保险普遍具有较高知识水平，参加社保的意识强烈。在大城市里我们所见上班族抱怨每月都要在工资里扣缴各种费用，还不知钱的用途，然而在江汉油田，几乎不存在抱怨，大家都认为扣有所值，而且好处不断体现。现今油田社会养老保险的缴纳比例最低4008元、最高19992元等九个档次，个人可以根据自己的经济能力选择适合的档次进行社会保险费用的缴纳，这在很大程度上减轻了参保人员的负担，选择余地也更大。江汉油田的学生读完高中即进入社会，不再享受油田社保，有的高校会为学生缴纳大学生医保，许多油田的父母还是会为在离开学校后在外地工作的孩子们继续缴纳油田社保，为孩子多方面着想，以期受益更大。

江汉油田社保也存在问题，但是远不如大城市明显。油田社保的问题亦是全国社保的问题。首先，医疗保险不能转移是重大问题；其次，无论是药品在生产、采购、销售、经营，成本过高，百姓看病贵还是比较显著；第三，企业和地方不能实现良好的衔接，这也是本地区在努力改善的事件；最后，油田正趋向老龄化发展，老年病药费极贵，老人行动不便，养老已成为社会化问题。

江汉油田实施社会保险以来，人民生活水平不断提高，有助于维护社会公平和正义，维护最广大人民的利益，调和了人民内部的矛盾，维护社会稳定、和谐发展，人民安居乐业，贫富差距有所缩小，人们的参保意识越来越强，完善了社会自治体制，利于形成服务型政府体制。

江汉油田社会保险中心多年来的扎实工作，也获得了广泛好评，只要提起社会保障，油田人都会觉得十分欣慰。近年来，江汉油田社保获得过湖北地方税务局、湖北省劳动就业管理局、湖北省劳动和社会保障厅、湖北省养老保障局、中共湖北省国资委员会、湖北省人民政府国资委、湖北省社会劳动保险统筹办公室等颁发的诸如“省直社会保险费缴费先进单位”“省直失业保险申报缴费诚信单位”“先进单位”“文明单位”等国家、省级荣誉，还有中石化江汉油田分公司颁发的“模范单位”“先进集体”“先进职工之家”“局运动会优秀组织奖”等局级、企业级荣誉。

江汉油田社会保险服务中心今后将继续本着“以人为本”的精神，时刻践行“三零服务”宗旨，为广大参保对象解除后顾之忧，为油田的可持续发展贡献力量。“社会保险，利国利民”八个大字将更加深入人心！

第五篇：传论我国农村社会保障体系的建立与完善

论我国农村社会保障体系的建立与完善

摘要：长期以来农民为中国的社会经济发展做出了巨大的牺牲和贡献，面对现代市场经济的发展，农民的收入水平相对较低而且面临的风险日益增加，因此，无论是基于权利与公平的观点，还是从发展市场经济和健全整个国家社会保障体系的需求角度出发，都没有理由将农民排斥在社会保障体系之外。

关键词：农村，社会保障，养老保险

一、中国农村社会保障制度的变迁与现状

农村自古以来就以家庭为生活单位，其生老病死的保障均来自家庭，至多扩展到家族的互助。集体制时期，则在生产队、大队、公社的范围内实行“集体保障”，其中比较突出的是对“五保户”的照顾和“合作医疗”，虽然因钱物有限而力度不大，但在当时的经济条件下，却也能解决一些实际问题。实行联产承包制以后。生产队、公社解散，“合作医疗”也随之消解，中国农民又退回“家庭保障”。随着医疗制度的改变，“以药养医”的政策导致医疗改革的彻底失败，医院不再把患者当病人。而是当“提款机”用，普通农民小病硬挺、大病等死的情况又重现。至于农村养老，全由子女负担，只有极少数仍保持集体企业的村庄还有社会保障。特别是以“农民”身份外出打工的农民工，因是“农民”身份。享受不到城里人的各种社会保障，甚至没有享受他们的必要劳动应享有的工伤、医疗、养老、失业、生育等各种社会保险的权利。

从1996年开始，农村实行了最低生活保障试点制度。1997年全国已有1660个县市区建立了农村居民的最低生活保障制度，占全国总数的67%。有306万农村人口得到了最低生活补助，1999年用于农村最低生活保障资金达3.66亿，其中各级财政投入61%。村级投入39%。通过近10年的建设，目前我国农村社会保障项目主要包括养老保险、医疗保险、社会救助（贫困人口社会救济、灾民救济）等，初步具备了社会保障体系应有的项目类别。但农村社会保障项目设置的供给量与农民对社会保障的实际需求量之间还存在巨大的差距：就是与城市相比，在保障项目设置、保障水平上存在较大的差距。

（一）农村养老保险压力巨大

由于体制性原因，我国现代意义上的农村养老保险到1992年才建立起来，到目前为止保障范围相当狭小，保障水平也不高。到2000年底，全国农村参加养老保险的人数6173万人，仅占农村人口的7.8%。农村养老保险年末基金滚存节余195.5亿元，全年领取保险金的人数97.8万人。当年保险金支出71600万元，其中养老金支出40869万元，人均领取保险金418元/年。

虽然我国人口老化趋势明显，但人口老化的高峰还远未到来，据预测，我国人口老化的高峰将发生在2030-2040年前后。据我国第五次人口普查显示：我国农村65岁以上人口已占总人口的6.96%，比1990年上升了1.39百分点。据预测。2010年我国65岁以上人口将上升到1.14亿人，占总人口的8.4%。2030年将达到2.31亿人，占总人口的15.3%。由此可见，我国农村将面临着空前的养老压力。就目前农村养老保险的发展情况来看，农村养老保障成为基本的公共需求，但由于政府的缺位，造成巨大的供求落差，在今后几十年内。农村养老保险要想化解养老压力、发挥作用，还需要较长时期的发展过程。

（二）农村合作医疗取得较快进展，但存在较大的地区差异

在农村社会医疗卫生体系建设方面，从80年代家庭联产承包制以后，原有的集体的农村健康保障制度已经崩 溃，新的医疗保障还没有完全建立起来。据统计，到1997年全国只有18%的行政村实行了合作医疗，覆盖全国农村人口只有10%，90%的农民仍要自费看病。加上在1998年国务院机构改革后，原来由卫生部主管的农村医疗卫生事务移交给了劳动与社会保障部，从而导致了相关的财政投入不足等一系列问题，导致了农村医疗保障工作实际上处于“真空地带”。2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：“要逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”。2003年首批启动试点县（市、区）有304个，2004年增加到333个，至2005年6月底，全国已有641个县（市、区）开展了试点工作，1.63亿农民参加了新型合作医疗。2005年9月召开的“全国新型农村合作医疗试点工作会议”决定：2006年将试点县、市、区由目前占全国的21%扩大到40%左右，到2008年建立基本覆盖全国农村居民的新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持。农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主。以小病补偿为辅，体现互助共济的农民医疗保障制度。它是中国农村社会通过集体和个人集资，用以为农村居民提供低费的医疗保健服务的一种互助互济制度，也是中国农村社会保障体系的重要内容。自2003年新型农村合作医疗在全国部分省市开始试点以来，经过4年的运行，新型农村合作医疗规模的不断扩大，农民的基本医疗卫生需求得到了一定程度的保障，对解决“三农”问题，以及我国小农经济改造目标的全面实现起到推动的作用。但是回顾4年来的工作，我们可以发现，新型农村合作医疗在具体实施中仍然存在一些问题，主要是筹集资金困难、管理费用过高、补偿水平低和医疗服务质量差。另外农村合作医疗还存在着很大的地区差异，富裕省份与贫困省份之间差距较大。特别是针对农村流动人口的医疗保障还没有制度安排，人们所期待的农村医疗保障制度还未发挥巨大作用。

（三）农村社会救助区域不平衡，存在较大的应保未保人员

农村社会救助是现代社会保障体系的有机组成部分和基本手段之一，被称为农村居民生活的最后一道“安全线”，它起着最基础的社会保障作用。近年来，国家加大了对农村贫困人口的生活保障力度，2000年地方政府用于最低生活保障的资金37572万元，比上年增长26.3%；2001年第3季度农村低保人口为313.3万人。比1999年增长17.9%。但是，就目前的实际情况来看，农村社会救助制度很难起到最后一道“安全线”的作用。首先我国的农村社会救济覆盖面窄，被救济的对象仅仅局限于无劳动能力、无工作的极少数人。大量贫困农民的生活、医疗、子女就学无法得到救济保障。并且救济补贴标准极低，被救助对象的基本生活也难以保证。其次我国的农村社会救助水平低。2000年，国家投入定期定量救济费用15163万元，人均救济302元，其中农村人均得到生活补助84元，农村救助制度根本无法满足农民的基本生活所需，保障水平是极其低的。由于最低社会保障的资金主要依赖地方财政，因此，东部地区救助水平远远要高于西部欠发达地区。

二、构建农村社会保障体系的主要措施

农村社会保障体系建设是长期的社会系统工程，需要解决的问题还很多。必须从战略和全局的高度，加快构建农村社会保障体系。

（一）发挥政府的主导作用，加强制度建设

农村社会保障制度的建立需要由政府来主导，社会保障制度建立起来后的安全平稳运行也需要政府相关政策的引导。所以说建立、健全农村社会保障制度离不开政府引导、协调。在农村社会保障建立初期，农民对其认同感不强的情况下，政府应制定合理的农村社会保障制度实施原则。加大对社保工作的宣传力度，增强农民的认同感，使 其积极参与其中。另外在社会保障工作的运行过程中。政府应当利用其强制权为社会保障提供一个相对完备的法律环境。在农村社会保障的实施主体、对象、标准、范围、期限、条件、监督、责任、义务等方面，做出明确的规范。应尽快颁布和实施国家的社会保障法案，促使《社会保障法》及各项子法的出台，使农村社会保障工作有法可依、有章可循、健康发展。

（二）扩大农村社会保障项目的实施范围，加大覆盖面

由于我国农村各种保障项目还是在部分地区进行试点工作。各项社会保障制度还很不健全和稳定，农村各项社会保障的资金则主要由个人和集体负担。由于长久以来我国农村经济发展落后，农民收入增长缓慢，很多农民没有经济能力参保，导致农村的各种保障项目覆盖面窄。因此我们应该从我国的实际情况出发，本着“低水平、广覆盖、多元化”的指导原则，着眼于各地区农村经济、文化发展状况的地区差异。充分考虑各地的生产力发展水平，确立适合本地区实际的社会保障项目和水平，在农村建立起系统、完善的社会保障体系。将农村绝大部分的居民纳入社会保障体系。

（三）多元化筹集社会保障资金。提高农村社会保障能力

资金来源是社会保障的核心内容和中心环节，从社会保障资金的来源来看，通常是个人、集体、国家各投人一部分，并且国家的投入应占最大的比例。当前我国财政对农村基本社会保障投入严重不足是制约我国农村社会保障事业发展的根本性因素。所以就我国目前的实际状况而言，必须建立起适应市场经济发展需要，多渠道筹集农村社会保障资金来推进农村社会保障事业的发展。例如，国家可以采取开征有关的税收或通过完善有关的税收制度保障农村社保资金的来源。目前有必要开征社会保障税，克服现行社会统筹方式的弊端。另外要确保社会保障基金营运增值。社会保障基金要按照市场化和稳妥化原则进行资本运营和管理，进行多元化投资，严防资金流失和贬值，尽可能地通过资本运营使资金保值增值，（四）加快立法，为农村社会保障体系的健康发展提供法律支持

要使农村社会保障工作走上规范化轨道，必须制定一系列适合我国农村实际的法律、法规。全国人大应尽快制定一部系统全面的《农村社会保障法》，就农村社会保障应遵循的原则、主要内容和形式、管理体制、资金来源与发放、保障的项目标准、社会保障的监管、法律责任等做出明确规定。国务院应根据《农村社会保障法》的要求。及时制定相关条例，如《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》等，完善《农村五保供养工作条例》，各地应制定相应的地方性法规。这样，形成全国人大制定的《农村社会保障法》为总领的，以国务院针对农村社保问题制定的专门条例为主体的，并配以地方人大和地方政府的法规约束。

作者：刘志洋 王宪明 高宇 来源：《北方经济》 2009年第10期

结合实际谈谈，建立和完善农村社会保障体系的对策和措施。

我国农村开展社会养老保险已有10多年，到目前为止，在部分地区已经为农村老年人口提供了一定的保障，但受经济发展水平以及相应的管理制度不健全的影响，农村社会养老保险制度还存在不少问题，需要逐步完善。一是缺乏“社会性”。按照1995年制定的《农村社会养老保障基本方案》规定，我国农村社会养老保险资金的筹集 坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予扶持”的原则。目前来看，在经济较为发达，农民收入较高，集体经济实力也较强的农村，社会养老保险已经开展得不错。但毕竟我国仍有许多地区农村经济不发达，集体无力对农村社会养老保险给予补助，绝大多数参保农民的保费都基本或完全是由农民自己缴纳的。农村社会养老保险缺乏社会保险应有的社会性和福利性，基本上是一种强制性储蓄，社会养老保险有名无实。

二是覆盖面窄，发展不均衡。我国的农村社会养老保险覆盖面仍比较窄，目前参保农民还只占农村适龄人口的25%，还有很大发展空间。另外，各地区发展不均衡。如山东省烟台市开展县级农村养老保险试点比较早，到目前已有98%的适龄农民参保，参保农民每年交一次费，从最初20—30元到现在几百元，目前该市的农村养老保险基金积累已达到16个亿，已经有10多万农民在领取养老金，人均每月80多元。对农民来说，口粮基本自给，如果每月有80元零花钱，农村老人生活基本没有问题。但在一些经济相对落后地区，情况恰恰相反。如平阴县的农民多数都选择了保费最低的2元/月的投保档次，按民政部《农村社会养老保险交费领取计算表》计算，农民缴费10年后，每月可以领取养老金4.7元，15年后每月可以领取9.9元，若再考虑管理费增加和银行利率下调或通货膨胀等因素，农民领取的钱可能会更少，根本无法满足农民养老的需要。

三是养老基金管理不规范，投资渠道单一，缺乏适当的保值增值措施。现有基金管理办法是在1996年以前的金融政策、基金运营环境下制定的，保险基金以县为单位管理，没有合法的运营主渠道，管理层次低且分散，缺乏专业人才和严格的管理制度。加之将社会保障基金征缴、管理、使用集于一身，有悖于国际上将征、管、用分离的通行做法，致使社会保障基金的安全性、流动性与收益性难以得到保障，难以达到保值增值要求。目前我国社会养老保险基金的增值渠道主要是存入银行或购买政府债券，但收益率都非常低。在物价不断上涨的情况下，如果不能实现当初农民投保时国家承诺的农村社会养老保险金12.9%的利率，则养老金不仅不能保值和增值，反而会贬值。四是法律制度不健全。目前，具有国家社会养老保险效力的法规，只有民政部门在1991年2月印发的《县级农村社会养老保险基金基本法案(试行)》和农业部印发的《乡镇企业职工养老保险办法》等极少数法规，对不同地区无针对性，可操作性不强。至今尚无相关的地方性法规，致使农村养老保险工作在实施过程中处理具体问题时缺乏法律依据。

目前，我国人口年龄结构正在从成年型转向老年型，而且将向高度老年型发展，广大农村尤其如此。而且，随着农村耕地面积的减少，加之农村青壮劳力大批外出务工，农村传统的家庭养老功能趋于弱化，在农村建立完善的养老保险制度显得尤为迫切。因此，提出以下建议：

1.加大政府对农村社会养老保险的支持力度，建立农村社会养老保险制度，建立起农民、集体和政府共同投入、风险共担的机制。从政府的角度来讲，财政补贴政策是农村社会养老保险工作实施成功的关键因素，因此，应选择“个人缴费、集体补助、财政支持”的三方共同缴费的农村保障模式，而且，目前采取该模式已具备了条件。首先，按照目前我国农村经济发展水平和发展规划，一部分市县已经具备了组织农民参保的经济条件，未来5年大部分市县也都将具备相应条件。根据有些专家对欧洲13个国家的调查和研究，他们把养老保险覆盖到农村时，农业的GDP占15%以下，现在我国早已达到，并已进入工业反哺农业、城市带动农村的新阶段，虽然在全国普遍开展农村养老保险有一定困难，但不少地方已经具备这些条件。其次，从目前和今后一个时期我国县市财政收入水平看，政府完全有能力对农民的养老保险进行补贴。以一个60万人口、财政收入5亿元的中等规模县为例，适龄参保对象约为 30万人，仍按每人年缴费600元的标准，财政投入每人补贴10%，共需补贴资金1800万元，仅占财政收入的3.6%。2.突出重点，在首先保障被征地农民的基础上逐步做到全面覆盖。按照国际惯例，建立社会养老保险制度也要遵循“优先次序”。一般先推出面向城市企业劳动者的社会保险制度，之后在工业化发展高级阶段、城市人口占绝对多数、农业人口所占比例极低的情况下，国家不仅不需要吸收农业积累发展，而且可以利用工业积累以财政等方式支持农业、农村发展与改善农民生活，这时才推出真正意义的面向农业从业者的社会保险制度与推进“国民皆保障”。实施农村社会养老保险是工业剩余反哺农业高级阶段的主要措施，而且优先在农业雇佣劳动者中建立，然后才扩展到全体农民。

3.提高养老基金运作效率，实现保值增值。我国农村养老保险基金的管理运作可采用投资运作与行政管理相分离的模式，由政府管辖的农村养老保险经办机构负责基金的行政管理，保证政策的执行力度；由商业投资机构进行投资运作，通过市场化运作使基金获得有效的保值增值。同时，对基金实行专业化管理，逐步进入市场；提高基金投资运营层次，设立全国统一的基金专业管理机构；建立市场机制与政府调控相结合的管理体制。

4.尽快确立农村社会养老保险制度的法律地位。现行制度的不稳定性带来制度风险的增大会影响到农民购买养老保险的信心。长期以来，我国农村社会养老保险一直是依靠各级政府的政策、文件进行引导，强调农民自愿原则，政策并不具备法律效力。因此，应尽快在民政部、农业部原有法规的基础上制定出针对各省具体情况的省级法规，从法律上明确农村社会养老保险的性质、对象和标准；规范参保者的权利、义务和管理者的职任。

论新型农村社会保障体系的建立和完善

社会保障, 农村

一、建立基本的农村最低生活保障制度

2007年，国务院印发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（以下简称《通知》），决定2007年在全国建立农村最低生活保障制度，目标是“通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。”这“是解决农村贫困人口温饱问题的重要举措，也是建立覆盖城乡的社会保障体系的重要内容。” 《通知》明确规定：所需保障资金以地方为主、适当补助为辅。而现实情况是，许多经济落后地区的财政收支一般都很紧张，而贫困人口基数大，所以资金很难落实，以至于影响到低保工作的顺利开展。为此，对于困难地区，中央应加大财政支付力度，应实施各级财政和村集体合理分担，同时鼓励社会力量进行社会捐赠和资助的方式多方筹措，并做到专款专用。在确定保障对象、保障方式上，各地主管部门也应该结合当地农村实际，制定灵活有效、操作便捷的实施措施，如通过民主评议确定发放对象，对保障对象实施动态监管等，切实将有限的保障金真正用到急需救助者身上，帮助困难农民度过难关，真正做到“应保尽保”。尽最大可能地发挥保障金的作用。

二、不断完善农村合作医疗保障制度

农村医疗保障制度是指以农村居民为对象，由集体和个人共同筹集医疗预防保健基金并按一定比例补偿的各种形式的医疗保健制度，其中合作医疗是主要形式。它的主要目的是保障农民的基本医疗需求、改善农民的健康状况，规避农民因病致贫等风险问题。自新中国建立以来，我国农村医疗经历了人民公社时的合作医疗，个体诊所大量出现，公立（私立）医院涌现等几个主要阶段，医疗条件在发送，但高收费、收红包等社会问题却日趋泛滥，看病难、看不起病成了一个关乎民生的社会热点问题。

党和政府深刻认识到了现阶段农村医疗卫生工作的重要性，于2002年就出台了制度，开始实行新型农村合作医疗制度（新农合）。2003年在部分地区试点，2008年全国农村基本实现。

新农合实施近10年来已初见成效，减轻了农民看病的负担，受到大多数农民的欢迎。但却仍然存在资金管理不规范，对新农合定点医院监督约束不到位，一些县乡级医院基础设施建设差，医生的专业技术水平低，不能很好地满足农民的基本医疗需求问题。为有效解决新农合在实施过程中存在的问题，真正发挥其作用，各级有关部门应加大宣传力度；尽可能提高筹资标准；改革医疗保障享受条件；控制药价，提高报销额度，尤其大病报销额度；建立医疗费用控制机制，缓解医疗基金的压力；有计划的改善医院的硬件条件，加强对医务工作者的业务培训，不断提高医疗服务水平；健全管理经办体系；加强农民健康信息系统建设，实现农民医疗信息共享；不断提高医疗基金的统筹层次，逐步将农村合作医疗制度与城镇大病统筹保险接轨乃至合并；要积极支持和鼓励各地探索出适合本地实际的组织模式和管理办法的新型农村合作医疗制度，不断满足农民的基本医疗保健需求。

三、探索建立农村养老保险制度

据有关数据显示，全国70%以上的老龄人口分布在农村地区，农村老龄化问题尤为突出，加之随着城市化进程的推进，农民赖以生存的土地在正日益减少，丧失了土地对他们的保障、我国计划生育政策实施以来形成的倒“金字塔”人口结构造成赡养老人负担重和农村青壮年外出务工致空巢老人多等情况，农村养老保障正逐步成为基本的公共需求。

我国农民20世纪80年代之前没有养老保险，2002年中共十六大提出了“在有条件的地区探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”，促进了农村社会养老保险的发展。然而，由于养老保险基金缺乏财政支持，多数地方事实上只是农民单方筹资，所以，保障标准很低，保障范围相当狭小，保障效果也不明显，造成的供求落差很大。

因此，针对农村出现的这些新问题，党的十七届三中全会《决定》指出要“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”2009年9月，国务院办公厅发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。新农保试点坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”原则，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。新农保最大的两个亮点是筹资模式有了重大改变、养老金待遇有了重大调整。

随着新农保试点的逐步推开，广大农民以后将可以像城里人一样每月领取养老金，一样享有基本社会保障，沿袭几千年的依赖土地和子女养老的模式将逐渐被具有基本性、公平性、普惠性的新农保制度所取代。新农保制度的建立，是我国社会福利制度的一项重大改革，是贯彻落实科学发展观、加快实现城乡居民社会保障均等化、一体化的重大决策，它能加快实现社会公平正义的步伐，是促进农村老有所养、家庭和谐、增加农民收入的重大惠农政策。

我国农村社会保障体系的建立和完善，要紧紧围绕落实十七大和十七届三中全会精神，按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，“以解决制度缺失问题为重点，继续健全和规范各项保障制度，逐步扩大覆盖面，不断提高保障水平，着力从体系层面进行衔接配套，增强推进合力”，各地要根据经济发展的具体状况，因地制宜，循序渐进，建立起符合各地区实际的、层次不同、标准有别的农村社会保障体系，真正实现老有所养，病有所医，互助共济，城乡统筹的良好局面。

（作者简介：葛荣霞，1964年生，河北定兴人，河北大学图书馆副教授。研究方向：社会学与思想政治教育。郭文玲，1964年生，河北定兴人，保定职业技术学院教授。研究方向：社会学与思想政治教育。胡金敏，1963年生，河北定兴人，河北大学质量技术监督学院副教授。研究方向：教育学）

论我国农村社会保障体系的建立与完善 发布日期:2009-08-11

摘要：长期以来农民为中国的社会经济发展做出了巨大的牺牲和贡献，面对现代市场经济的发展，农民的收入水平相对较低而且面临的风险日益增加。本文分析指出，无论是基于权利与公平的观点，还是从发展市场经济和健全整个国家社会保障体系的需求角度出发，都没有理由将农民排斥在社会保障体系之外。

一、中国农村社会保障制度的变迁与现状

农村自古以来就以家庭为生活单位，其生老病死的保障均来自家庭，至多扩展到家族的互助。集体制时期，则在生产队、大队、公社的范围内实行“集体保障”，其中比较突出的是对“五保户”的照顾和“合作医疗”，虽然因钱物有限而力度不大，但在当时的经济条件下，却也能解决一些实际问题。实行联产承包制以后。生产队、公社解散，“合作医疗”也随之消解，中国农民又退回“家庭保障”。随着医疗制度的改变，“以药养医”的政策导致医疗改革的彻底失败，医院不再把患者当病人。而是当“提款机”用，普通农民小病硬挺、大病等死的情况又重现。至于农村养老，全由子女负担，只有极少数仍保持集体企业的村庄还有社会保障。特别是以“农民”身份外出打工的农民工，因是“农民”身份。享受不到城里人的各种社会保障，甚至没有享受他们的必要劳动应享有的工伤、医疗、养老、失业、生育等各种社会保险的权利。

从1996年开始，农村实行了最低生活保障试点制度。1997年全国已有1660个县市区建立了农村居民的最低生活保障制度，占全国总数的67%。有306万农村人口得到了最低生活补助，1999年用于农村最低生活保障资金达3.66亿，其中各级财政投入6l%。村级投入39%。通过近10年的建设，目前我国农村社会保障项目主要包括养老保险、医疗保险、社会救助（贫困人口社会救济、灾民救济）等，初步具备了社会保障体系应有的项目类别。但农村社会保障项目设置的供给量与农民对社会保障的实际需求量之间还存在巨大的差距：就是与城市相比，在保障项目设置、保障水平上存在较大的差距。

（一）农村养老保险压力巨大

由于体制性原因，我国现代意义上的农村养老保险到1992年才建立起来，到目前为止保障范围相当狭小，保障水平也不高。到2000年底，全国农村参加养老保险的人数6173万人，仅占农村人口的7.8%。农村养老保险年末基金滚存节余195.5亿元，全年领取保险金的人数97.8万人。当年保险金支出71600万元，其中养老金支出40869 万元，人均领取保险金418元/年。

虽然我国人口老化趋势明显，但人口老化的高峰还远未到来，据预测，我国人口老化的高峰将发生在2030-2040年前后。据我国第五次人口普查显示：我国农村65岁以上人口已占总人口的6.96%，比1990年上升了1.39百分点。据预测。2010年我国65岁以上人口将上升到1.14亿人，占总人口的8.4%。2030年将达到2.31亿人，占总人口的15.3%。由此可见，我国农村将面临着空前的养老压力。就目前农村养老保险的发展情况来看，农村养老保障成为基本的公共需求，但由于政府的缺位，造成巨大的供求落差，在今后几十年内。农村养老保险要想化解养老压力、发挥作用，还需要较长时期的发展过程。

（二）农村合作医疗取得较快进展，但存在较大的地区差异

在农村社会医疗卫生体系建设方面，从80年代家庭联产承包制以后，原有的集体的农村健康保障制度已经崩溃，新的医疗保障还没有完全建立起来。据统计，到1997年全国只有18%的行政村实行了合作医疗，覆盖全国农村人口只有10%，90%的农民仍要自费看病。加上在1998年国务院机构改革后，原来由卫生部主管的农村医疗卫生事务移交给了劳动与社会保障部，从而导致了相关的财政投入不足等一系列问题，导致了农村医疗保障工作实际上处于“真空地带”。2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：“要逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”。2003年首批启动试点县（市、区）有304个，2004年增加到333个，至2005年6月底，全国已有641个县（市、区）开展了试点工作，1.63亿农民参加了新型合作医疗。2005年9月召开的“全国新型农村合作医疗试点工作会议”决定：2006年将试点县、市、区由目前占全国的21%扩大到40%左右，到2008年建立基本覆盖全国农村居民的新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持。农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主。以小病补偿为辅，体现互助共济的农民医疗保障制度。它是中国农村社会通过集体和个人集资，用以为农村居民提供低费的医疗保健服务的一种互助互济制度，也是中国农村社会保障体系的重要内容。自2003年新型农村合作医疗在全国部分省市开始试点以来，经过4年的运行，新型农村合作医疗规模的不断扩大，农民的基本医疗卫生需求得到了一定程度的保障，对解决“三农”问题，以及我国小农经济改造目标的全面实现起到推动的作用。但是回顾4年来的工作，我们可以发现，新型农村合作医疗在具体实施中仍然存在一些问题，主要是筹集资金困难、管理费用过高、补偿水平低和医疗服务质量差。另外农村合作医疗还存在着很大的地区差异，富裕省份与贫困省份之间差距较大。特别是针对农村流动人口的医疗保障还没有制度安排，人们所期待的农村医疗保障制度还未发挥巨大作用。

（三）农村社会救助区域不平衡，存在较大的应保未保人员

农村社会救助是现代社会保障体系的有机组成部分和基本手段之一，被称为农村居民生活的最后一道“安全线”，它起着最基础的社会保障作用。近年来，国家加大了对农村贫困人口的生活保障力度，2000年地方政府用于最低生活保障的资金37572万元，比上年增长26.3%；2001年第3季度农村低保人口为313.3万人。比1999年增长17.9%。但是，就目前的实际情况来看，农村社会救助制度很难起到最后一道“安全线”的作用。首先我国的农村社会救济覆盖面窄，被救济的对象仅仅局限于无劳动能力、无工作的极少数人。大量贫困农民的生活、医疗、子女就学无法得到救济保障。并且救济补贴标准极低，被救助对象的基本生活也难以保证。其次我国的农村社会救助水平低。2000年，国家投入定期定量救济费用15163万元，人均救济302元，其中农村人均得到生活补助84元，农 村救助制度根本无法满足农民的基本生活所需，保障水平是极其低的。由于最低社会保障的资金主要依赖地方财政，因此，东部地区救助水平远远要高于西部欠发达地区。

二、构建农村社会保障体系的主要措施

农村社会保障体系建设是长期的社会系统工程，需要解决的问题还很多。必须从战略和全局的高度，加快构建农村社会保障体系。

（一）发挥政府的主导作用，加强制度建设

农村社会保障制度的建立需要由政府来主导，社会保障制度建立起来后的安全平稳运行也需要政府相关政策的引导。所以说建立、健全农村社会保障制度离不开政府引导、协调。在农村社会保障建立初期，农民对其认同感不强的情况下，政府应制定合理的农村社会保障制度实施原则。加大对社保工作的宣传力度，增强农民的认同感，使其积极参与其中。另外在社会保障工作的运行过程中。政府应当利用其强制权为社会保障提供一个相对完备的法律环境。在农村社会保障的实施主体、对象、标准、范围、期限、条件、监督、责任、义务等方面，做出明确的规范。应尽快颁布和实施国家的社会保障法案，促使《社会保障法》及各项子法的出台，使农村社会保障工作有法可依、有章可循、健康发展。

（二）扩大农村社会保障项目的实施范围，加大覆盖面

由于我国农村各种保障项目还是在部分地区进行试点工作。各项社会保障制度还很不健全和稳定，农村各项社会保障的资金则主要由个人和集体负担。由于长久以来我国农村经济发展落后，农民收入增长缓慢，很多农民没有经济能力参保，导致农村的各种保障项目覆盖面窄。因此我们应该从我国的实际情况出发，本着“低水平、广覆盖、多元化”的指导原则，着眼于各地区农村经济、文化发展状况的地区差异。充分考虑各地的生产力发展水平，确立适合本地区实际的社会保障项目和水平，在农村建立起系统、完善的社会保障体系。将农村绝大部分的居民纳入社会保障体系。

（三）多元化筹集社会保障资金。提高农村社会保障能力

资金来源是社会保障的核心内容和中心环节，从社会保障资金的来源来看，通常是个人、集体、国家各投人一部分，并且国家的投入应占最大的比例。当前我国财政对农村基本社会保障投入严重不足是制约我国农村社会保障事业发展的根本性因素。所以就我国目前的实际状况而言，必须建立起适应市场经济发展需要，多渠道筹集农村社会保障资金来推进农村社会保障事业的发展。例如，国家可以采取开征有关的税收或通过完善有关的税收制度保障农村社保资金的来源。目前有必要开征社会保障税，克服现行社会统筹方式的弊端。另外要确保社会保障基金营运增值。社会保障基金要按照市场化和稳妥化原则进行资本运营和管理，进行多元化投资，严防资金流失和贬值，尽可能地通过资本运营使资金保值增值，（四）加快立法，为农村社会保障体系的健康发展提供法律支持

要使农村社会保障工作走上规范化轨道，必须制定一系列适合我国农村实际的法律、法规。全国人大应尽快制定一部系统全面的《农村社会保障法》，就农村社会保障应遵循的原则、主要内容和形式、管理体制、资金来源与发放、保障的项目标准、社会保障的监管、法律责任等做出明确规定。国务院应根据《农村社会保障法》的要求。及时制定相关条例，如《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》等，完善《农村五保供养工作条例》，各地应 制定相应的地方性法规。这样，形成全国人大制定的《农村社会保障法》为总领的，以国务院针对农村社保问题制定的专门条例为主体的，并配以地方人大和地方政府的法规约束。（摘自：北方经济，作者：刘志洋，王宪明，高宇

以科学发展观为指导加快建立和完善我区社会保障体系

武进区民政局二〇〇八年八月一日

胡锦涛总书记在十七大报告中说：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”区委、区政府也一直把“城乡统筹发展，保障农民利益”作为我区工业化、城市化进程中的重要内容，努力使农民成为工业化推进的受益者，城市化成果的共享者。为此，如何进一步完善我区农村社会保障体系，提高保障标准，我们进行了如下调研：

一、我区农村社会保障的现状与分析

根据统计年鉴，截至2008年，我区总人口为97.24万人，其中，农业总人口为75.31万人，占全区总人口的77.4％。随着我区社会经济的发展，尤其是改革开放以来，我区的农村社会保障事业也有了一定的发展，以农村最低生活保障为基础，社会救济和社会福利为补充的农村社会保障体系框架已具雏形，对农村的社会经济发展和稳定起到了不可替代的作用。但是，由于受各种条件的制约，现行的农村社会保障制度尚有缺陷，与经济、社会发展速度还不能适应，离全面建设小康社会的要求还有较大差距，问题和矛盾依然比较突出。

（一）我区农村社会保障的现状

１．我区农民的养老保障以传统的家庭赡养和土地保障为主。

当前，我区农村中60周岁以上老人约为14.12万人，约占农业人口的18.75％。据不完全统计，绝大部分老人养老费来源于家庭赡养和自己从事土地劳动收入，只有少部分老人是通过各类社会养老保险、商业保险和村老保等方式来获取养老金。由此可见，我区农民的养老仍是以传统的家庭赡养和土地保障为主，这与全国大多数地区的状况相同。

２．农村合作医疗不断完善

新型农村合作医疗保险是目前我区农村医疗保障的主要形式。至今，全区所有镇、街道、开发区都已参与了新型农村合作医疗保险，约有98%的农民参加了新型农村合作医疗保险，目前，以大病统筹为主，医疗救助为补充的新型农村合作医疗制度正在全区范围内有效的实行，农村群众的医疗保障正得到不断的改善。３．农村最低生活保障制度已成为农村社会救助工作的主要形式

我区农村社会救济制度改革已有实质性进展。从1998年起，开始推行农村最低生活保障制度，经过不断探索和完善，现已覆盖到全区农村，改变了农村长期以来以临时救济为主的社会救济模式，初步实现了“应保尽保”。至2008年第三季度末，全区享受农村最低生活保障人数为16194人，共支付保障金1268.084万元，人均年救助额为783元（前三季度）。（下表：我区历年农村低保情况汇总）4．各类临时救济、慈善救助成为农村社会保障的重要补充。我区地处长三角腹地，属于自然灾害多发地区，每年都会遭受台风、暴雨、低温等自然灾害的侵袭，为此民政部门都会对遭受自然灾害造成生活困难的群众进行临时生活补助。2004年还在全区开展了草危房改造工作，投入989万元为695户、1182名草危房住户解决了住房困难，2005、2007、2008年还分别拨款40万元、66万元、89万元用于因灾住房困难户的住房恢复重建工作，有效的维护了社会的稳定。伴随着我区慈善事业的从无到有，从小到大，慈善救助的规模和力度也不断加大，受惠的群众也不断增多。2002年以来慈善总会共计救助13808户困难群众，发放救助资金达4614万元。5．五保供养得到了较好落实。

2007年底全区农村无法定赡养人，无劳动能力、无生活来源的老人1197人，其中949人实施集中供养，248人分散供养，集中供养率达到了80%。随着农村经济体制的改革，为解决五保供养经费的来源问题，从2007年起，我区采取区、镇两级财政共同负担的形式，由区财政对五保供养对象进行财政补贴，余下部分由各镇、开发区承担，确保供养标准不低于当地农村人均年收入的50%，使农村五保供养的总体水平有了较大提高。2007年五保供养共支出282.3万元。集中供养年人均标准达到4799元，分散供养年人均标准达到3232元。

（二）农村社会保障现状分析

我区现行的农村社会保障制度的形成是有其历史原因的。一是长期以来，二元经济社会结构导致重城镇社会保障体系建设，轻农村社会保障体系建设，客观上形成了城乡社会保障畸重畸轻的局面；二是农村人口众多，社会经济水平相对较低，政府财力承担的能力有限；三是对农村经济体制改革带来的经济结构多元化，利益主体多极化和市场竞争的激烈化对农村保障体制所带来的冲击有充分的认识，未能及时系统地建立新制度弥补旧制度缺陷。所以，现行的农村社会保障制度就不可避免地存在着许多不足和问题，主要是： １．覆盖面狭窄

目前享受农村最低生活保障的人数为16194人，每年民政部门临时救助的农村群众约为5000人，慈善救助的人数约为6000多人，三类人员相加约为2.7万人约占总人口的2.8%。２．保障水平低、差异大

根据统计，在低收入农户家庭中，家庭收入中的40%用于医疗费用的支出，而目前新型合作医疗保险中，占医疗费用比重最大的住院费用部分，最高报销额在50000元左右，不能满足农民对医疗保障的需求；农村最低生活保障2008年月人均补助87元，与城镇低保月人均158元相差甚远，而目前由于经济社会的变化和发展，农村城镇化、城乡一体化趋势已经越来越明显，这样的差距显然不利于保障好农村低保群体的生活。３．政府投入与实际需要间缺口大

2008年，我区财政预算中社会保障资金支出为1.23亿元，占当年财政预算的2％左右，其中农村社保资金约为4200万元，仅占整个财政预算的0.67%，社保资金的1/3，主要用于最低生活保障、临时生活救济、敬老院补助和农村医疗补助，对农村社会养老保险尚无投入，医疗补助也十分有限，而我区农村人口占总人口的比例为77.4%，城乡反差巨大，农村资金缺口明显。

二、农村社会保障面临的新形势

现在，我区正处于社会发展的快速推进时期，今后的几年是全面建设小康社会的关键之年，这必将带动我区城乡经 济社会的全面发展。在这样一个时代背景下，农村社会保障也必将要面临许多新情况、新问题和新要求。

（一）全面建设小康社会，对农村社会保障提出了更高要求

没有农民的小康，就没有全国人民的小康。小康社会是一个包括农民在内的全体社会成员的衣食住行和生老病死有保障的社会，社会保障的重点和难点在农村，如何尽快建立完善适合我国农村实际的社会保障制度，直接关系到我国全面建设小康社会战略目标的实现。

武进地处经济发达的长三角腹地，应提前实现全面建设小康社会的目标，所以，建立完善我区农村社会保障制度是当前面临的一项十分紧迫的任务。

（二）经济社会的快速发展要求建立现代农村社会保障制度

工业化、城市化快速推进给农村的社会经济带来了一系列变化和影响。一是大量的农村劳动力“走出田头，离岗转业”，使农村的从业结构发生深刻的变化。据调查，我区农村劳动力已经有了相当大的比例从第一产业中转移出来，成为二、三产业所需劳动力的主要来源。二是城市化进程中，大量土地被征用，失地农民的人数大量增加，据最新统计，全区失地农民总数已达17.71万人，失地农民的生产、生活和就业方式面临着向城市居民转换；三是由于经济发展水平的不同，各镇、开发区之间的保障能力也有不同。如何适应这些变化，迫切需要同城市一样建立起一套完整的现代农村社会保障制度。

（三）农村人口老龄化趋势需要有相应的社会保障

我区早于1987年就进入了老龄化城市行列，此后老年人口每年以２％至３％的速度递增，截至2007年底，全区老年人口已占总人口的13.95％，预计到2025年，我区60岁以上老人比例将达到25％。由于受工业化、城市化的影响，大批农村青壮年向城镇转移，导致农村人口出现迁移性结构失衡，在一定程度上又加速了农村人口老龄化。伴随着老龄化趋势，农村家庭小型化也在发展，家庭“四二一”人口结构的形成，老年人与子女分居的趋势，使传统家庭保障功能受到严重削弱，越来越多的老人将逐步转移到依靠社会保障为主。所以，建立完善农村社会保障制度是农村人口老龄化的必然要求。

（四）农村贫富差距加大要求通过农村社会保障制度调节兼顾公平

在市场经济条件下，客观上会造成不小的贫富差距，这也是不可回避的现实，贫富差距的拉大，导致相对贫困人口的增加，即便同一地区同样存在贫富悬殊，这要求通过发挥农村社会保障制度的再分配功能来兼顾社会公平，把最需要提供保障的低收入和贫困农民纳入社会保障的范围，促进社会稳定。

三、我区农村社会保障体系建设的目标

我区农村社会保障体系建设的总体目标是通过对现行农村社会保障制度的不断改革、完善和整合，建立起保障项目齐全、保障水平适度、法制完备的现代农村社会保障体系，最终与城市接轨，形成城乡一体化的现代社会保障体系。

四、我区农村社会保障体系建设的工作重点

（一）工作重点

为了加快我区农村社会保障体系的建设步伐，通过调查和分析，我们认为，当前应着重做好以下工作： １．建立和完善农村养老保障制度

尽快建立农村养老保险体系，通过建立被征地人员养老保障和农村养老保险制度等保险制度，建立起能满足农村不 同对象需求、多层次、多标准、广覆盖，适合统筹城乡发展的社会养老保险体系，使广大农民都可以享有不同形式的社会养老保障。

对于失地农民，特别是大龄的失地农民要鼓励其参加被征地人员养老保障，切实解决失地农民的后顾之忧。目前，要在坚持全部参保的基础上，切实提高保障的标准，有效的保障实地农民的生活保障问题。

生产生活在农村的农民，要通尽快建立起农村养老保险制度，增加政府对农村社会养老保险的资金投入，提高农村社会养老保险的保障水平。逐步改变农村传统的养老方式，提高我区农村社会养老保障的总体水平。2．提高新型农村合作医疗保障水平

进一步加大财政投入，降低报销门槛，提高报销比例，重点解决农村群众因患大病引起的因病致贫、返贫问题。加强农村卫生服务网络建设。按照政府指导、统筹布局、民办公助、注重服务原则，完善农村卫生服务网络，逐步完成镇（街道）卫生院的社区卫生服务中心和村卫生室的社区卫生服务站改建，健全农村卫生服务网络，形成结构较合理、设置较规范、功能较完善的农村卫生服务体系。3．健全农村居民困难救助体系

①加快城乡低保一体化进程，在此基础上，参照城镇居民困难救助的一些作法，进一步丰富救助内容，逐步把农村困难居民的就业、医疗、教育、住房等纳入救助范围，以提高我区农村社会救助水平。

②加快农村社会福利事业发展。重点是继续落实好农村“五保”老人的供养标准的自然增长机制和敬老院的提升工程，加大对五保供养工作的各级资金投入。鼓励社会力量创办敬老院等农村福利设施。

③加大各类临救力度。在我区综合实力不断增长，财政收入不断增加的基础上，根据经济社会的发展和变化，及时和有效的采取各类临救措施，确保困难群众的生活不因这些变化而失去基本的保障。

④慈善资金作为政府保障体制外的一种有效补充，作为一种救大急、帮大难的有效手段也将要不断的开展和深入下去。救助范围要进一步扩大，救助标准要进一步提高。

为了保证我区农村社会保障体系的不断完善和提高，我们还需要认真做到以下几个方面： １．进一步统一思想认识

农村社会保障体系建设是一项涉及面广、难度大、任务重的长期战略目标，要实现这个目标，首先必须端正认识，充分认识农村社会保障体系建设的紧迫性和艰巨性，引起各级党委政府的高度重视，把这项工作摆到议事日程，早规划、早着手、早起步，并做好长期艰苦努力的思想准备，防止和克服那种“慢慢来或一步到位”的思想，使全区上下在思想上达成共识，营造起有利于农村社会保障体系建设推进的氛围。２．进一步强化政府职能

政府是社会保障制度的制定者、组织者和执行者，在推进农村社会保障体系建设过程中，需要政府进一步加强指导和监督。农村社会保障制度建设面向广大农村，区政府特别是相关职能部门应深入基层，了解掌握情况，加强指导，及时帮助解决各地在实施过程中遇到的困难和问题，以保证农村社会保障体系建设顺利推进。将社会保障工作纳入镇级政府考核目标，以加强对社会保障工作的监督。３．进一步加大资金投入 政府要调整公共财政支出结构，逐年按一定比例增加对农村社会保障事业的资金投入。资金来源可以从做大社会保障资金“蛋糕”做起，通过土地出让收益、财政预算安排和其他收入等多渠道筹集。为减轻经济欠发达乡镇的社会保障资金压力，要采取转移支付等方法和形式，向经济比较困难的乡镇倾斜，帮助建立农村社会保障制度。4．进一步促进农村劳动力转移就业

解决农村的社会保障问题，关键还取决于如何把农村富余劳动力从农业中转移出来，促使其就业，提高农民的收入。为此，我们要着力解决农村剩余劳力的就业问题，通过大力发展二、三产业，增加就业岗位，加强农民的文化技能培训，提高农民的市场竞争就业能力，积极为农民提供就业信息、职业指导、职业介绍和劳动事务代理等多项就业服务，为农民实现就业提供有效帮助，从根本上为推进农村社会保障体系建设奠定基础。

建立和完善农村社会保障体系的政策研究

*市财政局社保体系建设课题组

“农民富、天下足、农民安、天下稳”，我国是农业大国，农村的稳定和与农业的发展，事关国家的稳定、发展、繁荣和富强，事关我国社会保障体系的健全，因此，加强对建立和完善农村社会保障体系的政策研究，尤为重要，为此，笔者结合自己的工作实践，就此作些粗浅的探索，以-期求能促进我国农村社会保障制度的建设。

一、建立和完善农村社会保障体系政策的必要性

=、我国农村需要社会保障的现实迫切要求建立和完善农村社会保障政策。众所周知，我国是一个农业大国、全国大部分人口都生活在农村。长期以来，由于历史原因，城乡差别很大，农村发展远远落后于城市发展，农民与城市居民相比，几乎没有什么保障可言，因此，建立农村社会保障制度已成为当前的一个紧迫课题，而农村社会保障制度的建立，又主要依赖于农村社会保障体系政策的制订和完善。其二，农村养老问题亟待解决的现实迫切要求建立和完善农村社会保障政策。我国已经步入人口老龄化国家的行列，根据最新统计，我国农村==岁以上人口已接近=亿，占农村总人口的==；且每年正以=.=的速度递增。传统的农村家庭养老方式已发生重大变化，过去一对夫妇由三四个儿子供养，现在两对夫妇则由一对年轻夫妇供养，同时还要负担一个子女的培养，且随着工业化发展，耕地面积的大量减少，农村生产力的有限，不少年轻夫妇已无法承担其养老功能，另一方面，现行农村养老保险政策极不完善，覆盖面不到==，缺少总体设计和政策引导，非常需要我们加快其政策的研究和完善。其三，农民看不起病的现实，迫切要求我们建立和完善农村社会保障政策。随着联产承包责任制的推行，农民看病已失去了集体经济的依托，完全依靠个人进行医疗保障，加之，农村卫生基础薄弱，全国有三分之一的乡镇卫生院勉强维持生存，三分之一的乡镇卫生院入不敷出，同时，医药费用增长大大超过农民收入的增长，农民看病难，看病贵已成为十分突出的社会问题，不少农民因病返贫、因病致贫，而新型农村合作医疗正刚刚起步，此方面政策功能还比较脆弱，迫切要求我们加快建立和完善农村医疗社会保障政策。

=、当前我国农村社会保障政策的现状，迫切要求建立和完善农村社会保障政策。目前，我国城市已基本形成了统一的覆盖率较高的社会保障政策体系，初步适应了市场经济的发展，体现了现代市场经济的特点，然而在广大农村，至今还未形成社会政策体系。首先，由于市场经济发展的影响，过去建立在集体经济基础上的社会保障制度已经消失，如农村集体（生产队）养老制度、农村（大队）合作医疗制度已不复存在，所以目前农村保障政策正处 在新旧制度的交替阶段，旧的社会保障政策已经失去作用，新的社会保障政策又没有完全建立起来，新型的农村社会保障政策体系正处在萌芽状态，其次，农民对现行农村社会保障政策信任度不高。以新型农村合作医疗政策为例，不少农民对其仍持不信任态度，普遍反映其保障水平低，只有=.=大病农民得到真正实患，绝大多数地区的农民门诊费用享受不到实惠，如某县参加新型农村合作医疗的农民每年只能报销=元钱的门诊费用，因而，不少地区的参合率较低，一般只有==左右。再次，现行农村社会保障政策缺陷还比较多。最突出的是现行农村社会养老保险政策有四个方面缺陷。①互济性低。农村养老保险实行的是个人账户储存基金制，个人缴多少，就有多少进入个人账户，领取养老金时也就按比例领取多少，完全依赖于个人缴费多少，几乎没有相互调剂。②保障水平低。以农村养老保险工作一直走在全国前列的*省为例，至====年底全省积累农保基金达==亿元，占全国保费总额的四分之一，居各省之首，而到达收益期的==万农民，每月领取的养老金人均只有==元，因而农民参保积极性不高，全省只有===万农民参保，占全省近====万农民的==.=。③有些农保政策已经过时，如现行农保政策中的“集体扶持”，随着分田到户，生产队集体形式的消失，已无法做到。④农保基金政策风险大，缺乏新的政策规范。目前，银行一年期存款利率只有=.==，而计入农民个人储蓄账户的利率到=.=，形成了近=.=个百分点的利差，以*省为例，每年利益损失就达====多万元，如此长期下去，就会使收支倒挂越来越大，以致于出现无基金兑现的风险。由此可见，建立和完善我国农村社会保障政策非常迫切。

=、建立和完善农村社会保障政策是实践“三个代表”重要思想的需要。江泽民同志在党的“十六大”报告中指出：“建立健全同经济水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”。根据江泽民同志这一重要论述，我们建立和完善农村社会保障政策，不仅是建立健全我国社会保障体系的需要，更是落实党的“三个代表”重要思想和“以人为本”科学发展观的具体行动和迫切需要。这是因为建立和完善农村社会保障政策直接关系到农村生产力的发展，关系到先进农村文化的前进本文章共2页，当前在第2页

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[1] [2] 方向，关系到最广大农民的切身利益。这主要表现三方面：第一，建立和完善农村社会保障政策可以进一步促进我国建成统一的农村社会保障制度。这就意味着广大农民因年老、疾病等原因丧失劳动能力或失去收入时，就能得到物质保障，从而能维持农民的基本生活，这样就能维护广大农民的再生产，促进农村先进生产力的发展。第二，建立和完善农村社会保障政策，是我国-

农村社会文明和进步的重要体现，它体现了公平、公正、公开、互助、自力等先进文化的特征，这也可以直接促进农村先进文化的发展。第三，建立和完善农村社会保障政策，可以使我国农村社会保障功能进一步扩大。这直接与广大农民的切身利益息息相关，使广大农民老有所养、病有所医、弱有所助、难有所帮的水平得到明显提高。例如若建立起完善的新型农村合作医疗保险政策，就可以使广大农民彻底摆脱因病致穷，因病返穷的困惑。所有这些都是足以证明，建立和完善农村社会保障政策，是实践党的“三个代表”重要思想和“以人为本”科学发展现的需要。

二、建立和完善农村社会保障体系政策的可行性 =、我国稳定增长的经济形势为建立和完善农村社会保障体系政策提供了物质基础。近年来，我国国民生产总值每年都增长=以上，财政收入增长幅度更大，每年都以高于GDP=—=速度为国家财政积累财力，农业生产也连续多年获得丰收。这说明，我国国民经济持续稳定增长，从而为我们建立和完善更优越的农村社会保障政策，提供了雄厚的物质基础。事实也正是这样，只要我们以财政收入总额增长的=—=就基本上能解决农村社会保障制度对资金的需求。即使考虑财政支出也同样增长的因素，在财力上依然是可行的。因为我们当前的财政支出结构并不合理，存在着支出越位与缺位的问题，而最大的支出缺位就是社会保障支出不足，所以通过优化财政支出结构，不仅能解决支出增长的问题，而且还能增加对社会保障的投入，所以，持续增长的经济形势，为我们建全和完善农村社会保障体系政策，奠定了坚实的物质基础。

=、比较健全的城镇社会保障体系政策为建立和完善农村社会保障体系政策提供了经验借鉴。改革开放以来，我国就初步形成了以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的，适应社会主义市场经济基本要求的城镇社会保障体系政策框架。====年，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定》，统一了全国企业基本养老保险政策。====年，为加大城镇职工基本养老保险基金管理和调剂力度，确保基本养老金按时足额发放，国务院下发了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，同年，国务院又发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，明确了我国城镇职工基本医疗保险制度的模式和改革方向，====年，国务院又发布了《失业保险条例》、《城市居民最低生活保障条例》，近年来，国务院又发布了《工伤保险条例》、《社会保险费征缴条例》等。这表明我国已经建立了比较系统的关于城镇社会保障体系的政策法规，从而为我们建立和完善农村社会保障体系政策，特别是为农村社会保障制度的立法、行政管理、基金管理等积累了丰富的实践经验，使我们制定一系列农村社会保障政策有了成功借鉴。

=、农民思想素质的不断提高，为建立和完善农村社会保障政策辅设了道路。随着我国精神文明建设的不断加强。广大农民思想素质日益提高，这对我们建立和完善农村社会保障政策十分有利。首先，农民社会保障意识不断增强。他们迫切要求实现社会保障。不少地区农民已从不愿意参加社会保险，向渴望参加社会保险、自觉参加社会保险方面转变，以苏州市为例，参加农村养老保险的农民已达农村总人口的==，农民参加新型农村合作医疗的积极性更高。以我们东台市为例，去年参加新型农村合作医疗的农民为==万，参合率为==.=，今年已增加到==万人，净增加==万人，参合率已达==.=。其次，农民开放意识进一步增强，广大农民不再闭门种田，农忙在家种田、农闲外出打工的的人越来越多，这不仅使农民与城镇有了直接接触，而且使农民知识面有了进一步拓宽，了解到有关城镇保障的许多政策和知识，更重要的是农民讲真话、讲实话的能力和表达水平也大大提高，这为开展农村调查研究，完善农村社会保障政策，提供了极为有利的条件。再次，农民互助互济精神进一步增强。一人有难，众人帮，一村受害，千村助已成为当今农村新时尚，这对我们推进和完善以“个人缴费为主、社会、政府资助为辅”的农村社会保障政策体系，辅设了道路，有助于消除“完全依赖政府实施社会保障”的思想障碍。

三、建立和完善农村社会保障体系政策的原则

为了使我国农村社会保障政策具有较强的前瞻性、合理性、可行性，在建立和完善农村社会保障体系政策上，应该遵循以下几个原则。

=、坚持地区差异原则。社会保障制度提供的保障水平要与经济发展水平相适应，这是制定和完善农村社会保 障政策的经验总结。由于我国地域辽阔，不同的地区经济发展水平差距很大，因此不同的地区应建立不同程度的社会保障政策，社会保障模式也应因地制宜：经济较发达的地区保障程度较高，以农村合作性的保障为主；欠发达地区保障程度可较低些，以地方政府的保障为主。

=、坚持城乡分治的原则。城乡分治一直是我国的特色，这种状况在建立和完善农村社会保障体系政策中也应得到体现，因为在城镇和农村地区建立社会保障制度所面临的背景是不同的。城镇地区职工对土地不存在任何产权，其生活依赖于所在的单位，在市场经济环境下，当单位不再为其提供保障的时候，由政府提供社会保障是必然的，否则他们将失去生活来源。在农村地区，农民对土地拥有经营权、收益权等，土地可以为农民提供一定程度的保障。由于城乡居民对土地的产权背景存在的差异，因此，建立和完善农村社会保障政策显然与目前正在建立和完善的城镇社会保障政策是有所区别的：城镇地区的社会保障体系以政府为主体，农村地区则可以根据具体情况而定：以政府为保障主体或建立合作性的社会保障机构，尤其是在经济较发达的地区，所建立的社会保障体系应以农村集体为主体。

=、坚持不搞“一刀切”原则。就是坚持由无到有，逐步完善，保持政策连续性的原则。建立和完善农村社会保障体系政策是一项十分复杂的系统工程，涉及到社会各方面，尤其是事关农民的切身利益，处置不当，步骤不妥，容易引发社会矛盾。另外社会保障的实践也证明，一项社会保障政策是否成功有效，必须经过一段时期的实践检验，才能看出它是否符合农村实情，是否符合广大农民的意愿，是否能促进农村、农业的可持续发展。因此，我们不管制定单项的农村社会保障政策，还是对农村社会保障体系政策的完善，都要注意政策出台的时机和农村各方面的承受能力，注意先出台暂时没有、急需的农村社会保障政策，同时又要注意保持有关农村社会保障政策的相对稳定和各项政策的衔接配套，注意分期制定，逐步完善，平衡过渡。

=、应处理好“养穷人”与“养懒人”关系的原则。从发达国家社会保障制度执行的效果看，它在为低收入者提供生活保障、维持社会稳定以及缩小收入分配的差距等方面所起的作用是不可低估的，但如果社会保障的保障标准过高，也会带来一些负面的问题，导致社会和经济效率的损失，国家财政负担过重。在设计我国农村社会保障政策过程中，借鉴别国的经验与教训是非常必要的。如果社会保障的程度较高，显然会导致劳动供给的大幅减少，而且从中国的实际情况看，由于需要保障的农村人口很多，且受到政府财力的限制，既不可能也没有必要提供高标准的保障制度，因此，每一项农村社会保障制度都应有一个适度的保障标准，即社会保障的均衡点。在这一点上，既能够使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同时又不会出现养懒人的现象。

四、几项具体农村社会保障政策的设计思路

=、农村养老保险制度。总的政策思路是继续保持以家庭养老和土地养老为主，社会、集体资助，国家政策扶持，如利息补偿、免税、适度财政介入，对特殊群体在缴费环节上予以适度补助的农村社会养老保障制度政策取向。具体讲：

⑴参保范围。制度建立初期参保范围为小城镇和农村有条件的地方，再逐步向农村其他地区推进。参保对象为==—==周岁的农民，包括进城务工人员、小城镇农转非人员、乡镇企业从业人员、农村工商个体户、专业户、被征地农民等。

⑵运行模式。由于我国农村社会保障定位在基本养老保险方向上，因此，其运行模式应选择“待遇确定型”与 “缴费确定型”相结合的混和模式。个人缴费、社会（集体）资助、政府补贴均计入个人缴费账户。基本养老金包括基础养老金和个人账户养老金两部分。到领取期，个人缴费账户存储额分为两部分，一部分进入基础养老金专户，另一部分进入个人养老金专户。到领取期，个人缴费账户存储额达到规定的积累总额，并划入基础养老金专户，即可享受基础养老金；个人缴费账户存储额划转基础养老金规定积累总额后，余下部分进入个人账户养老金专户按年金形式发放个人账户养老金。这样的政策设计，使个人多缴的多得、少缴的少得，有利于激励农民早参保、多投保。缴费基数、缴费年限、缴费费率、缴费比例由地级市或地级市以上人民政府测算确定。

⑶要与原“农保”政策衔接。已按原“农保”政策参保，且已领取养老金的，仍按原政策执行；已按原“农保”政策参保未领取养老金的，但属于尚未具备条件实现上述新政策的，暂按原政策执行，待条件成熟后，再过渡到新政策；已按原“农保”政策参保，未领取养老金的，且属于有条件的，可以全部过渡，执行新政策。

=、农村医疗保障制度。针对我国农村地区和农民个人家庭差别较大的实际，农村医疗保障制度体系的政策取向主要体现多层次特色。即由新型农村合作医疗、医疗救助、医疗保险三部分政策组成。其中：新型农村合作医疗制度政策是主体，并将医疗救助纳入新型农村合作医疗，医疗保险则针对部分农村人群实行。

⑴新型农村合作医疗制度。其政策取向为政府组织、引导和财政支持，农民自愿参加、个人、社会（集体）、政府多方负担，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。它具有以下特点：①强调农民自愿参加，个人缴费比例为三分之一，一般为==—==元/人；②政府补助占三分之二比例，==元—==元/人，由中央、省、市、县、乡五级政府按比例资助，其中，中央和省级政府补助是大头，在有的省区，经济不发达的乡镇不负担，社会资助不受比例限制，有多少，就补充多少保险基金；③实行住院补偿为主，门诊补助为辅，门诊补偿比例不超过个人缴费部分；④以县为统筹单位，建立相应的组织协调机构、经办机构和监督管理机构；⑤合作医疗基金实行财政专户管理、封闭运行。

⑵农村医疗救助制度。医疗救助政策取向为政府支持下，依靠社会资金如慈善资金、帮困资金等建立的，主要面向农村特殊困难群众的医疗救助，纳入农村合作医疗体系，由新型农村合作医疗经办机构负责实施的一种救助制度。救助对象包括农村五保户、低保对象、享受==救济费的==年代精简退职职工、农村优抚对象、困患大病导致生活特别困难又无自救能力的农村居民。医疗救助形式主要有两种，一是资助农村五保户、低保户等特殊困难群众参加当地新型农村合作医疗，享受合作医疗待遇；二是对因患大病，经新型农村合作医疗补偿后，个人负担医疗费用过高影响家庭基本生活的上述医疗救助对象，给予适当的资金救助。具体救助比例及标准由县级人民政府确定。

⑶农村医疗保险。对具备经济条件的农民，主要指农民工、乡镇企业职工、个体工商户、纳入城镇医疗保险体系管理。其具体政策与城镇职工医疗保险政策并轨。

=、农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是政府对陷入贫困的农村居民，实施最低生活保障的一种社会保障制度，其政策取向为“低标准起步，小范围保障，逐步推进完善”，坚持政府保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针政策。保障对象为：①失去劳动能力、无收入、无生活来源，也无家庭依靠的老年人、残疾人、未成年人；②生活在农村最低生活标准以下的家庭或个人。其最低生活保障标准按照当地维持农村居民基本所必需的衣、食等费用确定，由县级人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。③农村居民最低生活保障所需资金列入各级财政预算，实行专户管理、专款专用，同时广泛动员社会各级为农村低保工作提供捐赠、资助，逐步建立多元化筹资机制，以增强保障能力。④对农村低保对象实施动态管理，村民委员会、镇人民政府每季都要对农村低保对象的生活来源进行复查，对已不符合条件的，立即报经县级民政部门批准，停止发放保障金，并收回或注销其低保对象证件，对仍符合条件的，但其家庭收入发生变化的，按程序办理减发，增发保障金的手续，在发放上应实行金融部门代发的社会化发放制度的政策。

=、农村社会救济制度。农村社会救助制度原来由五保户供养制度、临时救济制度、自然灾害救济制度，特困户定期、定量救助制度，农村医疗救助制度等部分组成，因特困户定期、定量救助制度，已演变为最低生活保障制度，农村医疗救助制度已纳入新型农村合作医疗制度，故现行农村社会救济仅剩下农村五保户供养制度等三项制度。其政策取向为坚持公平与效率、合理确定救助对象、科学划分标准，突出救助重点，采取政府救助与社会互助相结合，生活救助与扶持生产相结合，定期救助与临时救助相结合的方式和方法。具体讲：

⑴农村五保户供养制度。在政策上应由“分散型”向“集中供养型”转变。以*省为例，主要加快三方面政策的制定和完善。一是加快实施“关爱工程”扩大乡镇敬老院供养规模配套政策的制定和完善，力争三年内使集中供养率由原来的==提高到==；二是加快农村五保户保障资金筹集机制政策的制定和完善，增加市以上财政的投入，以适应调整农村五保户供养标准的需要；三是加快农村敬老院管理制度的制定和完善。着重加强理顺乡镇敬老院管理体制、人员供给渠道、内部管理机构方面政策的制定和完善。

⑵临时救助制度。其政策设计主要从两方面入手。一方面规范临时救助对象。其对象为因病、因钱、因突发事件等原因，造成基本生活出现临时困难的农村家庭人员；虽已享受了优抚及其他特殊救助待遇，但仍因突发原因，造成基本生活出现临时困难的农村家庭也应列入临时救助对象。另一方面规范救助程序。临时救助对象也应由本人提出申请或经村民小组提名由村委会召开村民代表评议后，张榜公示=天以上，广泛听取群众意见，无乡镇政府审核、县级民政部门初审后，再次张榜公示=天后，报异议后再报县级民政部门批准确认为临时救助对象，救助标准改由过去的固定补助为根据具体实际情况确定。

⑶自然灾害救济制度。这方面我国过去已制定了不少政策。今后应着重对现有政策加以完善和补充。一是完善自然灾害核实政策，建立健全民政为主、财政参与、信息透明、科学准确。核实灾情的政策；二是完善自然灾害救济资金管理政策。一方面建立健全救灾资金力足受灾地区自筹、分级负担的政策；另一方面建立健全救灾资金专户或专账管理，实行直接支付，以及对截留、挪用救灾资金处罚进行细化的政策。三是建立健全救灾物资政府采购，发放和强化监督管理的政策。